авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов, М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин, Н.А. Хаванский, ...»

-- [ Страница 5 ] --

Вопреки конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления оспариваемые положения устава обла сти по их буквальному смыслу не исключают возможность пере дачи органам государственной власти области полномочий по ре шению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существова ние на части территории области. Однако это не исключает взаи модействия, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального об разования.

Рассматривая вопрос о конституционности положений п. ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», как предпола гающие возможность передачи предусмотренных ими полномо чий органами государственной власти области органам местно го самоуправления муниципальных образований — районов, в границах которых находятся другие муниципальные образова ния (сельсоветы, поселки), и соответственно включение послед них в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществле ния районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий, Конституционный Суд РФ обосновал ряд правовых позиций (постановление от 11 ноября 2003 г. № 16-П)27.

Конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам пол номочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе РФ, предусматривающем выделение бюдже тов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоя тельный уровень единой бюджетной системы РФ (ст. 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает право органов местного самоуправления са мостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь соб ственные источники доходов бюджетов, определять направления расходования бюджетных средств (ст. 31).

Согласно Уставу (Основному Закону) Челябинской области органы государственной власти области проводят финансовую политику на основе равноправия органов местного самоуправ ления между собой и во взаимоотношениях с органами государ ственной власти области при распределении собираемых доходов между областным и местными бюджетами, а также регулиро вания бюджетной обеспеченности на всей территории области (п. «в», «г» ч. 3 ст. 35).

Проверяемое положение областного закона, как вытекает из его содержания, имеет целью выравнивание уровня минималь ной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующей территориальной основы (сельсоветов, по селков). Такое выравнивание социально-экономического разви тия муниципальных образований — часть общей государствен ной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности му ниципальных образований осуществляется посредством бюд жетного регулирования через установление регулирующих ис точников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Как вытекает из п. «г», «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, п. ст. 47 Бюджетного кодекса РФ и ст. 14 Налогового кодекса РФ, собственными доходами субъектов федерации являются, в част Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46. Ст. 4509.

ности, налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов федерации. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов федерации (ст. 73 Конститу ции РФ, ст. 58 Бюджетного кодекса РФ), на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанав ливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравни вания минимальной бюджетной обеспеченности муниципаль ных образований.

Передача органами государственной власти Челябинской об ласти органам местного самоуправления муниципальных обра зований, в границах территорий которых находятся другие муни ципальные образования, полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящих ся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи должна осуществляться на основе конституционно установленного порядка разграничения предме тов ведения и полномочий между органами государственной вла сти РФ и органами государственной власти ее субъектов (п. «ж», «з» ст. 71, п. «г», «и», «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73 Конституции РФ).

Передача органами государственной власти Челябинской об ласти органам местного самоуправления муниципальных обра зований — районов полномочий по распределению между мест ными бюджетами муниципальных образований — сельсоветов, поселков регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, выделенных из областного бюджета в порядке межбюд жетного регулирования, получает реализацию на основе еже годных законов Челябинской области о бюджете области. Кроме того, нормативы отчислений от регулирующих доходов в мест ные бюджеты определяются на основе единой методики и согла совываются с органами местного самоуправления муниципаль ных образований до принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

Муниципальные образования, получающие финансовую по мощь из бюджета субъекта федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитан ные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта федерации о ре гиональном бюджете на очередной финансовый год.

При этом избранный законодателем Челябинской области в рамках действующего федерального бюджетного законодатель ства финансово-правовой механизм выравнивания уровня ми нимальной бюджетной обеспеченности сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах муници пальных образований — районов, должен учитывать конституци онно установленный порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ор ганами государственной власти ее субъектов в сфере бюджетного регулирования, обеспечивать необходимый баланс интересов всех участников бюджетных отношений. Допуская возможность наде ления органов местного самоуправления — районов данным го сударственным полномочием, законодатель субъекта федерации должен учитывать правовой режим финансовых средств, переда ваемых на реализацию данного полномочия, а также требования эффективности и реальной способности муниципальных образо ваний осуществлять это полномочие, имея в виду, что социальные цели по выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований должны достигаться в рамках уста новленного законодательством механизма финансово-правового регулирования и не могут противопоставляться требованиям фи нансовой самостоятельности местного самоуправления.

Что касается права органов государственной власти Челябин ской области наделять органы местного самоуправления муници пальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распре делению и закреплению расходов бюджетов, то по смыслу поло жения п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если в границах территории муниципального образо вания (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, разграничение расходов местных бюджетов, как В отсылке упомянут федеральный закон, действовавший до принятия Фе дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (Собрание за конодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822).

непосредственно связанное с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, осуществляется зако ном субъекта федерации. Такие законы не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, должны характеризо ваться определенностью, непротиворечивостью содержания.

Реализация полномочий по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствую щих территорий и по составлению и представлению свода отче тов об исполнении местных бюджетов муниципальных образо ваний, находящихся в границах соответствующей территории, должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подкон трольности и подчиненности между ними и не влияя на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую са мостоятельность местного самоуправления.

Вызывают интерес позиции Конституционного Суда РФ по проблемам межуровневого взаимодействия, связанных с участи ем субъектов РФ в решении вопросов, находящихся в ведении РФ.

В частности, сформулированные Конституционным Судом РФ позиции в ходе рассмотрения дела о конституционности поло жений Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спир тосодержащей продукции» (постановление от 12 ноября 2003 г.

№ 17-П)29 в части регулирования участия субъекта федерации в решении вопроса о выдаче федеральной лицензии на осущест вление деятельности, связанной с производством и (или) оборо том указанной продукции (Федеральный закон относил выдачу действующих на всей территории РФ федеральных лицензий к ведению РФ и предусматривал, что они выдаются только юриди ческим лицам (организациям) независимо от форм собственно сти уполномоченными Правительством РФ федеральными орга нами исполнительной власти)30.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 47. Ст. 4586.

В настоящее время этот порядок существенно изменен федеральными за конами от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ, 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ, 26 июля 2006 г.

№ 134-ФЗ, 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, 29 декабря 2006 г. № 248-ФЗ, 20 апреля 2007 г. № 55-ФЗ, 19 июля 2007 г. № 219-ФЗ, 1 декабря 2007 г. № 302-ФЗ, 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ и 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 45. Ст. 4377;

2005.

В названном постановлении отмечено, что возложив на ор ганизацию — соискателя федеральной лицензии обязанность представить в федеральный лицензирующий орган письменное согласие на ее получение от органа, уполномоченного субъектом федерации, на территории которого будет находиться эта орга низация или ее структурное подразделение, и указав на необхо димость соответствующего согласования с субъектом федерации, законодатель тем самым наделил его правом участвовать в реше нии вопроса, отнесенного к ведению РФ.

Участие субъектов федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне, с тем чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных интересов — при условии, что такое участие имеет субсидиарный характер, осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту федера ции, не может рассматриваться как нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномо чий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Отсутствие в названном федеральном законе норм, регламен тирующих порядок согласования субъектом федерации вопро са о выдаче федеральной лицензии, в том числе сроков, а также оснований отказа, не означает, что при принятии соответствую щего решения он вправе действовать произвольно, создавая тем самым для организации — соискателя федеральной лицензии дискриминирующие либо, напротив, необоснованно благопри ятствующие условия.

Однако отказ субъекта федерации дать согласие на получение федеральной лицензии, независимо от того, является он мотиви рованным и основанным на предписаниях законодательства либо не является таковым, служит для федерального лицензирующего органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результа те окончательное решение фактически принимается на уровне субъекта федерации, а не на уровне РФ. Тем самым осуществле № 30. Ст. 3113;

2006. № 31. Ст. 3433;

№ 43. Ст. 4412;

2007. № 1. Ст. 11;

№ 17.

Ст. 1931;

№ 31. Ст. 3994;

№ 49. Ст. 6063;

2008. № 30. Ст. 3616;

2009. № 1. Ст. 21;

№ 52. Ст. 6450).

ние федеральным органом власти принадлежащего ему полномо чия по предмету ведения РФ ставится в зависимость от решения субъекта федерации, что в конечном итоге не согласуется с уста новленным Конституцией РФ разграничением предметов веде ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

Проверяя конституционность ряда положений Закона Ива новской области от 13 мая 1999 г. «О муниципальной службе Ивановской области», определяющих особенности трудовых отношений муниципальных служащих в области, Конститу ционный Суд РФ отметил (постановление от 15 декабря 2003 г.

№ 19-П)31, что данное регулирование в силу пунктов «к», «н» ч. ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и ее субъектов и должно отвечать следующим требованиям: зако нодатель субъекта федерации не вправе вторгаться в сферу веде ния РФ, но по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений;

при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муни ципальной службы в Российской Федерации»32 закрепил, что на муниципальных служащих распространяется действие законода тельства РФ о труде с особенностями, предусмотренными дан ным федеральным законом.

Правомочие по организации и проведению конкурсов на за мещение вакантных должностей, закрепленное применительно к муниципальной службе в акте субъекта федерации, принятом в рамках его полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, нашло подтверждение в федеральном законодатель стве — федеральных законах «Об общих принципах организа Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 52. Ст. 5101.

В настоящее время действует Федеральный закон «О муниципальной служ бе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (Собрание законо дательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152;

2008. № 30. Ст. 3616;

№ 44. Ст. 4987, 4988;

№ 48. Ст. 5514;

№ 52. Ст. 6222, 6235;

2009. № 29. Ст. 3597).

ции местного самоуправления в Российской Федерации»33 и «Об основах государственной службы Российской Федерации»34, Тру довом кодексе РФ, а также в Указе Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 60435.

Таким образом, положения областного закона по организации и проведению конкурсов, о заключении и прекращении срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограни чены определенным сроком, как не влекущие ограничение кон ституционных прав граждан, не нарушающие равный доступ к муниципальной службе и принятые в пределах полномочий зако нодательного органа субъекта федерации, не противоречат Кон ституции РФ.

Что касается предусмотренного областным законом такого основания прекращения муниципальной службы, как увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муни ципального органа, то из правовой позиции, выраженной Кон ституционным Судом РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»36, следу В отсылке упомянут федеральный закон, действовавший до принятия Фе дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (Собрание за конодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822).

В настоящее время действует Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (Со брание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215;

2006.

№ 6. Ст. 636;

2007. № 10. Ст. 1151;

№ 16. Ст. 1828;

№ 49. Ст. 6070;

2008. № 13.

Ст. 1186;

№ 30. Ст. 3616;

№ 52. Ст. 6235;

2009. № 29. Ст. 3597, 3624;

№ 48. Ст. 5719;

№ 51. Ст. 6150, 6159).

Утратил силу с 1 февраля 2005 г. в связи с Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 439). В на стоящее время порядок проведения конкурса на замещение должности муни ципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, прини маемым представительным органом муниципального образования (ч. 2 ст. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ).

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.

ет, что признание за субъектами федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместно го ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах федерации, так и для федераль ного законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом, поскольку прекращение трудовых отно шений не по воле самого работника связано с ограничением его конституционных прав и требует единого регулирования на тер ритории РФ.

Закрепление в федеральном законе единого для РФ перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе ра ботодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов федерации;

воспроизведение же в законах субъектов федерации оснований, предусмотренных в федеральных законах и обосно ванных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъек та федерации в области регулирования этих отношений.

Законом Псковской области «О защите населения и террито рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха рактера» установлено, что начальник органа управления по де лам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям является заместителем руководителя соответствующего органа исполни тельной власти субъекта федерации. Проверяя конституцион ность этого положения, Конституционный Суд РФ отметил (по становление от 13 мая 2004 г. № 10-П)37, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек тов федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест ного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему испол нительной власти в РФ. Субъекты федерации, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных право вых актов систему органов государственной власти и их полномо чия, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а также из конкретизирующих Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2094.

их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Согласно п. «м» ст. 71 Конституции РФ оборона, в том чис ле гражданская, находится в ведении РФ. В соответствии с Фе деральным законом «О гражданской обороне» руководство гражданской обороной на территориях субъектов федерации осуществляют главы органов исполнительной власти субъектов федерации. При этом гражданская оборона предполагает межу ровневое взаимодействие в решении ее задач.

Согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемия ми, ликвидации их последствий отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техноген ного характера» установлено, что органы государственной власти субъектов федерации создают при своих органах исполнительной власти постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Сочетание и взаимодействие функций и предназначения гражданской обороны и мер по борьбе с катастрофами, стихий ными бедствиями, эпидемиями, по ликвидации их последствий обусловливают единство государственной политики в этих сфе рах и создание единой государственной системы органов, кото рая включает также органы исполнительной власти субъектов федерации и постоянно действующие органы управления, специ ально уполномоченные на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Правовое регулирование, основанное на единстве государ ственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъ ектов, направлено на достижение надлежащей координации дея тельности составляющих эту систему органов.

Установленный федеральными законами «О гражданской обо роне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных си туаций природного и техногенного характера», иными основан ными на них актами органов государственной власти РФ порядок формирования, комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской оборо ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов федерации в предусмотренных федеральными органами государ ственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов.

Конституция РФ не препятствует в установленных федераль ным законом пределах участию субъекта РФ в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпиде миями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.

Что касается гражданской обороны, то субъект федерации, участвуя в данных отношениях, поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, вправе предусмо треть способы эффективного решения возложенных на него за дач в области гражданской обороны, включая наделение началь ника постоянно действующего органа управления, специально уполномоченного решать задачи в области гражданской оборо ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, за местителя начальника гражданской обороны субъекта федера ции статусом также заместителя главы исполнительной власти субъекта федерации.

Этому не препятствуют предусмотренные Федеральным зако ном «О статусе военнослужащих» ограничения для военнослу жащих в отношении деятельности, которая не обусловлена вы полнением обязанностей по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите РФ, однако, наделение начальника Глав ного управления по делам гражданской обороны и чрезвычай ным ситуациям Псковской области — военнослужащего войск гражданской обороны статусом заместителя главы администра ции области не может означать исполнение им в полном объеме полномочий, которые предусмотрены или могут быть предусмо трены в отношении заместителя главы администрации уставом, законами и иными нормативными правовыми актами области.

Объем и виды возлагаемых на него полномочий могут быть, в частности, связаны с содействием главе администрации в осу ществлении его функции по руководству гражданской обороной на территории области, а также с осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликви дацией их последствий и координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в указан ных сферах в пределах конституционных полномочий субъекта федерации, как это установлено федеральными законами, иными актами федеральных органов государственной власти и соответ ствующими им актами органов государственной власти субъек тов федерации.

Проверяя конституционность положений Федерального за кона «О карантине растений», Конституционный Суд РФ отме тил (постановление от 3 февраля 2005 г. № 2-П)38, что согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса и защита го сударственной границы находятся в ведении РФ и в силу За кона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»

пропуск через государственную границу — это осуществление не только собственно пограничного контроля, но и санитарно карантинного, фитосанитарного и других видов контроля, содер жание, средства и методы которого устанавливаются Правитель ством РФ в соответствии с законодательством РФ, в том числе Федеральным законом «О карантине растений», ст. 3 которого относит к законодательству РФ в области обеспечения карантина растений наряду с актами федерального уровня законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

По результатам рассмотрения дела о проверке конституци онности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации» в части наделения гражданина РФ полномо чиями высшего должностного лица субъекта федерации (руково дителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) Конституционный Суд РФ пришел к выво ду (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П)39, что эти поло жения не противоречат Конституции РФ, в том числе ее нормам об обеспечении единства системы государственной власти и раз Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 7. Ст. 603.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.

граничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов (порядок формирования органов государственной власти субъектов федерации Конституция РФ непосредственно не регламентирует).

Конституция РФ допускает возможность различных вари антов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно в ней не поименованных в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ра нее установленного порядка наделения полномочиями, если при этом соблюдаются конституционные и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на сво бодные выборы.

Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффек тивные и соразмерные конституционным целям механизмы ор ганизации государственной власти, соблюдая при этом консти туционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов РФ и ее субъектов.

Федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении кон ституционными положениями об организации власти в РФ как де мократическом, федеративном и правовом государстве. Субъекты федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с осно вами конституционного строя РФ и общими принципами органи зации представительных и исполнительных органов государствен ной власти, закрепленными федеральным законом.

Федеральный законодатель, реализуя свое право устанав ливать общие принципы организации представительных и ис полнительных органов государственной власти субъектов фе дерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта федера ции, порядка формирования этих органов, в частности, порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа госу дарственной власти субъекта федерации).

Входя в систему органов государственной власти субъекта фе дерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом ис полнительной власти субъекта федерации исполнения на терри тории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, фе деральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. По своему статусу это должностное лицо — в силу принципа един ства системы государственной власти — находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных по ложений ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 78, ч. 1 и 2 ст. 80 Консти туции РФ.

В таком качестве высшее должностное лицо субъекта феде рации (руководитель высшего исполнительного органа госу дарственной власти субъекта федерации) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения РФ и ее субъектов и в рамках исключительного ведения субъек тов федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, если такое участие предусмотрено и допускается феде ральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

При проверке конституционности ряда положений Федераль ного закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении измене ний в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесе нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации» и «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» Конституцион ный Суд РФ отметил (постановление от 30 июня 2006 г. № 8-П)40, что согласно п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение го Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117.

сударственной собственности находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, однако конституционно не определено, ка кие объекты должны находиться в собственности РФ, а какие — в собственности ее субъектов.

Федеральный законодатель, исходя из разграничения полно мочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов и из того, что объем, пре делы и особенности конкретных полномочий органов государ ственной власти РФ и органов государственной власти ее субъек тов по вопросам разграничения государственной собственности обусловлены особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов госу дарственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов, правомочен отнести объекты государственной соб ственности к соответствующему уровню (виду) — федераль ной собственности или собственности субъектов федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому.

В то же время имущество, передаваемое в процессе разграни чения собственности между РФ и ее субъектами, остается госу дарственной собственностью и должно использоваться органа ми государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

По смыслу п. «г» ч. 1 ст. 72 во взаимосвязи с ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. и п. «д» ст. 71 Конституции РФ разграничение государственной собственности осуществляется между РФ и ее субъектами как между публично-правовыми образованиями, связанными отно шениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органа ми государственной власти РФ и органами государственной вла сти ее субъектов.

Разграничение государственной собственности и регламен тация передачи имущества в результате разграничения полно мочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации осу ществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов федерации.

При этом по смыслу ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 11, ч. 3 ст. 55, п. «д» ст. 71, п. «г» ч. 1 ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ федеральным законом как нормативным правовым актом общего действия, принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные полномочия и компетенцию органов государствен ной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов по вопросам разграничения государственной собственности и пере дачи имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен ной власти ее субъектов право собственности субъектов федера ции может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится. Федеральным законом, разграничивающим госу дарственную собственность и устанавливающим порядок пере дачи имущества в результате разграничения публично-властных полномочий, должен быть обеспечен баланс интересов РФ и интересов ее субъектов. При этом в силу вытекающего из Кон ституции РФ требования признания и защиты государственной собственности субъектов федерации полномочия органов го сударственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов по разграничению государственной собственности и безвозмездной передаче имущества должны распределяться и осуществляться как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.

Осуществляя в соответствии с Конституцией РФ разграни чение предметов ведения и полномочий между органами госу дарственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов и в связи с этим — разграничение государственной собственности, федеральный законодатель непосредственно в федеральном законе прежде всего указывает, какое имущество может находиться в публичной собственности того или иного уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соот ветствующим публичным собственником, а также устанавливает порядок (процедуру) передачи имущества из федеральной соб ственности в собственность субъектов федерации и из собствен ности субъектов федерации в собственность РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ находящееся в федеральной собственности имущество, которое в связи с разграничением полномочий между федераль ными органами государственной власти и органами государствен ной власти субъектов федерации может находиться в собствен ности субъектов федерации, подлежит безвозмездной передаче в их собственность, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, а также если указан ное имущество используется органами государственной власти субъектов федерации для целей, установленных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти субъектов Российской Федерации»;

в свою очередь, в федеральной собственности может находиться имуще ство, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления ими полномо чий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ и нормативными правовыми актами РФ, определяющими их ста тус, а также для обеспечения стратегических интересов РФ в об ласти обороны и безопасности государства, защиты нравствен ности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.

Разрешение вопроса о перечне объектов передаваемого иму щества должно осуществляться в соответствии с федеральными законами, принимаемыми в пределах ведения РФ, а также изда ваемыми по предметам совместного ведения федеральными зако нами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов федерации путем осуществления органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов соответствующей право применительной деятельности.

Положениями Федерального закона от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ, определяющими порядок (процедуру) безвозмездной передачи имущества из собственности субъектов федерации в федеральную собственность, предусматривается, в частности, что находящееся в их собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности, подлежит безвозмезд ной передаче в федеральную собственность в случаях, если на хождение указанного имущества в собственности субъектов фе дерации не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, или если указанное имущество используется федеральными орга нами государственной власти, федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями для целей, установленных в соответствии с дан ным Федеральным законом.

Порядок передачи имущества из собственности субъекта федерации включает, во-первых, направление органом государ ственной власти субъекта предложений федеральному органу ис полнительной власти, осуществляющему полномочия собствен ника имущества, о передаче имущества, а во-вторых, принятие федеральным органом исполнительной власти решения о пере даче имущества, при этом передача имущества из собственности субъекта федерации в собственность РФ, не включенного в ука занные предложения, не допускается.

По смыслу положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ безвозмездная передача государственной соб ственности предполагает необходимость согласованных дей ствий соответствующих органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Тем самым феде ральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции РФ баланс интересов РФ и интересов ее субъектов, исключил возможность принятия федеральным органом испол нительной власти решения о безвозмездной передаче того или иного имущества, находящегося в собственности субъекта феде рации, в федеральную собственность в одностороннем порядке.

При передаче имущества из собственности субъекта фе дерации в федеральную собственность в порядке, предусмо тренном Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, права собственника находятся под защитой ч. 2 и 3 ст. 35 Кон ституции РФ.

Закрепленный в Федеральном законе от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ порядок безвозмездной передачи в федеральную соб ственность имущества, находящегося в собственности субъектов федерации, в связи с разграничением полномочий между органа ми государственной власти РФ и органами государственной вла сти ее субъектов предполагает необходимость волеизъявления субъектов федерации на такую передачу, достижение договорен ностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в соб ственности субъектов федерации, а потому не может рассматри ваться как нарушающий конституционные правомочия субъек тов федерации и гарантии их государственной собственности.

Проверяя конституционность отдельных положений Бюджет ного кодекса РФ, Конституционный Суд РФ обратил внимание (постановление от 15 декабря 2006 г. № 10-П)41 на то, что согласно Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, включая принципы экономической основы деятельности этих органов, составляет предмет совместного ведения РФ и ее субъектов РФ.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ осуществлено разграничение бюджет ных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.

Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регу лирование на основе Конституции РФ, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учи тывать всю совокупность социально-экономических, иных фак торов развития РФ. При осуществлении такого регулирования, в том числе при выборе той или иной организационной формы кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней единой бюджетной системы РФ, законодатель ориентируется на реализацию целей государственной экономической политики, имея в виду как конституционно обусловленные особенности федеративного устройства РФ, так и задачи реформирования фи нансовой системы на данном этапе социально-экономического развития государства.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 2. Ст. 400.

Определяя основы исполнения бюджетов, Бюджетный кодекс РФ предусматривает казначейское исполнение бюджетов;

кассо вое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством, которое прово дит и учитывает операции по кассовым поступлениям в бюджет субъекта федерации и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета субъекта.

Вместе с тем в условиях федеративного государства прове дение единой финансовой, кредитной и денежной политики не исключает совместное участие федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти субъектов фе дерации в отдельных процедурах бюджетного процесса, в том числе на стадии исполнения бюджета субъекта федерации.

Предоставляя Федеральному казначейству полномочие по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, федеральный законодатель учитывал вытекающую из Конституции РФ необходимость усиления на дежности управления публичными финансами, прозрачности бюджетного процесса. Такой вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, иметь оператив ную информацию о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени, что необходимо для макроэко номического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъек тов федерации, и не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции РФ закреплены за органами исполнительной власти субъектов федерации (распоряжение средствами бюджета субъекта, определение направлений их расходования и санкцио нирование выплат с единого счета бюджета).

Возложение на Федеральное казначейство полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов феде рации обусловливается и тем, что все без исключения субъекты федерации — как получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации, так и не нуждаю щиеся в них — являются получателями трансфертов из федераль ного бюджета (субвенций и субсидий).

Кроме того, в силу Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетов субъектов федерации формируются за счет налоговых и ненало говых доходов;

налоговые доходы формируются как за счет ре гиональных налогов, так и за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специаль ными налоговыми режимами.

Возложив обязанность по контролю за правильностью ис числения, полнотой и своевременностью внесения в соответ ствующий бюджет налогов и сборов на налоговые органы, феде ральный законодатель правомерно возложил коррелирующую обязанность — проведение и учет на едином счете бюджета субъ екта федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта и кассовым выплатам из него — на органы Федерально го казначейства, относящиеся, как и налоговые органы, к феде ральным экономическим службам.

Положение Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с кото рым кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов федерации осуществляется Федеральным казначейством, не про тиворечит Конституции РФ.

Необходимость обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов федерации и их равноправия во взаимоотношениях с федеральными орга нами государственной власти в соответствии с требованиями Конституции РФ обусловливает определение основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимо действия Федерального казначейства и органов исполнитель ной власти субъектов федерации в процессе кассового обслу живания исполнения бюджетов субъектов, а также форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций на уровне федераль ного закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции РФ Бюджетным ко дексом РФ предусмотрено, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта федерации полномо чия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта могут быть переданы исполни тельным органам государственной власти субъекта при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет соб ственных доходов бюджета субъекта и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта необходимого для их осу ществления имущества.

При реализации названной нормы федерального закона, приня того по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и разграничивающего публично-властные полномочия, в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П42, полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов должны распределяться и осуществляться таким обра зом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечива лись бы учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.

Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что полномочия Фе дерального казначейства «могут быть» переданы исполнитель ным органам государственной власти субъекта федерации не означает, что этот вопрос решается произвольно, по усмотрению какой-либо из сторон, поскольку предполагается, что субъект федерации, выражающий намерение принять на себя указанные полномочия, в состоянии обеспечить их надлежащее финансиро вание за счет собственных доходов бюджета субъекта и имеет в собственности (пользовании, управлении) необходимое для их осуществления имущество, а РФ гарантирует соблюдение поряд ка заключения соответствующего соглашения, при наличии раз ногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией РФ и законодательством согла сительных процедур.

Таким образом, положение Бюджетного кодекса РФ не проти воречит Конституции РФ, поскольку предполагает передачу пол номочий Федерального казначейства по кассовому обслужива нию исполнения бюджета субъекта федерации исполнительным органам государственной власти субъекта только при соблюде нии баланса интересов РФ и субъекта федерации как конститу ционно защищаемых ценностей.

Признавая конституционным положение Закона РФ «О за крытом административно-территориальном образовании» о на значении главы местной администрации указанного образова ния по результатам конкурса, Конституционный Суд РФ отметил Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117.

(определение от 5 марта 2009 г. № 375-О-О)43, что исходя из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответ ствии с общими принципами его организации, установление ко торых относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, Кон ституция РФ прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней пу бличной власти народа.

Федеральный законодатель в порядке определения осо бенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ст. 80 Феде рального закона «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации») установил специальное регулирование наделения полномочиями глав администраций закрытых административно-территориальных образований — назначение по контракту, заключаемому по результатам кон курса. Введение такого специального правового регулирования соотносится с характеристиками закрытого административно территориального образования (п. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»).

Установленный оспариваемыми законоположениями поря док наделения полномочиями главы администрации закрытого административно-территориального образования направлен одновременно и на создание условий для эффективного взаи модействия главы администрации закрытого административно территориального образования с федеральными органами испол нительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах подобного образования предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти соответствующего субъекта федерации. При этом учет местных интересов обеспе чивается путем наделения представительного органа закрытого административно-территориального образования, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации закры того административно-территориального образования.


Приведенный ряд коллизий межуровневого характера субъ ектов РФ и федерации в целом свидетельствует о том, что процесс Опубликовано в СПС «КонсультантПлюс».

становления федерализма является перманентным. Нет навсег да принятых оптимальных решений, и механизм снятия межу ровневых противоречий интересов, правовых решений должен существовать. Это неотъемлемое требование к выстраиванию гармоничных межуровневых взаимодействий органов государ ственной власти субъектов и самой федерации. Сам механизм урегулирования также должен быть закреплен законодатель ным путем. Тогда любой конфликт уровней власти будет вести не к эскалации противостояния и ослаблению государственно сти федерации в целом, а к перманентному процессному снятию этого конфликта. Из приведенных решений Конституционного Суда РФ в обобщенном виде следует ряд рекомендаций, которые должны учитывать федеральные правотворческие органы и со ответствующие органы субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по пред метам ведения РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон, но в случае его несовершенства должна включаться про цедура его изменения.

Органы государственной власти РФ не могут произвольно присваивать всю полноту полномочий по предметам совместно го ведения, т. е. не учитывать интересы субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов не препятствует субъекту федерации принять собственный нормативный акт, который должен решать тот или иной вопрос в соответствии с гл. 1, закрепляющей осно вы конституционного строя, другими положениями Конститу ции РФ и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизи руются, но после издания федерального закона этот акт должен быть приведен в соответствие с ним.

Законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу веде ния РФ, но по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений, при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о со блюдении прав и свобод человека и гражданина.

Если субъект федерации не принял закон по вопросу, отне сенному к его компетенции федеральным законодателем в поряд ке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.

Федеральное Собрание РФ вправе осуществлять законода тельное регулирование вопросов, относящихся к предметам со вместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регули рующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важней шими из которых являются равенство и справедливость, требо вания определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) — федеральной собственности или собственности субъ ектов Российской Федерации, а также установить порядок пере дачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому.

Федеральный законодатель, реализуя свое право устанавли вать общие принципы организации представительных и испол нительных органов государственной власти субъектов РФ, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках раз деления властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования этих органов. Федеральный законодатель также вправе преду смотреть возможность согласования с законодательным (пред ставительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов ис полнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях, если на соответствующие территориальные органы воз лагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения.

Субъект РФ может ввести дополнительное нормативное регу лирование по вопросам совместного ведения, если оно соответ ствует федеральным законам и направлено на реализацию целей РФ как социального государства. Он также в пределах своих пол номочий вправе конкретизировать федеральное регулирование в области организации местного самоуправления, установление общих принципов которой отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, если такой конкретизации не препятствуют Кон ституция РФ и федеральные законы.

Законами и иными нормативными правовыми актами субъ ектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом региональные органы участвуют в соответству ющих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмо трено и допускается федеральными законами, иными норматив ными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Осуществляемые в сфере совместного ведения полномочия РФ и ее субъектов должны быть распределены на основе поло жений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих ре шений обеспечивались учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.

Федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ вправе пере давать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в соб ственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходи мого для их осуществления имущества.

Участие субъектов РФ в процессе принятия решений на фе деральном уровне имеет субсидиарный характер в форме пред варительного согласования в целях более полного обеспечения учета их потребностей и законных интересов при условии, что такое участие не должно предопределять окончательное реше ние вопроса, создавать дискриминирующие либо необоснованно благоприятствующие условия.

Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия феде ральных законов (ст. 104–108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам федерации и специального рассмотрения их предло жений в федеральном парламенте. Вместе с тем Государственной Думе целесообразно, конкретизируя данные конституционные нормы, предусмотреть в своем регламенте положение, согласно которому законопроекты по предметам совместного ведения на правляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний.

Такой порядок только оптимизировал бы результат законода тельства с точки зрения его сбалансированности. Существую щий вывод Конституционного Суда РФ противоречит интересам субъектов РФ, тем более учитывая тот факт, что значительный объем полномочий по предметам совместного ведения в настоя щее время передан субъектам РФ.

ГЛАВА Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Приведенные выше проблемы межуровневого взаимодей ствия органов власти могут быть решены в соответствии с ре зультатами анализа причин, их вызывающих. Участие органов власти субъектов федерации в определении как проблем взаимо действия, так и путей их решения делают проект соответствую щего федерального закона вполне сбалансированным и работо способным. Проект федерального закона разработан с учетом требований регламента Государственной Думы РФ в составе всех необходимых сопроводительных документов.

4.1. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Проблема эффективности и гармоничности межуровневого взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ не менее масштаб на, чем само разграничение предметов ведения и полномочий.

В настоящее время более половины всех федеральных законов, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизни, устанавливают для решения отдельных вопросов обяза тельность согласованных действий федеральных и региональных органов государственной власти.

Современная практика согласования интересов и организа ции межуровневого взаимодействия федеральных органов госу дарственной власти и органов государственной власти субъектов РФ не имеет своего нормативного закрепления, за исключением единичных случаев, которые могут не приниматься во внимание из-за фрагментарности регулируемых ими предметов и узости круга субъектов взаимодействия. В большинстве случаев в дей ствующем законодательстве не определяется, в каких организаци онных формах и в виде каких решений должно осуществляться взаимодействие между федеральными органами государствен ной власти и органами государственной власти субъектов РФ.


Такая ситуация, безусловно, отражается на эффективности их взаимодействия и не может устраивать ни федеральные орга ны государственной власти, ни органы государственной власти субъектов РФ.

Отсюда совершенно очевидно, что необходимо правовое за крепление механизмов организации взаимодействия, реализа ции и контроля исполнения решений, основанных на согласова нии интересов федеральных и региональных органов власти.

Начиная с 2003 г. неоднократно возникали попытки урегу лировать данный вопрос, но в основном дело ограничивалось принятием соответствующих регламентов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти или положений, устанавливающих правила для отдельных случаев взаимодей ствия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам совместного ведения, в случае, когда они требуют со вместных действий, а компетенция органов не разграничена или пересекается.

В 2004 г. Рабочей группой Президиума Государственного Со вета РФ по вопросу совершенствования механизмов взаимодей ствия федеральных и региональных органов власти был проведен анализ действующего законодательства и выявлены существую щие проблемы в сфере взаимодействия федеральных и регио нальных органов государственной власти. В рамках деятельности Рабочей группы было проведено анкетирование органов государ ственной власти субъектов РФ в 22 регионах. Большинство из них указали на наличие проблем в сфере взаимодействия с фе деральными органами государственной власти. В результате Ра бочей группой было рекомендовано Президенту РФ принять со ответствующий указ по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а Правитель ству РФ и Государственной Думе РФ в дальнейшем разработать и принять федеральный закон по указанной проблеме. Однако ни указ, ни федеральный закон так и не приняты, а субъекты РФ и сегодня отмечают несовершенство действующего законодатель ства в этой сфере.

При разработке проекта федерального закона «О взаимодей ствии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в марте–мае 2009 г. обоснование проблемы и предмета регулирова ния будущего закона было получено в результате анкетирования по проблеме эффективности взаимодействия федеральных орга нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ свыше 50 субъектов РФ. Выявлена большая заинте ресованность и озабоченность органов государственной власти субъектов РФ по поводу низкой эффективности взаимодействия с федеральными органами государственной власти. Свыше 90% субъектов РФ отметили важность и необходимость разработки и принятия вышеуказанного закона.

Результаты анкетирования показали, что в сфере взаимодей ствия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ существуют следующие основные проблемы:

несовершенство, а в ряде случаев отсутствие правового регу лирования процесса разработки нормативных актов, затра гивающих интересы субъектов РФ (в частности, несовершен ство процедуры разработки и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, разработки федеральных целевых программ, подзаконных актов Правительства РФ);

недостаточность информационных связей между федераль ными органами государственной власти и органами госу дарственной власти субъектов РФ;

дублирование функций и полномочий территориальными органами федеральной исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

несовершенство процедур финансирования полномочий по предметам совместного ведения, включая делегируемые полномочия;

нерешенность вопросов разграничения государственного имущества;

нерешенность вопросов недропользования и др.

Проект федерального закона «О взаимодействии федераль ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ставит перед собой до стижение следующих целей:

формирование оптимальных организационных и правовых механизмов взаимодействия федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъек тов РФ;

учет интересов РФ в целом и субъектов РФ при создании организационных, правовых и финансовых механизмов их взаимодействия;

усиление гарантий целостности РФ;

обеспечение реализации гражданами своих конституцион ных и иных прав и законных интересов на территории всех субъектов РФ;

бюджетно-налоговое обеспечение системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях;

передача субъектам РФ полномочий инновационного ха рактера, которые позволили бы укрепить ресурсную базу регионов и придать импульс их дальнейшему социально экономическому развитию;

усиление механизмов контроля деятельности органов вла сти и должностных лиц на всех уровнях.

Законопроект закрепляет формы, механизмы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и ре гиональных органов государственной власти при осуществле нии ими полномочий по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ.

Новшеством проекта федерального закона «О взаимодей ствии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» явля ется системная регламентация в нем процедур взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государ ственной власти субъектов РФ в следующих сферах:

взаимодействие в сфере правотворческой деятельности фе деральных органов государственной власти и органов госу дарственной власти субъектов РФ;

взаимодействие в сфере формирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и ко ординации их деятельности в субъекте РФ;

взаимодействие в сфере разработки и принятия доктрин, программ, прогнозов, схем территориального планирова ния и иных документов развития и стратегического плани рования;

информационное взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

взаимодействие в сфере заключения договоров и соглаше ний между федеральными органами государственной вла сти и органами государственной власти субъектов РФ;

иных сферах взаимодействия федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъек тов РФ.

Важным с точки зрения повышения эффективности межуров невого взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ является положение законопроекта о создании федерального информа ционного центра, который представляет собой государственную территориально-распределенную информационную систему, обеспечивающую взаимодействие информационных систем ор ганов государственной власти между собой и доступ к данным государственных информационных систем, а также совокупности информационно-коммуникационных технологий и электронных баз данных, систематизируемых и обобщаемых уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной вла сти в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что законопроект регламентирует взаимо действие между федеральными органами государственной вла сти и органами государственной власти субъектов РФ на всех его стадиях: в стадии разработки правовых актов, их исполнения и финансирования, а также контроля исполнения. Таким образом, обеспечивается неразрывная связь между всеми основными ста диями такого взаимодействия.

В случае реализации данного подхода к правовому регули рованию следующим шагом должно стать внесение поправок и изменений в нормативные правовые акты федерального и регио нального законодательства, основанные на новом подходе к пра вовому регулированию вопросов согласования интересов и орга низации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Структура проекта федерального закона включает в себя сле дующие главы и статьи:

Глава 1. Общие положения Статья 1. Предмет настоящего федерального закона Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем фе деральном законе Статья 3. Цели настоящего федерального закона Статья 4. Направления взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации Статья 5. Принципы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации Статья 6. Законодательство в сфере взаимодействия федераль ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Глава 2. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере разработки и принятия право вых актов Статья 7. Взаимодействие по вопросам согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с зако нодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Статья 8. Взаимодействие по вопросам согласования проектов законов субъектов Российской Федерации по предметам совмест ного ведения с федеральными органами государственной власти Статья 9. Взаимодействие по вопросам согласования про ектов нормативных правовых актов федеральных органов ис полнительной власти по предметам совместного ведения с ис полнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации Статья 10. Взаимодействие по вопросам согласования про ектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения с федеральными органами ис полнительной власти Статья 11.

Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетно-налоговых отношений Статья 12. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и коорди нация их деятельности в субъекте Российской Федерации Статья 13. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере разработки и принятия Доктри ны регионального развития Российской Федерации Статья 14. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере разработки и принятия федераль ных целевых программ Статья 15. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере разработки прогнозов социально экономического развития Статья 16. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования схем территори ального планирования Статья 17. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области разработки и принятия иных документов в сфере стратегического планирования и развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Статья 18. Взаимодействие федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере заключения договоров и согла шений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Феде рации Статья 19. Информационное взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации Глава 3. Взаимодействие федеральных органов государст венной власти Российской Федерации и органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации в сфере испол нения, финансирования и контроля исполнения правовых актов Статья 20. Взаимодействие федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации в процессе исполнения правовых актов Статья 21. Взаимодействие федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе финансирования реализации правовых актов Статья 22. Взаимодействие федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации в процессе контроля исполнения правовых актов Глава 4. Ответственность федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Статья 23. Ответственность федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Статья 24. Ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации Глава 5. Заключительные и переходные положения Статья 25. О приведении нормативных правовых актов в со ответствие с настоящим федеральным законом Статья 26. О вступлении в силу настоящего федерального за кона 4.2. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Предмет настоящего федерального закона Настоящий Федеральный закон устанавливает порядок, фор мы и механизмы взаимодействия федеральных органов госу дарственной власти и органов государственной власти субъек тов Российской Федерации при реализации ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации, предметам совмест ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:

Доктрина регионального развития Российской Федера ции — нормативный правовой акт, направленный на регулиро вание целей, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации в сфере регионального развития, основанный на системе государ ственного планирования и прогнозирования на долго-, средне или краткосрочную перспективы;

Доктрина развития субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, на правленный на регулирование целей, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, основанный на системе государственного планиро вания и прогнозирования на долго-, средне- или краткосрочную перспективы;

предмет ведения Российской Федерации — сфера обществен ных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции Российской Федерации;

предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее — предмет совместного ведения) — сфера общественных отношений, регулирование ко торой отнесено Конституцией Российской Федерации, федераль ными конституционными законами, федеральными законами и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий ской Федерации к компетенции Российской Федерации и к ком петенции субъектов Российской Федерации;

предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфе ра общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, законодательством субъ ектов Российской Федерации к компетенции субъектов Россий ской Федерации;

компетенция органов государственной власти — совокуп ность полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметам ведения субъектов Российской Федерации;

полномочия органов государственной власти — права и обя занности органов государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно властных действий;

согласование с федеральным органом государственной вла сти, органом государственной власти субъекта Российской Фе дерации — установленная процедура, в соответствии с которой обязательно требуется согласие соответствующего федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственно-властного действия;

согласие федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации — ре шение (разрешение) федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственно властного действия, являющееся результатом согласования;

учет мнения федеральных органов государственной вла сти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации — установленная процедура, в соответствии с ко торой требуется выяснить мнение федерального органа госу дарственной власти, органа государственной власти субъек та Российской Федерации, а также использовать это мнение в качестве фактора, который принимается во внимание при принятии решения при осуществлении соответствующего полномочия;

эффективность взаимодействия федеральных органов го сударственной власти и органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации — достижение установленных целевых параметров в соответствующих сферах взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 3. Цели настоящего федерального закона Целями настоящего федерального закона являются:

формирование организационных, правовых и финансовых механизмов взаимодействия федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъек тов Российской Федерации;

учет интересов Российской Федерации и субъектов Россий ской Федерации при создании организационных, правовых и финансовых механизмов их взаимодействия;

обеспечение целостности Российской Федерации;

бюджетная обеспеченность системы государственной вла сти на федеральном и региональном уровнях;

совершенствование контрольных механизмов за деятельно стью органов власти и должностных лиц на всех уровнях.

Статья 4. Направления взаимодействия федеральных орга нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Взаимодействие федеральных органов государственной вла сти и органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации осуществляется по следующим направлениям:

а) взаимодействие в сфере правотворческой деятельности фе деральных органов государственной власти и органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации;

б) взаимодействие в сфере формирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и коорди нации их деятельности в субъекте Российской Федерации;

в) взаимодействие в сфере разработки и принятия доктрин, программ, прогнозов, схем территориального планирования и иных документов развития и стратегического планирования;

г) информационное взаимодействие федеральных органов го сударственной власти и органов государственной власти субъек тов Российской Федерации;

д) взаимодействие в сфере заключения договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органа ми государственной власти субъектов Российской Федерации;



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.