авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа

и государственно-управленческого проектирования

Доктрина регионального

развития Российской

Федерации

(Макет-проект)

Москва

Научный эксперт

2009

УДК 332.14:338.2(065)

ББК 65.050.2в6-1

Д 61

Авторы:

Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Малчинов А.С., Глигич-Золотарева М.В.,

Колосов В.А., Борисова Н.А., Хаванский Н.А.

Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет Д 61 проект: монография / [Сулакшин С.С. и др.];

под общ. ред. Малчино ва А.С.;

Центр проблемного ан. и гос.-упр. проект. — М.: Научный экс перт, 2009. — 256 с.

ISBN 978-5-91290-086-0 В Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (научный руководитель В.И. Якунин) разработан нор мативный правовой акт, определяющий государственную политику в сфере регионального развития, — Доктрина регионального развития Российской Федерации. Доктрина содержит программу государственно управленческих действий и решений в рамках региональной политики и представляет собой документ нового типа, задающий управленческое содержание политики, в том числе в долгосрочной перспективе.

Для руководителей органов законодательной и исполнительной вла сти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов, научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся со временными экономико-правовыми проблемами реализации государ ственной региональной политики.

УДК 332.14:338.2(065) ББК 65.050.2в6- ISBN 978-5-91290-086-0 © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, Содержание Введение........................................................................................... Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины регионального развития Российской Федерации............... 1. Цели и задачи Доктрины регионального развития как государственно-управленческого документа доктринального уровня............................................................ 2. Современное состояние государственно управленческих документов доктринального уровня в Российской Федерации.......................................................... 3. Основания принятия, правовой статус, форма и структура Доктрины регионального развития................ 4. Ценностные цели и механизм ценностного целеполагания Доктрины......................................................... 5. Основные принципы построения Доктрины как документа и ее функции в механизме управления региональным развитием России........................................... 6. Исходное состояние региональной развитости и проблемы регионального развития.................................... 7. Основные направления регионального развития и основные предлагаемые решения....................................... 8. Механизм формирования управленческих решений и его взаимосвязь с проблемами регионального развития.......................................

................................................. 9. Программа реализации Доктрины............................................... Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине регионального развития Российской Федерации»............. Часть III. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О Доктрине регионального развития Российской Федерации»............. Часть IV. Доктрина регионального развития Российской Федерации........................................................... Содержание..................................................................................... Преамбула............................................................................................... Глава 1. Общие положения................................................................. 1.1. Статус Доктрины регионального развития Российской Федерации......................................................... 1.2. Основные понятия................................................................. 1.3. Формирование региональной политики.......................... 1.4. Ценностный выбор и цели региональной политики..... 1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной региональной политики........................................................ 1.6. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели реализации государственной региональной политики....................... 1.7. Структура государственной региональной политики................................................................................... 1.8. Периодизация планирования (периоды реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации)........................................................ 1.9. Срок действия Доктрины регионального развития Российской Федерации......................................................... 1.10. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители Доктрины регионального развития Российской Федерации......................................................... Глава 2. Текущее и целевое состояние регионального развития и региональной политики. Стратегия перехода................................................................................... 2.1. Текущее состояние регионального развития.................. 2.2. Целевое состояние регионального развития................... 2.3. Текущее состояние государственной региональной политики........................................................ 2.4. Целевое состояние государственной региональной политики........................................................ 2.5. Стратегия перехода при модернизации региональной политики........................................................ Глава 3. Направления региональной политики и регионального развития. Основные проблемы и решения................................................................................ 3.1. Федеративное устройство России...................................... 3.2. Пространственное развитие Российской Федерации................................................................................ 3.3. Бюджеты и налоги в региональной политике................. 3.4. Инвестиции в региональной политике........................... 3.5. Социальное развитие субъектов Российской Федерации.............................................................................. 3.6. Административные центры субъектов Российской Федерации в решении задач региональной политики................................................................................. 3.7. Местное самоуправление и межмуниципальное сотрудничество..................................................................... 3.8. Развитие территорий с особым статусом: особые экономические зоны, закрытые административно территориальные образования, наукограды, монопрофильные города.................................................... 3.9. Развитие проблемных регионов Российской Федерации: Дальний Восток, Кавказ, северные территории, депрессивные регионы................................ 3.10. Миграционные вопросы в региональной политике.

Обеспечение сбалансированной структуры расселения.............................................................................. 3.11. Внешнеэкономическое сотрудничество субъектов Российской Федерации................................... 3.12. Развитие инфраструктурных объектов в Российской Федерации.................................................... 3.13. Государственное управление региональным развитием............................................................................... 3.14. Формирование и реализация федеральных, межрегиональных и региональных целевых программ................................................................................. Глава 4. Механизм реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации.................................... 4.1. Принципы государственного управления региональным развитием................................................... 4.2. Система государственного управления региональным развитием................................................... 4.3. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении региональным развитием............................................................................... 4.4. Модернизация системы государственного управления региональным развитием............................ Глава 5. Программа нормативно-правового обеспечения реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации...................................................... Заключение.................................................................................. Список нормативных правовых актов и использованной литературы............................................ Введение В последние годы в социально-экономическом развитии ре гионов России наблюдаются существенные диспропорции, кото рые выражены, в частности, в разрывах таких ключевых эконо мических показателей, как ВРП на душу населения, инвестиции в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации, доходы на душу населения по субъектам Россий ской Федерации. Причем величина этих разрывов региональной развитости по большинству показателей превышает десятки, а по некоторым показателям — сотни раз. Разрывы региональ ной развитости наблюдаются и по многим другим социально экономическим параметрам: обеспеченность жильем, развитость автодорожной сети, уровень занятости и др.

Результаты исследования, проведенного Центром проблемно го анализа и государственно-управленческого проектирования, показали, что одними из главных причин сложившихся регио нальных диспропорций являются неудовлетворительное состоя ние государственного управления и несовершенство нормативно правовой базы в сфере регионального развития.

Это, в частности, проявляется: в неэффективном механизме взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Феде рации при осуществлении ими полномочий (оторванность феде ральных органов власти от региональных проблем, неэффектив ность взаимодействия в реализации целевых программ развития, слабое информационное взаимодействие и др.);

в несовершенстве инструментов государственного управления планированием раз мещения производительных сил и системой расселения, несо гласованность федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ развития, отсутствие социальных стандартов, несбалансированное разграничение предметов веде ния и полномочий, несбалансированное распределение нормати вов налоговых отчислений).

С учетом вышеизложенного, государственная региональная политика должна быть направлена прежде всего на совершен ствование механизмов государственного управления региональ ным развитием и совершенствование ее нормативной правовой базы. Она должна иметь четкое, прозрачное содержание и обес печиваться необходимыми ресурсами.

Важно отметить, что модернизация государственной регио нальной политики станет возможной только при юридическом закреплении ее содержания. Наиболее эффективной формой та кого правового закрепления является документ нового типа — Доктрина регионального развития Российской Федерации как основной государственно-управленческий документ, определяю щий содержание государственной региональной политики, фор мирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения1.

С общенаучной точки зрения под доктриной понимают си стему взглядов в какой-либо сфере. Но вполне очевидно, что для государственного управления одной только системы взглядов недостаточно. Поэтому для поставленных целей в рамках прове денного исследования Доктрина регионального развития России получила иное, управленческое содержание.

Следует отметить, что в подавляющем большинстве программ ные и доктринальные документы, принимаемые в Российской Федерации, носят характер скорее не правовых, а политических документов, зависящих от воли конкретных высших лиц госу дарства. Такая ситуация складывается и в сфере региональной политики. Так, разработанная Минрегионом России стратегия социально-экономического развития регионов России пока что не имеет статуса и как политического, и как нормативно-правового документа. Что касается Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, то в ней регио нальная составляющая представлена достаточно слабо.

Очевидно, что эффективность реализации доктринальных документов напрямую зависит от правовой формы их утвержде ния. Лишь те программные и доктринальные документы, кото рые имеют определенный нормативно-правовой статус и встрое ны в систему нормативно-правового регулирования, имеют шанс быть в полной мере реализованными на практике.

Под Доктриной регионального развития Российской Феде рации понимается нормативный правовой акт, определяющий Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Моногра фия / Под ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008.

содержание государственной региональной политики Россий ской Федерации, включая ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующий и приводя щий в действие механизм ее исполнения на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу.

Необходимость принятия такого документа диктуется недо статочной системностью, стратегичностью и последовательно стью проводимой в настоящее время государственной регио нальной политики. Доктрина регионального развития России нацелена на повышение эффективности государственной регио нальной политики.

Проект Доктрины регионального развития Российской Феде рации прошел публичную апробацию в научных кругах (в адрес Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования из разных регионов России поступило свыше 30 рецензий и отзывов на проект Доктрины), а также в ряде орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации (Ре спублика Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.).

Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полез ные консультации и дискуссии Строгановой С.М., Клюеву Н.Н., Шодоевой Л.М.

Авторы будут благодарны за творческие отклики, дискусси онные замечания и предложения по данному макету-проекту.

Авторский коллектив готов продолжить разработки требуемых проектов нормативных правовых актов в соответствии с регла ментами государственных органов власти. Мы открыты для со трудничества с общественными, политическими деятелями, государственными руководителями, депутатами парламента, крупными легальными лоббирующими сообществами.

Предложения можно направлять по адресу:

107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору Сулакшину С.С.

Тел./факс: (495) 981 57 03 (09) E-mail: frpc@cea.ru Интернет-портал: www. rusrand.ru Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины регионального развития Российской Федерации 1. Цели и задачи Доктрины регионального развития как государственно-управленческого документа доктринального уровня Доктрина — термин настолько привычный, что иногда исчеза ет точное представление, что это такое и зачем она нужна в прак тике государственного управления. Возникают вопросы: почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствующего содержания отвечающих им направлений государственной политики нет? По чему граждане России не могут ответить на вопрос, куда стремится Россия в своем развитии и какой она будет через 5–10 и 20–30 лет?

Отвечать на этот вопрос, конечно, должно государство. В слу чае регионального развития государство занимается государствен ным управлением, для которого как для любого управления, свя занного с временной перспективой, необходимо планирование.

Зачем в государственном управлении — в частности, регио нальным развитием — нужна доктрина?

Неотъемлемой особенностью государственной власти явля ется практика, в соответствии с которой высшая власть всегда стремится поставить себя выше закона, какие бы ни были про возглашены нормативные уложения в том или ином государстве.

Властно-политические решения приобретают особенности, свя занные с личными характеристиками (в том числе и недостатка ми) лидера или правящей группировки. Они в значимой степени субъективизируются. Поэтому актуальна задача — построить такую систему власти, в которой бы нивелировались указанные субъективные особенности.

При этом существуют два властных пространства. Во-первых, высшее пространство политического властного управления, ко торое имеет указанные характерные особенности;

и, во-вторых, нормативно-правовое пространство непосредственно админи стративного управления, которое имеет гораздо более устойчивые характеристики и регламентацию. Целесообразно их сблизить.

Ставится задача повысить эффективность, гуманистичность, результативность, предсказуемость, прозрачность и устойчивость государственной политики в сфере регионального развития.

Под устойчивостью имеется в виду временная пролонгиро ванность и надэлекторально-цикловый характер. Это означает, что государственная политика в сфере регионального развития — впрочем, как и в других сферах экономической и общественной жизни — должна в минимальной степени зависеть от неожидан ностей очередных выборов власти, должна быть преемственной и долгоживущей. Именно поэтому представляется целесообраз ным найти такой механизм, который бы нивелировал неизбеж ные субъективные особенности высшего этажа власти и издерж ки неустойчивости при ее смене.

Одним из путей решения поставленной задачи могут стать доктрины вообще и Доктрина регионального развития России — в частности. Они могут играть роль закрепленных законом ис точников и оснований управленческой практики государства (в частности, региональной политики), делая ее системной, леги тимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содер жание региональной политики, определяются личным опытом руководителей под воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Но, с другой стороны, они могут проистекать из устойчивых документов, которые легитим ны, непреложны, продолжительны свыше электорального цикла, согласованы в обществе и политических институтах. Именно эту роль могут исполнять доктрины.

Поставив цель превратить Доктрину регионального разви тия, как и любой другой государственной политики, в долгодей ствующий источник конкретной управленческой практики госу дарства, необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит на структурный макет универсальной доктрины как управлен ческого государственного документа нового типа. Ее структура включает следующие разделы.

Определение нормативно-правового статуса (как прави ло уровень федерального закона).

Четкий понятийный аппарат.

Ценностный выбор.

Вытекающая из ценностного выбора система целей развития.

Структура формируемой государственной политики.

Российская специфика и особенности государственной по литики.

Ключевые критериальные показатели развития в данной сфере.

Периоды планирования.

Стартовое и целевое состояние.

Управление на текущую и среднесрочную временную глуби ну развития.

Управление на стратегическую временную глубину раз вития.

Система государственного управления (органы, функции, взаимодействие).

Программа нормативно-правового обеспечения реализации Доктрины.

Механизм реализации Доктрины.

Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для со временной практики это является новшеством, поскольку даже ста тус Послания Президента Федеральному Собранию не определен.

Не указано, что он обязателен для исполнения. Не указано, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уровня, в том числе и сегодняшних доктрин.

Предлагается, чтобы доктринальный документ был докумен том не неопределенного статуса, а статуса, обязательного для ис полнения, что является характеристикой нормативно-правового документа. Доктрина в новом понимании должна иметь уровень федерального закона. Можно было бы обсуждать — уровня за кона или указа Президента;

но, с точки зрения общественного консенсуса, при принятии уровень федерального закона предпо чтительнее. Кроме того, указ Президента является подзаконным актом и не ставит обязательных задач самому Президенту, т. е. не решает задачи повышения уровня легитимации, в том числе выс шего эшелона политической власти в государстве.

Итак, в целях улучшения качества государственного управ ления поставлена управленческая задача, для решения которой предлагается государственно-управленческий документ — док трина нового типа.

2. Современное состояние государственно-управленческих документов доктринального уровня в Российской Федерации Государственно-управленческие документы высшего уровня включают программные и доктринальные документы. Дефини ция программных и доктринальных документов в российском законодательстве отсутствует. Делая контент-реконструкцию, можно понять, что под программными и доктринальными до кументами понимаются документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий на определенный срок и направлен ные на решение задач развития общества и государства, оформ ленные, как правило, нормативными актами органов власти.

Принятие программных и доктринальных документов на чалось с момента образования современной России. Первые документы были приняты еще Верховным Советом РФ1. После кризиса 1993 г. и принятия Конституции Российской Федерации разработка и принятие такого рода актов перешли в основном под юрисдикцию Президента РФ и органов исполнительной вла сти во главе с Правительством России. Органы законодательной власти были практически исключены из числа субъектов, прини мающих программные и доктринальные документы. Однако это го нельзя сказать о субъектах Российской Федерации, где наибо лее важные документы принимаются чаще всего именно в форме законов субъектов Российской Федерации.

В Конституции России упоминаются три программных и док тринальных документа: послания Президента РФ Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), Военная доктрина (п. «з» ст. 83), феде ральные программы (п. «е» ст. 71). При этом Конституция лишь упоминает документы, не определяя их статус.

В Конституции указано, что к ведению федеральных органов власти относится установление «основ федеральной политики» и «федеральные программы» в области государственного, экономи ческого, экологического, социального, культурного и националь ного развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71). Однако что Например, Постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. № 5494-I «О Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Рос сийской Федерации»;

Постановление Верховного Совета РФ от 12 августа 1993 г. № 5615-I «О Программе развития гражданской авиационной техники России до 2000 года» и т. д.

такое основы федеральной политики и федеральные програм мы — не определено, и в дальнейшем правового регулирования и управленческого конституирования они не получили.

С другой стороны, в последнее время принятие различных программных документов обрело массовый характер, почти все сферы общественных отношений охвачены ими, и почти все наи более актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Но каково их управленческое качество?

Несмотря на значительное количество существующих про граммных и доктринальных документов, в России так и не при нят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различие между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов.

Например, доктрина, стратегия, концепция, основы полити ки как управленческие документы не определены, напоминают и перекрывают юрисдикции друг друга, не иерархизированы.

Сложность заключается и в том, что непонятен статус программ ных и доктринальных документов, под вопросом обязательность их исполнения, отсутствует соответствующий механизм, соотношение между собой и необходимое управленческое наполнение. Ожидать существенного вклада документов в эффективность государствен ного управления при таком положении не приходится.

В целом, с начала 1990-х гг. было принято более 700 различ ных внутригосударственных программных и доктринальных до кументов (без учета ведомственных целевых программ). Однако все они неоднородны как по форме, так и по содержанию.

Необходимо отметить, что в отношении сферы регулирования программные и доктринальные документы в 2000-е гг. претерпели определенные изменения по сравнению с состоянием на 1990-е гг., что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Большая часть документов 1990-х гг.

принималась по вопросам реформирования экономики и соци альной политики. Среди более поздних чаще встречаются до кументы, посвященные развитию отраслей промышленности (особенно стратегически важных), обороне, правовой системе.

Вопросы социальной политики по-прежнему составляют значи тельную часть документов.

Но что касается программ реформирования в сфере регио нального развития России, то здесь, после завершения (в основ ном) институционального реформирования, имеет место почти полное отсутствие стратегий развития.

Программные и доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по форме (видам). Можно выделить несколько основных видов: доктри ны, программы, концепции, стратегии, основы политики и ряд других. Объединяет эти документы одно: эффективность их ре ализации напрямую зависит от правовой формы утверждения.

Лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус, встроены в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют шанс быть в полной мере реализованными на практике.

В то же время, они не выполняют своей основной функции — системного целеполагания, ценностного ориентирования, фор мирования основ государственной политики в том или ином направлении. В результате, реализация управленческих дей ствий становится недостаточно системной, организованной, прогнозируемой, зачастую неуправляемой и, соответственно, неэффективной.

3. Основания принятия, правовой статус, форма и структура Доктрины регионального развития Для устранения изложенных выше современных недостатков документов доктринального уровня разработан проект Доктри ны регионального развития Российской Федерации, который яв ляется государственно-управленческим документом нового типа, совмещающим в себе политический и управленческий характер, содержащим доктринальные положения, их детализацию, меха низмы реализации в конкретных направлениях государственно управленческой практики в сфере регионального развития.

Предлагаемый проект Доктрины регионального развития Рос сийской Федерации (далее — Доктрина) утверждается федераль ным законом «О Доктрине регионального развития Российской Федерации», в силу чего сама Доктрина также приобретает статус федерального закона. Подобная форма уже была использована в российской правовой практике: речь идет о Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной про граммы развития образования».

Необходимость выбранной правовой формы и принятия Док трины федеральным законом объясняется следующим.

Законодательная форма предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консен суса по основным положениям Доктрины, привлечения к дис куссии научной и экспертной общественности, представителей бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти.

Юридическая сила Доктрины в этом случае такая же, как в случае федерального закона о бюджете, что существенно повышает ве роятность реализации Доктрины и гарантии ее ресурсного обе спечения.

Федеральный закон обязателен для исполнительной вла сти, поднадзорен, а четкие программные положения позволяют приступить к исполнению Доктрины без промедления. Обеспе чиваются прозрачность исполнения Доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти (Го сударственной Думой Российской Федерации, Президентом РФ).

Достигаются большая устойчивость от воздействий полити ческой конъюнктуры, системность и гибкость.

По своему содержанию предлагаемый документ нового типа отличается от имеющихся российских аналогов (имеются в виду аналоги по названию). Основные отличительные черты заключа ются в следующем.

1. Системность построения документа в полной управленчес кой цепочке: интересы — ценности — цели — проблемы — задачи — управленческие решения — государственно управленческие документы — программы действий.

2. Ценностное формирование целеполаганий.

3. Строгость и унификация терминологии и формулировок.

4. Прозрачность системы формирования экономической по литики.

5. Особая юридическая сила, обязательность исполнения, от ветственность за исполнение.

6. Устойчивость региональной политики в долгосрочной пер спективе, механизм ее обновления.

Структура предлагаемой Доктрины следующая.

1. Федеральный закон «О Доктрине регионального развития Российской Федерации», который легитимизирует Доктрину, определяет ее статус и механизм реализации.

2. Доктрина регионального развития Российской Федерации, которая обладает статусом федерального закона и состоит из пяти глав.

Глава 1. «Общие положения» — содержит описание статуса Доктрины, методологии ее формирования и реализации, в том числе ценностного подхода, положенного в ее основу, и исполь зуемую в ней терминологию.

Глава 2. «Текущее и целевое состояние регионального разви тия и региональной политики России. Стратегия перехода» — со держит критическую оценку текущего состояния и задает прин ципы переходного процесса и целевые ориентиры регионального развития России в долгосрочной перспективе.

Глава 3. «Направления региональной политики и региональ ного развития. Основные проблемы и решения» — содержит описание конкретных основных проблем в сфере регионального развития и предлагаемых для них решений в различных сферах управления — т. н. направлениях региональной политики. Опи сание проблем и их решений увязано друг с другом и детализи ровано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет органам государственной власти приступить к их принятию и реализации без промедления. Глава построена так, что позволяет ясно понять, почему предложены те или иные управленческие решения и как они связаны с решаемыми про блемами и поставленными целями.

Глава 4. «Механизм реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации» — содержит описание принци пов и системы построения органов государственного управления региональным развитием, основных принципов реализации го сударственных функций прогнозирования, планирования, мони торинга и контроля регионального развития;

содержит описание основных требуемых преобразований в государственном управ лении региональным развитием.

Глава 5. «Программа нормативно-правового обеспечения реализации Доктрины регионального развития Российской Фе дерации» — содержит структурированную по направлениям ре гиональной политики программу реализации предписаний Док трины с указанием ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также органа, ответственного за их разработку.

4. Ценностные цели и механизм ценностного целеполагания Доктрины Доктрина основывается на принципе последовательного и по всеместного присутствия ценностного подхода в государственном управлении. Данный принцип предполагает подчинение государ ственной политики в сфере регионального развития ценностному выбору, основанному на традиционных для российского обще ства и государства, цивилизационно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как общественное благо.

Высшие ценностные установки определяют ценностные на боры в конкретных сферах управления (направлениях регио нальной политики), являются критерием для идентификации проблем, препятствующих их реализации. Соответствующая процедура названа «генератором целей». Выявление проблем позволяет точно определить административно-правовые цели управления, сформировать решения, придать им правовую фор му и обеспечить реализацию. Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина регионального развития: определение ценностей — выявление проблем — выработка решений — соз дание правовой формы решений — формирование программы действий. Такой подход является строгим и научно обоснован ным, он предполагает объективное исследование ситуации, ком плексный и системный анализ, его результаты прозрачны и могут быть подвергнуты любой самой серьезной экспертизе.

Ценности, положенные в основу формирования Доктрины, имеют следующий вид.

1. Достойный уровень качества жизни каждого во всех субъек тах Российской Федерации.

2. Стабильность численности населения и сбалансированная (эф фективная) заселенность территории Российской Федерации.

3. Экономическая и национальная безопасность, территориаль ная целостность Российской Федерации.

Специфика этих ценностных ориентиров заключается в том, что они служат основой для общесоциального консенсуса, все ле гальные социальные группы так или иначе их разделяют.

Именно эти ценности регионального развития определяют дальнейшую разветвленную систему целеполагания и приорите ты государственного управления в данной сфере, обуславливая критерии оценки результатов любых решений или действий в рамках государственного управления. Для более предметного мо ниторинга и контроля их реализации в Доктрине вводится пере чень параметров регионального развития, которые являются це левыми количественными ориентирами и подлежат мониторингу в ходе управленческой деятельности. Надо только представлять, что наиболее детальные проектировки целевых количественных параметров задаются в ходе исполнения Доктрины. В федераль ном законе нецелесообразно заходить ниже определенного уров ня детализации.

Заданные в первой главе Доктрины ценности преломляются в основные цели, реализуемые в каждом отдельном направлении региональной политики (гл. 3 Доктрины), а также являются кри терием для выявления проблем регионального развития и вы бора вариантов их решения в конкретной сфере. Таким образом, вся Доктрина системно подчинена реализации высших ценност ных целей, как и производной от них разветвленной системе це лей развития, а сформированные в итоге решения направлены на их практическую реализацию в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе.

5. Основные принципы построения Доктрины как документа и ее функции в механизме управления региональным развитием России Доктрина является гибким и настраиваемым документом, способным оперативно реагировать на изменение внутренних и внешних социально-экономических условий. Для этого пред усмотрен специальный механизм ее актуализации в связи с ме няющимися обстоятельствами. В принципе, с учетом этого ме ханизма доктрина становится документом бессрочного действия.

С другой стороны, процедура принятия федерального закона не позволяет превратить доктрину в неустойчивый, изменяемый по случаю документ.

Текущее содержание данной Доктрины сформировано на ос нове детального анализа существующей социально-экономичес кой ситуации в региональном преломлении, итогом которого стала предметная констатация существующего социально-экономичес кого положения регионов России и его неудовлетворительных сторон (гл. 3 Доктрины). Для структурирования очень объемной сферы — управления региональным развитием — объекты госу дарственного управления, для которых должны формироваться относительно самостоятельные, но основанные на единой Док трине комплексы управленческих решений, сведены в так назы ваемые направления региональной политики.

Подобный детальный системный анализ необходим на стар товом этапе для постановки комплексного «диагноза» существу ющему положению дел и выработки комплексных решений вы явленных проблем. Однако закрепление оценки существующей социально-экономической ситуации в сфере регионального раз вития и ее проблем в Доктрине не означает ее статичности и не чувствительности к внешним изменениям. Напротив, предлагае мый механизм корректировки Доктрины содержит баланс двух основных свойств: адаптивности и стабильности.

Адаптивность к действительности Доктрины достигается за счет выстраивания механизмов ее реализации через среднесроч ные и долгосрочные программы в сфере регионального развития и значительное количество принимаемых в соответствии с ними скоординированных решений, в которые заложены различные механизмы обратной связи: контроль и мониторинг, периоди ческие отчеты, позволяющие своевременно выявлять проблемы реализации или новые проблемы и реагировать на них путем корректировки установленных решений или принятия новых.

За счет того, что Доктрина оставляет достаточно большое про странство для маневра при формировании программ в сфере ре гионального развития, корректировка самой Доктрины не всегда необходима — для этого достаточно корректировать отдельные решения или программы развития.

Стабильность Доктрины достигается за счет ее утверждения на законодательном уровне. Для изменения ее основных норма тивно предписанных характеристик — и прежде всего ценност ного выбора и механизма реализации — необходимо пройти за конодательную процедуру, которая предполагает консенсус, как минимум, между ветвями власти на федеральном уровне (Пре зидент, Правительство, Федеральное Собрание), а при реальном политическом представительстве — и общенациональный кон сенсус. Таким образом, собственно «доктринальная» часть Док трины в значительной мере гарантированно защищается от из менчивости под воздействием политической конъюнктуры.

Механизмы реализации Доктрины, а также государственного управления региональным развитием изложены в гл. 4 Доктрины, а также в проекте федерального закона «О Доктрине региональ ного развития Российской Федерации». Их основные положения заключаются в следующем.

1. Приоритет Доктрины для всех решений в сфере управления региональным развитием на территории России (федераль ном, региональном и местном уровнях). Этот предполагает приоритет ценностного выбора и принципов построения государственного управления региональным развитием.

2. Устойчивость Доктрины при смене политических циклов (выборы Президента и Государственной Думы) за счет усложненного порядка внесения изменений, формирования посланий Президента с учетом Доктрины.

3. Принятие на основе Доктрины программ в сфере региональ ного развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу, ежегодный контроль их реализации, полити ческая ответственность Правительства за их реализацию в форме отставки, процедура которой может инициироваться Федеральным Собранием при неудовлетворительных отчет ных данных о ходе реализации программ развития.

4. Введение обязательного прогнозирования, планирования и мониторинга регионального развития в соответствии с пе речнем параметров, установленных в Доктрине.

5. Структурные изменения в системе федеральной исполни тельной власти: усиление роли Министерства региональ ного развития России в формировании и реализации госу дарственной региональной политики, введение института региональных министров (федеральных министров по делам федеральных округов), ответственных за эффективность и результативность государственной региональной политики в конкретных регионах России.

Таким образом, Доктрина должна исполнять следующие функции в механизме государственного управления региональ ным развитием.

1. Целеформирующую (идеологическую) функцию. На базе за ложенного в Доктрине ценностного подхода, который пред полагает устойчивость ценностных установок в стратеги ческом периоде, должно происходить формирование более конкретных управленческих целей и задач, направленных на реализацию ценностей. В этом смысле заложенные в Доктрине концепты решений выполняют функцию образца (примера) формирования управленческих целей и задач на практике.

2. Декларативно-манифестную функцию. Доктрина являет ся публичным документом, принимаемым на уровне феде рального закона. Поэтому она содержит четкий и открытый посыл, который поясняет цели и принципы формирования регионального развития страны, что делает более объяс нимыми, понятными, предсказуемыми и прозрачными все остальные управленческие действия в этой сфере.

3. Доктрина выполняет интегрирующую (консолидирующую) функцию. Создавая прозрачный механизм формирования целей и реализации региональной политики России, Док трина базируется на согласии (консенсусе) общества отно сительно базовых ценностей. Законодательная процедура принятия Доктрины является инструментом достижения этого согласия.

4. Доктрина выполняет контрольную функцию. Заложенные в ней ценностные ориентиры, контрольные параметры ре гионального развития позволяют использовать механизмы политического (при выборах), государственного (в рам ках разделения властей) и общественного (через элементы гражданского общества) контроля хода регионального раз вития. Открытость и понятность Доктрины как исходно го документа для формирования региональной политики позволяет повысить уровень социальной ответственности различных групп интересов, а также лиц, принимающих ре шения.

5. Доктрина выполняет гарантирующую функцию. Законода тельное закрепление в результате достижения согласия по поводу ее содержания является максимально доступной пра вовой формой гарантии общества от произвольного и конъ юнктурного изменения векторов регионального развития, гарантирует соблюдение национальных интересов, суверени тет, безопасность и территориальную целостность страны.

6. Исходное состояние региональной развитости и проблемы регионального развития Оценка современной социально-экономической развитости России, структурированная по направлениям региональной поли тики, приведена в гл. 3 Доктрины. Подчеркнуты основные проблемы регионального развития, а именно: существенные диспропорции в региональном развитии по ключевым социально-экономическим параметрам (ВРП, инвестиции, занятость, доходы населения и др.), неэффективная система и ограниченный инструментарий государ ственного управления региональным развитием.

Необходимость описания и оценки исходного состояния ре гионального развития России продиктована тем, что многие из выявленных и существующих проблем и диспропорций в сфере регионального развития составляют в настоящий момент угрозу жизненно важным ценностям: общественному согласию, нацио нальной безопасности, территориальной целостности, устойчи вому развитию страны.

Включение описания исходного состояния регионального развития в текст Доктрины позволяет определить направления приложения основных управленческих усилий, приоритеты го сударственной региональной политики. Очевидно, что данные положения с нормативной точки зрения носят декларационно описательный характер, и в скором времени некоторые из них утратят свою актуальность. Однако закрепление их в тексте Док трины является управленческим импульсом, а также содержит элементы контроля, позволяет оценивать эффективность реали зации Доктрины и государственной политики в целом. Ведь если через несколько лет после принятия Доктрины описанные в ней проблемы не перестанут быть актуальными, то вывод об эффек тивности управления последует с неизбежной простотой и оче видностью, которые особенно важны, например, в избирательных процессах и в иных формах прямого волеизъявления народа.

Фактическое состояние регионального развития описывается в Доктрине на момент ее первого принятия и каждой последую щей корректировки, поэтому данный раздел постоянно обновля ется и не утрачивает своей актуальности.

7. Основные направления регионального развития и основные предлагаемые решения Доктрина предлагает базовую и завершенную в своей систем ности модель регионального развития, ориентированную на реа лизацию установленных ценностей. Именно это является основ ной целью Доктрины. В то же время цели развития ставятся в конкретном контексте и определяются не только ценностными установками, но и существующими проблемами, ограничениями, в том числе времени, кадров, ресурсов, а также неопределенно стями и рисками.

В качестве основных целей региональной политики определя ются следующие.

1. Создание инфраструктурных и иных условий для достиже ния достойного уровня жизни каждого, независимо от ре гиона проживания.

2. Сбалансированное функционирование и развитие субъек тов Российской Федерации в социальной и экономической сферах.

3. Создание эффективного механизма управления пропорция ми социально-экономического развития субъектов Россий ской Федерации.

4. Экономическая состоятельность и стабильность социально экономического развития субъектов Российской Федерации.

Переход к стратегии устойчивого развития регионов России должен опираться на реально существующую ресурсную базу, в том числе и на финансовые ресурсы;

систему государственного управ ления региональным развитием, построенную на согласованном взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе осуществления ими региональной по литики;

комплексную и взаимосогласованную систему стратегиче ских и программных документов в сфере регионального развития России, основанную на трехуровневом планировании (кратко-, средне- и долгосрочное);

сбалансированное разграничение полно мочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и орга нами местного самоуправления с построением сбалансированной бюджетно-налоговой системы;

объективный механизм трансля ции интересов субъектов РФ в федеральный Центр и реальный учет интересов субъектов РФ;

прозрачную систему социальных стандартов и ориентацию на них органов государственной власти в процессе осуществления региональной политики.

Таким образом, в обобщенном виде модель регионального развития России на обозримую перспективу выглядит следую щим образом.

Создаются равные социальные и иные возможности для реа лизации прав и свобод независимо от региона проживания, для этого развивается социальная и экономическая инфраструктура в регионах России.

Сокращаются диспропорции в социально-экономическом развитии между регионами России по таким социально экономическим показателям, как ВРП на душу населения, объемы инвестиций на душу населения, доходы населения, уровень заня тости, достаточная коммуникационная и транспортная оснащен ность, обеспеченность населения субъектов РФ необходимыми социальными благами и гарантиями.

Формируется финансово-экономическая состоятельность субъектов РФ, характеризующаяся стабильной и развитой налого облагаемой базой, развитой и самодостаточной инфраструктурой.

Реализуются меры по сбалансированному размещению произ водительных сил и расселению населения по территории России.

Создается прозрачная система межбюджетных отношений между федеральным Центром и субъектами Российской Федера ции, а также субъектами Российской Федерации и муниципаль ными образованиями.

Основные управленческие направления региональной поли тики являются вполне классическими и включают в себя финансо вые, бюджетные, налоговые, таможенные, административные, планово-индикативные, мониторинговые, переговорно-согласи тельные процедуры, ресурсное обеспечение и нормативно-пра вовое обеспечение региональных процессов в стране.

Основные направления региональной политики сгруппиро ваны в 14 направлений — сходных видов деятельности, которые позволяют применить похожие приемы и способы управления.

В рамках каждого направления региональной политики для выявленных проблем предлагаются концепты и конкретные управленческие решения (гл. 3 Доктрины). Степень проработки решений достаточно высока, а использование системного подхо да позволяет установить взаимосвязи между решениями в рамках различных направлений и в итоге сформировать интегральную программу нормативно-правового обеспечения реализации Док трины (гл. 5 Доктрины). Программа содержит перечень решений (проектов нормативных правовых актов), указание на ориенти ровочный срок принятия этих решений и орган, ответственный за их разработку.


Принимая во внимание, что основное содержание перечис ленных в программе решений изложено в гл. 3 Доктрины, органи зация их разработки и контроль ее хода после принятия Доктри ны значительно облегчаются, и это составляет одно из основных практических преимуществ Доктрины по сравнению с имеющи мися в настоящее время в России доктринальными и концепту альными документами.

8. Механизм формирования управленческих решений и его взаимосвязь с проблемами регионального развития Поскольку Доктрина содержит «точку отсчета» в виде регио нального статус-кво, и она со временем меняется, введен меха низм периодической корректировки Доктрины, делающий ее актуальной в течение неограниченного времени. Корректировка Доктрины, естественно, предполагает законодательную проце дуру. Однако процесс корректировки региональной политики не сводится исключительно к корректировке Доктрины. Внесение изменений в Доктрину потребуется при изменении внешних усло вий, которые не были спрогнозированы, при появлении новых актуальных проблем регионального развития. В иных случаях, в том числе в случаях неэффективности реализации Доктрины, корректировка, уточнение, отмена и принятие новых решений потребуются на более низких уровнях (на уровнях программ в сфере регионального развития и отдельных решений).

9. Программа реализации Доктрины Реализация Доктрины, планирование и реализация решений, из нее вытекающих, осуществляются в три периода:

текущий (краткосрочный) (1–3 года);

среднесрочный (3–5 лет);

долгосрочный (стратегический) (5–25 лет).

Это позволяет на практике реализовать принцип так назы ваемого трехпериодного управления, дающий возможность свя занным образом прогнозировать и задавать вектор долгосроч ной перспективы регионального развития при государственном управлении в текущем и среднесрочном периодах.

Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине регионального развития Российской Федерации»

Проект РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О Доктрине регионального развития Российской Федерации Статья 1. Цели принятия настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конститу цией Российской Федерации определяет требования к порядку принятия федеральными органами государственной власти, ор ганами государственной власти субъектов Российской Федера ции, органами местного самоуправления скоординированных и целенаправленных решений в сфере регионального развития Рос сийской Федерации и утверждает Доктрину регионального разви тия Российской Федерации (Приложение к Федеральному закону «О Доктрине регионального развития Российской Федерации»).

Статья 2. Цели и порядок внесения изменений в Доктрину регионального развития Российской Федерации 1. Доктрина регионального развития Российской Федерации определяет основные ценностные ориентиры, цели, направления, приоритеты и содержание государственной региональной поли тики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе.

2. Доктрина регионального развития Российской Федерации является основой для разработки и принятия в порядке, уста новленном законодательством Российской Федерации, программ развития Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации в сфере регионального развития на долгосрочную, средне срочную и краткосрочную перспективу.

3. Программы, указанные в части первой настоящей статьи, не могут противоречить положениям Доктрины регионального развития Российской Федерации и должны быть направлены на ее реализацию.

4. Доктрина регионального развития Российской Федерации является основой для разработки и принятия в порядке, установ ленном законодательством Российской Федерации:

— федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации в области регионального развития Российской Феде рации;

— законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов субъектов Российской Федерации в области социально экономического развития субъектов Российской Федерации;

— муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления в пределах своей компетенции в об ласти социально-экономического развития муниципальных об разований.

5. Изменение Доктрины регионального развития Российской Федерации, утвержденной настоящим Федеральным законом, до пускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации, субъек тов Российской Федерации, муниципальные правовые акты 1. Законодательство Российской Федерации в сфере регио нального развития состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

2. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере регионального развития состоит из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом.

3. Муниципальные правовые акты в сфере развития муници пальных образований состоят из решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных право вых актов, принятых органами местного самоуправления в преде лах своей компетенции, в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 4. Органы, реализующие государственную регио нальную политику 1. За реализацию государственной региональной политики Российской Федерации ответственны: Президент Российской Фе дерации;

Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума);

Правительство Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти;

иные органы государственной власти Российской Федерации, об разуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

высшие исполнитель ные органы государственной власти субъектов Российской Феде рации;

иные органы государственной власти субъектов Россий ской Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

2. Возложение полномочий в сфере реализации государствен ной региональной политики на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправ ления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными пра вовыми актами Российской Федерации, конституциями (устава ми), законами и иными нормативными правовыми актами субъек та Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

3. Органы, ответственные за реализацию государственной региональной политики Российской Федерации, самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Феде рации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и актами законодательства в сфере регионального развития.

4. Органы, ответственные за реализацию государственной региональной политики Российской Федерации, при принятии (издании) законов и иных нормативных правовых актов и осу ществлении ими деятельности обеспечивают их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституци онным законам, настоящему Федеральному закону и иным феде ральным законам в сфере регионального развития.

Статья 5. Ответственность органов власти и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью при формирова нии и реализации государственной региональной политики 1. Органы государственной власти, органы местного самоу правления и должностные лица при принятии и реализации реше ний и совершении действий (бездействия) в области реализации государственной региональной политики несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Контроль реализации Доктрины регионального развития Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Статья 6. Особенности рассмотрения проекта федерально го закона о внесении изменений в Федеральный закон «О Док трине регионального развития Российской Федерации»

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в установленном регламентом палаты порядке прово дит обязательную антикоррупционную экспертизу проекта фе дерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О Доктрине регионального развития Российской Федерации».

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Фе дерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вправе проводить независимую антикоррупционную экспертизу законопроекта.

Статья 7. Применение нормативных правовых актов в сфере регионального развития в связи с вступлением в силу настоя щего Федерального закона 1. До приведения федеральных законов и иных актов зако нодательства в сфере регионального развития в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы и иные акты в сфере регионального развития применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и пору чить Правительству Российской Федерации в течение шести ме сяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона привести в соответствие с настоящим Федеральным законом из данные ими правовые акты.


3. Поручить Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федераль ного закона подготовить предложения по внесению изменений в иные федеральные законы в целях приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом.

4. Правительству Российской Федерации в течение месяца с момента вступления в силу настоящего Федерального закона обе спечить сбор и представление Федеральному Собранию Россий ской Федерации текущих данных по параметрам регионального развития Российской Федерации.

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в срок до «_»

201_ года привести в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона изданные ими нормативные правовые акты.

6. До приведения федеральных законов и иных актов законо дательства в сфере регионального развития в соответствие с на стоящим Федеральным законом указанные федеральные законы и иные акты применяются в части, не противоречащей настояще му Федеральному закону.

Статья 8. Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации Часть III. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О Доктрине регионального развития Российской Федерации»

Введение в действие Доктрины регионального развития Рос сийской Федерации нацелено на достижение достойного уровня качества жизни во всех субъектах Российской Федерации, сба лансированности заселения территории России и развитой ин фраструктуры, повышение экономической и национальной без опасности, поддержание территориальной целостности России, устойчивое развитие России.

Доктрина, направленная на решение существующих проблем государственного управления и выработку путей совершенство вания нормативной правовой базы в сфере регионального раз вития, не подразумевает в связи с ее принятием дополнительных расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Значительный объем управленческих решений, предложен ных к разработке и принятию в рамках реализации Доктрины, являются полномочиями Министерства регионального разви тия Российской Федерации (далее — Минрегион России), Ми нистерства экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России), ряда других ключевых министерств, финансирование которых происходит в пределах средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год, выделяемых по разделу «Общегосударственные вопросы».

В пределах указанных средств может потребоваться проведе ние научно-исследовательских работ, привлечение экспертов для разработки проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, предусмотренных Доктриной.

Усиление роли Минрегиона России в формировании и реа лизации государственной региональной политики потребует передачи ему дополнительных полномочий и ресурсов от других министерств, включая кадровые ресурсы. С учетом проводимой политики оптимизации расходов федерального бюджета на го сударственное управление, совокупные расходы федерального бюджета на органы исполнительной власти не должны увеличи ваться в связи с перераспределением полномочий. В частности, Минрегиону России уже передан ряд полномочий от Минэко номразвития России: по управлению средствами Инвестицион ного фонда Российской Федерации и экспертизе региональной части целевых программ.

Основным инструментом решения проблемы бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в настоящее время выступают дотации на выравнивание бюджетной обе спеченности, являющиеся частью межбюджетных трансфертов, учитываемых в расходной части федерального бюджета. При этом ключевой показатель — уровень расчетной бюджетной обе спеченности, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, — определяется Правительством Российской Феде рации (п. 2 ст. 131 БК РФ). В последние три года он определялся на уровне 61–64%.

Доля средств, выделяемых на выравнивание бюджетной обес печенности после 2008 г., имеет тенденцию к уменьшению с 4,67% в 2008 г. до 3,85% в 2009 г. и до 4% — в 2010 г. к общему объему расходов федерального бюджета.

Объем средств (Д), необходимых для доведения уровня рас четной бюджетной обеспеченности субъектов РФ после распре деления дотаций федерального бюджета до среднероссийского уровня1 в 2010 г., дает обобщенный ориентир для расчетов целе вого увеличения ВРП субъектов РФ при решении стратегической задачи достижения бюджетной самодостаточности.

Д = Дср — Дфб;

где Дср — недостающий объем дотаций для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до средне российского уровня для распределений дотаций;

Дфб — объем средств, учтенных в федеральном бюджете на со ответствующий год в виде дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

С 2008 г. среднероссийский уровень бюджетной обеспеченности определя ется без учета 10 наиболее обеспеченных и 10 наименее обеспеченных субъек тов Российской Федерации.

Таблица Оценка сбалансированности региональных бюджетов в 2008–2012 гг., млрд руб.

2008 г. 2009 г. %к 2010 г. %к 2011 г. %к 2012 г. %к факт оценка 2008 г. прогноз 2009 г. прогноз 2010 г. прогноз 2011 г.

Доходы 6 196,1 4 874,1 79% 4 886,8 100% 5 094,2 104% 5 291,1 104% Налоговые до 4 381,0 3 788,8 86% 3 934,0 104% 4 194,1 107% 4 401,8 105% ходы Неналоговые до 528,7 422,9 80% 448,3 106% 448,3 100% 448,3 100% ходы Межбюджетные 1 131,4 662,3 59% 504,5 76% 451,8 90% 440,9 98% трансферты* Расходы 6 250,5 5 297,3 85% 5 210,9 98% 5 348,0 103% 5 420,2 101% Дефицит –54,4 –423,2 –324,1 –253,9 –129, В условиях методики 2010 г.:

Д = 957,5–396,9 = 560,6 (млрд руб.)2.

Распределение указанной суммы по регионам и вычисле ние доли в ВРП даны в Приложении 1 настоящего Финансово экономического обоснования.

Выход на бюджетную самодостаточность должен ставиться в качестве стратегической задачи, решать которую необходимо в течение 7–10 лет. Для каждого отдельного региона это будет означать различную степень и график постепенной замены до таций из федерального бюджета на собственные источники до ходов бюджетов и соответствующий рост ВРП. Все дотационные регионы должны совместно с федеральным Центром разрабо тать программы выхода на бюджетную самодостаточность. Свое временное выполнение мероприятий программ целесообразно учитывать в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности через введение стимулирующих ко эффициентов.

Одной из основных мер повышения самодостаточности бюд жетов субъектов РФ должна стать полная отмена налоговых льгот, предоставляемых на федеральном уровне по региональ ным и местным налогам. Общая сумма выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением льгот составила в 2008 г. 321,4 млрд руб., из них по налогу на имущество организаций — 266,7 млрд руб., по земельному налогу — 42,8 млрд руб.3 Кроме этого сле дует принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы субъектов Российской Федерации. Необходимо расширить права субъектов Российской Федерации по установ лению ставок региональных и местных налогов и сборов, а также введению новых налогов, сборов и других платежей. Расширение коридора установления верхнего предела ставки транспортного налога в 2 раза может принести в 2011 г. в доходы субъектов Рос сийской Федерации до 30 млрд руб. (исходя из предположения о максимальном увеличении налога).

Расчетные данные из пакета материалов, внесенных с проектом федераль ного бюджета на 2010 г. и плановый период 2011–2012 гг.

Данные Счетной палаты РФ.

Очевидно, что не по всем перечисленным в Доктрине регио нального развития Российской Федерации направлениям можно сделать количественные оценки ожидаемого эффекта в кратко-, средне- и долгосрочном периодах. Самостоятельные финансово экономические обоснования должны быть представлены с проек тами федеральных законов, разрабатываемыми в рамках реализа ции Доктрины, параметры которых могут быть скорректированы в ходе уточнений Доктрины.

В настоящее время налог на имущество организаций и физи ческих лиц, земельный налог составляют незначительную долю (6,7%) в доходах консолидированных бюджетов субъектов Рос сийской Федерации, что существенно ниже, чем в странах с раз витой экономикой.

Одним из ключевых элементов финансового оздоровления местных бюджетов, предлагаемых Доктриной, является введение налога на недвижимость, который заменит для соответствую щих налогоплательщиков налог на имущество физических лиц, а также земельный налог в части налогообложения установлен ных объектов. В настоящее время ведутся работы по созданию кадастра объектов недвижимости, разработке методик кадастро вой оценки недвижимости, проверке результатов кадастровой оценки недвижимости, а также работы по кадастровой оценке объектов недвижимости и информационному наполнению госу дарственного кадастра недвижимости. Разрабатываемый Минэ кономразвития России и Федеральным агентством кадастра объ ектов недвижимости (с 1 марта 2009 г. — Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии) кадастр объектов недвижимости создаст базу для государственного учета всей недвижимости и раскроет понятие базы для налогообложе ния как процента от кадастровой стоимости земельного участка.

Финансирование указанных мероприятий производится в рам ках Подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2011 годы)» из средств федерального бюджета. В 2010 г. на эти цели будет израсходовано 5 млрд руб., а в 2011 г. — 5,3 млрд руб. в соответствии с первоначальными проектировками.

Положительный экономический эффект от перехода к нало гу на недвижимость был продемонстрирован на территории Ве ликого Новгорода в ходе проведения эксперимента (иницииро ванного в соответствии с Федеральным законом от 20.07.1997 г.

№ 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению не движимости в городах Великом Новгороде и Твери»). Налог был введен с 1 января 2000 г. на пять лет для предприятий — полных собственников недвижимости. Поступления от налога на недви жимость за пять лет возросли с 300 тыс. руб. до 7,5 млн руб. (в ка тегорию плательщиков первоначально вошли 10 предприятий, к концу эксперимента их было 44). Затраты на подготовку и внедре ние налога были превышены поступлениями в бюджет на второй год проведения эксперимента.

Изменения в законодательстве Российской Федерации и субъ ектов Российской Федерации приводят к значительным потерям доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Совокупный объем выпадающих доходов по 78 ре гионам в 2008 г. оставил более 180 млрд руб.

Принятие Доктрины должно способствовать нормализации баланса доходных источников и принятых (переданных) полно мочий на уровне субъекта Российской Федерации и местном уровне.

В отсутствие стратегической программы регионального раз вития в 2010 г. в федеральном бюджете будет отражено перерас пределение доходных источников и полномочий, финансируемых субъектами Российской Федерации с итоговым отрицательным балансом по 36 субъектам (табл. 2).

Таблица Оценка дополнительных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.

Дополнительные доходы, млрд руб. Дополнительные расходы, млрд руб.

Акцизы на вина 0,8 Организация оздоровительной 19, кампании детей, ранее осу ществляемая за счет средств Фонда социального страхова ния Акцизы на алкогольную про- 0,8 Социальная поддержка от- 19, дукцию с объемной долей эти- дельных категорий граждан (за лового спирта до 9% исключением социальной под держки реабилитированных лиц в объеме 2,9 млрд руб.)* Продолжение таблицы Дополнительные доходы, млрд руб. Дополнительные расходы, млрд руб.

Акцизы на пиво 61,8 Передача в собственность 8, субъектов РФ учреждений на чального профессионального образования, подведомствен ных Рособразованию Акцизы на нефтепродукты 14,3 Предоставление гражданам 11, (с учетом изменения нормати- субсидий на оплату жилого вов на 2010 г.) помещения и коммунальных услуг * Транспортный налог* 7,5 Обеспечение равной доступ- 2, ности услуг общественного транспорта для отдельных ка тегорий граждан* Государственная пошлина 8,9 Компенсация части родитель- 9, ской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях (на первого ре бенка — 20%, на второго — 50, на третьего и последую щих —70%)* Потери в связи с передачей –6, НДПИ в федеральный бюд жет (с учетом частичной –31, компенсации за счет дота ции на сбалансированность) с 2011 г.

Баланс 17,6 млрд руб.

Положительный баланс 47,9 млрд руб.

(46 субъектов РФ) Отрицательный баланс – 30,3 млрд руб.

(36 субъектов РФ) * в объеме ранее предоставляемой субсидии.

Действующий порядок формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов нуждается в совер шенствовании нормативной базы, позволяющей устанавливать минимальную потребность в бюджетных средствах, необходимых для реализации основных конституционных гарантий граждан.

В связи с этим предлагается принять федеральный закон «О со циальных стандартах в Российской Федерации», в котором пред лагается устанавливать социальные стандарты в качестве основы для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Федеральный закон «О социальных стандартах в Российской Федерации» будет иметь рамочный характер и исходить из того, что перечни и количественные значения социальных стандартов должны быть конкретизированы в соответствующих отраслевых законах и иных нормативных правовых актах.

Принятие данного федерального закона не требует дополни тельных расходов из федерального бюджета в связи с тем, что он устанавливает не правовое регулирование разработки и введения конкретных минимальных государственных социальных стан дартов, а правовые основы и общий порядок разработки, утверж дения и применения минимальных государственных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, социальное обеспечение и т. д.

Но разработка самих стандартов для реализации данного фе дерального закона, по экспертным оценкам, может составлять около 20–25 млн руб.

Процесс изменения существующего порядка уплаты и меха низма распределения НДФЛ потребует внесения корректиро вок одновременно в налоговое и бюджетное законодательство.

В случае внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, касаю щихся зачисления работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих с целью совмещения ме ста уплаты налога и места получения соответствующих бюджет ных услуг, существенно изменятся показатели доходной части региональных и местных бюджетов нескольких крупнейших регионов России, прежде всего: Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тверской области, Пермского края.

Данные о суммах НДФЛ, уплаченных физическими лица ми, являющимися жителями Ленинградской области и Санкт Петербурга, в соответствующие бюджеты, приведены в табл. 3.

Таблица Суммы НДФЛ, уплаченные физическими лицами, являющимися жителями Ленинградской области и Санкт-Петербурга, в соответствующие бюджеты 2005 г. 2006 г. 2007 г.

НДФЛ, уплаченные физическими лицами, проживающими в Санкт-Петербурге, в 595,7 1019,6 1549, бюджет Ленинградской области, млн руб.

НДФЛ, уплаченные физическими лицами, проживающими в Ленинградской области, 2837,6 4383,8 5970, в бюджет Санкт-Петербурга, млн руб.

В случае принятия предлагаемых изменений в бюджетное и налоговое законодательство бюджет Ленинградской области по лучил бы дополнительные доходы в период с 2005 г. по 2007 г. в объеме 10,2 млрд руб. Следует отметить, что межрегиональное (горизонтальное) перераспределение коснется не всех регионов России.

Последствия в части удорожания администрирования НДФЛ в организациях и на предприятиях — налоговых агентах, допол нительной нагрузки на Федеральное казначейство Российской Федерации, изменения подходов к формированию и использова нию налоговых льгот и вычетов не имеют точной денежной оцен ки, но должны быть учтены как негативные факторы при подго товке соответствующих проектов федеральных законов.

Вопрос увеличения поступлений НДФЛ в местные бюджеты может быть решен в рамках существующих полномочий субъ екта Российской Федерации. Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливается базовое распределение НДФЛ в сле дующих пропорциях: 70% зачисляются в бюджет субъекта Рос сийской Федерации, 30% — в местные бюджеты. Пункт 2 ст. Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет устано вить законом о бюджете субъекта Российской Федерации допол нительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц (из 70% доли субъекта РФ). Расчет до полнительных поступлений НДФЛ от увеличения доли отчисле ний в местные бюджеты до 50% приведен в приложении 2 на при мере отчетных данных за 2008 г.

Таким образом, Доктрина регионального развития Россий ской Федерации не подразумевает дополнительных расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с ее принятием, поскольку значи тельный объем управленческих решений, предложенных к раз работке и принятию в рамках реализации Доктрины, входит в полномочия Минрегиона России, Минэкономразвития России, ряда других ключевых министерств, финансирование которых происходит в пределах средств федерального бюджета на соот ветствующий финансовый год, выделяемых по разделу «Общего сударственные вопросы».

Экономическая эффективность принятия Доктрины в сово купности с федеральными законами, необходимость в которых обоснована в Доктрине, будет выражаться увеличением ВРП на душу населения по субъектам Российской Федерации, сокраще нием дефицита наименее обеспеченных региональных и местных бюджетов, в том числе за счет улучшения пропорций распреде ления доходных источников и развития собственного доходного потенциала. Положительная динамика экономического развития субъектов позволит в будущем уменьшить объемы прямой фи нансовой поддержки из федерального бюджета, тем самым ком пенсировав возможные дополнительные расходы федерального бюджета в связи с реализацией предлагаемых федеральных зако нов в среднесрочной перспективе.

Приложение Соотношение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с ВРП субъектов Российской Федерации Расчет Объем до Уровень средств, Итого рас- полнитель бюд- недостаю- четный ных до Численность Индекс Индекс жетной щих до объем до- таций для % до Субъекты постоянного налогово- бюджет- обеспе- среднего таций на доведения ВРП таций Российской населения на го потен- ных рас- ченности уровня 2010 г. до средне- 2007 г. к ВРП Федерации 01.01.2009 г., циала ходов до распре- бюджет- (без го уровня 2007 г.

тыс. чел.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.