авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

Государственная политика

противодействия коррупции

и теневой экономике

в России

Том 2

Нормативный пакет

Москва

Научный эксперт

2009

УДК 338.22:35

ББК 65.012.2

Г 72

Коллектив авторов:

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Вилисов М.В., Колодкин Л.М., Малчинов А.С., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Ярутич А.Ю.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.

Г 72 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2-х томах. Т. 2. М.: Научный эксперт, 2009. — 304 с.

ISBN 978-5-91290-064- Коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимопорождаю щие друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого ком плекса непродуктивно. Ключевым предлагаемым к принятию нормативным право вым актом, позволяющим реализовать указанный подход, является представленная на суд читателя Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в РФ, содержащая программу конкретных государственно управленческих действий и решений.

Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации» разработан рабочей группой Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектиро вания при участии специалистов ведущих экономических, юридических и политоло гических научных центров страны.

Помимо существующих пробелов авторы выявили целый ряд несовершенств дей ствующего правового регулирования вопросов противодействия коррупции и тене вой экономике, на основании чего сформулирована необходимость разработки ряда новых актов. Тексты предлагаемых к принятию законопроектов, а также концепции актов содержатся в части IV монографии.

Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов, научных работни ков, аспирантов, студентов и всех интересующихся современными проблемами кор рупции и теневой экономики.

УДК 338.22: ББК 65.012. © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, ISBN 978-5-91290-064- Введение В первом томе монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России»1 были исследованы основные проблемы, вызванные высоким уровнем коррупции и теневой экономики, рассмотрена и дана оценка действующей версии политики противодействия указанным явлениям, а также изложены основные идеи (концепты) предла гаемых авторами решений указанных проблем.

Второй том монографии является продолжением указанной работы и содержит доктрину государственно-управленческих действий противодей ствия коррупции и теневой экономике. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации в данной работе разработана как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в иссле дуемой области управления, формирующий и приводящий в действие ме ханизм ее исполнения. Термин «доктрина» в такой трактовке представляет собой правовую новеллу, впрочем, как и нормативно-организационное со держание самого документа2. Несмотря на совпадение термина, представ ляемый документ отличается от традиционных доктрин, действующих в Российской Федерации.

Новизна правовой формы и содержания предложенного документа свя зана с тем, что решена непростая классическая проблема государственного управления. Государство как институт в своей управленческой практике со четает нормативно-правовое и политическое начала. Общеизвестен тезис революционеров о революционной целесообразности, которая выше закона.

К сожалению, в российской практике этот принцип до конца не изжит. Отсю да государственная политика далека от управленческой атрибутики, непро зрачна, непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высших государственных лиц, видоизменяясь с ними, несистемна, слабо ценностно и целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.

Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не предпринима лись попытки разработать и реализовать те или иные концепции противо действия коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступа ли федеральные и региональные структуры, отдельные политики и научные коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти кон цептуальные подходы в разной степени были ошибочными или несвоевре Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика про тиводействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: На учный эксперт, 2008.

Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Под ред. С.С. Сулак шина. Монография. — М.: Научный эксперт, 2008.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России менными. Так, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции3. План состоит из четырех частей (разде лов): первый раздел посвящен законодательному обеспечению противодей ствия коррупции, второй включает меры по совершенствованию органов государственного управления в целях противодействия коррупции, третий посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридиче ских кадров и правовому просвещению, и четвертый предполагает приня тие первоочередных мер по реализации плана.

Но статус и порядок исполнения Национального плана противодействия коррупции не определен, поэтому он является скорее актом политической воли. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры противодействия только коррупции, что является в корне ошибочным.

В первом томе монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике» авторским коллективом доказывается, что коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимо порождающие друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого комплекса непродуктивно.

Такая же методологическая ошибка допущена и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4.

Фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции и теневой экономики и как с ними нужно бороться» законопроекта доктринального уровня, закрепляющего основные направления и управленческие действия комплексной борьбы государства с коррупцией и теневой экономикой и объединяющего в рамках единого нормативного правового акта нормы ан тикоррупционного содержания и разной отраслевой принадлежности, раз работано не было.

В России уровень ненаблюдаемой экономики составляет 25% от ВВП, в Чехии — 9%, Польше — 13%, Болгарии и Венгрии — по 16%, Латвии — 17%, Литве — 18%, Словакии — 22%, Белоруссии — 12%, Туркменистане — 14%, Казахстане — 27%, Армении — 29%, Молдавии — 31%, Киргизии — 48%5.

По итогам прокурорских проверок в 2008 году по фактам коррупции было возбуждено 3400 уголовных дел. Среди обвиняемых были чиновники разного уровня, руководители муниципальных образований и заместители руководителей субъектов Федерации6. По данным исследования, проводимо го в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра экономических и финансовых исследований и разработок при Российской «Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.

СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.

Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. — Geneva: United Nations, 2003.

http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=868422&ct=news.

Введение экономической школе, российский индекс транспарентности 90 крупнейших российских публичных компаний в 2008 г составил только 56%7.

Согласно данным Индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год, опубликованного «Транспэренси Интернешнл», показатель России — 2, (ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а де сять — наименьший)8. В 2007 году этот показатель составлял 2,39. На при мерно том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения.

За последние восемь лет для России это худший показатель.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации10 кор рупция определена как одна из угроз национальной безопасности, а консо лидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности.

Какой же отпор можно дать с помощью современного государственного управления таким общественно опасным явлениям, как коррупция и тене вая экономика?

Понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды кор рупционных правонарушений.

По состоянию на 01.04.2009 года понятие «теневая экономика» упомина ется в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образователь ные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят.

Вполне очевидно, что масштабный ответ российской коррупции и тене вой экономике требует решений на высшем уровне, программно-целевого планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей пиар-кампании для мобилизации общественного мнения и создания психо логического фона, понуждающего к должному поведению.

Однако на сегодняшний день складывается ситуация, при которой про граммные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических (рассчи танных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц госу дарства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе не обходимостью государственного строительства и общественного развития.

В первом томе монографии в качестве основного документа, закладываю щего основы противодействия коррупции и теневой экономике, авторским http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=836826&ct=news.

http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_08.asp.

http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_07.asp.

Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена в новой редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4) // СЗ РФ, 2000 г., № 2, ст. 170.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России коллективом предлагалась Концепция государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике, утверждаемая указом Президента РФ. Однако в ходе подготовки второго тома монографии, который по замыслу исследователей должен был содержать Программу государственно-управленческих действий по противодействию корруп ции и теневой экономике, авторы пришли к выводу о необходимости конструирования документа нового типа. Авторы решили отказаться от первоначального варианта — Концепции, утверждаемой указом Прези дента РФ, находящегося в русле традиционной российской управленче ской практики, в пользу Доктрины государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике, утверждаемой федеральным законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имею щихся российских аналогов доктринальных актов состоят в его статусе и содержании.

Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предпо лагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения обще ственного консенсуса по основным положениям доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной власти. Юридическая сила доктрины в этом случае существенно повышает вероятность ее реализации и гарантии ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполни тельной власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить к исполнению доктрины без замедления. Обеспечивается прозрачность ис полнения доктрины, возможность контролировать ее исполнение различ ными ветвями власти — Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации. Достигаются большая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, систем ность и гибкость.

Содержание такого документа нового типа, как доктрина государствен ной политики, в отличие от концепции, представляет собой систему цен ностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативными правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей. Концепция же является более узким по содержанию документом, охватывающим лишь основные принципы, направления и общие механиз мы реализации государственной политики. Таким образом, концепция не является документом, способным в полной мере охватить всю платфор му предлагаемой государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике. Строго говоря, концепцию невозможно исполнить.

Ее можно применять только для последующих разработок управленческих документов, чего по понятным причинам не происходит. Государственное управление зависает.

Введение Анализ показывает, что лишь те программные и доктринальные доку менты, которые имеют определенный нормативно-правовой статус, встрое ны в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике. В то же время имеющиеся доку менты подобного рода не выполняют своей основной функции — функции системного целеполагания, ценностного ориентирования, формирования основ государственной политики в том или ином направлении. В результа те реализация управленческих действий становится бессистемной, неорга низованной, непрогнозируемой и в итоге — неуправляемой.

Во избежание подобных недостатков Доктрина государственной поли тики противодействия коррупции и теневой экономике основывается на принципе ценностного подхода к государственному управлению, который предполагает подчинение такой политики ценностному выбору, основан ному на традиционных для российского общества и государства цивилиза ционно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как общественное благо. В качестве таких ценностных целей политики проти водействия коррупции и теневой экономике авторами были выбраны:

эффективное предупреждение коррупции и теневой экономики;

положительное социально-психологическое состояние населения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государственного управ ления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Общие ценностные установки являются критерием для идентифика ции проблем, препятствующих их реализации. В результате исследования было выявлено 209 проблем коррупции и теневой экономики, требующих государственно-управленческого реагирования. Идентификация проблем с последующей их декомпозицией позволяет точно определить цели управле ния, сформировать конкретные решения (управленческие действия), при дать им правовую форму и обеспечить реализацию.

Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина государ ственной политики противодействия коррупции и теневой экономике:

определение ценностей — выявление проблем — выработка решений (в ходе исследования было найдено 103 управленческих решения) — соз дание правовой формы решений — формирование программы действий.

Такой подход является строгим и научно обоснованным, он предполагает объективное исследование ситуации, комплексный и системный анализ, его результаты могут быть подвергнуты любой самой серьезной эксперти зе (подробнее об этом см. гл. 1, раздел 1.2. «Методология разработки госу дарственной политики противодействия коррупции и теневой экономике как государственно-управленческой практики» в работе «Государственная Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России политика противодействия коррупции и теневой экономике в России», том 1)11.

Реализация Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике осуществляется путем исполнения закре пленных в ней норм в форме принятия нормативных правовых и индивиду альных актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации и в иных формах, пред усмотренных Доктриной государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике и законодательством Российской Федерации.

Основные нормативные правовые акты, подлежащие принятию для ре ализации Доктрины государственной политики противодействия корруп ции и теневой экономике, формируют Программу правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике, которая является ее неотъемлемой частью и обязательна для исполнения федеральными органами исполнительной власти.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины государствен ной политики противодействия коррупции и теневой экономике содержит указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проек тов нормативных правовых актов.

В настоящей монографии помимо Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике содержатся также тексты и концепции проектов основных нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены Программой правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике.

Важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в раз личных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невоз можно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с ого воркой, что невозможно дать без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, — деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.12 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для ор ганизации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте данной работы.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика про тиводействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: На учный эксперт, 2008. С. 11–21.

Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М.,1999. С. 7.

Введение Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных госу дарственной властью целей)13.

К базовым понятиям в системе формирования и реализации государ ственной политики противодействия коррупции и теневой экономике от носятся следующие.

Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер пред упреждения коррупции и теневой экономики, выявления, учета и пресече ния правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации ответственности за такие правонарушения, осуществления мониторинга и контроля за реализацией указанных мер.

Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограничение либо устранение факторов, способствующих возникновению и/или распростра нению коррупции и теневой экономики.

Программа правового обеспечения противодействия коррупции и тене вой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой посредством указания задач, средств, способов, этапов, механизма реализа ции соответствующих мер системы, а также показатели ожидаемых резуль татов.

Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, факторов, способствую щих их возникновению и/или распространению, а также эффективности мер реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Субъекты государственной политики противодействия коррупции и те невой экономике — органы государственной власти и местного самоуправ ления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер та кой политики.

Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномо ченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким групповым интересом.

Типы коррупции — самодостаточные идентифицируемые коррупционные и теневые явления: кадровая, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.

Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностно го лица или уполномоченного на управленческое действие лица, подменяю щее общественный и государственный интерес более узким частным, при водящее к монополизации и ограничению (сужению) пространства выбора властных решений.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управ ления в России. Вып. 1., М., 2006.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предло жение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за исполь зование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, пере мещению и (или) увольнению с должностей, сопряженных с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки законным интересам общества и государства.

Должности, сопряженные с получением выгоды, — должности государ ственной и муниципальной службы, государственные должности, должно сти в бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных государством, связанные с получением или предоставлением имущества, услуг, льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу, со пряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родствен ников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам общества и государства.

Теневая экономика — неучитываемая и криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность — предпринимательская или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогоо бложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогоо бложения установлена уголовным, административным или гражданским законодательством.

Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятель ность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложе нию и/или учету.

К мягкой коррупции относятся следующие понятия:

кумовство, семейственность, непотизм — служебное покровительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначе ние или продвижение по службе на основе родственных связей, предостав ление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией;

кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических характеристик;

блат, связи — использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привиле гиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.;

трайбализм, трибализм — предоставление привилегий выходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государ ственном аппарате;

дискриминация представителей всех других этнических групп;

Введение клан — род или родственная группа, связанная хозяйственными и обще ственными узами;

монопольная или доминирующая замкнутая группа со общников, связанных хозяйственными и/или общественными узами;

местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспече ние целиком или по преимуществу местных, локальных интересов в ущерб более широким региональным, межрегиональным, общегосударственным, общегражданским и иным общественным интересам.

Коррупционная преступность — относительно массовое социально правовое явление, включающее совокупность коррупционных преступле ний и лиц, их совершивших.

Латентная коррупционная преступность — общественно опасные кор рупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответ ственности.

Коррупционная пораженность населения (социума) — интенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показа телями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупцион ной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс корруп ционной активности) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупционер — служащий государственной, муниципальной (долж ностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполня ющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, обладающий специальной деликтоспособностью (т. е. способностью нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке (например, в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).

Доктрина государственной политики противодействия коррупции и те невой экономике в Российской Федерации, содержащаяся в настоящей мо нографии, разрабатывалась в период до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федераль ного закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдель ные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за корруп цию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противо действии коррупции»14.

СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6235.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полезные консуль тации и дискуссии заслуженному юристу Российской Федерации Хаванско му Н.А., Бисерову Г.В.

Авторы будут благодарны читателям настоящей монографии за твор ческие отклики, дискуссионные замечания и предложения. Авторский коллектив готов продолжить разработки, в том числе требуемых проектов нормативных правовых актов в соответствии со всеми требованиями со ответствующих регламентов государственных органов власти. Все, что для этого требуется, — чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, политические деятели, государственные руководи тели, депутаты парламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.

Предложения можно направлять по адресу:

107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, под. 1, эт. 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору Сулакшину С.С.

Тел./факс: (495) 981 57 03 (09).

E-mail: frpc@cea.ru Интернет-портал: www. rusrand.ru Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требует при внесении законопроекта субъектами права законо дательной инициативы представлять вместе с проектом несколько обяза тельных документов. Одним из них является пояснительная записка.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации»

Настоящий законопроект преследует цели создания единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации государ ственной политики Российской Федерации по противодействию корруп ции и теневой экономике, систематизации законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике, его гар монизации с нормами международного права. Реализация законопроекта предполагает внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, а также принятие ряда новых. Основным правовым решением для до стижения указанных целей является принятие Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (далее — Доктрина) в форме федерального закона.

Названная Доктрина является базовым нормативным правовым актом, структура которого адекватна сложной социально-правовой природе кор рупции и теневой экономики, порождающих их факторов, разнообразию и многоуровневому характеру мер борьбы с этими негативными социальны ми явлениями.

Доктрина закрепляет ценности, цели, задачи, принципы, основные на правления и механизм реализации указанной политики, обеспечивает при ведение национальной системы правового регулирования в соответствие с ратифицированными Российской Федерацией международными право выми актами в области противодействия коррупции и теневой экономике, включая вопросы легализации (отмывания) доходов, полученных в резуль тате преступной деятельности.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Социально-экономические предпосылки законопроекта Коррупция и теневая экономика вопреки усилиям государства входят в число основных угроз национальной безопасности современной России, являются ведущими факторами риска всех базовых национальных проек тов страны и ее экономики в целом, сохранения и развития выраженного социального неравенства.

Развившаяся практика назначения на должности государственной и му ниципальной службы за взятки ведет к деградации аппарата органов вла сти и существенному росту числа непрофессиональных и неэффективных управленческих решений.

Значительная распространенность коррупции и теневой экономики снижает степень доверия населения к экономическим программам государ ства, подрывает деловую репутацию российского бизнеса в глазах мирового сообщества.

Коррупция и теневая экономика сегодня являются одним из главных препятствий на пути выгодных для всей страны зарубежных инвестиций.

Вследствие масштабности проявлений коррупции в России утвердился культ сверхкрупных проектов, финансируемых из средств бюджета на усло виях фиксированных коррупционных вознаграждений. Малозатратные проекты, честный и социально ориентированный бизнес во многих случаях не получают должной поддержки чиновников, наделенных полномочиями оказывать такую поддержку, если в них отсутствует коррупционная состав ляющая.

Ожидания общества, связанные с демократическими преобразованиями последних десятилетий, не реализованы в результате неспособности госу дарства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инер ции коррупционного разложения и обуздания роста теневой экономики.

Правовые предпосылки законопроекта До настоящего времени противодействие коррупции и теневой эко номике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный ха рактер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г.

нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо междуна родные аспекты такого противодействия. До настоящего времени в России отсутствует акт доктринального уровня, определяющий стратегию и систе му противодействия коррупции и теневой экономике.

Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией: Конвенция Совета Европы об отмывании, выяв лении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от ноября 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифици рована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Орга низации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… Федерацией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответ ственности за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125 ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснацио нальной организованной преступности (подписана Российской Федераци ей 12 декабря 2000 г., ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ).

Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.

Причем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законода тельстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объ единенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уго ловной ответственности за коррупцию.

Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Прези дента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Со вета при Президенте Российской Федерации по противодействию корруп ции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не были реализованы.

Анализ практики формирования антикоррупционного законодатель ства и законодательства экономического блока в последние 15 лет указывает на признаки саботажа неоднократно выраженной воли высшего политиче ского руководства страны на создание системных правовых основ борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Проекты подобных законов с различным концептуальным содержани ем обсуждаются российским парламентом с 1992 г., однако все они были сняты с рассмотрения или вообще не рассматривались. Так, в 1998 г. был отклонен на стадии первого чтения законопроект, внесенный Президентом РФ;

в 1999 г. снят с рассмотрения законопроект, предложенный группой де путатов;

в 2001 г. отклонен на стадии первого чтения проект федерального закона «О борьбе с коррупцией», внесенный Комитетом Государственной Думы по безопасности.

В 2001 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной по литике», который также был включен в примерную программу законопро ектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 года, но затем снят с рассмотрения до обсуждения в первом чтении после полу чения отрицательного отзыва Правительства РФ.

В ноябре 2001 г. внесенный депутатами проект федерального закона «О противодействии коррупции» не был поддержан Правительством РФ, Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России но принят Государственной Думой в первом чтении и включен в пример ную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 г. Однако 20 октября 2002 г. Государственная Дума от клонила законопроект.

Вносившиеся в Государственную Думу проекты законов не предусматри вали регулирования формирования и реализации государственной полити ки противодействия коррупции и теневой экономике (некоторым исключе нием является проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике»).

14 ноября 2003 г. на 22-й сессии Межпарламентской Ассамблеи Содру жества Независимых Государств по предложению российской стороны при нят модельный Закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий одноименный российский проект. Этот реко мендательный акт призван создать дополнительные предпосылки для уре гулирования основ государственной политики в странах Содружества для противодействия коррупции и теневой экономике на современном этапе.

Попытки создать концептуальные основы государственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России пред принимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, однако все они за кончились неудачей, если не считать Концепцию национальной безопас ности Российской Федерации, действующую в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4 и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопас ности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной безопасности, а также Концепцию национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полу ченных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984). Но эти до кументы являются достаточно общими и не отражают специфики противо действия названным явлениям. Кроме того, с управленческой точки зре ния существенно отличаются документы типа «Основы политики» и само содержание государственной политики, которое должно быть легитимно задано в более детальном виде, подразумевающем непосредственное ее ис полнение.

Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем коррупции можно также считать Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г., Федеральные законы «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в от дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратифика цией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за кор рупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О про Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… тиводействии коррупции». Однако указанные акты предполагают меры противодействия только коррупции, что является недостаточным. Феде ральный закон «О противодействии коррупции» даже не предусматрива ет приведения актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с его положениями. Организационные основы противодействия коррупции представлены достаточно слабо. А одна из ключевых новелл закона в части ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государ ственной или муниципальной службы, при заключении им трудового дого вора, принятая в целях реализации так называемого принципа охлаждения связей, представляется достаточно «мягкой», а соответственно, действен ность такой нормы маловероятна.

Предлагаемый проект Доктрины не является альтернативой другим фе деральным законам, направленным на решение конкретных и частных за дач в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой. Это синтез всех необходимых государственных управленческих мер.

Законопроект учитывает современные политические, правовые и эконо мические реалии, правовые акты и рекомендации мирового сообщества, в том числе содержащиеся в Конвенции Совета Европы об отмывании, вы явлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за кор рупцию (не ратифицирована Российской Федерацией), Конвенции Органи зации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, Конвенции Организации Объединенных Наций против кор рупции.

При подготовке проекта федерального закона учтен многолетний опыт разработки, обсуждения и принятия российским парламентом проектов за конов о противодействии коррупции (борьбе с коррупцией), легализации денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным (неза конным) путем, контроле соответствия крупных расходов и доходов.

При подготовке данного законопроекта приняты во внимание практика применения законодательства РФ, содержащего антикоррупционные нор мы и нормы, направленные на противодействие теневой экономике, опыт реализации всех ранее принимавшихся Президентом РФ и Правительством РФ решений в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой, результа ты отечественных и зарубежных научных исследований в области борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Концепция законопроекта основывается на следующих положениях:

1. Коррупция и теневая экономика представляют собой взаимосвязан ные и воспроизводящие друг друга негативные социальные явления. Их полное искоренение или низведение до социально приемлемых уровней по Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России средством федеральной целевой программы (программ) представляется не возможным.

Противодействие коррупции и теневой экономике должно быть посто янной функцией государства, частью его политики. Решение этой задачи может быть обеспечено только посредством принятия федерального зако на, закрепляющего общенациональные правовые основы (Доктрину) такой политики.

2. До настоящего времени законодательно не определены многие базовые понятия, используемые в практике противодействия коррупции и теневой экономике, что является одним из основных факторов нестабильности дан ной практики и «кампанейщины» в реализации одной из наиболее важных государственных функций.

3. В российском законодательстве уже закреплена правовая практика определения федеральным законом содержания той или иной государ ственной политики. Существуют нормативные правовые акты, в том числе федеральные законы, наименования которых содержат в себе слова «док трина» и «политика». Например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федера ции 09.09.2000 г. № Пр–1895, Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Президентом Российской Федерации 27.07.2001 г., Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Ука зом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 г. № 706,, Доктрина развития российской науки, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884, Национальная доктрина образования в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства Рос сийской Федерации от 04.10.2000 г. № 751, Экологическая доктрина Россий ской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р, Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение кол легии Минздрава России от 28.12.1999 г., протокол № 20), Федеральный за кон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно технической политике» и др.

4. В интересах формирования оптимальной системы противодействия коррупции и теневой экономике следует принимать во внимание, что дан ные явления складываются не только из совокупности правонарушений коррупционного и экономического характера, но и из актов неформального поведения, противоречащих нормам морали, нравственным ценностям.

С учетом данного тезиса понятие «коррупция» определяется в законо проекте как любое противоправное действие (бездействие) уполномочен ного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… общественного блага более узким групповым интересом;

а понятие «тене вая экономика» — как неучитываемая или криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

5. Приоритетным направлением государственной политики противо действия коррупции и теневой экономике является предупреждение дан ных явлений, т. е. устранение или минимизация факторов, порождающих или способствующих распространению коррупции и теневой экономики.

6. Установление юридической ответственности за отдельные виды кор румпированного и теневого экономического поведения является вынуж денной мерой защиты не только экономических интересов общества, но и его нравственных устоев. Вместе с тем до настоящего времени в законода тельстве РФ отсутствует нормативно определенная система соответствую щих правонарушений, что создает непреодолимые препятствия для реше ния задач мониторинга данных явлений и организации противодействия им с использованием всех ресурсов, которыми располагают государство и общество. В этой связи в законопроекте содержится правовой механизм решения данной задачи — закрепление исчерпывающих перечней соответ ствующих видов правонарушений.

К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладаю щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса Россий ской Федерации, а также нарушения порядка предоставления услуг, преду смотренных главой 39 того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладаю щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или адми нистративными правонарушениями служебные нарушения (проступки), за которые установлена дисциплинарная ответственность.

К числу административных правонарушений в сфере коррупции от носятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступле ниями правонарушения, за которые установлена административная от ветственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего дей ствия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в фор ме подкупа и иные коррупционные преступления.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно со вершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказа ния следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а»

и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьями 184;

204;

210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений);

статьями 290;

291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные дея ния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовно го кодекса РФ: статьями 1411;

1451;

159, пунктом «в» части 2;

160, пунктом «в» части 2;

статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения);

статьями 170;

174, пунктом «б» части 3;

ста тьей 1741, пунктом «б» части 3;

статьей 175, части 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положе ния);

статьей 188, пунктом «б» части 3;

статьей 201;

статьей 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преиму ществ для себя или других лиц);

статьей 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений);

статьей 221, пунктом «в» части 2;

статьей 226, пунктом «в» части 2;

статьей 229, пунктом «в» части 2;

статьями 285;

2851;

2852;

286 (в случае соверше ния соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересо ванности);

статьей 288 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьями 289;

292 и (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупци онных преступлений).

Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упомина ется в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образователь ные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят.

Теневая экономика включает в себя два сектора — неучитываемую и криминальную экономическую деятельность, сокрытую от учета и/или на логообложения.

Неучитываемая экономическая деятельность включает в себя предпри нимательскую или иную экономическую деятельность, подлежащую учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским законодательством.

Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… Под криминальной экономической деятельностью понимается экономи ческая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая на логообложению и/или учету.


Таким образом, к теневой экономике следует относить:

• любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты нало гов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий;

• административные правонарушения, связанные с нарушением лицен зионных требований и условий (глава 14 Кодекса Российской Федера ции об административных правонарушениях — далее КоАП РФ), пра вил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (глава 25 КоАП РФ), мелким хищением имущества (статья 7.27 КоАП РФ);

• преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 197, 198, 199,1992 Уголовного кодекса РФ и некоторые др.

7. Эффективная реализация государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике невозможна без создания механиз мов участия в ней гражданского общества, развития международного со трудничества в целях выработки и реализации системных мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

В практике участия негосударственных организаций в осуществлении политики противодействия коррупции и теневой экономике накопился большой международный опыт. Инструменты, разработанные негосудар ственными организациями в развивающихся странах для реализации по литики противодействия коррупции, наиболее широко используются в сле дующих направлениях:

привлечение внимания общественности;

текущий контроль коррупции;

ограничения электоральной коррупции.

В рамках первого направления следует отметить следующие прогрессив ные для практики Российской Федерации инструменты:

Хартия гражданина (Маврикий): буклет, фокусирующий внимание на аморальности и социальной вредности взяточничества и иных проявле ний коррупции, разъясняющий основные права граждан, столкнувшихся с коррупцией. Буклет может вкладываться в популярные издания прессы, раздаваться на улицах и в общественных местах и т. д. Существенной чер той буклета является максимальная доступность изложения материала и ориентированность на пользователя: от лица представителей социальных групп (студент, водитель и пр.) должно быть указано, что они могут/долж ны делать в тех или иных неправовых ситуациях.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Национальный день борьбы с коррупцией (Марокко): подогревает оза боченность всех слоев общества, в том числе и бюрократии, проблемами коррупции. Каждый год при организации Дня выбирается специфическая тема. В первый год поднимается вопрос о принципиальной возможности бороться с коррупцией и победить ее. В последующие годы — о необходи мости активных действий.

«Обучение ценностям» детей в начальных классах школы (Парагвай):

программы «обучения ценностям» ставят целью формирование граждан ственности и активности у будущих полноправных граждан страны через развитие в детях уверенности в себе, стимулирование выражения собствен ных мыслей и чувств, развитие основ социальной ответственности через привитие ценности толерантности и уважения к другому, влияние на со общество детей и родителей при школах. Программы предполагают заня тия по семи основным ценностям, таким как уважение, право, уверенность, честность, искренность, ответственность, мир.

Комические мастерские по борьбе с коррупцией (Марокко): целями про граммы являются стимулирование участия молодежи в процессе борьбы с коррупцией, осознание роли искусства в деле повышения озабоченности населения проблемами коррупции, формирование у молодежной аудито рии двух составляющих для успешной борьбы с коррупцией — хорошего знания проблемы и творческого мышления, разработка креативных форм информационного обеспечения борьбы с коррупцией. Подготовка студен тами комических историй о коррупции позволяет создавать эффективные информационные послания на эту злободневную тему, отличающиеся рядом достоинств, таких как доступность многим слоям общества, неагрессивный, смягченный способ преподнести болезненную информацию о коррупции, развлекательный характер, множественность способов размещения.

В рамках второго направления следует отметить следующие прогрессив ные для практики Российской Федерации инструменты.

Пакты честности (Колумбия): заключаются между всеми участниками контрактных отношений с государством, в результате которых распреде ляются государственные средства (тендеры). Позволяют повысить степень прозрачности отношений по распределению средств, принадлежащих го сударству, формировать равенство и баланс между всеми претендентами на средства налогоплательщиков, распределяемые государством.

Сравнение цен (Колумбия): составление базы сравнения цен, по кото рым государство продает, покупает товары или услуги. Позволяет сво евременно выявлять случаи покупки или продажи товаров и услуг по нерыночной (завышенной или заниженной) цене.

Общественные слушания (Панама): в случаях государственных заку пок (например, закупок для больницы и пр.) представители всех за интересованных сторон (будущие пациенты) имеют возможность за Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… слушать отчет представителей органа, осуществляющего закупки, и, таким образом, участвовать в процессе принятия решений.

Карточки обратной связи с гражданами (Индия): размещаются в ме стах непосредственных контактов органов государственной власти и граждан. Позволяют оперативно и анонимно получать информацию о работе чиновников.

В рамках третьего направления следует отметить такой прогрессивный для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расхо дов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина).

Проблемой, которой адресован инструмент, является сдвиг подотчетности политических партий от социальных групп к спонсорам медиакампаний, являющихся в современных условиях единственным залогом политическо го успеха. В рамках проекта вначале отслеживаются все средства массовой информации на предмет размещения информации о партии и дается оценка общей стоимости медиакампании, затем эти данные соотносятся с офици ально заявленными расходами.

Следует признать, что мировая практика участия негосударственного сектора в борьбе с коррупцией за последние годы существенно продвину лась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих разви вающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.

8. Принятие предлагаемого закона позволит создать принципиально но вые предпосылки для:

качественного роста экономики страны, существенного увеличения бюджетных поступлений, переориентации инвестиционного потока с учетом нужд реального сектора экономики, экономного и целенаправ ленного расходования бюджетных ресурсов путем разрушения меха низмов, способствующих расхищению и социально необоснованному расходованию казны;

нравственного оздоровления и повышения эффективности всей систе мы государственного управления за счет устранения, существенной минимизации или нейтрализации коррупциогенных факторов и фак торов роста теневой экономики.

9. Ключевыми решениями, которые предлагаются в рамках Доктрины, являются следующие.

Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти посредством создания отдельного органа по управлению государствен ной службой в статусе федеральной службы, руководство деятельно стью которой осуществляет Президент РФ.

Возложение на орган по управлению государственной службой полно мочий по:

1) координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы;

2) ведению Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации;

3) использованию кадрового резерва для замещения должностей госу дарственной службы, подготовки, переподготовки, повышения ква лификации и стажировки государственных служащих;

4) осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением в го сударственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных норматив ных правовых актов субъектов Российской Федерации о государ ственной службе;

5) организации и методической поддержке комиссий по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.

Законодательное закрепление в отношении государственных служа щих государственной гражданской службы категории «руководители»

условий служебного контракта о добровольном согласии при вступле нии в должность на ограничение конституционных прав на неприкос новенность частной жизни и неприкосновенность жилища.

Возложение контроля действий должностных лиц на Федеральную службу безопасности.

Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенно го (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, занимающего государ ственную должность, должность государственного или муниципаль ного служащего на участие в предпринимательской деятельности до истечения двухлетнего срока с момента оставления должности.

Законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, за мещающих государственные должности, государственных и муници пальных служащих.

Установление фиксированного суммарного денежного содержания по всем категориям должностей — лиц, замещающих государствен ные должности, государственных и муниципальных служащих всех уровней.

Установление уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, от носящиеся к коммерческому подкупу.

Установление повышенной уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности, со пряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организа цией дохода в особо крупном размере.


Законодательное определение понятий «доход в крупном размере» и «доход в особо крупном размере».

Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия… Установление уголовной ответственности за организацию или участие в захвате предприятия с использованием служебного положения.

Изменение системы назначения прокуроров субъектов РФ, прокуро ров городов и районов, а также прокуроров специализированных про куратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет.

Усиление системы внутриведомственного контроля финансово хозяйственной деятельности Счетной палаты РФ посредством созда ния специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного не посредственно ее председателю.

Введение обязательной независимой экспертизы концептов властных решений.

Разработка механизма первичной апробации новых концепций и ме тодов управления и их корректировки по результатам апробации.

Введение обязательной комплексной экспертизы нормативных право вых актов, включая криминологическую и антикоррупционную.

Введение обязательного принципа «авторства документов» в отноше нии разработчиков проектов нормативных правовых актов:

1) открытость информации о разработчиках документов, ротация раз работчиков с целью недопущения идейного монополизма;

2) ведение статистики с точки зрения количества и качества разрабо танных документов: кто и сколько документов разработал, какой процент был принят или отклонен, в какое количество документов были внесены изменения, сколько документов не прошло кримино логическую и антикоррупционную экспертизу или получило отри цательное заключение;

3) включение в перечень реквизитов проектов нормативных правовых актов графы «Разработчики», а также внесение записей о разработ чиках в справки к документам в поисковых правовых системах.

Закрепление на уровне федерального закона единых государственных целей, позволяющее проверять государственные решения на предмет соответствия таким целям, а также стратегиям государственного раз вития, принятым в соответствии с этими целями.

Передача блоков функций по контролю и надзору в негосударствен ный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхо вание ответственности лицензиата и конкурсного распределения соот ветствующих функций среди коммерческих организаций.

Законодательное закрепление запрета на избрание и назначение лиц, замещающих государственные должности, государственных и муни ципальных служащих на должности руководителей государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную суди мость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений, вне зависимости от давности совер шения таких преступлений (правонарушений).

Закрепление целей, задач, принципов, основных направлений и меха низмов реализации трансфертного контроля.

Создание при Президенте РФ Совета по предупреждению недруже ственных поглощений в сфере предпринимательской деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством.

Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли пря мых налогов в доходах государства.

Снижение ставки налога на добавленную стоимость.

Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы.

Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижи мость).

Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциа цией населения по нескольким группам.

Упрощение и модернизация системы налогового администрирования.

Дифференциация налогообложения по видам экономической деятель ности.

Законодательное закрепление дифференцированных по видам эконо мической деятельности механизмов целевого и адресного выбора на правлений вложения бюджетных инвестиций.

Программа правового обеспечения реализации Доктрины отличается от существующих «программ», «концепций», «национальных проектов» высо ким уровнем конкретности и системности.

Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике»

Проект РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Статья 1. Цели принятия настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Россий ской Федерации определяет требования к порядку принятия федеральны ми органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления ско ординированных решений, направленных на противодействие коррупции и теневой экономике, и утверждает Доктрину государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (Приложение 1).

Статья 2. Цели и порядок внесения изменений в Доктрину государ ственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации 1. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (далее — Доктрина) определя ет основные ценностные ориентиры, цели, направления, приоритеты и со держание государственной политики противодействия коррупции и тене вой экономике в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях в долгосрочной, среднесрочной и краткос рочной перспективе.

2. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия программ противодействия коррупции и теневой экономике в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Программы противодействия коррупции и теневой экономике в Рос сийской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу не могут противоречить положениям настоящей Доктрины и должны быть направлены на ее реализацию.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 4. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации:

федеральных законов и иных правовых актов по противодействию коррупции и теневой экономике;

законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции и теневой экономике;

муниципальных правовых актов, принятых органами местного само управления в пределах своей компетенции по противодействию кор рупции и теневой экономике.

5. Изменение Доктрины, утвержденной настоящим Федеральным зако ном, допускается не иначе как путем внесения изменений в настоящий Фе деральный закон.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации о противодей ствии коррупции и теневой экономике Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике состоит из настоящего Федерального закона и приня тых в соответствии с ним иных федеральных законов и нормативных право вых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов о противодействии коррупции и теневой экономике.

Статья 4. Органы, реализующие государственную политику противо действия коррупции и теневой экономике 1. Систему государственных органов, ответственных за реализацию го сударственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, составляют: Президент Российской Федерации;

Федеральное Собрание Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти;

другие ор ганы государственной власти Российской Федерации, образуемые в соот ветствии с Конституцией Российской Федерации;

законодательные (пред ставительные) органы и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемые в соответствии с кон ституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

2. Возложение полномочий в сфере реализации государственной поли тики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Фе дерации на органы государственной власти субъектов Российской Федера ции и органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия… нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

3. Органы, ответственные за реализацию государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Федера ции, федеральными конституционными законами, настоящим Федераль ным законом, иными федеральными законами и актами законодательства о противодействии коррупции и теневой экономике.

4. Органы, ответственные за реализацию государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федера ции, обеспечивают соответствие принимаемых (принятых) ими законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному зако ну и иным федеральным законам по противодействию коррупции и тене вой экономике.

Статья 5. Ответственность органов власти и должностных лиц, кон троль и надзор за их деятельностью при формировании и реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой эко номике 1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностные лица при принятии и реализации решений и со вершении действий (бездействии) по противодействию коррупции и тене вой экономике несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Основания наступления ответственности депутатов, членов зако нодательных (представительных) и иных выборных органов, выборных должностных лиц определяются Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами му ниципальных образований, федеральными законами и регламентами соот ветствующих органов.

3. Контроль за реализацией настоящей Доктрины осуществляет Прези дент Российской Федерации.

Статья 6. Особенности рассмотрения проекта федерального закона о внесении изменений в настоящий Федеральный закон Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в установленном регламентом палаты порядке проводит обязательную анти коррупционную экспертизу проекта федерального закона о внесении изме нений в настоящий Федеральный закон. Государственная Дума и Совет Фе Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России дерации Федерального Собрания Российской Федерации вправе проводить независимую антикоррупционную экспертизу законопроекта.

Статья 7. Применение законов и иных актов по противодействию коррупции и теневой экономике в связи с вступлением в силу настояще го Федерального закона 1. До приведения федеральных законов и иных актов законодательства по противодействию коррупции и теневой экономике в соответствие с на стоящим Федеральным законом названные федеральные законы и иные акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и поручить Прави тельству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента всту пления в силу настоящего Федерального закона привести в соответствие с ним изданные ими правовые акты.

3. Поручить Правительству Российской Федерации в течение шести ме сяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона подго товить предложения по внесению изменений в действующие федеральные законы в целях приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 8. Вступление в силу настоящего Федерального закона Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официально го опубликования.

Президент Российской Федерации Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Приложение к Федеральному закону «О ДОКТРИНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙ СТВИЯ КОРРУПЦИИ И ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

от «» _20 г. № Содержание Глава 1. Общие положения 1.1. Статус Доктрины государственной политики противодействия кор рупции и теневой экономике в Российской Федерации 1.2. Основные понятия 1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия кор рупции и теневой экономике 1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из цен ностей государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели государственной политики противодействия коррупции и теневой эконо мике 1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции и те невой экономике 1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия коррупции и теневой экономике 1.10. Периодизация планирования (периоды реализации Доктрины го сударственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации) 1.11. Срок действия Доктрины государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители Доктри ны государственной политики противодействия коррупции и теневой эко номике в Российской Федерации Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике. Стратегия перехода 2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции и тене вой экономики в России 2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики 2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия коррупции и теневой экономике Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия коррупции и те невой экономики и их управленческие решения Глава 4. Механизм реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике 4.1. Принципы государственного управления политикой противодей ствия коррупции и теневой экономике 4.2. Система государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике 4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике 4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управле нии политикой противодействия коррупции и теневой экономике 4.5. Модернизация системы государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике 4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике 4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих и некоммерче ских организаций в реализации государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике Глава 5. Программа правового обеспечения политики противодействия коррупции и теневой экономике Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Преамбула Настоящая Доктрина основывается на Концепции национальной безо пасности Российской Федерации, устанавливающей требования по консо лидации усилий, направленных на борьбу с коррупцией, провозглашает за интересованность государства и общества в искоренении экономической и социально-политической основ этого общественно опасного явления, опре деляет необходимость создания действенной системы финансового контро ля (включая создание механизма проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц, служащих и работников органов и организаций, независимо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим доходам), усовершенствования мер административного, гражданского и уголовно-правового воздействия.

Настоящая Доктрина определяет ценности, цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации такой политики, обеспечи вает приведение национальной системы правового регулирования в соот ветствие с ратифицированными Российской Федерацией международными актами в области противодействия коррупции и теневой экономике, вклю чая отмывание доходов от преступной деятельности.

Глава 1. Общие положения 1.1. Статус настоящей Доктрины Настоящая Доктрина является специальным нормативным правовым актом государственно-управленческого характера, определяющим содер жание государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике (далее — антикоррупционная политика), включая ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующим и приводящим в действие механизм ее исполнения на долгосрочную, средне срочную и краткосрочную перспективы.

Целями настоящей Доктрины как управленческого документа являются:

обеспечение обоснованности и согласованности действий соответству ющих федеральных органов государственной власти, органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере антикоррупционной политики в Российской Федерации;

определение и нормативно-правовое закрепление целей антикорруп ционной политики как согласованных в обществе и государстве цен ностей в их связи с положениями Конституции Российской Федерации, Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России целями общегосударственного строительства и целями государствен ной политики Российской Федерации в иных сферах развития обще ства и государства;

определение основ для создания прозрачной и устойчивой системы государственного управления в сфере антикоррупционной политики (органы, их функции, субординация и координация), минимально за висимой от изменчивости политической конъюнктуры;

публичное донесение содержания антикоррупционной политики Рос сийской Федерации до органов государственной власти, органов мест ного самоуправления и населения в целом;

придание антикоррупционной политике Российской Федерации си стемности, прозрачности, устойчивости, долговременного характера, эффективности в реализации ее публичных целей, социальной гума нистичности содержания целей, средств и результатов.

Настоящая Доктрина имеет прямое действие на всей территории Рос сийской Федерации.

Федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федера ции, Правительства Российской Федерации и иные федеральные норматив ные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, касающиеся во просов антикоррупционной политики в Российской Федерации, не могут противоречить настоящей Доктрине, иначе они подлежат отмене в установ ленном законодательством Российской Федерации порядке.

Настоящая Доктрина является основой для формирования долгосроч ных, среднесрочных и краткосрочных антикоррупционных программ, при нимаемых федеральными органами государственной власти, органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.