авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике ...»

-- [ Страница 2 ] --

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностные лица при принятии и реализации решений и совер шении действий (бездействии) по противодействию коррупции и теневой экономике несут ответственность в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации.

1.2. Основные понятия Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер пред упреждения коррупции и теневой экономики, выявления, учета и пресече ния правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации ответственности за такие правонарушения, осуществления мониторинга и контроля за реализацией указанных мер.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограничение либо устранение факторов, способствующих возникновению и/или распростра нению коррупции и теневой экономики.

Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, факторов, способствую щих их возникновению и/или распространению, а также эффективности мер по реализации политики противодействия коррупции и теневой эко номике.

Программа правового обеспечения противодействия коррупции и тене вой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой посредством определения задач, средств, способов, этапов, механизма реа лизации соответствующих мер, а также показатели ожидаемых результатов.

Субъекты государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике — органы государственной власти и местного самоу правления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер такой политики.

Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномо ченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким групповым интересом.

Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностного лица или уполномоченного на управленческое действие лица, подменяю щее общественный и государственный интерес более узким частным, при водящее к монополизации и ограничению (сужению) пространства выбора властных решений.

Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предло жение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за исполь зование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, пере мещению и (или) увольнению с должностей, сопряженных с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки законным интересам общества и государства.

Должности, сопряженные с получением выгоды, — государственные долж ности, должности государственной и муниципальной службы, должности в бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных госу дарством, связанные с получением или предоставлением имущества, услуг, льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу, со пряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родствен ников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам общества и государства.

Теневая экономика — неучитываемая или криминальная экономическая деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Неучитываемая экономическая деятельность — предпринимательская или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогоо бложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогоо бложения установлена уголовным, административным или гражданским законодательством.

Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятель ность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложе нию и/или учету.

Кумовство, семейственность, непотизм — служебное покровительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначе ние или продвижение по службе на основе родственных связей, предостав ление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией.

Кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических характеристик.

Блат, связи — использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привиле гиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.

Трайбализм, трибализм — предоставление привилегий выходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном ап парате;

дискриминация представителей всех других этнических групп.

Клан — род или родственная группа, связанная хозяйственными и об щественными узами;

монопольная или доминирующая замкнутая группа сообщников, связанных хозяйственными и/или общественными узами.

Местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспече ние целиком или по преимуществу местных, локальных интересов в ущерб более широким региональным, межрегиональным, общегосударственным, общегражданским и иным общественным интересам.

Коррупционная преступность — относительно массовое социально правовое явление, включающее совокупность коррупционных преступле ний и лиц, их совершивших.

Латентная коррупционная преступность — общественно опасные кор рупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения в официальной уголовной статистике.

Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответ ственности.

Коррупционная пораженность населения (социума) — интенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показа телями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупцион ной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс корруп Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… ционной активности) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).

Коррупционер — служащий государственной, муниципальной (долж ностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполня ющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации, признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке.

Цель — желаемое для субъекта какой-либо деятельности состояние пред мета его деятельности.

Ценность — жизненно или особо значимое для субъекта какой-либо деятельности состояние предмета его деятельности.

Субъект деятельности — личность, общество (группы), государство.

Проблема — сложносоставное препятствие, мешающее достижению цели.

Задача — постановка вопроса об определении действий, необходимых для преодоления препятствия, мешающего достижению цели.

1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике Формирование политики противодействия коррупции и теневой эконо мике представляет собой преимущественно управленческий процесс, вклю чающий в себя определение:

ценностей, целей, проблем и управленческих задач, решение которых необходимо для достижения целей;

концептов (идей) решения поставленных задач;

решений в виде управленческих актов (проектов документов) го сударственного управления (нормативных правовых, правовых, организационно-распорядительных и иных);

процедур принятия и реализации управленческих актов;

ответственных исполнителей и системы исполнителей;

сроков и порядка исполнения решений;

конкретных ресурсных источников, необходимых для исполнения ре шений;

прогноза последствий принимаемых решений;

механизма мониторинга получаемых в результате реализации реше ний результатов;

механизма корректировки решений;

системы персональной ответственности и санкций за нереализацию целей;

программы государственно-управленческих работ по достижению по ставленных целей.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Формирование политики противодействия коррупции и теневой эконо мике включает публичное согласование основных целей и средств их дости жения в системе политических и государственных институтов, обществе, разъяснение их содержания и соответствия интересам основных субъектов деятельности (личность, общество, государство).

При формировании политики противодействия коррупции и тене вой экономике используются ценностно ориентированный, нормативно правовой, системно управленческий и проектный подходы.

В обязательном порядке выполняется прогноз наиболее значимых взаи моувязанных последствий реализации решений политики противодействия коррупции и теневой экономике для Российской Федерации в целом, субъ ектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан.

Формирование политики противодействия коррупции и теневой эконо мике проводится в четыре этапа.

1. На первом этапе выбираются ценности и цели политики противодей ствия коррупции и теневой экономике.

2. На втором этапе выявляются проблемы, препятствующие достижению поставленных целей. Составляется Проблемная матрица следующего вида:

Проблемная матрица Проблема Причина Идея, концепт № Цель (задача) (фактор) решения … n 3. На третьем этапе на основе идей и концептов вырабатываются управ ленческие решения, нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, производится их программное взаимоувязанное оформление в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе. Составляется Управленческая матрица следующего вида:

Управленческая матрица Вид и название нормативного Идея, концепт правового документа (закон, указ, решения Управленческое № постановление, распоряжение проблемы решение, мера, действие правительства, другой (задачи) подзаконный акт, иное) … n Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… 4. На четвертом этапе управленческие решения реализуются в виде нор мативных правовых актов и организационно-управленческих актов и упо рядочиваются в виде календарной программы действий.

Календарная программа действий Срок мо Управ- Ответствен- Срок Срок Срок ниторинга № ленческое ный исполни- коррек принятия исполнения результа решение тель тировки тивности … n В случае множественности и противоречивости общественно призна ваемых и нравственных интересов различных участников общественных отношений, затрагиваемых формируемыми управленческими решениями:

выявляются все участники конфликта интересов;

изыскивается баланс конфликтующих интересов, без подавления какого-либо из них;

формируется соответствующее усложненное синтетическое решение.

1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия коррупции и теневой экономике Научная обоснованность антикоррупционной политики Настоящая Доктрина исходит из того, что процессы предупреждения и пресечения коррупционных и теневых явлений управляемы государством, результаты такой деятельности прогнозируемы и подлежат планированию.

Антикоррупционная политика Российской Федерации формируется и ис полняется с привлечением признанных в научной среде экспертов и науч ных институтов.

Выбор ценностных целей антикоррупционной политики Настоящая Доктрина исходит из первичности публично задаваемых ценностей и целей развития.

Ценностные цели отделяются от административно-управленческих це лей. Административно-управленческое целеполагание подчинено ценност ному целеполаганию. Для целей всех уровней в явном виде определяются соответствующие средства их достижения.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Цивилизационные основания ценностного выбора Выбор ценностных целей антикоррупционной политики производится с учетом цивилизационной специфики России и применимости в российских условиях опыта других стран.

Цивилизационная специфика включает исторические, религиозные, на циональные, государственные, ментальные, идейно-духовные, природные и иные факторы.

Ценности и цели антикоррупционной политики Ценностями политики противодействия коррупции и теневой экономи ке являются:

укрепление национальной безопасности;

эффективное предупреждение и борьба с коррупцией и теневой эко номикой;

положительное социально-психологическое состояние населения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государственного управ ления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Целями политики противодействия коррупции и теневой экономике явля ются: снижение распространенности коррупции и уменьшение доли теневой экономики до уровней, не препятствующих стабильному гармоничному раз витию российского государства и гражданского общества, обеспечению эф фективной защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства от угроз, связанных с коррупцией и теневой экономикой;

создание дополнительных гарантий для роста бюджетных поступлений, экономного и целенаправленного расходования имеющихся бюджетных ресурсов путем по степенного разрушения коррупционных и теневых экономических механиз мов, препятствующих пополнению государственной и муниципальной казны и способствующих ее расхищению и социально не оправданному расходованию.

Достижение целей политики противодействия коррупции и теневой экономике осуществляется путем реализации задач:

оптимизации системы государственного регулирования экономики, образования, здравоохранения, науки;

формирования эффективного механизма гражданского контроля над всеми сферами государственного управления;

создания единых правовых основ нормотворчества;

содействия правовой реформе, направленной на снижение неопреде ленности правовых установлений, и обеспечение их непосредственно го действия;

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… устранения пробелов и противоречий законодательства, способствую щих сохранению и росту коррупции и теневой экономики;

формирования единой системы этических основ поведения лиц, за мещающих государственные должности, государственных и муници пальных служащих, а также лиц, выполняющих управленческие функ ции в коммерческих и некоммерческих организациях;

совершенствования системы кадрового отбора, избрания и назначе ния на должности в системе государственной власти и местного само управления;

совершенствования системы стимулов к замещению государственных должностей, должностей государственной и муниципальной службы неподкупными лицами;

совершенствования правового и организационного механизмов, пре пятствующих использованию ресурсов теневой экономики в корруп ционных целях;

развития правовых основ доверительного управления имуществом лиц, замещающих государственные должности, а также должности го сударственных и муниципальных служащих;

совершенствования правового и организационного механизмов, пре пятствующих подкупу лиц, имеющих публичный статус;

повышения эффективности правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

обеспечения ответственности за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики во всех случаях, предусмотренных нормативны ми правовыми актами;

совершенствования механизма возмещения вреда, причиненного пра вонарушениями в сфере коррупции и теневой экономики;

создания системы непрерывного мониторинга коррупции и теневой экономики;

факторов, способствующих их возникновению и/или рас пространению;

эффективности мер реализации политики противо действия коррупции и теневой экономике;

формирования общественного сознания, в том числе посредством си стемы школьного воспитания, признающего коррупционные и тене вые явления нравственными антиценностями;

содействия реализации прав граждан и юридических лиц на доступ к информации о фактах коррупции и теневой экономики;

факторах, способствующих их возникновению и/или распространению, эффек тивности мер реализации политики противодействия коррупции и те невой экономике;

ратификации международно-правовых актов, направленных на повыше ние эффективности противодействия коррупции и теневой экономике;

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России полной имплементации ратифицированных Россией международно правовых актов, направленных на повышение эффективности проти водействия коррупции и теневой экономике.

1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Высшим приоритетом антикоррупционной политики Российской Феде рации является обеспечение национальной безопасности государства.

Приоритеты антикоррупционной политики Российской Федерации рас пределяются по периодам планирования и управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике следующим образом.

Текущие приоритеты управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике — повышение эффективности и компе тентности государственного управления, создание эффективной системы предупреждения коррупции и теневой экономики, укрепление духа и ин теграции нации, обеспечение равного доступа к государственным ресурсам всех граждан и организаций, обеспечение добросовестной конкуренции.

Среднесрочные приоритеты управления реализацией мер противодей ствия коррупции и теневой экономике — качественное повышение уровня обеспеченности государственных и муниципальных служащих выплатами и льготами, укрепление ведомственной инфраструктуры социального про филя, повышение престижа государственной и муниципальной службы;

формирование эффективной государственной системы социального обе спечения государственных и муниципальных служащих посредством за крепления соответствующих гарантий: снижение вероятности увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, совершенствование системы пенсионного обеспечения, увеличение продол жительности отпуска и иных социальных льгот;

усиление вовлеченности представителей научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, в разработку проектов государственно-управленческих решений с целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов и концептуальных решений.

Долгосрочные приоритеты управления реализацией мер противодей ствия коррупции и теневой экономике — формирование общественного со знания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными антиценностями;

качественное развитие правовых основ нормотворчества, этики государственной и муниципальной службы;

вовлеченность институ тов гражданского общества в процессы формирования и реализации анти коррупционной политики.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… 1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Принципами антикоррупционной политики являются:

формирование антикоррупционной политики на основе ценностей и целей, с ежегодной корректировкой по результатам мониторинга кор рупции и теневой экономики;

приоритет мер предупреждения коррупции и теневой экономики пе ред мерами пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики;

приоритет нравственных начал противодействия коррупции и теневой экономике перед политической и экономической целесообразностью;

создание системы специализированных органов по противодействию коррупции и теневой экономике, обеспечение их самостоятельности и независимости должностных лиц данных органов;

взаимодействие субъектов государственной политики противодей ствия коррупции и теневой экономике;

недопустимость возложения на одного и того же субъекта государствен ной политики противодействия коррупции и теневой экономике ответ ственности за разработку, реализацию и контроль реализации таких мер;

поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государ ственные должности, должности государственной и муниципальной службы;

поддержание баланса между их иммунитетами и возможно стью привлечения таких лиц к ответственности за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики;

целевое бюджетное финансирование мер противодействия коррупции и теневой экономике, применяемых субъектами государственной по литики противодействия коррупции и теневой экономике;

доступность и открытость информации о фактах коррупции и теневой экономики, факторах, способствующих их возникновению и/или рас пространению, мерах реализации политики противодействия корруп ции и теневой экономике.

1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Уровень ненаблюдаемой экономики (в процентах от ВВП).

2. Различие уровня заработной платы в государственном и частном сек торах.

3. Доля антикоррупционных экспертиз в общем количестве экспертиз проектов правовых актов.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 4. Количество преступлений, совершенных против государствен ной власти, интересов государственной службы и муниципальной службы:

количество преступлений по фактам получения взяток;

количество преступлений по фактам дачи взяток;

количество преступлений по фактам коммерческого подкупа;

количество преступлений по фактам превышения должностных полномочий;

количество преступлений по фактам злоупотребления должностны ми полномочиями;

количество преступлений по фактам незаконного участия в пред принимательской деятельности;

количество преступлений по фактам нецелевого расходования бюд жетных средств и др.

5. Средняя сумма взяток.

6. Объем коррупционного рынка.

7. Количество лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения.

8. Численность лиц, замещающих государственные должности, числен ность государственных и муниципальных служащих.

9. Эффективность размещения заказов на поставки товаров, выполне ние работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

10. Уровень транспарентности российских компаний.

11. Задолженность предприятий перед бюджетом.

12. Количество грантов, предоставленных международными, иностран ными организациями.

13. Объем иностранных инвестиций в экономику России.

14. Индекс восприятия коррупции.

15. Индекс экономической свободы.

16. Время, затрачиваемое на регистрацию бизнеса.

17. Количество часов (средние отработанные человеко-дни), отработан ных членами домашних хозяйств на крупных и мелких предприятиях или индивидуально.

18. Доля наличных расходов в частной торговле.

19. Соотношение наличной и безналичной денежной массы в обороте.

20. Соотношение совокупных доходов домашних хозяйств со всеми рас ходами, включая расходы на накопление основного капитала, запа сов, ценностей и финансовых активов в виде наличных денег, валюты, банковских депозитов, ценных бумаг и задолженности по заработной плате.

21. Динамика компонент доходов в зависимости от ВВП.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… 1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции и теневой экономике Антикоррупционная политика подразделяется на следующие направле ния:

1. Противодействие коррупции в системе законодательной (представи тельной) власти.

2. Противодействие коррупции в системе исполнительной власти.

3. Противодействие коррупции в системе судебной власти.

4. Противодействие коррупции в системе контрольной власти:

противодействие коррупции в контрольно-счетных органах;

противодействие коррупции в органах прокуратуры;

противодействие коррупции в сфере безопасности дорожного дви жения.

5. Противодействие идейной коррупции.

6. Противодействие сращиванию бизнеса и власти.

7. Противодействие коррупции в системе гражданского общества:

противодействие коррупции в корпорациях;

противодействие коррупции в сфере здравоохранения;

противодействие коррупции в сфере образования.

8. Противодействие теневой экономике — криминальной и неучитывае мой экономической деятельности.

1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Социальный гуманизм.

2. Достижение баланса интересов всех участников формирования и реа лизации антикоррупционной политики при принятии управленческо го решения.

3. Сочетание традиционализма и реформаторства в выборе управленче ских решений (эволюционность развития).

4. Соответствие управленческого решения цивилизационной идентич ности.

5. Соответствие управленческого решения ценностному целеполаганию.

6. Трехпериодное управление, увязывающее долгосрочное, среднесроч ное и текущее планирование и управление.

7. Единство государственной антикоррупционной политики.

8. Ресурсная обеспеченность управленческого решения.

9. Реалистичность и политическая реализуемость управленческого ре шения.

10. Соответствие управленческого решения процедурам государственно го управления.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 11. Легальность и легитимность управленческого решения.

12. Оценка рисков принятия управленческого решения.

13. Оптимизация управленческого решения по нескольким вариантам.

14. Возможность корректировки управленческого решения.

1.10. Периодизация планирования (периоды реализации) настоящей Доктрины Настоящая Доктрина формируется на следующие периоды:

текущий (краткосрочный) — 1–3 года;

среднесрочный — 4–10 лет;

долгосрочный (стратегический) — свыше 10 лет.

Документы, предусмотренные в рамках антикоррупционной политики в пределах соответствующих временных периодов, взаимоувязываются меж ду собой.

Конкретными документами управления (планирования) антикоррупци онной политикой являются федеральные, межрегиональные и региональ ные программы социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Программы социально экономического развития на более длительную перспективу имеют более высокую юридическую силу по сравнению с программами социально экономического развития на более короткую перспективу.

1.11. Срок действия настоящей Доктрины Настоящая Доктрина действует бессрочно с момента опубликования фе дерального закона о ее утверждении (корректировке).

Доктрина обновляется в порядке, предусмотренном для ее утверждения, не реже одного раза в пять лет. В случае наступления непрогнозируемых значимых изменений условий экономической деятельности Доктрина мо жет быть скорректирована во внеочередном порядке.

1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители настоящей Доктрины Разработка проекта настоящей Доктрины, проектов ее корректировки производится в качестве головного исполнителя федеральным органом ис полнительной власти, уполномоченным в сфере антикоррупционной по литики. Ответственный исполнитель привлекает в ходе разработки иные федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Рос сийской Федерации, органы местного самоуправления, научные и иные ор ганизации.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Правительство Российской Федерации вносит проект соответствующе го федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Стратегия перехода 2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции и теневой экономики в России:

прямые экономические потери от коррупции, по разным оценкам, со ставляют от 20 до 40 млрд долл. в год. К прямым потерям эксперты относят и вывоз капитала. Утечка капитала (своевременно не полу ченная экспортная выручка, не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, переводы по фиктивным операциям с ценными бумагами, а также чистые ошибки и пропуски) составила в 2007 г. 44 млрд долл. против 14 млрд долл. в 1999 г. В целом за относительно благополучный период 1999–2007 гг.

вывоз капитала составил 214 млрд долл.;

по данным Центрального банка РФ, чистый отток частного капитала из России в 2008 г. составил 129,9 млрд долл.;

потери от несовершенства налоговой системы оцениваются примерно в 25% от ВВП;

выплаты в виде взяток чиновникам разных уровней составляют, по оценкам экспертов, до 10% от суммы сделки;

теневой («ненаблюдаемый») сектор экономики охватывает, по некото рым оценкам, до 50% экономического оборота;

наибольшее развитие коррупции проявляется в сырьевом и топливно энергетическом комплексах, финансово-кредитной отраслях, налого вой и таможенной сферах, алкогольном бизнесе, в области приватиза ции государственной и муниципальной собственности и ряде других;

чрезмерное давление Единого социального налога (ЕСН) провоциру ет увод зарплат в теневой сектор: по данным Росстата, доля скрытой оплаты труда составляла в 1995 г. 17%, а в 2000–2006 гг. — уже 24–28%;

ежемесячные издержки от преодоления «административных барьеров»

в сфере торговли и производства исчисляются суммой от 18 до 19 млрд руб., что составляет около 10% розничного товарооборота;

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России по данным исследования коррупционного климата, проведенного компанией GfK в первом полугодии 2006 года, среди таких государств, как Россия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Чехия, Эсто ния, Италия, Латвия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Португалия, Ав стрия, Румыния, Греция, Словакия, Словения, Сербия и Черногория, Швеция, Украина и Великобритания, в России самым коррумпиро ванным сектором (13% респондентов) были признаны организации и структуры, выдающие лицензии и сертификаты. Около 11% россиян считают правительство самым коррумпированным сектором. Около 7% респондентов назвали самым коррумпированным сектор здраво охранения;

страна становится привлекательной для инвесторов, заинтересован ных в отмывании криминальных капиталов;

число зарегистрированных преступлений коррупционной направлен ности в силовых структурах РФ, по данным Главного военного проку рора, за девять месяцев 2008 года выросло более чем на 35% и состави ло 1401 преступление: при общем снижении количества преступлений рост количества зарегистрированных преступлений коррупционной направленности составил 35,4% — 1401 преступление;

в 3,2 раза уве личилось количество этих преступлений во внутренних войсках, в 1,6 раза — в органах и учреждениях МЧС РФ, более чем на 10% — в пограничных органах ФСБ РФ и на 24% — в Минобороны;

средний размер взятки за последние годы увеличился более чем в 10 раз;

в коррупционный доход превращаются в среднем 7% оборота компа ний;

в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек.

2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики Целевое состояние:

— подведение под налогообложение льготного и теневого секторов, уве личение за этот счет налогооблагаемой базы и снижение налоговых ставок;

снижение полной ставки налогообложения в 1,5 раза;

снижение цены вхождения субъектов предпринимательства на рынок и их легального функционирования на нем;

индекс восприятия коррупции на уровне стран, чья политика в сфере противодействия коррупции признана успешной;

создание и поддержание благоприятного инвестиционного климата;

объемы коррупции и теневой экономики, не создающие угрозы для безопасности и успешного развития государства.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… 2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Взаимодействие государства с потенциальными партнерами по про тиводействию коррупции и теневой экономике носит кратковременный и неустойчивый характер, концепции действий по развитию этих отношений в долгосрочной перспективе не существует.

Недостаточное взаимодействие с гражданами, институтами граждан ского общества и другими субъектами негосударственного сектора суще ственно снижает эффективность государственной антикоррупционной по литики.

Отсутствие координации усилий между заинтересованными в борьбе с коррупцией силами.

Нездоровая морально — нравственная ситуация в стране, поддерживае мая существующей системой воспитания и образования.

Негативная динамика в отношении участия негосударственных органи заций в борьбе с коррупцией.

Аппарат органов власти дискредитирован в результате существенного роста числа непрофессиональных управленческих решений.

Значительная часть федеральных и региональных экономических про грамм потерпела крах.

Утверждение на российском рынке культа получения прибыли любыми незаконными средствами (включая преступные), господства сверхприбыль ных краткосрочных инвестиций.

Отсутствие среднесрочного и долгосрочного механизмов планирования политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Отсутствие экономической обоснованности решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере антикоррупционной политики.

Нарушен принцип равенства доступа граждан и организаций к обще ственным ресурсам.

Расхищение и нецелевое использование бюджетных средств.

Эффективность правосудия существенно снижена: до настоящего вре мени любой невиновный может быть привлечен к ответственности, а вино вный может остаться безнаказанным.

Существующее сегодня в России правовое регулирование противодей ствия, в том числе предупреждения, коррупции и теневой экономики носит недостаточно системный характер, имеет существенные пробелы, внутрен ние противоречия.

Нескоординированность политики противодействия коррупции с дру гими политиками, в частности с налоговой: полная налоговая нагрузка на зарплату и прибыль в 41% для российской экономики слишком велика Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России (в Великобритании и США она ниже, чем в России, в 2–3 раза), что про воцирует увод доходов в теневой сектор. В 2005 г. эта нагрузка в США (до 45 тыс. долл.) и Великобритании (до 32 тыс. долл.) была ниже, чем в России, соответственно в 3 и в 2 раза.

2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Единая правовая основа функционирования системы формирования и реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике, систематизация законодательства, обеспечивающего борьбу с этими явле ниями, и его гармонизация с нормами международного права.

Искоренение коррупции и теневой экономики как взаимоувязанных яв лений или их быстрая и устойчивая минимизация на основе применения комплексной системы мер.

Стабильные общенациональные политические основы предупреждения возникновения, ограничения распространения и ограничения самовоспро изводства коррупции и теневой экономики, рассчитанные на длительную историческую перспективу.

Противодействие коррупции и теневой экономике как целевая управ ленческая функция государства и долг гражданского общества.

Антикоррупционная политика, направленная на развитие правосозна ния, совершенствование процедур правотворчества и правоприменения.

Приоритетное направление политики противодействия коррупции и те невой экономике — предупреждение этих общественно опасных социаль ных явлений.

Оптимизация государственного управления в сфере борьбы с корруп цией и теневой экономикой, в том числе путем применения системы «сдер жек и противовесов».

Формирование общественного сознания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными антиценностями.

Качественное развитие правовых основ нормотворчества, этики пу бличной службы, контроля за доходами и расходами лиц, замещающих государственные должности, а также должности государственной и муни ципальной службы, регламентации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней, ответственности за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики.

Разработка стандартов защищенности законных интересов граждан, юридических лиц, общества и государства от угроз, вызванных влиянием коррупции и теневой экономики.

Развитие международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции и теневой экономике.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Организационное упорядочение структуры органов государственной власти, обеспечивающее наиболее эффективную реализацию антикорруп ционной политики.

Увеличение прозрачности и открытости органов государственной вла сти и органов местного самоуправления;

совершенствование управленче ских технологий противодействия коррупции и теневой экономике.

Оздоровление кадрового состава органов государственной власти, соз дание условий, исключающих либо существенно препятствующих осущест влению должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики.

2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия коррупции и теневой экономике Основные проблемные Текущий подход Модернизированный подход сферы Цели антикоррупцион- Примат институционального Переход к ценностному целепо ной политики целеполагания лаганию в интересах личности, общества, государства Доминанты антикорруп- Упор властей на карательные Приоритетное направление ционной политики меры, а не создание условий политики противодействия для эффективного предупре- коррупции и теневой эконо ждения коррупционных мике — предупреждение этих правонарушений и престу- общественно опасных социаль плений в сфере теневой эко- ных явлений номики Органы, функции, ин- Неэффективное взаимодей- Согласованная система госу струменты государствен- ствие органов государствен- дарственного управления анти ного управления ной власти всех уровней в коррупционной политикой, процессе осуществления ан- рассчитанной на долгосрочную тикоррупционной политики перспективу Нормативно-правовое Не системно, с серьезными Единая правовая основа функ обеспечение пробелами в регулировании ционирования системы форми рования и реализации полити ки противодействия коррупции и теневой экономике, система тизация законодательства, обе спечивающего борьбу с этими явлениями, и его гармонизация с нормами международного права Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Основные проблемные Текущий подход Модернизированный подход сферы Системность антикор- Несистемность, отсутствие Федеральный закон «О Доктри рупционной политики и комплексности и механизма не государственной политики программные стратегиче- реализации противодействия коррупции и ские документы антикор- теневой экономике в Россий рупционной политики ской Федерации»

Финансовые ресурсы Недостаточность ресурсов Создание ресурсной базы для реализации программы управ ленческих мероприятий анти коррупционной политики Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономике и их управленческие решения Ценности антикоррупционной политики:

целостность, государственный суверенитет, независимость (самостоя тельность), высокий потенциал развития государства;

безопасность государства как политической организации;

безопасность общества (формальные и неформальные общественные организации);

безопасность личности и населения (защита жизни, прав и достоин ства граждан).

Цели антикоррупционной политики:

эффективное предупреждение коррупции и теневой экономики;

положительное социально-психологическое состояние населения;

равный доступ к государственным ресурсам;

эффективность и компетентность государственного управления;

добросовестная конкуренция;

снижение экономических издержек органов государственного управ ления, предприятий, учреждений, организаций, населения.

Основные показатели и тренды:

по данным МВД, за последние шесть месяцев 2008 г. привлечены к от ветственности 1200 сотрудников органов внутренних дел;

по данным Федеральной службы судебных приставов, за первое полу годие 2008 г. в отношении служащих этого ведомства по различным основаниям проведены 9354 служебные проверки, по результатам ко Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… торых 4890 служащих привлечены к дисциплинарной ответственности, 531 материал направлен в правоохранительные органы для рассмотре ния в порядке статей 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Рос сийской Федерации;

за первые шесть месяцев 2008 г. на телефон доверия судебных приста вов поступило 2272 обращения. В основном звонки связаны с неиспол нением или ненадлежащим исполнением судебных решений о взыска нии денежных средств, в том числе алиментов;

согласно опросу, проведенному Фондом «Общественное мнение», большинство россиян (45%) уверены, что за последние несколько лет коррупция среди должностных лиц в России увеличилась. 33% опро шенных не видят никаких изменений и лишь 7% думают, что взяточ ников стало меньше. Остальные 15% затруднились ответить. Согласно опросу граждан России о честности должностных лиц, 16% считают, что в настоящее время коррумпированы все, 46% — что большинство.

В то, что половина чиновников нечиста на руку, верят лишь 22% рос сиян. 5% думает, что взяточников меньшинство, а в то, что среди го сударственных служащих вовсе нет коррупции, не верит никто. Эти данные остались практически неизменными по сравнению с цифрами, полученными Фондом в 2002 и 2005 гг.;

по результатам еще одного опроса Фонда «Общественное мнение», 57% россиян считают, что проблема использования должностным ли цом своих полномочий и прав в личных целях неискоренима в нашей стране. И лишь треть (29%) думают, что это возможно;

по данным «Чистых рук» (общественная приемная, созданная по ини циативе организации «Ассоциации адвокатов России за права челове ка»), при получении компаниями сертификатов и лицензий уровень коррупции в различных сферах колеблется от 90 до 95%. В ходе рас смотрения предпринимательских споров в судах в различных регионах он достигает 70%;

по заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240–316 млрд долл., а средний размер взятки чиновникам вырос с до 130 тыс. долл.;

по данным Генерального прокурора России, из всего класса россий ских чиновников около 90% коррумпировано;

по данным, обнародованным международной антикоррупционной ор ганизацией Transparency International, практика подкупа чиновников наблюдается в 21 стране мира. Чаще всего взятки дают китайские, тай ские и российские бизнесмены;

по данным Генпрокуратуры за 2008 год, было выявлено свыше 200 ты сяч нарушений законодательства о противодействии коррупции в об ласти государственной и муниципальной служб, из них более 40 тысяч Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России преступлений — против государственной власти, интересов государ ственной службы и службы в органах местного самоуправления;

в 10 000 нормативных актах, действующих в различных российских ре гионах, прокуратура обнаружила положения, способствующие созда нию условий для проявления коррупции;

размер нанесенного стране ущерба, выявленного Следственным коми тетом при прокуратуре во время расследования уголовных дел в от ношении должностных лиц, в 2008 г. превысил 900 млн руб. Треть дел, находящихся в производстве следователей центрального аппарата, — это дела о коррупции;

к ответственности в 2008 г., по данным главы Следственного комитета при прокуратуре, привлечены 29 судей, 136 адвокатов, 143 следователя МВД России и 32 следователя Следственного комитета при прокурату ре, около 2500 сотрудников МВД России, 1000 военнослужащих, более 1000 должностных лиц органов исполнительной власти, 110 предста вителей законодательных органов власти;

по итогам приговоров, вынесенных в 2008 г., Верховный суд РФ соста вил рейтинг взяточников, из которых 31% осужденных — работники милиции;

20,3% — работники учреждений здравоохранения;

12% — преподаватели;

9% — муниципальные служащие;

2,5% — сотрудники службы исполнения наказания;

2% — таможенники. За получение взя ток до 500 руб. было осуждено 13,8%;

от 500 до 3 тыс. руб. — 33%;

от до 10 тыс. руб. — 23%;

от 10 до 30 тыс. руб. –12%;

за первое полугодие 2007 г. в Федеральную службу по оборонному за казу поступило около 200 жалоб по контрактам на общую сумму в десятки миллиардов рублей. За каждой жалобой стоит миллиардный контракт;

общий показатель эффективности размещения государственного обо ронного заказа пока низкий, т. к. снижение цен по результатам торгов является незначительным (3–4%), в то время как мировая практика дает 15–20%. Результаты проверок свидетельствуют, что в основе мно гих выявленных нарушений проведения конкурсов присутствует кор рупционная связь между заказчиком и исполнителем, выражающая ся в попытке дать заказ своему производителю на выгодных для него условиях в ущерб государству;

согласно данным Центра мониторинга закупок и продаж Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева, на объявлен ные конкурсы почти в 47% случаев подается 1 заявка или не подается вовсе, в 27,5% случаев 2–3 заявки, в 9,5% — 4–7 заявок и только в 1% — более 8 заявок. После рассмотрения поданных заявок (в том случае, если их было не менее 2) к участию в конкурсе в 28% случаев допус кается 1 поставщик (или не допускается ни одного), в 57% — 2–3 по Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… ставщика (т. е. конкуренция минимальная), в 14% — 4–7 и в 1% более 8 поставщиков;

эксперты Мирового банка считают коррупцию главной экономиче ской проблемой современности. По их данным, 40% предприятий во всем мире вынуждены давать взятки. В развитых странах эта цифра доставляет 15%, в азиатских — 30%, в странах СНГ — 60%;

по размеру взяток за получение лицензий и разрешений разного рода деятельности Россия занимает первое место. Средний размер взятки за последние годы увеличился более чем в 10 раз;

в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек, и общество платит им 40–45 млрд долл. в год;

по данным главы МВД России, в ряде регионов России в коррупци онные отношения вовлечены до двух третей предпринимателей, а ор ганизованные преступные формирования расходуют на взятки для должностных лиц до половины своих криминальных доходов;

в коррупционный доход превращаются в среднем 7% оборота компаний;

согласно опросу ВЦИОМ, три четверти опрошенных считают уровень распространенности коррупции в России высоким и очень высоким.

При этом только 14% считает его низким. 43% россиян не увидели какого-либо улучшения ситуации с коррупцией за последний год, 34% заметили попытки властей ее обуздать, но считают результаты неу спешными;

по данным исследования Фонда «Общественное мнение», более поло вины предпринимателей России (56%) платят взятки, а 44% считают процедуру дачи взятки должностному лицу вполне допустимой;

согласно результатам исследования Transparency International «Индекс взяточничества — 2008», Россия занимает первое место по уровню коррупции среди 22 ведущих мировых государств-экспортеров, за тем идут Китай и Мексика. В рейтинге эти страны получили 5,9, 6,5 и 6,6 балла соответственно;

согласно Индексу экономической свободы 2008 г., составленному меж дународной организацией Heritage Fоundation, Россия в мировом рей тинге в 2008 г. занимала лишь 134-е место из 157 позиций (российская экономика свободна лишь на 49,9%), отставая по этому показателю даже от таких стран, как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республи ка. Еще в 2007 г. Россия занимала 120-е место (из 157 позиций). Особое беспокойство вызывает угрожающе низкая степень предприниматель ской свободы (речь идет о свободе открытия (закрытия) бизнеса и о свободе получения различных лицензий и разрешений) и свобода от коррупции;

по данным исследования коррупционного климата, проведенного компанией GfK в первом полугодии 2006 года среди 21 страны, наи Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России более коррумпированными были признаны такие области, как прави тельство и здравоохранение (по 14%). Одна десятая респондентов от метили сферу бизнеса и судопроизводства. Организации, выдающие разрешения и лицензии, сертификаты и т. п., и политические партии были названы 9% респондентов. Следующими в рейтинге наиболее коррупционных секторов выделены органы таможни (8%), министер ства (4%), школы и сфера образования (2%), а около 1% респондентов ассоциирует с коррупцией такие институты, как армия, банковская си стема и некоммерческие организации. В отличие от Европы, в России самым коррумпированным сектором (13% респондентов) были при знаны организации и структуры, выдающие лицензии и сертификаты.


Правительство было названо наиболее коррумпированным институ том жителями Португалии, Италии, Боснии и Герцеговины и Латвии.

В России это второй по популярности ответ. Около 11% россиян счи тают правительство самым коррумпированным сектором. Население (из 21) стран определило область здравоохранения как наиболее под верженную коррупции;

и самый высокий уровень коррупции в сфере здравоохранения отмечен гражданами Венгрии. В России, по мнению опрошенных, коррупция в сфере здравоохранения не так сильна, как в Европе (около 7% респондентов назвали сектор здравоохранения).

Жители Нидерландов, Швеции и Великобритании признают наиболее коррумпированной средой в своих странах деловой/предприниматель ский сектор.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения До настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономи ке в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г. норма тивных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия.

Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией — Конвенция Совета Европы об отмывании, выявле нии, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноя бря 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Федера цией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г., ратифи цирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Организации Объединенных Наций против транснациональной организо ванной преступности (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г., ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ).

Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Совета Евро пы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). При чем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г.

№ 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединен ных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Прези дента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Со вета при Президенте Российской Федерации по противодействию корруп ции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не были реализованы.

Попытки создать концептуальные основы государственной полити ки в области противодействия коррупции и теневой экономике в России предпринимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, почти все из них закончились неудачей, если не считать двух общих документов, не от ражающих специфики противодействия названным явлениям: Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, действующую в ре дакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной безопас ности, а также Концепцию национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984).

Лишь 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы пред упреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Однако в Федеральном за коне использованы только два основных понятия — «коррупция», «про тиводействие коррупции». Организационные основы противодействия коррупции представлены достаточно слабо: из статьи «Организационные основы противодействия коррупции» не следует, в какой иерархии должна выстраиваться система реализации политики противодействия коррупции;

не прописаны механизмы взаимодействия органов, составляющих органи зационные основы противодействия коррупции, формирования и реали Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России зации политики противодействия коррупции. Нормы об ответственности уполномоченных органов за ненадлежащее исполнение политики противо действия коррупции Федеральным законом не предусмотрены.

В настоящее время понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за от дельные виды коррупционных правонарушений. Однако именно перечень коррупционных правонарушений, выводимый из анализа российского за конодательства о различных видах юридической ответственности, является правовым мерилом коррупции в любой стране.

К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладаю щие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса Россий ской Федерации, а также нарушения порядка предоставления услуг, преду смотренных главой 39 того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или администра тивными правонарушениями служебные нарушения, за которые установле на дисциплинарная ответственность.

К числу административных правонарушений в сфере коррупции от носятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступле ниями правонарушения, за которые установлена административная от ветственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего дей ствия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два вида коррупционных преступлений — коррупционные преступления в форме подкупа и иные коррупционные преступления.

К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно со вершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказа ния следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а»

и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

статьями 184;

204;

210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений);

статьями 290;

291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные дея ния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовно го кодекса РФ: статьями 1411;

1451;

159, пунктом «в» части 2;

160, пунктом «в» части 2;

статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения);

статьями 170;

174, пунктом «б» части 3;

ста тьей 1741, пунктом «б» части 3;

статьей 175, части 3 (в случае совершения со ответствующего деяния с использованием своего служебного положения);

статьей 188, пунктом «б» части 3;

статьей 201;

статьей 202 (в случае совер шения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц);

статьей 210 (при наличии цели совершения любо го из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений);

ста тьей 221, пунктом «в» части 2;

статьей 226, пунктом «в» части 2;

статьей 229, пунктом «в» части 2;

статьями 285;

2851;

2852;

286 (в случае совершения соот ветствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьей 288 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

статьями 289;

292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных пре ступлений).

Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упомина ется в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образователь ные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и не был принят. Федеральный закон «О противодействии коррупции» также обходит стороной вопрос, связанный с регулированием вопросов противо действия теневой экономике.

В основу правового измерения понятия «теневая экономика» может быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН Система национальных счетов, в которой выделяются три сектора теневой экономики: первый сектор — скрытая деятельность;

второй сектор — нео фициальная деятельность;


третий сектор — нелегальная деятельность. Все сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учитывать при оценке состояния национальной экономики.

Под скрытой деятельностью при этом понимается незарегистрирован ная или нелицензированная (либо нарушающая условия лицензирования) деятельность с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных соци альных взносов и выполнения определенных требований и условий дея тельности.

К неофициальной (или неформальной) деятельности относится индиви дуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных нужд.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономическую деятель ность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими призна ками экономической деятельности — кражи, грабежи, мошенничества), так и собственно нелицензированную деятельность (как предпринимательскую, так и непредпринимательскую).

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

1) любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты нало гов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий;

2) административные правонарушения, связанные с нарушением лицен зионных требований и условий (глава 14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), правил ведения бухгалтер ской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (глава 25 того же Кодекса), мелким хищением имущества (ста тья 7.27 названного Кодекса);

3) преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194, 197, 198, 199,1992 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Существующая модель противодействия коррупции и теневой эконо мике отвечает признакам элементарной, относительно упорядоченной си стемы, в которой доминирующее положение занимают меры юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уго ловной) и механизмы ее реализации, с одной стороны, и общие меры обе спечения экономического развития в целом, с другой. Целенаправленное противодействие коррупции и теневой экономике осуществляется преиму щественно уголовно-правовыми и административно-правовыми средства ми (наиболее развитыми элементами).

Вместе с тем детализированный понятийный аппарат, цели, задачи, субъ ектный состав, большинство средств, критерии эффективности и ожидае мые результаты противодействия коррупции и теневой экономике в России до настоящего времени не определены ни на нормативно-политическом, ни на декларативно-политическом уровнях.

Практика государственного противодействия коррупции в России в на стоящее время сводится к следующему:

совершенствование законодательства об административной и уголов ной ответственности за коррупционные правонарушения;

применение в весьма ограниченных масштабах законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупцион ные правонарушения к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за малозначительные правонарушения);

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… создание структур по противодействию коррупции (Совет при Прези денте Российской Федерации по противодействию коррупции;

Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции;

службы собственной безопасности органов государственной власти и др.);

проведение выборочного анализа действующего и проектируемого законодательства на предмет коррупциогенности, не имеющего, к со жалению, функционального влияния на отмену или принятие соот ветствующих нормативных правовых актов (например, заключения бывшей Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции);

периодическое декларирование в официальных выступлениях высших должностных лиц государства необходимости усиления борьбы с кор рупцией (в частности, в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации).

С момента распада СССР в России не разработана ни одна федеральная целевая программа по противодействию коррупции и теневой экономике.

А противодействие теневой экономике в основе своей подменяется борьбой с легализацией преступных доходов и уклонением от уплаты налогов и сбо ров (что далеко не одно и то же).

Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем коррупции можно считать Национальный план противодействия корруп ции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г.

Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры про тиводействия только коррупции, что является в корне ошибочным. Кроме того, поскольку статус данного документа не определен, его можно считать лишь актом политической воли.

Существуют достаточно веские основания полагать, что сложившиеся практики противодействия коррупции и теневой экономике сами репроду цируют значительную часть коррупции и теневой экономики.

Помимо принятых Федеральных законов «О противодействии корруп ции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий ской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объеди ненных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и при нятием Федерального закона «О противодействии коррупции», отдельные аспекты государственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России в настоящее время регламентируются сле дующими документами.

1. В части, относящейся к противодействию коррупции:

упомянутые ратифицированные Российской Федерацией международ но-правовые акты: Конвенция ООН против транснациональной орга Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России низованной преступности, Конвенция ООН против коррупции и Кон венция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию;

Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 141, пункты «а» и «б» части второй — в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

статья 142, часть вторая — в случае совершения соот ветствующего деяния путем подкупа;

статьи 1411;

1451;

159, пункт «в»

части второй;

статья 160, пункт «в» части второй;

статья 164 — в слу чаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенниче ства, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения;

статьи 170;

174, пункт «б» части третьей;

статья 1741, пункт «б» части третьей;

статья 175, часть третья — в случае совершения со ответствующего деяния с использованием своего служебного поло жения;

статья 183 — в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

статья 184;

188, пункт «б» части третьей;

статьи 201;

202 — в случае совершения соответствующего деяния в целях извлече ния выгод и преимуществ для себя или других лиц;

статьи 204;

210 — при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений;

статьи 290;

291;

304 и 309 — в случае со вершения соответствующего деяния путем подкупа;

статья 210 — при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений;

статья 221, пункт «в» части второй;

статья 226, пункт «в» части второй;

статья 229, пункт «в» части вто рой;

статьи 285;

2851;

2851;

286 — в случае совершения соответствую щего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности;

ста тья 288 — в случае совершения соответствующего деяния корыстной или иной личной заинтересованности;

статьи 289;

292 и 316 — в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений);

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени ях (статьи 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27);

Гражданский кодекс Российской Федерации в части, относящейся к ре гламентации нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39;

Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О ме рах по противодействию коррупции»;

Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в ре дакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.

№ 24);

Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государствен ных служащих»;

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточниче стве и коммерческом подкупе» (с последующими изменениями);

Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служеб ным положением, превышением власти или служебных полномочий, ха латности и должностном подлоге» (с последующими изменениями) и др.

2. В части, относящейся к противодействию теневой экономике:

ратифицированная Российской Федерацией Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятель ности;

Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» (с последующими изменениями);

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 132н «О создании Межведомственной комиссии по противо действию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и др.

Указанные нормативные правовые акты не содержат определения поня тия «теневая экономика», не регулируют бльшую часть отношений, свя занных с:

определением ценностей и целей, а также задач противодействия кор рупции;

определением целей, задач, принципов и основных направлений про тиводействия теневой экономике;

осуществлением мониторинга коррупции и теневой экономики (вклю чая обособленные подсистемы статистического наблюдения и прогно зирования);

предупреждением коррупции при инициировании, лоббировании, обсуждении и принятии нормативных правовых актов (прежде всего затрагивающих сферу экономики), избрании (назначении) на государ ственные должности, должности государственной и муниципальной службы;

профессиональной подготовке управленческих кадров;

соответствием нормативов численности лиц, замещающих государ ственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должности государственной и муниципальной службы, численности населения и бюджетным ресурсам государства;

установлением антикоррупционных этических ограничений для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих, а равно лиц, выполняющих управленческие функции в не государственном секторе (на корпоративной службе);

антикоррупционным и экономическим воспитанием;

программно-целевым обеспечением противодействия коррупции и те невой экономике.

Основные проблемы, требующие решений, в рамках политики противодействия коррупции и теневой экономике 1. Высокий уровень коррупции в органах исполнительной власти.

1.1. Неадекватность (заниженность) официальной средней заработной платы лиц, замещающих государственные должности, государ ственных и муниципальных служащих требованиям квалифика ции и реальным трудовым затратам.

1.2. Чрезмерная усложненность системы исчисления денежного со держания государственных служащих (маленький оклад, крат ные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за классные чины).

1.3. Несоразмерность денежного содержания начальных и высших должностей (10–15-кратный разрыв), региональных и федераль ных чиновников (2–4 раза).

1.4. Бессистемность изменений заработной платы лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих.

1.5. Отсутствие правового и организационного механизмов передачи в доверительное управление лицом, замещающим государствен ную должность, государственным и муниципальным служащим имущества, непосредственно используемого для осуществления предпринимательской деятельности или полученного в результате осуществления такой деятельности.

1.6. Отсутствие эффективного гражданского контроля за имуществен ным положением, доходами и расходами лиц, замещающих госу дарственную должность.

1.7. Низкий уровень денежного содержания государственных служа щих по сравнению с бизнес-структурами.

1.8. Высокая латентность коррупции, в том числе коррупции, «продав ливаемой сверху», и ситуации конфликта интересов.

1.9. Высокая коррупционная привлекательность некоторых должно стей государственной службы в связи с непрозрачностью деятель ности должностных лиц, вызванной недостаточностью государ ственного контроля.

Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… 2. Высокий уровень коррупции в контрольных и надзорных органах ис полнительной власти.

2.1. Наличие плохо контролируемых и не подлежащих адекватной опла те за счет бюджетных средств отдельных сегментов правоохрани тельной и контрольно-надзорной деятельности, продуцирующих массовую низовую коррупцию:

лицензионная деятельность в соответствующих сферах;

деятельность по обеспечению безопасности дорожного движе ния.

2.2. Отсутствие грамотной кадровой политики в контрольных органах исполнительной власти.

2.1.1. Отсутствие контрольных мероприятий по выявлению и пресе чению правонарушений в контрольных органах исполнитель ной власти.

2.1.2. Низкое материальное обеспечение должностных лиц контроль ных органов исполнительной власти.

2.1.3. Недостаточность стимулов должностных лиц контрольных ор ганов исполнительной власти к недопущению коррупционных правонарушений.

2.3. Участие должностных лиц контрольных органов исполнительной власти в рейдерстве.

3. Высокий уровень коррупции в законодательных (представительных) органах власти.

3.1. Коррупция при финансировании избирательных кампаний и фор мировании избирательных фондов.

3.1.1. Превышение установленных размеров избирательных фондов.

3.1.2. Финансирование избирательных кампаний органами исполни тельной власти за счет государственных средств, нелегальное финансирование избирательных кампаний.

3.1.3. Информационная закрытость и непрозрачность избиратель ных кампаний.

4. Высокий уровень коррупции в органах судебной власти.

4.1. Давление на судей со стороны чиновников и представителей бизнес-структур, а в большинстве судов — давление председате лей и заместителей председателей судов.

4.2. Отсутствие механизма эффективного контроля за доходами и иму ществом судей.

5. Высокий уровень коррупции в контрольных органах власти.

5.1. Коррупция в контрольно-счетных органах.

5.1.1. Непрозрачность деятельности, недостаточность механизмов контроля за должностными лицами контрольно-счетных ор ганов, проводящими ревизии и проверки.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 5.1.2. Недостаточность механизмов, способствующих реальной не зависимости и неподконтрольности контрольно-счетных ор ганов.

5.2. Высокий уровень коррупции в органах прокуратуры.

5.2.1. Несовершенство системы назначения прокуроров (неограни ченный срок полномочий).

5.2.2. Несовершенство разграничения следственной и надзорной функций в прокуратуре.

5.2.3. Отсутствие механизмов по выявлению коррупционных право нарушений в органах прокуратуры и укреплению их незави симости.

5.2.4. Недостатки кадрового «фильтра» при наборе сотрудников в органы прокуратуры.

6. Высокий уровень коррупции в корпорациях.

6.1. Неурегулированность части правил поведения лиц, выполняющих управленческие функции на государственных и муниципальных предприятиях.

6.2. Отсутствие специальных правил дарения лицам, замещающим го сударственные должности.

6.3. Непрозрачность практики предоставления крупных кредитов, банковских ссуд и займов лицам, замещающим государственные должности, государственным и муниципальным служащим.

6.4. Отсутствие уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу.

7. Сращивание бизнеса и власти.

7.1. Дефицит правовых гарантий для реализации принципов разде ления власти и собственности и равноудаленности бизнеса от власти.

7.2. Пробелы в правовом и организационном обеспечении механизма передачи в доверительное управление государственным долж ностным лицом, государственным и муниципальным служащим принадлежащего ему имущества, непосредственно используемого для получения прибыли, препятствующие реализации запрета на участие чиновников в предпринимательской деятельности.

7.3. Отсутствие достаточных правовых гарантий для реализации прин ципа «охлаждения связей» для чиновников, уходящих на пенсию или выходящих в отставку.

7.4. Отсутствие координирующей межведомственной структуры по борьбе с рейдерством.

7.5 Невозможность эффективного применения ст. 289 УК Российской Федерации «Незаконное участие в предпринимательской деятель Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике… ности» из-за отсутствия в уголовном законе развернутого опреде ления понятий «предоставление льгот и преимуществ», «покрови тельство в иной форме».

7.6. Захват чиновниками контроля над коммерческой организаций (включая навязывание компании своих менеджеров, получение долей в уставном капитале через родственников и свойственни ков), в том числе посредством фальсификации документов, под купа судей и судебных приставов.

8. Идейная коррупция.

8.1. Произвол государственных должностных лиц в выборе целей и средств государственных решений, стратегий, действий.

8.2. Низкое качество государственных решений, декларативность госу дарственных политик.

8.3. Лоббирование разработок государственно-управленческих ре шений различными группами интересов, носящее бессистемный эпизодический характер, трансформирующееся в процедурах со гласования и принятия решений.

8.4. Монополизация идей при принятии государственно-управленческих решений — привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и иными установками.

8.5. Сложность выявления монополизации идей при принятии государственно-управленческих решений.

9. Высокий уровень коррупции в системе здравоохранения.

9.1. Избыточный государственный лицензионный и сертификацион ный контроль в сфере здравоохранения.

9.2. Непрозрачность механизма закупок лекарственных средств и иных товаров медицинского назначения для государственных нужд.

10. Высокий уровень коррупции в системе образования.

10.1. Подчинение Федеральной службы по надзору в сфере образова ния и науки Министерству образования и науки Российской Фе дерации.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.