авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике ...»

-- [ Страница 7 ] --

Необходимо также дополнить статью 19 Федерального закона «О стату се члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Фе дерального Собрания Российской Федерации» после части 1 данной статьи новой частью следующего содержания: «2. Член Совета Федерации, депу тат Государственной Думы, в отношении которых в соответствии с частью 1 настоящей статьи возбуждено уголовное дело, привлекаются к уголовной ответственности без согласия соответствующей палаты Федерального Со брания Российской Федерации»;

дополнить пункт а) части 2 статьи 19 после слов «привлечены к уголовной или к административной ответственности»

словами «за исключением деяний, предусмотренных частью 1 настоящей статьи».

Максимальное упрощение процедуры лишения депутатской неприкос новенности позволит избежать злоупотреблений своим статусом со сторо ны членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федераль ного Собрания Российской Федерации.

4. Прогноз последствий принятия зоконопроекта Обеспечение «прозрачности» деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы — процесс сложный и многоаспектный, требующий системного подхода. Только прозрачная работа федеральных органов законодательной власти, в частности Совета Федерации и Государ ственной Думы, способствует снижению уровня коррупции в России как явлению, препятствующему нормальному развитию и функционированию российского общества и государства.

Принятие соответствующего закона позволит решить следующие задачи:

выработать действенные меры противодействия коррупции в Со вете Федерации и аппарате Государственной Думы как социально правовому явлению;

снизить степень потенциальной коррупционности должностей членов Совета Федерации, обусловленную в первую очередь их особым стату сом, путем максимального упрощения процедуры лишения их непри косновенности;

наладить сотрудничество депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации со СМИ в вопросах предоставления средствам мас совой информации всей необходимой информации о своей деятель ности.

Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»

и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Актуальность и цели принятия Одной из основных форм коррупции в органах законодательной (пред ставительной) власти, наряду с коррупцией в избирательном процессе, можно назвать коррупцию в политических партиях.

Коррумпированность политических партий обусловливается как объ ективными (сложившейся политической системой), так и субъективными причинами, в частности нежеланием партийного руководства — как правя щей партии, так и оппозиционных партий — «изменить правила игры».

Руководители политических партий, представленных в федеральных, ре гиональных и местных органах законодательной (представительной) власти, входят в перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей.

Все это обуславливает необходимость принятия оперативных мер с це лью выстраивания более прозрачной партийной системы, открытой для из бирателей.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов требование законодательства относительно того, что кандидатов на выборах могут вы двигать только политические партии. Законодатели оправдывают введение пропорциональной избирательной системы тем, что в этом нет ограниче ний прав граждан: партии выражают интересы тех или иных групп граждан и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле рос сийские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не реаль ным решением стратегических проблем страны и защитой ее граждан.

Представляется, что смешанная пропорционально-мажоритарная систе ма все же больше отвечает требованиям и основным принципам демокра тии, поскольку при исключительно пропорциональной системе гражданин вынужден выбирать строго между партийными списками, порой не имея представления, что представляют собой кандидаты, за которых он отдает Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России свой голос. В России все еще распространена практика, при которой пар тийный список открывают два-три узнаваемых кандидата, а остальные ме ста зачастую выкупаются представителями бизнеса, а порой и криминала.

Перейдя на исключительно пропорциональную систему, нельзя победить и искоренить нарушения и проявления коррупции в избирательной сфере.

Региональные выборы, как известно, обычно копируют федеральные, а в последнее время общей тенденцией для регионов стало копирование прак тически любых новелл федерального центра. Многие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации уже заявили о поэтапном переходе исключительно на пропорциональную избирательную систему.

Исключить коррупцию в партийной системе крайне сложно, поскольку на сегодня она представляет собой закрытый для избирателя и самостоя тельно функционирующий механизм. Поэтому развитие политической кон куренции партий на этапе, когда они еще не сформировались как полноцен ный механизм представительной демократии, необходимо сбалансировать выборами по мажоритарным округам.

Одним из наиболее распространенных видов коррупции при выборах по партийным спискам является продажа мест в партийных списках. Причем продаются и «проходные», и «непроходные» места: последние стоят намно го дешевле и используются покупателями в рекламных целях. Хотя такие действия и относятся к нарушениям избирательного законодательства и, по сути, являются коррупцией, они по-прежнему остаются одной из форм фи нансирования партиями своих избирательных кампаний. Еще одной фор мой коррупции при выборах по партийным спискам является перераспре деление мест по партийным спискам с использованием административного ресурса: прошедшим в законодательный орган «нежелательным» кандида там предлагаются должности в исполнительной власти, чтобы продвинуть в законодательную власть «нужного» кандидата.

Также значимой проблемой в сфере коррупции политических партий яв ляется вопрос о запрете вступления в политические партии определенных категорий лиц. Известный принцип «сменяемость партий — несменяемость административного аппарата» сегодня просто не действует, поскольку ни как не воплощен в законодательстве. Отсутствует запрет на вступление в политические партии государственных служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к категориям «руководители» и «по мощники» («советники»).

Помимо этого, не установлен законодательный запрет на вступление в партию лиц, осужденных за взяточничество или за совершение иных кор рупционных преступлений, что резко повышает риск коррупционного по ведения в политической сфере.

В целом отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии, осо Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … бенностями их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации ре гулируются Федеральным законом «О политических партиях». Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституцион ного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на терри тории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, определяются Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера ции» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако существующая на сегодняшний день проблема коррупции в политических партиях до сих пор остается нерешенной.

3. Описание нормативных решений Для того чтобы исключить хотя бы часть злоупотреблений при выборах и формировании партийных списков, необходимо сделать систему выборов бо лее гибкой, открытой и понятной рядовому избирателю. Для этого необходи мо использовать позитивный зарубежный опыт: ввести открытые, гласные, подконтрольные избирателю «первичные выборы», аналогичные американ ским праймериз, на которых будут формироваться партийные списки. Также следует вернуться к смешанной пропорционально-мажоритарной системе.

Помимо этого, уже непосредственно при выборах следует отказаться от практики формирования жесткого партийного списка кандидатов в поль зу гибкого списка, который с успехом применяется во многих государствах Европейского союза. При гибком партийном списке избиратель самостоя тельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри спи ска, что также позволяет, несмотря на сложности процедурного характера, отсечь нежелательных и случайных людей, стремящихся попасть в законо дательные органы власти.

Для преодоления коррупции в политических партиях также необходи мо установить законодательный запрет на вступление в партию определен ных категорий лиц — государственных служащих, замещающих должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники» («советни ки»);

лиц, осужденных за коррупционные преступления. В частности, необ ходимо дополнить пункт 2 статьи 23 Федерального закона «О политических партиях» словами: «либо замещающие должности гражданской службы, от носящиеся к категориям «руководители» и «помощники» («советники»), а также лица, осужденные к лишению свободы за получение или дачу взятки либо иного коррупционного преступления и имеющие неснятую или непо гашенную судимость за любое из указанных преступлений».

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Помимо этого, в целях уменьшения распространенности коррупцион ных деяний в рассматриваемой сфере представляется целесообразным сни зить «проходной» барьер при выборах по партийным спискам до 5%. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в пункт 2 части 4 ста тьи 82 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», заменив слова «7 и более процентов» словами «5 и более процентов».

4. Прогноз последствий принятия законопроекта Формирование прозрачности работы органов законодательной (пред ставительной власти), в том числе с участием политических партий, — про цесс длительный и многогранный. Так же как эффективная борьба с любым видом правонарушений невозможна без их профилактики, так и борьба с коррупцией в политических партиях невозможна без противодействия это му явлению, в том числе еще на стадии избирательного процесса.

Очевидно, что в борьбе с коррупцией роль самих политических партий должна быть более значительной. Именно политические партии должны изучать и активно распространять положительный опыт такой борьбы.

Принятие упомянутого федерального закона позволит решить следую щие задачи:

выстроить прозрачную партийную систему, открытую для избирате лей, путем формирования гибкого партийного списка кандидатов, ко торый с успехом применяется во многих государствах Европейского союза;

установить запрет на вступление в партию определенных категорий лиц — государственных служащих, замещающих должности граждан ской службы категорий «руководитель» и «помощник» («советник»);

лиц, осужденных за коррупционные преступления;

запретить продажу и перераспределение мест по партийным спискам с использованием административного ресурса.

Концепция проекта федерального закона «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих»

1. Актуальность и цели принятия В настоящее время достаточно развитый во многих зарубежных стра нах институт доверительного управления имуществом практически не при меняется в России по отношению к государственным и муниципальным должностным лицам, в частности для целей урегулирования конфликта ин тересов.

Отсутствие правового и организационного механизмов передачи в дове рительное управление лицами, замещающими государственные должности, государственными и муниципальными служащими имущества, непосред ственно используемого для осуществления предпринимательской деятель ности или полученного в результате осуществления такой деятельности, приводит к тому, что использование служебного положения государствен ными служащими при решении вопросов, затрагивающих их интересы как акционеров или иных собственников, создает трудноразрешимый кон фликт интересов и делает запреты, содержащиеся в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий ской Федерации», юридически необеспеченными.

В том же Федеральном законе содержится ограничение, связанное с госу дарственной службой, которое заключается в запрете для государственно го служащего заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организации.

Приведенный анализ нормативных актов позволяет сделать вывод, что доверительное управление имуществом — это особая правовая форма, ко торая:

а) способствует налаживанию качественно новых интегративных связей в области организации и управления экономикой;

б) устраняет для государственных органов, государственных и муници пальных служащих сложности, связанные с руководством хозяйственной де ятельностью коммерческих организаций и участием в этой деятельности, что способствует становлению разграничения публичного и частного права;

в) создает условия для отделения и охраны публичных целей от воздей ствия частноправовых интересов.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Актуальность темы обусловлена также неразрешенностью многих про блем управления собственностью в России на современном этапе. По за мыслу законодателя, договор доверительного управления должен способ ствовать созданию иной системы управления имуществом, построенной не на административно-командных началах, а на профессиональной, коммер ческой основе.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» чиновников обязали представлять декларации о доходах и имуществе, но соответствую щие нормы начали реализовываться только через пять лет, после выхода Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и ли цами, замещающими государственные должности государственной служ бы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринима тельской деятельностью, не работает эффективно до сих пор. Так, в соответ ствии с законодательством РФ, представителям Правительства РФ и Адми нистрации Президента РФ разрешено входить в состав советов директоров тех или иных крупных акционерных обществ. Понятно, что возможность безбоязненно совмещать государственную службу с коммерческой деятель ностью — это не только гигантская брешь для коррупции, но и стимул для занятия государственных должностей исключительно с целью незаконного обогащения.

В настоящее время положения Федерального закона «О государствен ной гражданской службе Российской Федерации» действительно запре щают государственным служащим совмещать государственную службу и занятие коммерческой деятельностью, т. к. это несовместимо со статусом лица, поступившего на государственную службу. Однако следует учитывать сложившуюся практику реализации этого запрета.

Согласно части 2 статьи 17 указанного Федерального закона, в случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бу магами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) мо жет привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Однако пока данная норма не вступила в силу, в связи с тем что до сих пор не определена организация (организации), уполномоченная государством осуществлять доверительное управление принадлежащими государственным гражданским служащим и Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в устав ных капиталах организаций). Кроме того, также не определен порядок пере дачи имущества государственных служащих в доверительное управление.

Таким образом, в настоящее время отсутствует правовой и организаци онный механизмы передачи в доверительное управление государственны ми служащими такого имущества.

3. Описание нормативных решений Нормы действующего законодательства о государственной гражданской службе требуют (в случаях, если факт владения тем или иным имуществом способен привести к явному, неявному или возможному конфликту инте ресов), чтобы соответствующее имущество государственного служащего было передано в доверительное управление в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации.

Представляется, что реализация данной нормы в том виде, в каком она закреплена в Федеральном законе «О государственной гражданской служ бе РФ» не обеспечивает достижение поставленной цели — минимизации уровня коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Дей ствительно, в случае поступления на государственную службу чиновник, владеющий приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями уча стия в уставных капиталах организаций), просто временно передает их в доверительное управление, и, оставаясь собственником этого имущества, он может продолжать получать доход от использования имущества в пе риод нахождения на государственной службе, а после ухода со службы по лучит его в реальное управление. Таким образом, цель процедуры передачи в доверительное управление — исключение возможного влияния государ ственного служащего (включая использование служебного положения) при решении вопросов, затрагивающих принадлежащие ему акции, доли пред приятий, — остается недостигнутой. Следовательно, у чиновника остается заинтересованность оказывать влияние на принятие властных решений в интересах компаний, чьи доли или ценные бумаги находятся у него в соб ственности.

Поэтому предлагается обратиться к модели управления имуществом должностных лиц государства, действующей во многих зарубежных стра нах. Реализация данной модели предполагает продажу переданных долж ностным лицом государства в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) с открытых тор гов и передачу уже не самого имущества, а вырученных от продажи средств специальному доверительному управляющему. Специальный доверитель ный управляющий, имеющий особый статус, на вырученные от продажи средства приобретает различные активы, приносящие доход, причем состав Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России инвестиционного портфеля составляет конфиденциальную информацию.

Далее, на протяжении срока нахождения чиновника на государственной службе, специальный доверительный управляющий осуществляет различ ные операции по покупке и продаже активов портфеля.

В период нахождения на государственной службе, замещения государ ственной должности чиновник продолжает получать доходы от управления своим имуществом, но, поскольку точный состав долей и ценных бумаг, на ходящихся в доверительном управлении, ему неизвестен, чиновник лиша ется возможности преследовать свои интересы по предоставлению преиму ществ той или иной организации.

Такие правила также можно распространить и на круг ближайших род ственников таких лиц.

4. Прогноз последствий принятия законопроекта Принятие федерального закона «О доверительном управлении имуще ством лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих», предусматривающего и регламентирующего порядок передачи имущества, представляется одним из эффективных ин струментов противодействия коррупции.

Данным нормативным правовым актом будет законодательно закре плен:

порядок передачи приносящих доход ценных бумаг, акций (долей уча стия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление уполномоченным компаниям;

правила специальной конкурсной аккредитации коммерческих орга низаций, претендующих на управление имуществом федеральных го сударственных служащих;

особенности порядка доверительного управления имуществом госу дарственных служащих.

Концепция проекта Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих Государственную и муниципальную службу можно рассматривать не только как систему органов государственного и муниципального управле ния, но и как сообщество государственных и муниципальных служащих, т. е.

граждан, осуществляющих профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее органов, субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований.

Одним из приоритетов государственного и муниципального строитель ства является развитие Российской Федерации как демократического феде ративного правового государства с республиканской формой правления.

Важным условием решения этой задачи выступает восстановление, воз рождение нравственных, этических начал служения обществу персоналом государственной службы и служащими муниципальных образований.

В одном из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию говорилось, что безнравственность, недостойное поведение слу жащих людей всегда осуждалось обществом, подвергалось публичному по рицанию. Нравственность служащих государственного аппарата являлась всегда значимым критерием деловой репутации, а такие ценности, как эта тизм, лояльность к власти, товарищество, доверие и взаимовыручка, чест ность и надежность, веками были непреходящими и непреложными.

Отсутствие в настоящее время императивных норм поведения, принци пов и постулатов профессиональной этики привело к тому, что в государ ственной службе утратили свое значение нравственные начала служения Отечеству. Отмена в конце 1980-х годов системы идеологических регуля торов поведения должностных лиц советского государственного аппарата, партийно-номенклатурного характера работы с руководящими кадрами устранила средства противодействия аморальному поведению, амбициоз ности, пренебрежению интересами граждан, общества и государства в уго ду личным и меркантильным интересам, коррумпированности должност ных лиц.

Указанные обстоятельства диктуют необходимость введения в действие свода норм этического поведения государственных и муниципальных слу жащих по образцу и подобию практики государств со сложившимися усло Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России виями государственного управления и нравственных начал государственной службы. Разработка указанного свода этических норм должна базироваться на историческом опыте становления и развития российской государствен ности, аналогах успешного использования этических регуляторов государ ственной и муниципальной службы иностранных государств.

I. Правовое и моральное регулирование поведения лиц, замещающих государственные должности и должности в муниципальных образова ниях в Российской Федерации Государственная служба Российской империи была упразднена в первые дни советской власти 10 ноября 1917 года Декретом ВЦИК и СНК «Об уни чтожении сословий и гражданских чинов».

Восстановление правового института российской государственной службы было осуществлено принятым в 1995 году Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Основные направления генезиса государственной службы последовательно и ис черпывающе изложены в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года. В соответствии с данной Концепцией, 12 ав густа 2002 года был принят Указ Президента Российской Федерации № «Об утверждении общих принципов служебного поведения государствен ных служащих». Статья 2 Указа рекомендует лицам, замещающим государ ственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоре чащей правовому статусу этих лиц.

Значение данного Указа Президента Российской Федерации для разра ботки «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государствен ных и муниципальных служащих» трудно переоценить.

Во-первых, Указом Президента Российской Федерации общим принци пам, нормам служебного поведения и деятельности по реализации долж ностных полномочий, формируемым на основе индивидуального внутрен него убеждения и культуры и определяющим отношение должностных лиц к окружающему миру, в соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации, придается обязательный для исполнения характер на всей тер ритории государства.

Во-вторых, общие принципы служебного поведения адресуются всем ка тегориям государственных служащих, независимо от вида службы и долж ностной иерархии, а также муниципальным служащим.

В-третьих, требования к лицам, замещающим государственные должно сти Российской Федерации, государственные должности субъектов Россий Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … ской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться общих принципов служебного поведения носит не императивный, а реко мендательный характер. Признание наличия разновидностей государствен ной службы и единства требований к служебному поведению их служащих, этических начал исполнения должностных обязанностей нашло законода тельное закрепление в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации». Пункт 4 ста тьи 10 данного Федерального закона предусматривает, что правила служеб ного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим феде ральным законом о виде государственной службы.

Таким образом, вопросы нравственных ориентиров служебного поведе ния и разрешения конфликта интересов впервые облечены в нормативную форму на уровне федерального закона. Между разными видами государ ственной службы, муниципальной службой наряду с общими нравственны ми началами имеется много различий, что вызывает необходимость при нятия специальных актов по каждому виду службы, входящих в систему государственной службы Российской Федерации.

Такого рода актом является Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Если Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепил виды государственной службы (гражданская, воен ная, правоохранительная), ее уровни (федеральная и гражданская служба субъектов Федерации), то Федеральный закон «О государственной граж данской службе Российской Федерации» установил правовые, организаци онные основы государственной гражданской службы, определил правовой статус государственного гражданского служащего, установил субсидиар ность норм административно-служебного права к нормам трудового зако нодательства Российской Федерации. 2 марта 2007 года был принят Феде ральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Активно идет работа по подготовке проекта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В настоящее вре мя этот вид государственной службы регулируется многими нормативными актами: «О милиции», «О судебных приставах», «О федеральной фельдъе герской службе», «О службе в таможенных органах» и ряде других правовых актов. С принятием федерального закона о правоохранительной службе бу дут устранены пробелы и противоречия, повысится нравственная состав ляющая правоохранительной деятельности. Представляется, что основой ее должны стать требования Резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1979 года, утвердившей «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». Зна чительные изменения должны быть внесены в Федеральные законы «О во Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России инской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащего».

В настоящее время активно формируется правовая основа регулирования государственной службы. Разработка и принятие «Кодекса поведения лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъ ектов Федерации, государственных и муниципальных служащих» станет дальнейшим шагом по развитию правового регулирования государствен ной службы, созданию нравственного фундамента ее функционирования.

Уже сейчас для некоторых категорий служащих приняты и действуют своды этических норм.

Так, VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 года утвержден «Кодекс судейской этики»4, состоящий из 5 глав и 13 статей. Преамбула «Ко декса судейской этики» гласит: «Правосудие не может осуществляться без честного и независимого судейского корпуса. Для обеспечения его честно сти и независимости судья обязан принимать участие в формировании, под держании высоких норм судейской этики и лично соблюдать эти нормы»5.

В системе органов и подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации принят «Кодекс чести рядового и начальствующе го состава органов внутренних дел Российской Федерации», включающий двенадцать параграфов. «Кодекс чести» был одобрен решением Коллегии министерства и утвержден приказом министра внутренних дел России от 19 ноября 1993 года. Текст «Кодекса чести» в настоящее время перерабаты вается. Кодексы этики принимаются также некоторыми структурами граж данского общества. Так, 14 апреля 2006 г. на втором пленарном заседании Общественной палаты был принят «Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации». Кодекс содержит четыре раздела и один надцать статей. В преамбуле Кодекса каждому члену Общественной палаты предписывается:

содействовать претворению в жизнь идеалов демократии, добра, нрав ственности и справедливости;

способствовать реализации и защите признанных мировым сообще ством и гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

содействовать обеспечению демократических принципов развития го сударства и общества.

Предпринимаются попытки разработки сводов этических норм членов других общественных формирований и профессиональных групп граждан6.

До принятия «Кодекса судейской этики» действовал «Кодекс чести судьи Российской Федерации», утвержденный постановлением Совета судей Российской Федерации от октября 1993 года.

См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005, № 2, февраль.

См.: Кодекс профессиональной этики экспертов системы сертификации ГОСТР (про ект), подготовлен ОАНО «Регистр системы сертификации персонала». – М., 2006.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … II. Регулирование поведения государственных служащих в зарубеж ных странах В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, осо бое значение для разработки проекта «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федера ции, государственных и муниципальных служащих» имеет принятый ООН 12 декабря 1996 г. «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц». В разделе первом «Общие принципы» подчеркивается, что государственная должность — это должность, облеченная доверием, а поэтому государственные должностные лица должны быть внимательны, справедливы и бескорыстны при выполнении своих функций и, в частно сти, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают какое бы то ни было предпочтение какой-либо группе лиц или отдельно му лицу, не допускают дискриминации, не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью.

Раздел II содержит нормы, относящиеся к коллизии (конфликту) инте ресов и отказу от права. Под коллизией интересов понимается участие в сделках, занятие положения, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных интересов, несовместимых с должностью, функ циями, обязанностью или их отправлением. Отказом от права является воздержание от пользования недолжным образом денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученными в результате исполнения служебных обязанностей;

для осуществления деятельности за пределами выполнения официальных функций, что является запретом на административный ресурс.

Раздел третий посвящен обязанности государственного должностного лица сообщать (декларировать) о личных активах и обязательствах, вклю чая супругу (супруга) и иждивенцев.

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц запрещает получение, прямо или косвенно, любых подарков или других зна ков внимания, которые могут повлиять на выполнение служебных функций или принятие решений. На период службы и после ухода со службы запре щается нарушать государственную и служебную тайну, участвовать в по литической или иной общественной деятельности вне рамок официальных обязанностей.

В соответствии с требованиями Международного кодекса поведения го сударственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г., в ряде стран приняты этические кодексы государственных служащих. Детализированный по раз ным видам государственной службы, такой кодекс принят в Соединенных Штатах Америки. Данный документ имеет сложную структуру. Общие по ложения содержат несколько подразделов. Например, подраздел «А» посвя щен обязательствам, налагаемым государственной службой. Для удобства Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России применения и единообразного понимания внутри этого раздела содержат ся подразделы: «Применимость этических норм к режимным ведомствам»;

«Применимость этических норм к лицам, откомандированным для прохож дения службы в другие ведомства»;

«Дополнительные ведомственные нор мы и правила», «Дисциплинарные меры, применяемые к нарушителям» и «Консультирование по служебной этике».

Подраздел «Б» регламентирует запрет на получение государственными служащими подарков из внешних источников и порядок отказа от получе ния запрещенного, а подраздел «В» регулирует порядок вручения подарков друг другу членами организации. Подраздел «Г» содержит детальное регла ментирование действий в условиях конфликта финансовых интересов.

Следует отметить, что законодательство штатов США относится более терпимо по сравнению с другими странами к такого рода конфликтам, обя зывая служащих в случаях возникновения такой ситуации раскрывать ин формацию о ней или перевод служащего в другое место службы. Запрет на получение материальной выгоды обычно вводится только в случаях суще ственного характера конфликта интересов.

Особенностью процедуры по исключению конфликта интересов в нор мативных актах штатов США и других стран англо-американской системы права (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия) является строгое за прещение бывшим государственным служащим в течение года после ухода с государственной службы представлять частные интересы третьих лиц в органах государственной власти, в которых они ранее занимали государ ственные должности. Применительно к российским условиям представля ется целесообразным увеличить данный срок до трех-пяти лет. Причем это правило должно распространяться как на случаи перехода с государствен ной службы в частные компании, так и наоборот. В дальнейшем законода тельство штатов США подробно описывает виды нарушений и злоупотре блений служебным положением (получение личной выгоды, использование в личных целях государственного имущества, служебного времени, закры той информации и др.).

Применительно к разработке проекта «Кодекса поведения лиц, замеща ющих государственные должности Российской Федерации, субъектов Рос сийской Федерации, государственных и муниципальных служащих» наи больший интерес представляет «Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служа щих)», утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567. Данный Кодекс в соответствии с Законом Республики Казах стан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе», законом Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. «О борьбе с коррупцией» и общепринятыми нормами морально-этического характера содержит следующие стандарты служебного поведения государственных служащих:

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … 1) приверженность политике Президента Республики Казахстан;

2) строгое соблюдение законности;

3) недопустимость нарушения прав и свобод человека и гражданина;

4) способствование единству народа Казахстана и межнациональному согласию в стране;

5) соблюдение государственной дисциплины, беспристрастность, каче ственное исполнение служебных обязанностей, эффективное использова ние вверенной государственной собственности и своего рабочего времени;

6) высокий профессионализм;

7) активное противодействие проявлениям коррупции;

8) исключение конфликта интересов;

9) недопустимость вмешательства в предпринимательскую деятельность и лоббирования интересов отдельных хозяйствующих субъектов;

10) запрет на использование служебной информации в корыстных и иных личных целях;

11) исключение участия в азартных играх денежного или иного имуще ственного характера с вышестоящими или нижестоящими должностными лицами и лицами, находящимися в служебной или иной зависимости;

12) воздержание от принятия подарков или услуг в связи с выполнением государственных функций;

13) запрет на принятие предложений о внутригосударственных и зару бежных туристических или лечебно-оздоровительных поездках за счет фи зических и юридических лиц;

14) обязанность своим отношением к делу и личным поведением соз давать устойчивый и благоприятный морально-психологический климат в коллективе;

15) противостояние действиям, препятствующим эффективному функ ционированию государственных органов и надлежащему выполнению го сударственными служащими должностных обязанностей;

16) исключение подбора и расстановки кадров по признакам земляче ства и личной преданности;

17) обязанность пресекать нарушения служебной этики со стороны дру гих государственных служащих;

18) деловой стиль одежды при исполнении служебных обязанностей.

Отдельным разделом в «Кодексе чести» выделены этические требования при общении государственных служащих с гражданами и подчиненными.

III. Исторический опыт российского правового и морального регули рования поведения должностных лиц государственного аппарата и орга нов местного самоуправления Первые упоминания понятий «государственный и муниципальный служащий» под общим названием «служилые люди» в России относится к Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России XV веку. Они владели земельными наделами под условием «несения тягла»

в виде службы великому князю или царю. По степени приближенности к монарху и доверия «служилые» подразделялись на думные чины, трансфор мировавшиеся из старшей дружины князя («гридни»).

Второй по степени доверия была особая категория «служилых» — «двор ня», т. е. стольники, конюшенные, постельники, жильцы, ставшие впослед ствии придворными чинами при монархе. Своеобразную «преторианскую гвардию» составляли московские дворяне. На периферии государственно го управления находились «чины уездные» — городовые дворяне и дети боярские.

В XVI веке в Российском государстве наряду с поместными служилы ми появляется новая категория государственных служащих — «служилые по прибору (набору)», которые выполняли служебные обязанности не за поместье (земельный надел), а за жалованье. К этой категории относились стрельцы, пушкари, воротники, городовые казаки, а позднее офицеры пол ков иноземного строя. Первым российским правовым актом, регламентиру ющим прохождение службы служилыми людьми, было «Уложение о служ бе» 1556 года.

Термин «служилые люди» вышел из обращения в период реформ Петра I.

Вместо него стал употребляться термин «чиновник» — лицо, служащее го сударю и жалованное чином, степенью достоинства по классам «Табели о рангах». Обладатели чина в зависимости от класса чина титуловались в обращении к ним от «благородия» до «высокопревосходительства». Этим подчеркивалась превосходящая средний уровень степень благородства, по рядочности и компетентности офицеров и чиновников. Еще до принятия «Табели о рангах» Петр I требовал от начальников «надзирания на поступки служителей… чтоб безбожного жития не имели, игры, лжи и обманства и чтоб обхождении постоянно и недерзостно поступали. Буде же увещание и обучение не поможет — наказать отнятием чина или весьма отставить»7.

Указом от 19 июня 1719 года «Об учинении присяги на каждый чин, как военным и гражданским, так и духовным лицам и солдатам, при определе нии в службу» предписывалось торжественное обещание верно и добросо вестно служить и соблюдать нормы служебной этики8.

Принятию присяги придавалось особое значение. До самого падения монархии в 1917 году, в соответствии со статьями 55 и 56 главы IV «Сво да основных государственных законов Российской империи», действовало «всенародное принятия присяги по своей вере и закону» при воцарении императора. Отдельную присягу принимали члены императорской фами лии, военнослужащие, чиновники и священники, сенаторы. Члены Государ ственной Думы принимали Торжественное обещание «исполнять свои обя ПСЗРИ. Собр. I. Т. VI. № 3534.

ПСЗРИ. Собр. I. Т. V. № 3393.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … занности по крайнему разумению и силам, памятуя лишь о благе и пользе России».

За более чем двухсотлетнюю историю российской государственной и му ниципальной службы нормы служебной этики претерпели существенные изменения, но многие из них выдержали испытание временем. К ним отно сятся меры антикоррупционного характера. Впервые запреты «посулов» и «лихоимства» были включены в Судебник Великокняжеский 1497 года в пе риод правления Ивана III. Петровское законодательство грозило смертной казнью или вечной каторгой на галерах с вырыванием ноздрей и конфиска цией имущества тому, «кто по дружбе, или по вражде, или из взятков, или других намерений службой пренебрежет». Введено было как вид наказания шельмование — «извержение из числа добрых людей», «объявление шельмой (подлецом)», лишение чести. При этом «кто когда ошельмован был, оный к службе допущен не имеет быть и с ним следует обращаться посторонними:

его свидетельство (показания) в суде не принимать;

в компанию не допу скать и на дому не посещать;

если кто ошельмованного ограбит, побьет или ранит, или что у него отнимет, то челобития не принимать и суда ему не давать… А кто эти требования не будет соблюдать, будет наказан лишением чина и галерной работой»9. «Опорочивание по силе прогрешения (шельмо вание)» было суровой мерой правового и нравственного остракизма. По пытки установить наряду с правовыми нравственные рычаги управления в государственной и муниципальной службе имели место и на последующих этапах истории государства российского. Так, указом Сената от 31 декабря 1765 года «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенно сти прокуроров, при исправлении должностей своих в присутственных ме стах» предписывалось «никому от предписанного (правового и этического) не отступать», а «лихоимственные дела не неважными, но разрушающими правосудие и повреждающими государственное положение почитать»10.

Во времена правления Екатерины II в первый российский закон о поли ции — «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года — наряду с правовыми предписаниями был включен свод этических норм — «пра вила добронравия». Они содержали двадцать статей: от «золотого правила нравственности» («не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь» до за прета взяток, «ибо ослепляют глаза, развращают ум и сердце, устам налага ют узду»). Нормы этического характера содержались и в «Уставе о службе гражданской по определению от правительства» 1832 года и других норма тивных актах.

В советское время понятие «государственный служащий» употребля лось наравне с рабочими и колхозным крестьянством и было низведено до работавшего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, а ПСЗРИ. Собр. I. Т. VI. № 3534.

ПСЗРИ. Собр. I. Т. VIII. № 12537.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России не на производстве11. В работе с руководящими кадрами партийного и го сударственного аппарата применялся номенклатурный порядок. Номенкла тура представляла собой перечень должностей, замещение которых пред варительно рассматривалось и утверждалось партийными комитетами от районного (городского) до центрального. Нравственной основой оценки кадров при этом была партийная этика.

В 1989–1992 годах союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена, а вместе с ней и нормы партийной этики и морального кодекса строителя коммунизма. Формирование новой парадигмы государ ственной и муниципальной службы происходит в сложных социальных условиях, в идеологическом «вакууме», породившем целый ряд проблем.

К ним можно отнести организационную нестабильность структур государ ственного и муниципального управления, дефицит нормативно-правового и нравственно-этического регулирования поведения государственных и му ниципальных служащих, отсутствие единой государственной кадровой по литики, некомпетентность и низкий нравственный уровень значительной части государственных и муниципальных служащих, снижение престижа государственной службы, дефекты правосознания в форме правового ни гилизма, коррумпированность государственного и муниципального аппа рата12. В этих условиях разработка и принятие кодекса поведения государ ственных и муниципальных служащих приобретает особую значимость и актуальность. Даже краткий исторический обзор становления и развития нравственных начал государственной и муниципальной службы дает осно вания для вывода: многие меры по разработке этических норм поведения должностных лиц не утратили своего значения и могут быть использова ны в наши дни. Общество предъявляет высокие требования к чиновникам.

«Граждане считают, что они должны обладать мудростью Соломона, храбро стью Давида, терпением Иакова, умением руководить, присущим Моисею, добротой самаритянки, стратегическим гением Александра Македонского и, наконец, знанием физических, биологических и общественных наук»13.

IV. Перспективы принятия Кодекса поведения лиц, замещающих го сударственные должности Российской Федерации и субъектов Россий ской Федерации, государственных и муниципальных служащих а) Pro et contra принятия Кодекса «Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности Рос сийской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1981. С. 651.

См.: Борзункова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муници пальной службе в Российской Федерации». – М., 2007. С. 9.

Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы стратегии и тактики деятельности. – М., 1999. С. 164.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … и муниципальных служащих» должен представлять собой свод нравствен ных требований и норм, моральных эталонов поведения государственных и муниципальных служащих, необходимых для успешного осуществления ими своих служебных обязанностей в рамках должностных регламентов и должностных инструкций. Данный свод должен формулироваться в рам ках, в категориях и понятиях административной этики, а не администра тивного права. Основная трудность будет заключаться в четком разграни чении юриспруденции и этики как науки о морали и нравственности, а не о правоведении. Ознакомление с рядом этических кодексов государственных служащих показывает, что в ряде случаев такого рода дифференциации до стичь не удается.

Для успешного решения этой задачи представляется необходимым раз работать подробный глоссарий правовой терминологии институтов госу дарственной и муниципальной службы с толкованием их в аспекте учения о морали и нравственности. Кодекс должен разрабатываться как отдельный (особый) документ, отличающийся по структуре и текстологически от зако нодательства о государственной и муниципальной службе. Основная идея разработки проекта «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, го сударственных и муниципальных служащих» заключается в трех исходных концептуальных идеях:


во-первых, Кодекс должен быть разработан на федеральном уровне в ка честве модельного кодекса для всех видов государственной и муниципаль ной службы. Для федеральной государственной службы в ряде случаев он может быть совокупностью этических норм прямого действия;

во-вторых, при разработке для каждого вида государственной службы (гражданской, военной и правоохранительной) специфических этических норм необходимо исходить не из деления государственной власти на ветви (законодательная, исполнительная, судебная), а из нравственно-этической целостности, системности, учета единства и особенностей федеративного построения государственной власти. Запреты, меры по устранению кон фликта интересов, содержащиеся в будущем Кодексе, должны распростра няться не только на государственных служащих, но и на представителей органов законодательной власти. Это может быть осуществлено путем вне сения дополнений и изменений в ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г.

«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», т. к. на них также возложены обязанности по защите публичных интересов;

в-третьих, разработке проекта Кодекса должен предшествовать ряд мер по организационно-правовому обеспечению эффективности свода норм духовно-нравственного характера. Представляется, что своеобразным за казчиком данного документа должны быть не органы исполнительной вла Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России сти, а общество в целом. Пожелания и ожидания общества можно выявить путем социологических исследований.

Возможность и необходимость разработки и принятия Кодекса дик туется следующим. В «Кодексе поведения лиц, замещающих государ ственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации, государственных и муниципальных служащих» должны быть отражены сущность, общие требования и специфические особенности мо ральных принципов и норм регулирования поведения служащих в сфере государственно-служебных отношений. Кодекс должен содержать «модель ные», эталонные, универсальные требования для всех видов государствен ной и муниципальной службы, а также в разделах Особенной части специ фические в зависимости от вида службы, конкретные, прикладные формы их реализации. Например, в ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г.

«Об оперативно-розыскной деятельности» перечислены принципы этого вида служебной деятельности служащих правоохранительной службы (за конность, конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств), а конкретные ограничения этического характера в части запрета «прини мать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистриро ванных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности», «разглашение сведений, затрагивающих непри косновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан» должны содержаться в Кодексе этических норм. Аргументом за разработку и принятие Кодекса является то обстоятельство, что право вое регулирование имеет некие имманентно присущие пределы эффектив ности. Двадцатый век убедительно доказал, что западная цивилизация с ее «двойной моралью» не может уповать только на юридический фетишизм — полагать, что законодательство само по себе будет принуждать к законопос лушному поведению. Еще более разрушителен правовой нигилизм. Когда вера сменяется безверием, резко сокращается готовность следовать пред писаниям закона. Законопослушание в своей сущности обеспечивается не столько духом и буквой закона, сколько нравственной интенцией, побуж дающей следовать нормам законодательства. Десять заповедей Ветхого За вета являют собой классический образец такой нравственной интенции, неизменной на всех этапах генезиса общества.

В Кодексе должны быть отражены те нормы и правила повседневного поведения, включая правила приличия, вежливости, предупредительности, этикета (конвенциальные нормы), которые не подлежат административно правовому регулированию. Однако они являются эффективным инстру ментом регулирования поведения государственных и муниципальных слу Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … жащих как в профессиональной среде, так и за ее пределами. Кодекс должен играть роль своеобразного эталона поведения и критерия определения профессионализма и общей культуры государственных и муниципальных служащих. Отсутствие определенных знаний, навыков и качеств морально этического характера, игнорирование и невыполнение требований Кодекса может свидетельствовать о низком профессионализме, а в крайних случа ях — о профессиональной непригодности, явном несоответствии занимае мой должности.

Кодекс может стать эффективным средством реализации кадровой по литики в государственных органах и муниципальных образованиях. Кодекс должен выполнять воспитательную функцию, давать возможность пред ставлять те нравственные ориентиры, принципы, нормы поведения, к со блюдению которых должен стремиться каждый государственный и муници пальный служащий. Основой Кодекса должна быть общественная мораль, разделяемая тем или иным профессиональным сообществом государствен ных и муниципальных служащих. Кодекс не может противоречить нормам права о государственной и муниципальной службе и одновременно не вос производить правовые акты ни по содержанию, ни по формулировкам, ни по механизму применения и последствиям.

Среди факторов, снижающих эффективность действия и даже ставящих под сомнение само принятие Кодекса, на первое место следует поставить разработку Кодекса «чиновниками для себя» и навязывание этих кодексов «сверху» без одобрения и принятия к неуклонному исполнению самим про фессиональным сообществом того или иного вида государственной или му ниципальной службы.

б) Перспективы и возможная процедура принятия Кодекса Кодекс не должен приниматься и утверждаться официальным образом.

Лучше было бы, если бы Кодекс принимался не в форме федерального за кона Государственной Думой Федерального Собрания РФ, указа Президен та РФ или Постановления Правительства, а акта (решения) Общественной палаты РФ с широким участием структур гражданского общества и право защитных формирований, а представительство структур исполнительной власти осуществляли научно-исследовательские учреждения гуманитарно го профиля.

Процедуру принятия Кодекса можно организовать по образцу и подо бию разработки проекта Конституции Российской Федерации Конституци онным Совещанием в 1993 г. По инициативе Общественной палаты можно было бы создать Совещание по этике государственной и муниципальной службы, на котором постатейно путем открытого голосования и активного обсуждения выработать проект Кодекса, который следует внести на утверж дение пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации с участием представителей всех ведомств исполнительной власти, палат Фе Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России дерального Собрания, судебной системы, религиозных конфессий. После одобрения Кодекса Общественной палатой РФ необходимо организовать масштабное разъяснение положений Кодекса с использованием средств массовой информации.

Основной идеей этой пропагандистской акции должно быть доведение до общественности и глубокого сознания граждан положений, что инте ресы населения, общества, Отечества являются главной задачей, осново полагающим принципом и высшей целью, критерием и конечной задачей функционирования аппарата исполнительной власти и муниципальных об разований. Эта задача может успешно выполняться только при соблюдении норм профессиональной этики и нравственных норм поведения государ ственными и муниципальными служащими в сфере служебных отношений.

Государственные и муниципальные служащие не имеют права и не могут допустить по моральным соображениям подчинение публичного интереса своим личным интересам или интересам родных и близких. Формула рим ского права — nemo judex in causa sua (никто не судья в своем собственном деле) — должна стать непреложным требованием при конфликте интересов.

Государственные и муниципальные служащие по правилам должностного поведения не могут заведомо предпочитать интересы службы интересам по литической партии, социальной группы или какого-либо конкретного лица, наносящим урон (вред, ущерб) обществу, государству, группе людей или от дельному гражданину. Они не должны использовать так называемый адми нистративный ресурс в избирательной кампании или иных акциях полити ческих партий, общественных движений и формирований. Служащие всех органов публичной власти, включая муниципальные образования, должны рассматривать предписания закона, нормативно-правовых актов, вступив шего в законную силу судебного акта, в том числе возмещение ущерба из бюджетных средств, не только в качестве государственных, муниципаль ных, но и личных моральных обязательств. Государственный служащий и служащий муниципального образования обязаны действовать в общенаци ональных интересах во имя благополучия и благосостояния всех людей, а не отдельных лоббистов. Последствиями принятия Кодекса следует ожидать повышение эффективности функционирования аппарата исполнительной власти, возрождение нравственных начал служения Отечеству, повышение престижа государственной службы, авторитета и уважения представите лей власти в глазах населения, минимизации коррупции в органах государ ственной власти и местного самоуправления.

Принятие Кодекса окажется мало или совсем не эффективным меро приятием, если оно будет осуществлено келейно, в интересах чиновниче ства, путем предписаний «сверху», без широкого общественного резонанса и участия представителей гражданского общества в его обсуждении и при нятии.


Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … В разбирательстве по сигналам о неэтичном поведении государственных и муниципальных служащих следует исходить из презумпции виновности и возложения доказывания невиновности на лицо, подозреваемое в этиче ском нарушении. Только в случаях возможной уголовной ответственности за должностные преступления вступает в силу принцип презумпции неви новности.

Концепция изменений законодательства в целях снижения уровня коррупции в сфере безопасности дорожного движения 1. Актуальность и цели принятия Безопасность дорожного движения на сегодня является одной из важ нейших проблем общественной жизни. Ежегодно более 35 тыс. граждан по гибают в дорожно-транспортных происшествиях, почти 200 тыс. получают ранения. В сложившейся ситуации необходимы эффективный контроль и надзор за безопасностью дорожного движения.

Состояние контрольно-надзорной деятельности в данной сфере нахо дится не на самом высоком уровне. Одной из основных причин, способ ствующих этому, является коррупция в органах безопасности дорожного движения.

Коррупция в сфере безопасности дорожного движения приобрела на сегодня огромные масштабы. Распространение коррупции на дорогах формирует общественную психологию, поощряет терпимость к взяточни честву. Принимая во внимание опасность сложившейся практики, целью ставится выработка организационных и правовых предложений, направ ленных на снижение уровня коррумпированности в сфере безопасности дорожного движения. Необходимо отметить, что в рамках данного про екта рассматриваются коррупционные отношения между должностными лицами Государственной инспекции безопасности дорожного движения и водителями транспортных средств. Основная причина такого анализа — массовость указанных явлений, вследствие чего наносится наибольший вред общественным отношениям, складывающимся в области дорожного движения.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Отношения в области безопасности дорожного движения регулируют ся большим числом нормативных правовых актов: Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196 — ФЗ «О безопасности дорожного движения», Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров — Правительства Российской Феде рации от 23 октября 1993 г. № 1090, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, множеством ведомственных актов.

Однако большое количество нормативных правовых актов в данной сфере Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … само по себе не гарантирует необходимого уровня безопасности на доро гах. Более того, объем коррупционной выручки достигает десятков милли онов долларов. Эти средства подпитывают теневую экономику, разрушая авторитет власти и подрывая доверие к ней. Причинами такой ситуации можно назвать преобладание преимущественно ведомственного регули рования, непрозрачность многих видов надзорной деятельности, слож ность предусмотренных процедур, несоответствие тяжести совершенных деяний уровню предусмотренной законодательством ответственности, недостатки внесудебного порядка привлечения к административной от ветственности.

На практике сложились следующие основные виды коррупционных пра вонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:

«покупка» технического осмотра транспортного средства;

«покупка» водительского удостоверения;

«взыскание» штрафа на месте совершения правонарушения;

регистрация и снятие с учета транспортных средств путем незаконной оплаты.

«Покупка» технического осмотра транспортного средства — это дача взятки должностному лицу с целью получения талона, подтверждающего прохождение технического осмотра транспортного средства. Процедура прохождения технического осмотра предусмотрена упомянутым Феде ральным законом «О безопасности дорожного движения» Основной целью осмотра является проверка технического состояния транспортного сред ства на соответствие установленным правилам безопасности. В настоящее время технический осмотр производится в соответствии с Постановлени ями Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 «О по рядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федера ции», от 19 февраля 2002 г. № 117 «О порядке проведения государственно го технического осмотра тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, зарегистрированных органами государ ственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и дру гих видов техники в Российской Федерации» и от 14 июля 2006 г. № «О проведении государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных военными автомобильными инспекциями (автомобильными службами)», а также Приказом МВД России от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного техниче ского осмотра транспортных средств». Одной из основных проблем явля ется то, что лицо, выдающее талон, фактически не несет ответственности за несоответствие автомобиля требованиям безопасности, хотя может и должно нести дисциплинарную ответственность. Согласно гражданскому Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России законодательству, владелец транспортного средства является владельцем источника повышенной опасности, и мера его ответственности не зависит от наличия соответствующего талона. Аналогичная ситуация наблюдает ся и в административном законодательстве. Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает ответственность за управле ние транспортным средством, не прошедшим государственного техниче ского осмотра (часть 2 ст. 12.1 КоАП), но никак не распределяет ответ ственность за техническое состояние между владельцем транспортного средства и лицом, выдавшим талон о прохождении технического осмотра.

Таким образом, технический осмотр становится административным об ременением, способствующим безответственности должностных лиц, что создает условия, способствующие росту коррупции, «торговли» админи стративным ресурсом. Усложненная процедура прохождения техническо го осмотра лишь способствует росту коррумпированности должностных лиц.

Широко распространена также и «покупка» водительского удостовере ния. К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

низкий уровень подготовки водителей в автошколах;

высокие цены за обучение;

недостаток навыков вождения;

вымогательство взяток в органах ГИБДД, что делает процедуру полу чения водительского удостоверения без административного давления практически невозможной.

При оплате штрафа на месте совершения правонарушения также суще ствует ряд проблем и пробелов:

сложность процедуры составления протокола и оплаты (все водители, как правило, торопятся);

низкий уровень правовой грамотности водителей и пользующихся этим инспекторов дорожного движения;

слабость контроля за работой инспекторов дорожного движения и си стема круговой поруки в ряде подразделений ГИБДД;

сложившаяся на практике безответственность за дачу взятки;

низкий уровень заработной платы сотрудников ГИБДД.

Наконец, при регистрации и снятии с учета транспортных средств также существует ряд административных барьеров. Прежде всего в качестве при чин, способствующих росту коррупции, следует отнести утомительность и затрудненность прохождения процедуры.

Таким образом, в сфере безопасности дорожного движения на сегод няшний день сложилось немало проблем и пробелов, что требует их ре шения на законодательном уровне. Необходимо повысить эффективность нормативно-правового регулирования, пересмотреть порядок прохожде ния большинства административных процедур.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … 3. Описание нормативных решений Для решения проблем, сложившихся в данной сфере, необходим ком плекс мер — как правовых, так и организационных.

Процедура прохождения технического осмотра многоступенчата и уто мительна. Представляется необходимым полностью передать данную функ цию ГИБДД частным компаниям, создав условия для конкуренции. Следует, таким образом, внести изменения в Постановление Правительства РФ от июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной ин спекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», исключив положение об организации техническо го осмотра ГИБДД. Необходимо также отменить обязательность техниче ского осмотра для автомобилей в течение гарантийного срока и установить обязательность оценки технического состояния (независимо от факта на личия технического осмотра) автомобиля при оформлении полиса ОСАГО.

Техническое состояние автомобиля должно являться фактором, влияющим на размер платежа страхователя по договору ОСАГО. Так, необходимо вне сти изменения в пункт 2 ст. 9 Федерального закона «Об обязательном стра ховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», дополнив ее положением о техническом состоянии транспортного средства.

Необходимо перенести часть ответственности за техническое состояние ав томобиля на технический центр, ограничив тем самым практику «продажи»

заключений.

В целях пресечения «покупки» водительских удостоверений необходимо ужесточить требования к водительским школам, развивать государствен ную подготовку водителей. Для повышения практических навыков следует увеличить продолжительность водительской практики, установив при этом максимальную стоимость одного часа в рамках обязательного вождения.

В целях обеспечения прозрачности сдачи экзаменов в ГИБДД необходимо нормативно закрепить обязательность видео — и аудиозаписи процедуры проведения экзамена путем внесения соответствующих изменений в раз дел IV Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1396.

При взимании штрафа на месте представляется целесообразным введе ние оплаты посредством кредитных карт. В качестве таковых может быть использовано водительское удостоверение, снабженное магнитным чипом.

Сумма штрафа, таким образом, списывается со счета прямо на месте, лишая сотрудников ГИБДД возможности вымогательства взятки у водителя. Про блема обеспечения сотрудников ГИБДД необходимой аппаратурой может быть решена посредством финансовой помощи банков и страховых ком Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России паний, заинтересованных в обслуживании кредитных карт. Установка си стем видеонаблюдения в патрульных машинах и обязанность сотрудников ГИБДД находиться в объективе также может быть использована в качестве меры по противодействию коррупции на дорогах. Необходимо премиро вать работников ГИБДД за предупреждение нарушений правил дорожного движения.

Для пресечения коррупционных действий при регистрации транспортно го средства возможно введение оплаты регистрационных действий посред ством кредитной карты, а также введение легальной платы за выбор реги страционного государственного номерного знака транспортного средства.

Таким образом, для реализации перечисленных мер необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О безопасности до рожного движения», Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ряд ве домственных нормативных правовых актов, а также в некоторые подзакон ные акты, регламентирующие бюджетный процесс.

4. Прогноз последствий принятия законопроекта Принятие описанных мер должно положительным образом повлиять на ситуацию в области безопасности дорожного движения. Уровень корруп ции в органах ГИБДД должен значительно снизиться, что приведет к улуч шению ситуации в области контроля безопасности дорожного движения и в конечном счете — к повышению качества безопасности дорожного дви жения.

Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»

и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

1. Актуальность и цели принятия В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с последующими изменениями), противодействие коррупции в сферах деятельности органов исполнитель ной власти названо одной из важнейших задач совершенствования государ ственного управления. Необходимость разработки и введения в практику управления эффективных механизмов противодействия коррупции и тене вой экономике и роль коррупции в подавлении потенциала роста и разви тия страны неоднократно отмечались Президентом Российской Федерации в его посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации о важней ших общенациональных задачах, а в Послании 2007 года проблема противо действия коррупции была поставлена в один ряд с борьбой с терроризмом.

В настоящее время одной из наиболее пораженных коррупцией ветвей власти является власть исполнительная. Своекорыстие государственных служащих, факты расхищения и присвоения государственных средств, большое количество должностных и этических нарушений оказывают де структивное влияние на правовое пространство государства, на правосо знание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. От сутствие честности и неподкупности государственных служащих создает питательную среду для коррумпированности всего государственного аппа рата в целом.

Большинство нарушений связано в первую очередь с неправомерным ис пользованием административных ресурсов, находящихся под управлением чиновника. Коррупционные правонарушения здесь обусловлены преиму ществами занимаемой должности и часто выступают в виде «телефонного права», указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, про куратура). Результат коррупционного использования административных Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ресурсов не всегда проявляется сразу, но практически никогда не проходит без значительных последствий.

Формально государственные служащие принимаются на службу для обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних госу дарственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служа щих России в силу этого преимущественно ориентирован на удовлетворе ние личных нужд — они служат в первую очередь самим себе, а не обществу, государству, гражданам.

Главными причинами устойчиво высокого уровня коррупции в органах исполнительной власти являются не только несовершенство законодатель ства, допускающее массовые проявления коррупционного поведения госу дарственных служащих, но и непрозрачность процедур функционирования органов государственной власти, нестабильность системы и структуры ор ганов исполнительной власти, низкий престиж государственной службы, высокая латентность коррупционных правонарушений.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Отношения в сфере поступления на государственную службу, ее про хождения и прекращения, определения основных правовых, организацион ных и финансово-экономических принципов осуществления государствен ными служащими своей деятельности на должностях гражданской службы регулируются Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с принци пами, установленными Конституцией Российской Федерации. Система госу дарственной службы включает в себя такие виды государственной службы, как государственная гражданская служба, военная и правоохранительная служба, каждый из которых регулируется отдельным федеральным зако ном. В частности, основополагающим в системе законодательства о госу дарственной гражданской службе является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде рации». Во исполнение данных федеральных законов принято множество подзаконных актов — указов Президента Российской Федерации и поста новлений Правительства Российской Федерации, а также большое количе ство ведомственных нормативных актов, регламентирующих прохождение государственной гражданской службы в каждом из органов исполнитель ной власти. В отсутствие типовых актов, устанавливающих модельное пра вовое регулирование тех или иных вопросов государственной гражданской службы, ситуация такого разрозненного нормотворчества не способствует Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … проведению единой государственной политики по противодействию кор рупции и теневой экономике в системе исполнительной власти.

Выведение регулирования не только самих процедур, но и основных принципов их осуществления на ведомственный уровень не только не спо собствует консолидации государственной службы в единый институт, но и повышает непрозрачность деятельности органов исполнительной власти.

Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она пред ставляет собой закрытую структуру: доступ к информации о деятельности власти, о процедурах принятия решений властными структурами сильно ограничен, основания действий субъектов, наделенных властными полно мочиями, непонятны, влиять на принятие решений органами власти насе лению и формирующимся структурам гражданского общества очень слож но. Непрозрачность власти в сфере государственной службы выражается не только в том, что чиновники нередко действуют в условиях правового вакуума либо получают широкие полномочия по управлению информаци онными потоками в своих собственных интересах, но и в недостаточной открытости информации о доступе к государственной службе, об откры тии вакансий на службе, что сдерживает формирование кадрового состава служащих на основе конкурса и принципах отбора наиболее компетентных и достойных кандидатов на замещение должностей государственной граж данской службы.

Ряд институтов государственной службы, напротив, не получили свое го развития в законодательстве. Так, прохождение государственной службы служащим зачастую лишено четких ориентиров, также отсутствуют общие принципы построения карьеры чиновника. Нормативное регулирование взаимосвязи должности государственной службы, классного чина и квали фикационных экзаменов осуществляется таким образом, что классный чин присваивается в зависимости от занимаемой должности и сдача квалифи кационного экзамена и подтверждение чиновником своей квалификации и соответствующего уровня квалификации не являются определяющими.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также содержит широкий перечень случаев, когда сдача квали фикационного экзамена не осуществляется, что сильно затрудняет исполь зование конкурсных механизмов при назначении на должность.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.