авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике ...»

-- [ Страница 8 ] --

Оценку правомерности действий должностных лиц затрудняет и от сутствие четких границ должностных полномочий. В такой ситуации ста новится возможным выполнение должностных функций не уполномочен ными на то государственными служащими и осуществление полномочий, не регламентированных надлежащим образом. В соответствии со статьей 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Россий ской Федерации», профессиональная служебная деятельность гражданско го служащего должна осуществляться в соответствии с должностным ре Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России гламентом, являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Положения должностного регламента должны учитываться при планировании профессиональной служебной деятельно сти государственного служащего, проведении конкурса на замещение ва кантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена. Не получившая в настоящее время широкого применения в дея тельности органов исполнительной власти практика составления должност ных регламентов не позволяет четко определить круг полномочий и ответ ственности государственного служащего и решить проблемы, связанные с обжалованием действий и бездействия государственных служащих в случае злоупотреблений.

Важным фактором, влияющим на устойчивость органов исполнитель ной власти коррупционным проявлениям, является низкая стабильность системы и структуры государственных органов и государственной службы в целом. Постоянные изменения структуры органов исполнительной власти влекут за собой реорганизационные мероприятия в отношении не только выполняемых функций, но и кадрового состава служащих. Такая обстанов ка нестабильности и неуверенности в возможности продолжения карьеры не создает для государственных служащих условий для добросовестного выполнения своих должностных обязанностей и лишь провоцирует на ис пользование должностного положения в благоприятствующих этому обсто ятельствах и совершение иных коррупционных действий, т. к. прекращение государственной службы для лица связывается с усмотрением вышестоя щих органов и должностных лиц, а не с ненадлежащим выполнением слу жащим своих должностных обязанностей и негативных последствий в виде уголовной, административной либо дисциплинарной ответственности.

Таким образом, в настоящее время правовые и организационные меха низмы реализации отдельных положений законодательства о государствен ной службе либо отсутствуют, либо недостаточны, что не позволяет эффек тивно противодействовать коррупции в органах исполнительной власти.

3. Описание нормативных решений В таких условиях наиболее важными вопросами являются повышение престижа государственной службы, стабильности и прозрачности данного института.

Совершенствование управленческих технологий противодействия кор рупции и теневой экономике предполагает принятие мер по увеличению прозрачности и открытости прохождения государственной службы в ор ганах государственной власти. Следует законодательно закрепить порядок периодического обязательного обнародования в общедоступных электрон ных источниках данных об имущественном положении, доходах и расходах Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … лиц, занимающих высшие должности гражданской службы. Также следует установить требование по обязательному опубликованию информации об открытии вакансии и проведении конкурса на замещение должности госу дарственной службы в отраслевых средствах массовой информации, а так же на сайте органа власти в сети Интернет.

Необходимо законодательное закрепление условий, исключающих либо препятствующих осуществлению должностными лицами органов испол нительной власти правонарушений в сфере коррупции и теневой эконо мики. В первую очередь необходимо обеспечить надлежащее материально финансовое обеспечение государственных служащих, в связи с чем следует законодательно закрепить единую систему оплаты труда государственных и муниципальных служащих, а также закрепить принцип соотносимости средней заработной платы государственных и муниципальных служащих и средней заработной платы в коммерческом секторе. Полагающиеся государ ственному служащему доплаты и льготы, особая система пенсионного обе спечения, дополнительный отпуск и иные социальные льготы, ведомствен ная инфраструктура социального профиля, а также меры по повышению престижа государственной службы способны дополнительно мотивировать служащего на добросовестное выполнение служебных обязанностей.

В целях недопущения переманивания кадров с государственной служ бы в частный сектор для использования связей и инсайдерской информа ции необходимо законодательно закрепить ограничение права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, замещавшего должности госу дарственной службы, на занятие аналогичной коммерческой деятельностью или консультирование коммерческих организаций в данной сфере до исте чения пятилетнего срока с момента оставления должности.

Необходимо совершенствование механизмов контроля за действиями (бездействием) и решениями, нарушающими права и свободы граждан и юридических лиц. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с этим необходимо закрепить сле дующие меры:

принцип ротации государственных служащих на должностях, кото рые допускают применение такой практики;

премирование за оказание содействия правоохранительным органам в пресечении и предотвращении коррупционных действий, за определен ное количество лет безупречной службы;

ведение наряду с личным делом государственного служащего кадро вой истории, которая должна содержать информацию о соответствии госу дарственного служащего принятым на себя обязательствам по соблюдению требований законодательства по исполнению должностных обязанностей.

Информация, содержащаяся в кадровой истории, может являться основа нием для отказа при проведении конкурса на занятие должности.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Также необходимо установить запрет на заключение служебного кон тракта с государственным служащим в отсутствие утвержденного долж ностного регламента.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной граждан ской службе Российской Федерации», установлено деление на лиц, заме щающих государственные должности, и государственных служащих, т. е.

лиц, осуществляющих профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Но на практике идея четко го разделения статуса лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих должной реализации не получила. Для по вышения стабильности государственной службы необходимо внести из менения в Федеральный закон «О государственной гражданской служ бе Российской Федерации» в части закрепления гарантий повышенной стабильности государственной службы для лиц, замещающих должности гражданской службы категории «специалисты» и «обеспечивающие спе циалисты». Данная мера позволит сгладить конфликт между личными, ведомственными и государственными интересами государственных слу жащих высших должностей и сформировать высокопрофессиональное устойчивое кадровое ядро государственных служащих, которое будет практически несменяемым вне зависимости от колебаний политической конъюнктуры.

Система классных чинов должна быть прозрачна и соответствовать определенной должности. Также необходимо, чтобы комплекс социаль ных гарантий, соответствующих каждому классному чину, соблюдался, а денежное содержание, соответствующее каждому классному чину, вы плачивалось независимо от занимаемой должности. Одним из главных методов построения государственной службы должна стать должност ная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязан ностей должностных лиц каждой группы и предъявляемых к ним квали фикационных требований. Обязательным условием занятия должностей государственной службы должна стать сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют резуль таты ежегодных аттестаций государственных служащих. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы должны представлять собой неотъемле мый элемент карьеры чиновника. Широкое использование именно данной формы замещения государственных должностей государственной служ бы способствовало бы предупреждению и пресечению протекционизма и иных форм коррупции в системе государственной службы Российской Фе дерации. Таким образом, необходимо сократить перечень случаев, допу скающих исключение проведения аттестации в отношении государствен ных служащих.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … 4. Прогноз последствий принятия законопроекта Принятие предлагаемых поправок в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет способствовать эф фективному противодействию коррупции и теневой экономике в органах исполнительной власти путем установления условий и гарантий стабиль ности, прозрачности государственной службы, закрепления контрольных механизмов, исключающих либо препятствующих осуществлению долж ностными лицами органов исполнительной власти коррупционных дей ствий.

Концепция изменений законодательства в целях снижения уровня коррупции в системе образования 1. Актуальность и цели принятия Образование входит в тройку наиболее подверженных коррупции сфер социальной жизни.

Согласно данным, полученным в результате проведения операции «Образование–2007», подразделениями экономической безопасности МВД России выявлено 4153 преступления. По фактам взяточничества было воз буждено 391 уголовное дело и 182 — по фактам хищений и нецелевого ис пользования бюджетных средств. В отношении руководителей учебных за ведений и должностных лиц образовательных учреждений возбуждено уголовных дел.

По данным исследований, проведенных Высшей школой экономики, об щая сумма взяток в системе образования за год достигает суммы немногим меньше 1 млрд долл. (26 млрд руб.). Три четверти этой суммы составляют взятки в образовательных учреждениях высшего образования. Суммарные доходы взяточников от образования примерно в 2 раза превышают доходы России от экспорта пшеницы, и в 3 раза — от экспорта автомобилей. Мас штабность вызвана тем, что брать и давать взятки стало привычкой, нормой жизни. Полностью ликвидировать коррупцию в сфере образования невоз можно, но возможно ее значительно ограничить.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Наказание за дачу и получение взятки регламентируется Уголовным ко дексом Российской Федерации.

Согласно статье 290 Уголовного кодекса РФ, субъектом преступления яв ляется должностное лицо, а в примечании к статье 285 Кодекса раскрывается понятие «должностного лица» — это лица, постоянно, временно или по спе циальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно хозяйственные функции в государственных органах, органах местного са моуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Как видно, привлечение к ответ ственности за получение взятки возможно лишь в отношении узкого круга лиц. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … 10 февраля 2000 г. № 6 (с последующими изменениями) дано разъяснение, что понимать под организационно-распорядительными и административно хозяйственными функциями: «Организационно-распорядительные функ ции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуще ством и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а так же совершение иных действий: принятие решений о начислении заработ ной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.». Таким образом, не являются субъектами получения взятки работники государственных орга нов и органов местного самоуправления, государственных и муниципаль ных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям (пункте 5 указанного по становления).

До указанного постановления действовало постановление Пленума Верховного суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4, согласно которому субъ ектом должностного преступления признавались лица, выполнявшие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности не только в силу занимаемой должности, но и в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий. Таким образом, ответ ственность за должностные преступления могли нести врачи — за злоупо требление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособ ности, участием в призывных комиссиях, преподаватели — за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии;

учитель или воспитатель — за неисполнение возложенных обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения мероприятий или занятий.

Уголовная ответственность лиц, занимающих руководящие должности в государственном или муниципальном образовательном учреждении выс шего образования (ректор, проректор, декан, заведующий кафедрой и т. п.), в случае получения взятки наступает по статье 290 Уголовного кодекса РФ.

Лица, не занимающие в государственных образовательных учреждениях высшего образования должности, связанные с постоянным исполнением административно-хозяйственных или организационно-распорядительных функций (профессор, доцент, преподаватель и т. п.) могут нести ответствен ность по данной статье лишь в том случае, если получение взятки связа Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России но с выполнением ими полномочий по проведению аттестации студентов или абитуриентов в различных формах. Статья 204 Уголовного кодекса РФ «Коммерческий подкуп» применима в аналогичных случаях и со значитель ными ограничениями лишь к руководителям и преподавателям негосудар ственных вузов.

Федеральным законом «Об образовании» федеральный орган исполни тельной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфе ре образования и науки, наделен полномочиями инспектировать в порядке надзора на территории Российской Федерации образовательные учрежде ния независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, ор ганы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие контроль и над зор в сфере образования. Логичным было бы допустить, что Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки должна быть независимой от Министерства образования и науки Российской Федерации, но фактиче ски эта служба, согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Во просы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», находится в ведении Министерства. Таким образом, находясь в ведении Минобрнауки России, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет надзор и контроль за результатами работы «руково дящего» ею министерства с образовательными учреждениями. Данное об стоятельство значительно снижает эффективность осуществления службой своих надзорных функций.

3. Описание нормативных решений Для повышения эффективности уголовной ответственности за получе ние взяток преподавателями государственных и муниципальных образо вательных учреждений высшего образования необходимо внести соответ ствующие изменения в статьи 290 и 204 УК РФ, добавив к существующей формулировке «управленческие функции» — «профессиональные функ ции». Возможен также вариант внесения изменений в УК РФ путем вклю чения новой статьи, предусматривающей уголовную ответственность за получение незаконного вознаграждения в связи с исполнением профессио нальных обязанностей (функций).

Для обеспечения наиболее эффективного исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки своих функций, в том чис ле по инспектированию в пределах своей компетенции в порядке надзора на территории Российской Федерации образовательных учреждений, органов управления образованием и уполномоченных органов исполнительной вла сти субъекта Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования, необходимо внести соответствующие изменения в Указ Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры феде ральных органов исполнительной власти», переподчинив ее Правительству Российской Федерации. Также необходимо внести соответствующие изме нения в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образова ния и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300.

4. Прогноз последствий принятия законопроекта Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный ко декс Российской Федерации» в части установления уголовной ответствен ности за коммерческий подкуп и получение взятки не только в отношении должностных лиц и лиц, выполняющих организационно-распорядительные и управленческие функции, но также лиц, выполняющих профессиональные функции, означает возможность привлечения к ответственности за получе ние взятки и коммерческий подкуп преподавателей вузов. Предлагаемые в рамках проекта изменения в части переподчинения Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Правительству РФ позволят придать службе независимость от Министерства образования и науки Российской Федерации, что, безусловно, обеспечит ее наибольшую беспристрастность в рамках исполнения своих надзорных полномочий.

Принятие проекта в целом будет способствовать эффективному проти водействию коррупции в системе образования.

Концепция Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации 1. Актуальность принятия законопроекта Борьба с коррупцией в государственном и муниципальном управле нии является одним из приоритетных направлений гуманитарной науки и практики управленческой деятельности. Одним из факторов и условий, по рождающих коррупционные связи между частным сектором (бизнесом) и служащими государственных и муниципальных органов, выступает явное несоответствие денежного содержания государственных и муниципальных служащих той мере нагрузки и ответственности, которые они несут в силу занимаемой должности и выполнения служебных обязанностей.

Огромное значение имеет принцип справедливого распределения фон да заработной платы в сфере государственной и муниципальной службы.

Некоторые авторы называют этот принцип кардинальным принципом со временной науки организации и управления. Большое значение приобре тает вопрос применения одинаковых показателей оценки работы для всех служащих государственного аппарата и органов местного самоуправления.

Показатели эти должны быть ясными для государственных и муниципаль ных служащих, по отношению к которым они применяются, и позволять сравнивать вклад каждого служащего в результаты деятельности органи зации.

По мнению С.В. Максимова, «экономическая несостоятельность государ ства сегодня проявляется не в неспособности платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальной уровень жизни, а в отсутствии у наделенных соответствующими полномочиями должностных лиц желания делать это.

Коррумпированным мелким чиновником легче управлять…».

Актуальность упорядочения оплаты выполнения должностных обязан ностей государственными служащими диктуется также острой необходи мостью четкого разграничения трудовой и служебной деятельности как ка тегорий частного и публичного права.

В советский период государственная служба как социально-правовой институт была упразднена и уравнена с трудовой деятельностью, регули ровалась законодательством о труде. Единственным нормативным актом об общих условиях поступления на службу советских служащих были «Вре менные правила о службе в государственных учреждениях и предприяти ях», утвержденные ВЦИК РСФСР 21 декабря 1922 года, которые после об разования СССР действовали на территории всего Союза.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … По мере становления и развития законодательства о государственной службе Российской Федерации становится очевидной субсидиарность норм трудового законодательства по отношению к нормам служебного права в сфере регулирования прохождения государственной службы. Однако такое подчиненное (вторичное) соотношение не получило распространения на сферу оплаты труда государственных служащих.

Необходимо четко разграничивать труд как целесообразную деятель ность человека, направленную на видоизменение и приспособление ма териальных или интеллектуальных объектов для удовлетворения инди видуальных или общественных потребностей, и служебную деятельность государственных служащих как организаторскую деятельность по анализу и предвидению развития тех или иных явлений, своевременному принятию управленческих решений, налаживанию и организации их реализации пу тем совместного труда многих людей, мобилизации их на решение стоящих задач. При всем различии труда и выполнения должностных обязанностей в сфере оплаты эти виды деятельности людей были уравнены. «Советский энциклопедический словарь» содержал следующее определение служащих:

«работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату или (в капиталистических странах) жалование, т. е. фиксированный заработок… Часть служащих сливается или сближается с рабочим клас сом». В данном определении уравнивается не только содержание деятельно сти государственных служащих и работников производственной сферы, но и порядок вознаграждения их деятельности. Государственный служащий в процессе исполнения должностных обязанностей реализует в объеме долж ностного регламента часть функций государственного органа, т. е. выпол няет определенный фрагмент реализации его властных полномочий. Работ ники производственной сферы создают реальный материальный продукт и его прибавочную стоимость.

Для разграничения служебной и трудовой деятельности Ю.Н. Стари лов предлагает в качестве критерия «подразделение права на публичное и частное». Аналогичный критерий содержится в работах зарубежных и от ечественных авторов, законодательстве ряда стран. Публичное право регу лирует правоотношения в сфере государственной службы, а трудовая дея тельность наемного работника регулируется нормами частного, трудового права.

Отличие государственного служащего от иного наемного работника за креплено нормативно, например, в п. VI Кодекса этики правительственной службы Соединенных Штатов Америки: «Государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности». Одновременно отмечается различие между «заработной пла той» (вознаграждением за работу) и «жалованием» (платой за исполнение обязанностей по должности).

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Отказ от уравнивания государственной службы с трудовой деятельно стью, публичного права с частным требует дифференциации всех аспектов, включая оплату, как элемент социально-правового института.

Нуждается в пересмотре и система реестров государственных служа щих, квалификационных характеристик, квалификационных разрядов лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъек тов Российской Федерации, муниципальных должностей, должностей руко водителей и иных специалистов организаций в негосударственном секторе, устранения субъективизма в определении номенклатуры и тарифных ста вок должностей в государственном и муниципальном секторах, в том числе исключения или минимизации свойственных данному процессу недостат ков, порождающих и стимулирующих рост коррупции.

В частности, устранения требуют следующие недостатки тарифно квалификационного регулирования, способствующие коррупции:

отсутствие единого реестра государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Фе дерации;

отсутствие четкого разграничения трудовой и служебной деятельно сти, публичного и частного права;

отсутствие единой системы квалификационных характеристик для государственных и муниципальных должностей, должностей государ ственных и муниципальных служащих, должностей руководителей и иных специалистов в негосударственном секторе;

отсутствие взаимоувязанного подхода к тарифно-квалификационному регулированию в государственном и негосударственном секторах;

произвольное определение оснований для коррекции минимального размера оплаты труда в Российской Федерации;

диспропорции в денежном обеспечении: лиц, замещающих государ ственные должности, а также муниципальных служащих;

служащих федеральных, региональных органов государственной власти и их учреждений и лиц, работающих на аналогичных должностях в негосу дарственном секторе;

применение тарифно-квалификационного регулирования служебной деятельности государственных служащих аналогично трудовой дея тельности наемных рабочих;

отсутствие единства подходов к формированию базовых должностных окладов на основе единой тарифно-квалификационной системы.

Актуальность разработки и принятия тарифно-квалификационного ко декса продиктована и тем, что, в соответствии со ст. 22 Федерального зако на «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.

№ 25-ФЗ, в ряде мест должностные оклады служащих муниципальных об разований устанавливаются в соответствии с должностными окладами Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … государственных служащих региона, определяемых на основе тарифно квалификационного регулирования.

При этом рейтинг привлекательности государственной и муниципальной службы напрямую зависит от организации заработной платы служащих.

По данным Е.Ю. Киреевой, самый высокий индекс привлекательности службы в первом квартале 2006 года (84,88) был в Таймырском автономном округе при среднемесячной заработной плате в территориальных органах федеральной власти 21 292 руб., в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации — 54 933 руб. и в органах местного самоуправле ния — 34 866 руб.

В Новгородской области в это же время среднемесячная зарплата соот ветствующих должностных лиц составляла 8671, 9323 и 7526 руб.14. Несо вершенство оценки служебной деятельности государственных и муници пальных служащих очевидно.

Необходимость упорядочения в этой сфере диктуется устранением про белов, коллизий в нормативных правовых актах как федерального, так и регионального и ведомственного характера, целесообразностью принятия единообразной тарифно-квалификационной системы установления базо вого должностного оклада и его сопоставимости в различных видах госу дарственной службы и при оплате труда муниципальных служащих.

2. Общая характеристика оплаты служебной деятельности государственных служащих, труда муниципальных служащих и значение их тарификации В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации, политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Реализация этих условий распро страняется на все население России, включая персонал государственного аппарата. При этом, в соответствии с частью 3 статьи 37 Конституции Рос сийской Федерации, каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федераль ным законом минимального размера оплаты труда. Эти конституционные гарантии детализируются в виде системы оплаты труда работников госу дарственных и муниципальных учреждений в статье 144 Трудового кодекса Российской Федерации. Данной нормой предусмотрена тарифная система оплаты труда указанных категорий служащих. Тарифная система представ ляет собой совокупность нормативов, с помощью которых формируется размер заработной платы (денежного содержания) служащих в зависимо сти от квалификации, характера и содержания выполнения должностных См.: Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. – М.: РАГС, 2007. С. 204, 207.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России обязанностей, условий и интенсивности служебной деятельности, значимо сти сфер применения труда и исполнения служебного долга.

Тарифная система включает тарифные ставки, тарифные коэффициен ты, тарифно-квалификационные справочники, различного рода надбавки и доплаты тарифного характера.

Согласно действовавшему ранее постановлению Правительства Россий ской Федерации от 24 августа 1995 г. № 823 «О повышении тарифных ставок (окладов) единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы», с 1 ноября 1995 года для работников бюджетной сферы применя лась тарифная сетка, включающая 18 тарифных разрядов и межразрядных тарифных коэффициентов, утверждаемых Правительством Российской Фе дерации. Однако несовершенство системы деления бюджетных работников на 18 разрядов и низкий уровень оплаты труда первого разряда ставки, ко торый был значительно меньше величины прожиточного минимума трудо способного населения в РФ, потребовали внесения изменений в существу ющий порядок оплаты труда указанных работников.

Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О вве дении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданско го персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осу ществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» и принятым еще в сентябре 2007 г. Постановлением Правительства РФ № 605 предусматривается но вая система оплаты труда, отменяющая жесткую тарифную сетку. Зарплата бюджетных работников ставится в зависимость от следующих факторов:

объема выполняемой работы;

уровня образования, квалификации;

про фессиональных обязанностей работника;

должностных требований и др.

Новой системой оплаты труда также предусмотрены выплаты компенсаци онного характера.

Пока не сформированы федеральные, региональные, муниципаль ные системы оплаты труда государственных и муниципальных служа щих, для создания которых важную роль должен будет сыграть Тарифно квалификационный кодекс Российской Федерации.

В настоящее время идет процесс повышения доходов работников бюд жетной сферы в реальном выражении. Для придания этому процессу еди нообразия, системности, антикоррупционной направленности и устране ния дискриминационных подходов важную роль может сыграть разработка и принятие Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации.

Система оплаты труда служащих муниципальных учреждений устанав ливается с учетом Единого тарифно-квалификационного справочника работ Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … и профессий рабочих, Единого квалификационного справочника должно стей руководителей, специалистов и служащих, государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по ре гулированию социально-трудовых отношений в соответствии с ч. 3 ст. Трудового кодекса Российской Федерации, мнений профсоюзов. Федераль ным законом от 8 января 1998 года № 8-ФЗ (в редакции от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 16) при менительно к муниципальным служащим была установлена необходимость руководствоваться при определении окладов нормативами, установленны ми законами субъектов Российской Федерации. Это положение получило дальнейшую детализацию в ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответ ствии с которой оплата труда муниципального служащего включает долж ностной оклад и ежемесячные и иные дополнительные выплаты. Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда своих служащих. Ограничения в этом установлены только для дота ционных муниципальных образований.

3. Общая характеристика состояния правового регулирования тарифно-квалификационной системы Отдельные элементы тарифно-квалификационного регулирования опла ты труда и денежного содержания в государственном и муниципальном сек торах в настоящее время определяются рядом нормативных правовых актов и иных официальных предписаний различной правовой силы и сферы при менения. При этом ни один из действующих нормативных правовых актов Российской Федерации не устанавливает системы такого регулирования, не обеспечивает единообразного подхода к определению квалификационных требований для всей совокупности должностей и профессий на федераль ном, региональном и локальном уровнях, не устанавливает понятной и обо снованной связи между квалификационными требованиями, предъявляе мыми к соответствующим должностям и уровням вознаграждения по ним.

К числу базовых федеральных актов в области тарифно-квалификационного регулирования относятся:

— Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ ственной службы Российской Федерации» (ст. 6, 7, 8 и др.);

— Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 9, 10, 11, 12 и др.);

— Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 4 февраля 1999 г. № 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений»;

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России — Указ Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»;

— Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О реестре должностей фе деральной государственной гражданской службы»;

— Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О вве дении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданско го персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осу ществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений»;

— Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 176 «Об опла те труда работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы»;

— Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.05.2008 № 242н «Об утвержде нии профессиональных квалификационных групп должностей работников, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно генного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06. № 11856);

— Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.05.2008 № 247н «Об утверж дении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых должностей руководителей, специалистов и служащих» (зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06.2008 № 11858);

— Квалификационный справочник должностей руководителей, специа листов и других служащих. Утвержден постановлением Минтруда РФ 21 ав густа 1998 г. № 37 (с изм., внесенными постановлениями Минтруда России от 21 января 2000 г. № 7;

4 августа 2000 г. № 57;

20 апреля 2001 г. № 35;

31 мая 2002 г. № 38;

20 июня 2002 г. № 44);

— Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих. Выпуск 1. Профессии рабочих, общие для всех отраслей народного хозяйства (утв. Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 31 января 1985 г. № 31/3–30) (с изм. от 12 октября 1987 г., 18 декабря 1989 г.;

15 мая, 22 июня, 18 декабря 1990 г.;

24 декабря 1992 г.;

11 февраля, 19 июля 1993 г.№ 29 июня 1995 г.;

1 июня 1998 г.;

17 мая 2001 г.;

31 июля 2007);

— Нормативные правовые акты министерств, служб и агентств РФ, устанавливающие квалификационные характеристики и разряды оплаты труда должностей руководителей, специалистов и служащих по отраслевым тарифным сеткам. Например, В Министерстве Российской Федерации по Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по следствий стихийных бедствий действуют: Приказ от 18 июля 2005 г. № «О денежном содержании федеральных служащих, замещающих государ ственные должности федеральной государственной службы в территори альных органах МЧС»;

Приказ МЧС России от 14 марта 2005 г. № 140 «Об условиях оплаты труда работников государственной противопожарной службы МЧС России».

В системе таможенных органов приняты свои нормативные правовые акты: Письмо ФТС России от 24 марта 2005 г. № 03–248/8836 «О порядке вы платы ежемесячного денежного поощрения отдельным категориям сотруд ников таможенных органов». Перечень этот можно продолжить по всем ми нистерствам и ведомствам;

— Нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие рее стры должностей государственной и муниципальной службы, квалифика ционные разряды и тарифы, включают законы о муниципальной службе и акты, регламентирующие размеры должностных окладов.

К первым относятся, например: Закон Алтайского края от 10 сентя бря 1997 г. № 48–3С (в редакции от 5 октября 2006 г.) «О муниципальной службе в Алтайском крае»;

Закон Удмуртской Республики от 25 февраля 1999 г. № 749-I (в редакции от 29 июня 2006 г.) «О муниципальной службе в Удмуртской Республике». В некоторых субъектах Российской Федерации (в Хабаровском крае, на Чукотке) законодательство о государственной и му ниципальной службе кодифицировано.

Как правило, вопросы оплаты труда и тарификация должностей содер жатся в отдельных статьях.

К актам, регламентирующим размеры должностных окладов, можно от нести: Закон Тульской области от 28 декабря 2005 г. № 660–3ТО (в редакции от 24 июля 2006 г.) «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципаль ные должности муниципальной службы в Тульской области».

В Законе Тульской области (ст. 5) установлены пределы размеров долж ностных окладов муниципальных служащих, кроме содержания труда и квалификационных требований к служащему в зависимости от категории муниципальных образований, — 9 категорий. Еще более сложная система тарификации заработной платы муниципальных служащих предусмотрена Законом Мурманской области от 26 декабря 2005 г. № 718–01–3МО (в ре дакции от 4 июля 2006 г.) «О предельных размерах должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд муници пальных служащих Мурманской области».

Наряду с тарифно-квалификационными требованиями установлено групп муниципальных образований по оплате труда в зависимости от чис ленности населения и тарифные коэффициенты соответствия предельно го размера должностного оклада муниципального служащего в кратности Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России к размеру должностного оклада по соответствующей должности государ ственной гражданской службы Мурманской области.

Указанные нормативные правовые акты не содержат регулирования зна чительной части указанных выше общественных отношений, противоречат друг другу и иным федеральным законам, но вместе с тем тяготеют к систе матизации в форме кодифицированных актов и единообразию.

4. Зарубежный опыт кодификации тарифно-квалификационной системы оплаты служебной деятельности государственных служащих (США, Германия) Дальнейшее совершенствование управления делами общества в значи тельной мере связано с привлечением в органы государственной власти и местного самоуправления квалифицированных работников. В этой связи определенный интерес представляет практика «понуждения к труду» — процесс соотношения материальных и моральных стимулов — в сфере го сударственной службы ведущих зарубежных государств. Особый интерес представляет правовое регулирование денежного содержания чиновников на основе тарифных сеток оплаты труда, которые применяются в Соединен ных Штатах Америки и Федеративной Республике Германии и методы их систематизации.

Вопросы эти регулируются значительным числом актов, инкорпориро ванных в титуле 5 Свода законов США. В специальной части «Заработная плата и содержание» имеется 6 глав: глава 51 — Классификация государ ственных служащих;

глава 53 — Нормативы заработной платы;

глава 54 — Денежные вознаграждения по результатам работы;

глава 55 — Заработная плата;

глава 57 — Компенсационные выплаты;

глава 59 — Гарантийные выплаты.

Наибольший интерес представляет содержание глав 53 и 55. В них на федеральном уровне и в строго систематизированном порядке изложены нормы тарифно-квалификационного подхода к денежному содержанию персонала государственной службы.

Законодательно закреплено требование о назначении должностных окладов в строгом соответствии с «системой заслуг», которая включает в себя учет качества исполнения должностных обязанностей;

дифференциа цию размеров должностных окладов на основе систематических оценок профессиональной деятельности государственных служащих;

объектив ность и справедливость оценки служебной деятельности;

установление ме ханизма эффективного контроля (§ 5401 Свода законов США). При этом тарификация включает главные характеристики личности эффективного государственного служащего. Они включают подготовку к выполнению должностных обязанностей, мотивацию, лояльность, позитивное отноше Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … ние к службе, личностную зрелость и умение эффективно выполнять слу жебные обязанности в группе сослуживцев.

Заработная плата устанавливается в соответствии с должностной клас сификацией. В каждом классе, кроме того, установлены градации долж ностных окладов, которые позволяют учитывать опыт, профессиональные знания и качество выполнения обязанностей по службе. Изменение разме ра денежного содержания производится не чаще, чем один раз в год, кроме случаев его снижения за плохое исполнение должностных обязанностей, о чем служащий должен быть уведомлен за 15 дней до издания акта.

Оценка качества выполнения государственным служащим своих долж ностных обязанностей производится на основании установленных законом критериев: 1) улучшение действенности и эффективности управленческого труда, качества работы, включая сокращение объема делопроизводства;

2) экономия средств и ресурсов;

3) своевременность исполнения должностных обязанностей;

4) иные показатели действенности, эффективности, испол нительности, дисциплинированности лиц, подчиненных государственному служащему-руководителю (§ 5402 Свода законов США).

Определенный интерес представляет германское законодательство о го сударственной службе в части регулирования оплаты труда государствен ных служащих.

Так, в соответствии со ст. 74а Основного закона Федеративной Респу блики Германии от 23 мая 1949 года, законодательство земель по вопро сам оплаты и содержания служащих государственных учреждений требует одобрения бундесрата. При этом конституционным требованием является унификация законодательства земель в отношении государственных слу жащих. Унификация тарифно-квалификационных требований к государ ственным служащим содержится в нормах Общего закона об унификации законодательства в отношении служащих 1985 года и Закона о федеральных служащих 1985 года.

Представляет определенный интерес, что в этом акте признаком при надлежности лица к корпусу государственных служащих является не про фессиональная деятельность, как это сформулировано в российском слу жебном законодательстве, а «публично-правовые отношения службы и верности (служебные отношения) с Федерацией, либо непосредственно подчиненной Федерации корпорацией, учреждением или организацией пу бличного права». Такая формулировка детерминирует четкое разграниче ние труда и службы, частного и публичного права, дифференцированных для государственных служащих и рабочих тарифно-квалификационных ха рактеристик. Служебная карьера германского государственного служащего содержит классификацию должностей.

Указанное может быть использовано при подготовке Тарифно-квалифи кационного кодекса Российской Федерации.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 5. Описание нормативных решений. Структура документа Тарифно-квалификационный кодекс Российской Федерации Глава 1. Общие положения Статья 1. Тарифно-квалификационное регулирование в Российской Фе дерации Статья 2. Основные понятия Статья 3. Основные принципы тарифно-квалификационного регулиро вания Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Фе дерации, субъектов Российской Федерации и их учреждений в сфере регу лирования тарифно-квалификационных отношений Статья 5. Полномочия органов местного самоуправления и их учрежде ний в сфере регулирования тарифно-квалификационных отношений Статья 6. Регулирование тарифно-квалификационных отношений в ком мерческих организациях Статья 7. Регулирование тарифно-квалификационных отношений в не коммерческих организациях, не являющихся органами государственной власти, местного самоуправления или их учреждениями Глава 2. Реестры должностей и профессий Статья 12. Реестр должностей лиц, замещающих государственные долж ности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные долж ности субъектов Российской Федерации Статья 13. Реестр должностей государственной службы Статья 14. Реестр должностей муниципальной службы Статья 15. Реестр должностей руководителей, специалистов и других служащих, не являющихся государственными и муниципальными служа щими Статья 16. Реестр профессий рабочих, общих для всех отраслей эконо мики Глава 3. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих государственные должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации Статья 17. Квалификационные характеристики лиц, замещающих госу дарственные должности в сфере законодательной власти Статья 18. Квалификационные характеристики лиц, замещающих госу дарственные должности в сфере исполнительной власти Статья 19. Квалификационные характеристики лиц, замещающих госу дарственные должности в сфере судебной власти Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … Глава 4. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещаю щих государственные должности, установленные иными законами Россий ской Федерации и ее субъектов Статья 20. Квалификационные характеристики должностей лиц, заме щающих государственные должности в Администрации и других подраз делениях Аппарата Президента Российской Федерации Статья 21. Квалификационные характеристики должностей лиц, заме щающих иные государственные должности в Правительстве Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, федеральных службах и агентствах Статья 22. Квалификационные характеристики должностей лиц, заме щающих иные государственные должности в аппарате палат Федерального Собрания Российской Федерации Статья 23. Квалификационные характеристики должностей иных лиц, замещающих государственные должности Глава 5. Квалификационные характеристики должностей государствен ных служащих Статья 24. Квалификационные характеристики должностей государ ственных гражданских служащих Статья 25. Квалификационные характеристики должностей военнослу жащих Статья 26. Квалификационные характеристики должностей служащих правоохранительных органов Глава 6. Квалификационные характеристики муниципальных должностей Статья 27. Квалификационные характеристики должностей, замещае мых в результате муниципальных выборов и на основании решений пред ставительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муни ципальных выборов Статья 28. Квалификационные характеристики муниципальных долж ностей муниципальной службы Глава 7. Квалификационные характеристики должностей руководите лей, специалистов и других служащих, не являющихся государственными и муниципальными служащими Статья 29. Квалификационные характеристики должностей руководителей Статья 30. Квалификационные характеристики должностей других слу жащих Глава 8. Квалификационные характеристики профессий рабочих;

общих для всех отраслей экономики Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Статья 31. Квалификационные характеристики профессий рабочих, об щих для всех отраслей экономики Статья 32. Порядок установления квалификационных характеристик иных профессий рабочих Глава 9.


Квалификационные разряды и ставки квалификационных раз рядов Статья 33. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов должностей лиц, замещающих государственные должности, пред усмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями (уста вами) субъектов Российской Федерации Статья 34. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов должностей лиц, замещающих государственные должности, уста новленные иными законами Российской Федерации и ее субъектов Статья 35. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов должностей государственных служащих Статья 36. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов муниципальных должностей Статья 37. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов должностей руководителей, специалистов и других служащих, не являющихся государственными и муниципальными служащими Статья 38. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов профессий рабочих, общих для всех отраслей экономики Глава 10. Заключительные положения Статья 39.Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 40. Переходные положения 6. Прогноз последствий принятия Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации Принятие Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации позволит усовершенствовать нормирование служебной деятельности персо нала государственных органов и служащих муниципальных образований.

Известно, что служебная деятельность работников органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма специфична. Поэтому имеющиеся нормы и тарифы в сфере производительного труда, подходы к их разработке не могут быть едиными, неприменимы в сфере государственной службы и деятельности служащих муниципальных образований.

Управленческая деятельность всегда носит интеллектуальный характер, связана с работой с людьми, на ее результативность влияет много факторов объективного и субъективного характера.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … Установление на федеральном уровне легитимно закрепленных норма тивов позволит ранжировать трудоемкость, сложность и ответственность служебной деятельности по разрядам должностей государственной и муни ципальной службы.

Принятие Тарифно-квалификационного кодекса актуализирует новые подходы к нормированию служебной деятельности, расширит спектр лич ностных характеристик претендентов на замещение должностей государ ственной и муниципальной службы в части лояльности, порядочности, антикоррупционной безупречности, высокого профессионализма.

Тарифно-квалификационное законодательство позволит оптимизиро вать определение штатной численности работников, критериев и преде лов управляемости, нормативы бюджета рабочего времени руководителей и специалистов, норм равномерной нагрузки персонала исполнительского звена, обслуживающих служб.

Перечисленное не исчерпывает всех последствий тарификации управ ленческой деятельности. В тесной связи с процессом применения норм Тарифно-квалификационного кодекса будут проходить разработка и кор ректировка должностных регламентов и административных регламентов органов государственной власти.

Кроме вышеперечисленного следует ожидать:

упорядочения квалификационных характеристик должностей и про фессий и тарифных ставок оплаты, что должно носить антикоррупци онную направленность;

повышения прогнозируемости расходов на содержание аппарата и четкого планирования бюджетов всех уровней. Введение единой та рифной системы позволит устранить диспропорции в оплате труда отдельных категорий служащих государственных органов и муници пальных образований, позволит устранить противоречия в уровнях оплаты труда различных категорий государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих всех уровней. На личие Тарифно-квалификационного кодекса позволит уменьшить про извол и субъективизм при введении и сокращении государственных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, повысить эффективность государственной политики распределения трудовых ресурсов.

Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Уголовно процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

1. Актуальность и цели принятия Прокуратура в Российской Федерации является базовым элементом контрольной ветви государственной власти, одной из функций которой яв ляется координация борьбы с коррупцией.

Чтобы успешно противостоять коррупции, прокуратура должна быть независима от иных органов государственной власти на всех ее ступенях.

Российская прокуратура является уникальным институтом, поскольку только два государства в мире (Российская Федерация и Куба) имеют про куратуру, неподконтрольную другим институтам государства и граждан скому обществу.

Прокуратуру вполне можно рассматривать как один из контрольных органов, которые в силу специфики выполняемых функций должны быть автономными, не подчиняться никаким другим органам государственной власти и быть независимыми при осуществлении своих полномочий. На практике же наличие реальной организационной и функциональной само стоятельности российских органов прокуратуры подвергается сомнению.

Следует констатировать, что коррупция в органах контрольной власти не находится на достаточно высоком уровне, но в силу системности своего характера, поскольку контрольные органы входят в общую систему орга нов государственной власти, коррупционные явления имеют место и здесь.

В связи с этим необходимо дальнейшее реформирование системы органов прокуратуры РФ в целях предотвращения коррупции и обеспечения их не зависимости.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Система органов прокуратуры РФ потенциально уязвима как для кадро вой, так и для экономической коррупции.

Так, современная система назначения прокуроров субъектов Федерации (по согласованию с органами государственной власти субъектов) не проду Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … мана и далека от совершенства. Прокуроры обязаны осуществлять надзор за деятельностью и за правовыми актами, принимаемыми органами государ ственной власти субъектов, т. е. быть предельно независимыми и деполити зированными во взаимоотношениях с другими органами государственной власти. Однако главы администраций субъектов РФ, давая согласие на на значение прокурора, зачастую рассчитывают, и иногда вполне обоснован но, на «благодарность» с его стороны. Если эти ожидания не оправдывают ся и возникают конфликты, то главы администраций пытаются отстранить неугодных прокуроров от исполнения обязанностей, как правило, при по мощи противозаконных методов. Однако изменить практику назначения прокуроров сложно, прежде всего потому, что это конституционная норма (ст. 129 Конституции РФ).

Кроме того, решение кадровых вопросов посредством непотизма и т. п.

имеют место и при назначении заместителей прокуроров. На самом верх нем уровне, т. е. на уровне заместителей Генерального прокурора РФ, игра ют большую роль личное знакомство и совместный опыт работы.

Такие функции прокуратуры, как надзор над всеми этапами предвари тельного расследования, естественным образом порождают возможности для различного рода коррупционных проявлений. Основным коррупцион ным потоком здесь являются получение взятки за заказные проверочные мероприятия, участие в рейдерстве и т. п.

Часто в прессе появляются публикации о задержании сотрудников про куратуры (вплоть до прокуроров) за получение взятки — за разглашение служебной информации в интересах криминальных структур (а прокура тура имеет доступ и к секретной информации), за сотрудничество с крими нальными структурами и оказание им услуг, идущих вразрез с должностны ми полномочиями, за служебный подлог и др. Однако такие преступления нередко покрываются вышестоящими органами (материалы предваритель ного следствия изымаются прокуратурой, а расследование проводить за прещается), поэтому такие дела редко доходят до суда;

уличенных в кор рупционных преступлениях сотрудников просто переводят на сходные должности в другие районы (то есть имеет место «круговая порука» сотруд ников прокуратуры).

Причиной распространенных в органах прокуратуры коррупционных проявлений является, скорее всего, не недостаточное материальное обе спечение должностных лиц прокуратуры. В своем вступительном слове на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохрани тельных органов 21 ноября 2006 г. В.В. Путин подчеркнул, что финансирова ние правоохранительных органов за последнее время выросло в разы. Так, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О про куратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 15 июля 2005 г.

№ 85-ФЗ, были внесены изменения в части совершенствования оплаты Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России труда и упорядочения системы денежного содержания прокурорских ра ботников, которыми установлен новый подход к установлению размеров должностных окладов прокурорских работников, позволяющий сохранить установленный в настоящее время порядок индексации размеров должност ных окладов, закреплены порядок исчисления и размеры ежемесячных до плат за классный чин и за выслугу лет. Объем дополнительно возникающей финансовой потребности, исходя из штатной численности прокурорских работников, в рамках реализации указанных положений составляет 3688, млн руб., что было учтено посредством принятия Федерального закона от 4 ноября 2005 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год».

Вероятно, наличие коррупционных преступлений связано с отсутстви ем в прокуратуре службы собственной безопасности, которая занималась бы «отсевом» неблагонадежных или запятнавших себя сотрудников.


Кроме того, имевшее место до недавнего времени совмещение функций следствия и надзора было одной из главных причин критики прокуратуры, в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна и та же структура ведет следствие, выступает с обвинением и осуществляет надзор за следствием, действительно выглядит крайне сомнительно. При чем функция надзора в прокуратуре не была закреплена структурно. В июле 2007 г. произошла встреча В.В. Путина с Ю. Чайкой, на которой Генеральный прокурор разъяснил, как будут разделены функции надзора и следствия:

«В Генпрокуратуре расследование особо важных дел будет курировать один мой заместитель, а функции надзора — другой. То же будет и в субъектах РФ». В.В. Путин специально уточнил, будет ли это происходить в рамках одного ведомства, на что получил утвердительный ответ. Таким образом, первые же действия Генерального прокурора РФ Чайки были направлены на создание внутри прокуратуры надзорной вертикали, что можно оценить положительно. Однако такое разделение уголовной составляющей и над зорных функций прокуратуры потребовало впоследствии и законодатель ного закрепления посредством создания Следственного комитета в рамках прокуратуры.

Создание такого комитета в рамках следующего этапа реформирования системы органов прокуратуры было запланировано завершить не позднее 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г.

№ 87-ФЗ. Однако, подчеркивая правильность подобной инициативы, нель зя не отметить поспешность и непродуманность в ее реализации. Данный Федеральный закон изменяет процессуальный статус прокурора в досудеб ном производстве, лишая его не только функций осуществления уголовно го преследования, но и в определенной степени надзорных полномочий за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное след ствие.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … В то же время при принятии данного закона не ставилось под сомне ние, что надзорная функция прокуратуры РФ является определяющей для деятельности данных органов государственной власти и не подлежит огра ничению. Согласно статье 29 Федерального закона «О прокуратуре Россий ской Федерации», предметом прокурорского надзора является в том числе и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими пред варительное следствие.

Однако фактически закон предполагает ограничение полномочий про куроров за счет расширения прав следователей и руководителей следствен ных органов. Прокурор лишается права непосредственно вмешиваться в расследование. И следователь становится монополистом при принятии того или иного решения, касающегося уголовного преследования. В случае об наружения каких-либо нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор имеет право только косвенного реагирования, т. е. мо жет обратиться с требованием об их устранении к руководителю следствен ного органа.

Реальный же надзор со стороны прокуратуры за ведением следствия теперь будет осуществляться только при утверждении обвинительного за ключения.

Кроме того, ситуация усугубляется еще и тем, что надзорные полномо чия прокурора при производстве предварительного расследования пред полагают, что последний должен иметь возможность знакомиться со всеми материалами уголовного дела. Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РФ отсутствует норма, предусматривающая право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовного дела документы, материалы и иные сведения о расследовании уголовного дела. Вероятно, подразумевалось, что органы расследования будут предо ставлять прокурору информацию о деле тогда, когда принимаемые ими ре шения требуют согласования с ним. Теперь же, в связи с организационным отделением функций следствия и надзора в органах прокуратуры, такая правовая лакуна становится серьезным препятствием для осуществления прокурорского надзора.

Ранее наличие права органов прокуратуры на участие в производстве предварительного расследования служили для следователей в качестве се рьезного фактора, сдерживающего коррупционные проявления. Приведем пример. Как известно, одним из способов повышения статистических пока зателей раскрываемости преступлений является так называемое «раздутие»

результатов правоохранительной деятельности. Например, в случае задер жания нескольких сговорившихся человек при выносе с завода запчастей возбуждается не одно уголовное дело, а несколько (в соответствии с количе ством подозреваемых). Обычно прокуратура пресекает подобные наруше ния, однако теперь это становится затруднительным.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Таким образом, основные цели реформирования органов прокуратуры (повышение эффективности расследования преступлений и борьба с кор рупцией) не могут быть достигнуты, поскольку с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ степень прокурорского влияния на органы предварительного следствия сведется к минимуму, следователи фактически выйдут из-под надзора органов прокуратуры, что создает благоприятную почву для коррупции в Следственном комитете.

Очевидно, что налицо потребность в совершенствовании как правового статуса, так и требований к осуществлению деятельности органов прокура туры Российской Федерации.

3. Описание нормативных решений С точки зрения обеспечения независимости органов прокуратуры РФ весьма существенным, наряду с порядком назначения, является вопрос о сроке полномочий прокурора. В отличие от ранее действовавших законов, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — За кон о прокуратуре) не предусматривает установления срока нахождения в должности прокуроров (за исключением Генерального прокурора, срок полномочий которого составляет 5 лет, согласно п. 6 ст. 5 Закона о про куратуре). Однако в целях борьбы с должностными злоупотреблениями и, в конечном счете с коррупцией, представляется, что ограничение срока полномочий прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур предоставит реальную возможность обеспечения независимости прокуроров от местных органов власти и позволит Генеральному прокурору осуществлять контроль за дея тельностью нижестоящих прокуроров.

Кроме того, следует предусмотреть в Законе о прокуратуре и ограни чения на количество сроков занятия тех или иных прокурорских должно стей по опыту ряда стран СНГ и Латинской Америки. Таким образом, обе спечение ротации кадров прокуратуры с помощью ограничения сроков их полномочий и количества сроков занятия должностей станет действенным фактором предупреждения коррупционных явлений.

Однако в деле укрепления независимости прокуроров нужно соблю дать определенную меру. Например, в настоящее время статус уголовно процессуальной неприкосновенности прокуроров, призванный гарантировать им защиту от противоправных действий со стороны заинтересованных лиц, необоснованно широк, что создает возможности для различных злоупотребле ний. В УПК РФ не проводится различия между расследованием преступлений, совершенных прокурором в связи с выполнением должностных обязанностей, и не связанными с ними. Поэтому необходимо ограничить иммунитет проку роров при возбуждении уголовных дел и производстве расследования.

Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … Если обратиться к историческому опыту, то при Петре I и при И. Стали не с коррупцией боролись ужесточением ответственности. Некоторые уче ные считают, что главное в этой борьбе — политическая воля и решимость.

Велика роль, конечно, и принципа неотвратимости наказания. Лучшей меры профилактики, чем наказание, пока не придумано, а безнаказанность развращает больше всего. Тем более исследования показывают, что прямой связи между уровнем зарплаты и уровнем коррупции не существует. Должна существовать прямая связь между зарплатой и уровнем ответственности.

Поэтому следует подумать о введении ряда новых составов в УК РФ в виде запретов на рассмотрение дел о правонарушениях должностными ли цами прокуратуры, прямо или косвенно заинтересованными в исходе таких дел, рассмотрение дел о коррупционных преступлениях либо преступлени ях, связанных с коррупционными, должностным лицом прокуратуры, в ко тором служит или полномочия которого непосредственно исполняет обви няемый или подозреваемый (таких запретов пока не существует).

Разумеется, принятие мер по усилению ответственности необходимо, но этого недостаточно. Здесь требуются и иные решения.

Так, следует в целях укрепления независимости прокуроров при осу ществлении уголовного преследования принять во внимание опыт США, где расследование уголовных дел в отношении высших должностных лиц производится независимым прокурором, который назначается специаль ным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. Также Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» требует, чтобы государства обеспечи вали эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессио нальных обязанностей и функций.

Применительно к России речь идет о том, что уголовно-процессуальная обеспеченность эффективного расследования преступлений, совершаемых лицами, занимающими государственные должности, недостаточно эффек тивна. Такие лица обладают возможностями влияния на должностных лиц прокуратуры (теперь — в рамках Следственного комитета), ведущих рас следование, в том числе и посредством использования своих связей. Поэто му представляется необходимым и целесообразным использование опыта США в России применительно к созданию специальной независимой ко миссии по расследованию преступлений таких субъектов.

Также, помимо этого, укрепление независимости органов прокуратуры, в том числе при назначении на должности (без кумовства и т. п.) можно обеспечить посредством формирования подразделения собственной безо пасности и/или по предупреждению коррупции как структурного подраз деления органов прокуратуры, структура и штатная численность которого должны утверждаться Генеральным прокурором, а начальник подразделе Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ния также должен подчиняться непосредственно ему. Подобные подразде ления уже существуют в органах прокуратуры в некоторых субъектах РФ, однако необходимо нормативное закрепление подобного требования с це лью его распространения на всю систему органов прокуратуры.

Основные функции данного подразделения должны быть следующими:

выявление, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны должностных лиц прокуратуры, а также иных лиц, склоняющих последних к совершению преступлений против интересов государственной службы;

выявление, предупреждение и пресечение попыток поступления на службу или трудоустройства в органы прокуратуры лиц, связанных с пре ступными сообществами, имеющих преступные намерения и т. п.;

проведение предупредительно-профилактических мероприятий в целях устранения причин и условий, отрицательно влияющих на деятельность ор ганов прокуратуры и способствующих совершению преступлений и адми нистративных правонарушений должностными лицами прокуратуры;

осуществление совместно с другими правоохранительными органами мероприятий по предупреждению и пресечению преступлений, относя щихся к компетенции подразделения.

4. Прогноз последствий принятия законопроекта М.Е. Салтыков-Щедрин писал: «Если некоторые люди полагают, что взятки когда-нибудь прекратятся, то они полагают это от легкомыслия».

Как показывает вековой опыт человечества, коррупция неистребима даже в самых законопослушных странах. Но минимизировать ее влияние на обще ственную, политическую и экономическую жизнь и превратить из систем ного явления в отдельные проявления можно. Очевидно, что для этого не обходимы решения макроуровня, направленные на глобальное изменение ситуации в стране, подразумевающие в том числе изменения, касающиеся системы органов прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, станет возможным посредством механизмов, заложен ных в самой системе органов прокуратуры, наиболее эффективно бороться как с кадровой, так и с экономической коррупцией.

Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»

1. Актуальность и цели принятия В настоящее время Счетная палата Российской Федерации является осо бо значимым институтом государственной власти ввиду исключительной важности контроля за использованием государственных средств. Этот по стоянно действующий орган государственного финансового контроля осо бого рода, относящийся к контрольной ветви власти, создан и действует в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее — Закон о Счетной палате), прямо предусмотренным статьей 101 Конституции РФ.

Кадровая и экономическая коррупция потенциально имеют место в Счетной палате Российской Федерации в силу системности данного явле ния, хотя коррупционные правонарушения там фиксируются не так часто.

Однако, исходя из важности выполняемых Счетной палатой РФ функций, такие явления необходимо своевременно предотвращать и пресекать, для чего прежде всего необходимо обеспечить реальную независимость данно го органа государственной власти.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования В преддверии выборов Счетную палату РФ (независимый орган государ ственного финансового контроля) часто пытаются использовать для поли тического давления. Выдвижение на пост аудитора нередко происходит по политическим признакам или в результате лоббирования кандидатуры ау дитора той или иной финансовой группой. Это объясняется в том числе тем, что аудиторы фактически приравнены по своему статусу к министрам, гла ва палаты — к премьер-министру, а его заместители — к вице-премьерам.

Стоит учесть, что при обновлении Счетной палаты РФ подобным обра зом она стремительно превращается в подконтрольный власти и бизнесу ресурс, по сути, в политический орган, что может лишить ее статуса эффек тивно работающего независимого контрольного финансового органа. Поэ тому необходимо изменить квалификационные требования к председателю Счетной палаты РФ, его заместителю и аудиторам.

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Изначально председатель Счетной палаты РФ и заместитель председателя Счетной палаты РФ назначались на должность соответственно Государствен ной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 5 Закона о Счетной палате в ранее действовавшей редакции). Однако Федеральный за кон от 1 декабря 2004 г. № 145-ФЗ изменил порядок назначения на должность председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ: такие назначе ния стали возможными исключительно по представлению Президента РФ.

Следует отметить, что такое дополнение процедуры назначения является эф фективной антикоррупционной мерой и не противоречит Конституции РФ (пункт «и» части 1 статьи 102), поскольку Государственная Дума и Совет Фе дерации сохраняют свои конституционные полномочия по назначению соот ветственно председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ.

С принятием Федерального закона от 12 апреля 2007 г. № 49-ФЗ в разви тие уже принятых изменений была модернизирована система выдвижения кандидатур на должность аудиторов Счетной палаты РФ. Теперь аудиторы Счетной палаты РФ также назначаются по представлению Президента РФ Советом Федерации и Государственной Думой.

Однако принятые изменения, по-видимому, не являются достаточными для того, чтобы снять проблему кадровой коррупции в Счетной палате РФ.

Безусловно, Счетная палата РФ потенциально не свободна и от эконо мической коррупции. Так, по инициативе Счетной палаты РФ проводится множество проверок негосударственных коммерческих организаций, что не во всех случаях входит в ее компетенцию. В большинстве случаев, по утверждению средств массовой информации, деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием. Сам факт проведения таких проверок в организациях, не связанных с бюджетным финансированием, свидетельствует о серьезном кризисе в деятельности Счетной палаты РФ. Проведенная в июне 2006 года спецоперация по борьбе с коррупцией в Счетной палате РФ выявила группу лиц (в составе которой находился помощника аудитора Счетной палаты РФ), вымогавшую взятки по результатам проверок, осуществленных Счетной палатой РФ (им предъ явлено обвинение в мошенничестве). Помимо этого, в работе Счетной па латы РФ имеют место случаи сокрытия нарушений деятельности органов государственной власти, выявленных по результатам контрольных меро приятий, например, в виде исключения некоторых фактов из материалов проверок.

3. Описание нормативных решений В таких условиях наиболее остро встает вопрос об укреплении инсти туциональной обособленности Счетной палаты РФ как органа внешнего финансового контроля от других ветвей власти при помощи правовых ме Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения … ханизмов, способствующих укреплению ее независимости. Для решения этого вопроса необходимо рассмотреть возможность создания контрольно ревизионного отдела в Счетной палате РФ, осуществляющего контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты РФ, а также на значения независимого органа для проведения аудитов самой Счетной па латы РФ, уточнить действия, предпринимаемые сотрудниками Счетной па латы РФ по результатам проведенных ими контрольных мероприятий.

Норма статьи 5 Закона о Счетной палате устанавливает, что одним из принципов функционирования Счетной палаты РФ является ее неза висимость при осуществлении возложенных на нее полномочий. Прин цип независимости диктует исключение возможности организационного, функционального, финансового, персонального или иного воздействия подконтрольного субъекта на контролирующие органы, которые не долж ны находиться по отношению к нему в подчиненном положении.

Однако в настоящее время, в соответствии с бюджетным законодатель ством, проверка финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты РФ проводится органом исполнительной власти, ответственным за ис полнение федерального бюджета, т. е. Федеральной службой финансово бюджетного надзора, находящейся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. В то же время Счетная палата РФ осуществляет контрольные полномочия и в отношении Минфина России, и в отношении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Таким образом, получается, что орган исполнительной власти уполно мочен на проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности в отношении независимого контрольного органа, что входит в противоречие с конституционно-правовым статусом Счетной палаты РФ и создает реаль ные возможности для прямого конфликта интересов и порождаемых им различных злоупотреблений, в том числе и коррупционного характера.

Кроме того, проведение таких проверок не соответствует международ ным правилам финансового контроля. Так, согласно ст. 5 Лимской деклара ции руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Между народной организации высших органов финансового контроля ИНТОСАИ в 1977 г., «высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они неза висимы от проверяемых ими организаций… Высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необ ходимую для выполнения возложенных на него задач».



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.