авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

Партийная и политическая

система России

и государственное управление

Актуальный анализ

Москва

Научный эксперт

2012

УДК 321.01:329.8

ББК 66.60+66.033.141

С 89

Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Колесник И.Ю.,

Куропаткина О.В., Макурина Л.А., Нетёсова М.С.

С 89 Партийная и политическая система России и государствен ное управление. Актуальный анализ: научная монография / под общ. ред. С.С. Сулакшина. — М.: Научный эксперт, 2012. — 320 с.

ISBN 978-5-91290-184-3 В научной монографии категориальное представление партийной и полити ческой систем уточняется в практическом отношении применительно к задачам государственного строительства и государственного управления. В этом кон тексте установлены функции и связи партийной и политической систем и госу дарственного управления. Проведен феноменологический анализ состояния дел в современной России. Результаты исследования свидетельствуют о суррогатном характере рассматриваемых систем и о тенденции к продолжению деградации.

Предложены решения, позволяющие компенсировать имеющиеся недостатки.

Для преподавателей, аспирантов и студентов, обучающихся по специаль ностям «политология» и «государственное управление».

ISBN 978-5-91290-184-3 © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, Оглавление Введение.......................................................................................................................... Глава 1. Партийная и политическая система и государственное управление..................................................................................................................... 1.1. Топология политической системы и государственное управление.......... 1.2. Функции партийной системы в государственном управлении............... 1.3. Взаимодействие негосударственных институтов политических систем и органов государственного управления в зарубежных странах................................................................................................................... Глава 2. Состояние функций связи политической системы и государственного управления в современной России.

.............................. 2.1. Вертикаль власти: реформы российской политической системы 2000-х гг.................................................................................................................. 2.2. Теория политического спектра в прогнозировании социально экономического и политического развития для государственного управления............................................................................................................ 2.3. Эволюция современной российской партийной системы и ее историческое прошлое............................................................................. 2.4. Практика участия политических партий в государственном управлении.......................................................................................................... 2.5. Цеховые союзы в политической системе и государственном управлении.......................................................................................................... 2.6. Религиозные объединения в политической системе и государственном управлении..................................................................... 2.7. Профсоюзы в политической системе и государственном управлении.......................................................................................................... 2.8. Роль СМИ во взаимодействии общественных институтов и органов государственной власти................................................................ 2.9. Депутаты в политической системе и государственном управлении.... 2.10. Некоммерческие организации в политической системе и государственном управлении................................................................... 2.11. Власть и преступность................................................................................... Глава 3. Проект модификации связи российской партийной и политической системы и государственного управления........................ 3.1. Неизбежность модификации политической системы............................. 3.2. Неизбежность модификации партийной системы................................... 3.3. Программа правового обеспечения политической реформы............... Заключение................................................................................................................ Литература................................................................................................................. Введение Состояние современной политической системы в России, а в связи с ней и партийной системы, оценивается многими специалистами кри тически. Вместе с тем в высказываниях официальных лиц подчеркивает ся прогрессивность установившейся модели партийной и политической системы. Затрачиваются немалые управленческие, пропагандистские и бюджетные ресурсы на ее дальнейшее развитие. Такая рассогласован ность оценок не случайна.

В классической политологии при изучении негосударственных институтов политической системы центральное место по традиции отводится политическим партиям, основная функция которых — вы ражение интересов какой-либо социальной группы или государства1.

Иные же объединения граждан предлагается рассматривать как еди ный негосударственный политический институт, связываемый с орга низованными социальными интересами либо собственно с группами интересов.

Между тем реальные факты, многочисленные опросы, мировые тенденции, мнения специалистов2 убедительно показывают, что поли тические партии повсеместно утрачивают лидирующее положение в по литическом процессе, доверие к ним в обществе значительно снизилось, зачастую они превращаются в инструмент органов государственного управления «без права голоса», реальные каналы связи с гражданами разрушаются. Какие объединения или группы могут стать эффективной заменой политическим партиям и результативно транслировать интере сы граждан в адрес органов государственного управления? Кого, какие институты, структуры, организации привлекают органы государствен ной власти к разработке государственных решений, устанавливающих порядок, по которому в дальнейшем должна жить вся страна? Что мо жет быть предложено для представления в политическом пространстве всех групп интересов? Каковы должны быть современные механизмы участия групп интересов в государственном управлении?

Предлагаемая читателю работа делает попытку ответить на эти во просы, отталкиваясь от результатов обширного теоретико-феномено Карапетян Л.М. Политические партии в судьбе России. СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юрид. центр Пресс», 2009.

Там же.

логического исследования существующих в рассматриваемой области реалий и анализируя политические и государственно-управленческие практики.

При этом оказывается обязательной оценка роли политических пар тий в современном государственном управлении. С момента ликвида ции КПСС и принятия российской Конституции 1993 года политические институты в России продолжают находиться в процессе строительства.

В 2001 г. был принят Федеральный закон «О политических партиях», но основ для формирования механизма эффективного и устойчивого взаимодействия между обществом и органами государственного управ ления в нем заложено не было. Принятие многочисленных поправок к закону (как правило, к очередным выборам) свидетельствует о том, что существующая партийная система подвергается постоянной кор рекции в интересах воспроизводства властвующей группировки. При этом последовательно сокращаются возможности граждан влиять на ситуацию в стране.

Сама постановка вопроса о способах участия граждан в государ ственном управлении представляется чрезвычайно актуальной, посколь ку критика политической системы звучит из уст самих ее создателей.

На официальном сайте президента России в записи от 23 ноября 2010 г., посвященной развитию российской политической системы3, Д. Медведевым была дана следующая оценка политической системе:

«Не секрет, что с определенного периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, возникла угроза превращения ста бильности в фактор стагнации… Но главная наша задача, задача любой демократии — повысить качество народного представительства. Сделать так, чтобы политическое большинство не было просто статическим.

А точнее, чтобы оно не стало большинством, состоящим из статистов и исполнителей. Чтобы правящая партия имела и права, и обязанно сти, а не просто служила приложением к исполнительной власти». При этом справедливо отмечается, что «политическая система должна быть устроена так, чтобы были хорошо слышны и учитывались мнения всех, в том числе и самых малых социальных групп. А в идеале — чтобы был слышен голос даже одного человека».

К сожалению, эрозия каналов взаимодействия социальных групп с органами государственного управления ведет к снижению легитим ности власти, к потере функциональных оснований принятия государ ственных решений и их реализации, снижению до предельно низких величин удовлетворенности граждан деятельностью органов власти, Медведев Д.А. Наша демократия несовершенна, мы это прекрасно понимаем. Но мы идём вперёд // http://www.kremlin.ru/news/9599.

падению уровня жизни большинства населения, росту протестных на строений и в конечном счете к ослаблению государства.

Поэтому изучение и оценка каналов взаимодействия существующих социальных групп с властью представляет не только научно-теорети ческий, но и практический интерес. Политическая система, а вместе с ней и партийная система нуждаются в серьезных изменениях. Какие это должны быть изменения? Ответ на этот вопрос должны дать пред ложения по модификации партийной и политической системы, которые завершают настоящую монографию. Но стоит обратить внимание, что любые предложения реформ не могут быть оторваны от критериев и целей. В настоящем случае предполагается, что реформа политической (в определенном сегменте) и партийной систем увязывается с задачей совершенствования государственного управления развитием.

Но на практике, к сожалению, релятивизм целеполагания и оценок текущего положения дел часто слишком очевиден. В цитированной за писи с сайта президента отмечается, несмотря на малоутешительное описание сложившейся ситуации, что политическая система довольно значительно «скорректирована», «стала более открытой и более гибкой», «в конечном счете и более справедливой». Из какой феноменологии вытекают подобные противоречащие друг другу заявления, остается неясным. Тем более что реальная российская практика при применении самых простых критериев оценки демонстрирует все усиливающиеся не гативные тенденции отчуждения рядового гражданина, групп граждан от принятия политических решений.

Представляется, что вопросы взаимодействия органов государствен ного управления и отдельных граждан, представителей групп граждан становятся центральным вопросом при продолжающемся строительстве политической, а также партийной системы. С одной стороны взаимодей ствия в качестве ключевых субъектов политической системы выступа ют президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство России и иные органы государственного управления, местное самоуправление.

Другая сторона представлена как обществом в целом, так и до вольно весомыми политическими институтами, которые принимают непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений: это саморегулируемые организации, профсоюзы, отраслевые союзы и ассоциации, иные общественные организации и институты. За метим, что партии выведены из этого ряда, так как партийный институт принципиально отличен: он борется, обретает и отправляет власть. Он неотделим от власти. По этой причине партии не входят в смысловую иерархию гражданского общества. А вот перечисленные выше общест венные объединения входят. Поэтому вводя представление о двух сто ронах взаимодействия «власть — общество», нужно видеть выделенное, особое положение партий.

Указанные общественные группы демонстрируют все большую ак тивность, они упорны в отстаивании своих интересов и, как показывает практика, их деятельность более конструктивна и результативна, чем деятельность партий. Под конструктивными здесь понимаются дей ствия, направленные на регулирование жизнеустройства в интересах граждан. Интереса властвовать в их перечне нет. А вот у партий — есть, и беда в том, что именно он начинает доминировать, сводя на нет иные мотивы деятельности партий.

Отдельного рассмотрения заслуживает как работоспособность политических партий с исторической точки зрения (российский исто рический опыт), так и современная практика участия политических партий в общественных процессах. Необходимо объективно оценить современную роль и дееспособность партий по выполнению своих ка тегориально неотъемлемых функций в обществе. Их, если говорить об основных, четыре.

1. Представительство интересов социальных групп (общества, го сударства). Их выявление, артикуляция, трансляция в иерархических и сетевых системах, разработка проектов решений власти и их лобби рование.

2. Государственная кадровая политика (набор кадров в органы вла сти, борьба за власть, выборы, лоббирование назначений).

3. Участие во всех механизмах принятия решений, включая также все предшествующие этому этапы: их разработка, научно-экспертная поддержка, инициирование процедур, лоббирование.

4. Политико-психологическая, психолого-мобилизационная, идео лого-мировоззренческая функция.

Анализ деятельности активных участников политических процессов должен показать, какие социальные группы и организации при утрате традиционными партийными структурами прежней функциональной эффективности обеспечивают взаимодействие между обществом, пар тийно-политической системой и государственным управлением.

Существенная часть работы основана на социологических данных, углубленном анкетировании участников различных политических про цессов (партийных активистов, представителей властей разных уровней, представителей лоббистских структур и групп интересов). Выводы и предложения работы основаны не на «мнении», не на политическом заказе, а сделаны в ходе классической последовательности научного решения задач общественного развития. Определяется предмет строи тельства, его функциональное назначение, критерии успешности функ ционирования, замеряется феноменологическая картина, которая атте стуется в свете заявленных ценностных критериев, и только по резуль татам прохождения исследования по всей этой непростой и трудоемкой цепочке появляются выводы, оценки и рекомендации. Авторы прилага ли много усилий, чтобы методологическая сторона работы и изложения строго соответствовала требованиям научности.

Авторы благодарны Постникову Николаю Дмитриевичу за предо ставленные материалы и полезные советы.

С предложениями, материалами и по иным вопросам дальнейшего развития работы можно обращаться по тел. (495) 981–57–03 (04, 09).

Почтовый адрес: 107078, Москва, ул. Каланчевская, 15, подъезд 1, этаж 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого про ектирования. Профессору Сулакшину С.С.

Сайт Центра: www. rusrand.ru. Электронная почта: frpc@cea.ru.

Глава 1. Партийная и политическая система и государственное управление 1.1. Топология политической системы и государственное управление Взаимодействие политической системы страны и системы государ ственного управления является одним из важнейших свойств админи стративно-государственного устройства и функцией публичной власти, имеющей системообразующее значение для жизнеспособности страны.

Здесь важно заметить, что в бесконтекстной в отношении конкретной задачи исследования или строительства политологии (очень распростра ненная в области гуманитарных знаний ситуация) под политической системой понимается, в том числе, система государственного управле ния. Авторы в свете целей настоящей работы рассматривают государ ственное управление как классическую систему управления со следую щими неотъемлемыми атрибутами: субъект, объект, ценность, цель, метод (механизм), ресурс, решение, принятие, реализация, результат, мониторинг, коррекция.

Политическая система рассматривается в средовом представлении, как совокупность отношений в обществе, внутри самой власти, между властью и обществом, влияющих на обстоятельства государственного управления. Государственное управление как бы погружено в эту много красочную среду.

Партийная система тоже соотносится с государственным управле нием в отдельных функциях, представляя собой самостоятельную под систему политической системы.

Распространенный подход в политологической науке включает го сударственный аппарат (органы государственного управления) в по литическую систему общества. Однако данный подход ограничивает возможности рассмотрения эффективности реализации функций пу бличной власти, ее взаимодействия с гражданами и создаваемыми ими организациями (объединениями), поскольку не идентифицирует управ ленческую специфичность функционирования. Поэтому в рамках на стоящего исследования применяются соответствующие поставленным задачам понятия политической, партийной системы и государственного управления.

Государственное управление рассматривается как практическое, организующее воздействие государства через систему своих струк тур на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу4.

Под политической системой понимается совокупность всех институ тов, отношений, которые складываются по поводу формирования, рас пределения и осуществления государственной власти, естественно, за исключением самих органов государственного управления. Партийная система входит как подсистема в политическую систему.

В соответствии с традиционными представлениями структура по литической системы включает государство (государственный аппарат) и негосударственные субъекты политики.

В данном исследовании государственный аппарат (органы государ ственного управления) выведен из политической системы, поскольку обладание властными полномочиями и возможность использования законных методов принуждения, безусловно, делает его особым субъ ектом. При этом система государственного управления как субъект противопоставляется политической системе, к которой в теории приня то относить негосударственные субъекты политики, если они участвуют в политическом процессе, в том числе и процессах государственного управления: общественные объединения, некоммерческие организации, массовые движения, группы граждан и отдельных индивидов.

Для жизнеспособности страны крайне важно, чтобы в обществе были согласованы интересы как можно большего числа людей. На фоне отчуждения избранных представителей властных структур от своих избирателей и простых граждан и разочарования общества в суще ствующей политической власти все большую актуальность приобретает модель партиципаторной демократии (демократии участия), предпо лагающая установление режима прямой или непосредственной демо кратии. Характерной чертой данной модели является участие граждан в обсуждении и принятии решений.

Однако выбор данной модели в качестве единственно возможного пути реформирования политической системы представляется ошибоч ным в связи с низкой политической активностью российского общества.

В ситуации, когда для большинства граждан главной целью является выживание, участие в политических процессах приобретает второсте пенный характер. Если только не говорить об экстремальной ситуации, т.е. о революции.

В ситуации кризиса представительной демократии и нарастающей оторванности органов государственного управления и выборных структур от большинства населения России рецептом снижения градуса социальной напряженности в обществе может стать комбинирование Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.

элементов двух описанных выше моделей демократии: представительной и партиципаторной. Основная цель такого сочетания одна — обеспечить максимально возможное количество каналов для влияния гражданина, группы граждан, общества в целом на органы государственного управ ления и созданные ими квази- или даже суррогатные структуры (поли тические партии, профсоюзы, общественные палаты и др.).

Пока же приходится признать, что гарантированное Конституцией РФ право граждан на участие в управлении делами государства явля ется в значительной степени декларацией, что представляет угрозу для жизнеспособности страны.

Институты прямой демократии, связанные с непосредственным принятием самими гражданами публично-властных решений, т. е. с пря мым властвованием, институты, регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан (референ дум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие со брания (сходы) граждан по месту жительства), институты, обеспечи вающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти (выборы, отзыв депутата или выборного должностного лица, роспуск выборного органа власти), в России либо отсутствуют вообще (народная правотворческая инициатива, народное вето), либо деклари рованы, но из-за множества барьеров и административных злоупотре блений не могут быть применены (референдум), либо доверие к ним крайне низко (выборы).

Как видно из табл. 1.1, после активного вмешательства органов государственного управления в выстраивание политической системы (принятие и неоднократное изменение Федерального закона «О полити ческих партиях» и некоторых других федеральных законов) произошел насильственный слом зарождавшихся демократических тенденций (лик видация института независимых кандидатов, возможности голосовать против всех кандидатов и т. п.).

Таблица 1. Участие независимых кандидатов в выборах в одномандатных округах и участие избирателей в голосовании Показатель 1995 1999 2003 Доля независимых кандидатов, участ вующих в выборах, % 40,18 51,32 38 Количество независимых кандидатов победителей, чел. 76 105 67 Окончание табл. 1. Показатель 1995 1999 2003 Доля голосов, поданных за независимых кандидатов-победителей, % 27,73 34,65 42 Доля голосов, поданных за партийных кандидатов-победителей, % 29,23 32,62 — Доля избирателей, не принявших уча стие в голосовании, % 35,62 38,15 44,25 Доля голосов избирателей, поданных против всех федеральных списков кан дидатов, % 2,77 3,3 4,7 При этом несомненно, что участие граждан и общественных органи заций в государственном управлении является фактором-потенциалом, влияющим на жизнеспособность страны.

Эволюционирующие в совершенно определенном направлении результаты, отраженные в таблице, не являются случайными. Они суть продукт организованного государственной властью политического строительства (рис. 1.1) в силу сделанного ею системного выбора.

Рис. 1.1. Количество принятых федеральных законов в сфере политики и государственного устройства в 1994–2008 гг.

Рис. 1.2. Количество независимых организаций, получивших право самостоятельного участия в федеральных выборах Одним из существенных факторов, влияющих на жизнеспособность страны, является опосредованное участие граждан в управлении госу дарством — через создаваемые ими общественные объединения, неком мерческие организации, независимые от государственных органов. Но их возможности также последовательно сужаются (рис. 1.2).

Однако вопрос о роли и месте в политике таких негосударственных субъектов нельзя считать достаточно проясненным. В рамках настояще го исследования в качестве отдельных негосударственных субъектов по литики, взаимодействующих с органами государственного управления, были выделены следующие:

политические партии;

профессиональные союзы в их классическом понимании;

цеховые союзы5 (общественные организации и объединения по профессиональному признаку, включающие в основном объе динения работодателей, предпринимателей и коммерческих орга низаций, а также саморегулируемые организации);

религиозные организации;

иные не упомянутые выше общественные объединения, прежде всего некоммерческие организации (НКО);

депутаты разных уровней;

криминальное сообщество;

средства массовой информации, включая Интернет.

Авторское наименование.

Если одни из перечисленных субъектов традиционно являются участниками взаимодействия с органами государственного управления, то выделение других групп требует пояснений.

Изменения в избирательной системе повлекли за собой изменение статуса и функций депутата. Он фактически лишен права индивидуаль ной инициативы. Ликвидация мажоритарной системы выборов устра нила прямую связь «депутат — конкретный избиратель». Возникла очевидная деперсонализация отношений, уничтожающая ответствен ность депутата перед конкретными людьми. Вспоминать об избирателях депутаты все больше стали в связи с перевыборами самих себя, а не в связи с представлением интересов избирателей. Эффект имеет вполне предсказуемый характер.

Немаловажным элементом взаимодействия депутата и органа госу дарственного управления является институт депутатского запроса, а также участие депутата в заседаниях, именуемых «правительственным часом». Однако чтобы депутат мог направить запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Россий ской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Пред седателю Следственного комитета Российской Федерации, руководите лям иных органов государственной власти и организаций, упомянутых в статье 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Рос сийской Федерации», за это должен проголосовать весь парламент в целом. Ясно, каким урезанным стал институт депутатского запроса.

Тем более что чиновник хорошо уяснил: он не несет ровно никакой от ветственности ни за качество ответа, ни за его отсутствие, не говоря уже о реагировании на сформулированную проблему, о каких-либо действи ях по ее решению.

К сожалению, «правительственный час» в Государственной Думе также все больше утрачивает свою полезность и результативность, так как используется парламентским большинством все в тех же целях: вы ведения представителей исполнительной власти из-под критики и из под необходимости взятия на себя каких-либо обязательств. Все отчет ливее наблюдаются типичные негативные проявления монополизма власти, идея разделения ветвей власти практически исчезла.

Выделение криминального сообщества в обособленную группу не государственных субъектов политики, взаимодействующих с органами государственного управления, опирается на разрозненные, но много численные факты привлечения к уголовной ответственности как депу татов, так и руководителей органов государственного управления различного ранга и отражает реальную вероятность эволюции госу дарства в сторону криминального (качественная стадия, следующая за коррумпированным государством).

В период 2000–2008 гг. обвиняемыми, подозреваемыми и уже осуж денными по конкретным уголовным делам, связанным с различными злоупотреблениями, стали 15 губернаторов, глав республик, председа телей региональных правительств, 22 вице-губернатора, 15 мэров крае вых, областных, республиканских центров и 9 их заместителей, 2 спи кера городских дум. Иными словами, свыше 60 руководителей высшей региональной иерархии из 34 субъектов Федерации были замешаны в различных махинациях с бюджетными средствами, в фактах корруп ции, экономических преступлениях, не говоря уже о десятках привле ченных к уголовной ответственности мэров и их заместителей из горо дов областного, краевого и республиканского подчинения, а также о руководителях муниципальных образований, депутатах всех уровней, руководителях и сотрудниках аппаратов региональных и местных ад министраций 6.

Выделение средств массовой информации, включая Интернет, в ка честве негосударственного субъекта политики обусловлено ускоренным развитием информационных технологий и технологий формирования массового сознания. Средства массовой информации выступают не только агентами-коммуникаторами, обеспечивающими связь между государственными органами и обществом, но и, транслируя интересы своих владельцев, превращаются в самостоятельных игроков на поли тическом поле.

Для понимания природы введенной классификации полезно обра титься к историческому опыту России. В России выборные органы мест ного самоуправления на местах появились в результате либеральных реформ Александра II лишь во второй половине XIX в., а первое предста вительное собрание национального масштаба — Государственная дума — после революции 1905 г. Дворянские и иные общественные структуры при самодержавии (дворянские собрания, земства, купеческие гильдии, просветительские сообщества) носили сословный характер, располагали крайне ограниченными правами и находились под бдительным контро лем власти. То же относилось и к деревенской общине («миру»), ставшей инструментом сбора налогов на основе круговой поруки.

Как указывают исследователи7, в российском законодательстве на протяжении всего XX века фигурировал юридический институт только http://www.zavtra.ru/cgi/veil/data/zavtra/07/717/34.html.

Черепов К.А. Тенденции развития административных отношений с участием неком мерческих организаций в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук.

СПб., 2008.

общественных объединений. Юридический институт некоммерческих организаций в нем отсутствовал. Общественные объединения впервые были упомянуты в царском указе в 1906 г. Согласно указу в Российской империи дозволялась организация обществ и союзов. Политические объединения в нем не упоминались. До принятия указа законодатель ство допускало общественную инициативу в попечительских, благотво рительных и просветительских формах. Революционные события 1905 г.

стали началом трансформации государственного и политического строя России: образовалось большое число профсоюзных, кооперативных, сельскохозяйственных, кредитных, патриотических и политических общественных объединений.

Происходившие общественно-политические преобразования нашли отражение в Своде законов Российской империи 1913 г., который регу лировал несколько форм участия общественных объединений в публич ных правоотношениях. Их можно разделить на три группы: сословные объединения, городские и земские объединения и правительственные объединения. Последние стали новацией. Они образовывались при министерствах в форме комитетов, советов, ученых отделов и непосред ственно участвовали в их работе и в принятии решений.

После 1917 г. советская власть упразднила все ранее существовавшие институты царской власти, а в отношении общественных объединений начался процесс их огосударствления. Отныне образование любых об щественных объединений должно было отвечать не столько закону, сколько идейно-политической целесообразности. Функционировать они должны были на принципах социалистической демократии.

Почти все объединения советских граждан, в том числе профес сиональные, творческие, спортивные, выполняли своеобразный «госу дарственный заказ»: они в той или иной мере являлись проводниками государственной политики построения социализма (коммунизма) под общим руководством коммунистической партии. И как автономные структуры гражданского общества вообще исчезли — их место заняли «приводные ремни правящей партии»8.

В условиях советской власти общественные объединения не мог ли ставить себе задачи, не вписывавшиеся в рамки государственной коммунистической идеологии. Поэтому власть сама создавала обще ственные объединения, отвечающие государственным интересам. Та кие объединения с полным правом можно назвать государственными общественными объединениями (хотя это и противоречит практике режимов, считающихся демократическими). Публичные правомочия Рубинский Ю.И. Европа XXI века: Государство, политические системы, гражданское общество. Докл. № 67. М.: Экслибрис-Пресс, 2000. С. 43.

приобретали те из них, которые учреждались на основе специальных законов и правительственных актов. Единственным объединением с публичными политическими функциями являлась Коммунистическая партия Советского Союза.

Правовой принцип конфессионального плюрализма впервые был закреплен в 1905 г. В результате православное духовенство получило представительство в Правительствующем сенате. Советское же законо дательство устанавливало административные ограничения для любой религиозной деятельности. Только в 1990 г. Законом РСФСР «О свободе вероисповеданий» религиозным конфессиям была гарантирована пу бличная правосубъектность.

Процесс демократизации общественных отношений в СССР во вто рой половине 1980-х гг. отразился в законодательстве об общественных объединениях, которые стали субъектами публичных правоотношений на основе закона СССР «Об общественных организациях» от 9 октября 1990 г.

Таким образом, исторические традиции взаимодействия россий ского государства и различных структур общества носили достаточно ограниченный характер, а в советский период истории были в основном декларативными.

К этому времени западные государства создали иную модель обще ственных отношений, в которой были сформированы условия для раз вития экономических, культурных, правовых, политических связей между членами общества, их объединениями и государством. Западные государства в рамках либеральной доктрины ограничивали свое вмеша тельство в общественную жизнь, поддерживая и содействуя обществен ной инициативе, движениям, партиям, группировкам по интересам и убеждениям, религиозным и благотворительным обществам, обще ственным фондам, территориальным объединениям с самоуправлением.

Такая политика нацелена во многих случаях на передачу части государ ственных полномочий самоуправляемым общественным объединениям и организациям, что служит организационно-правовой предпосылкой развития институтов гражданского общества. Однако иллюзий по по воду полновластности общественных объединений на Западе питать не стоит. На самом деле там действует чрезвычайно жесткая система ла тентного управления в интересах так называемого клуба бенефициа ров9.

Для современной оценки связи российского государства и раз личных структур общества необходимо рассмотреть взаимодействие Yakunin V. I. Lecture at the London School of Economics. The nature of major financial crises and Russian Railways’ business strategy. 2011. February 16.

основных формально негосударственных субъектов политики и органов государственного управления.

Среди формально негосударственных (за исключением формально правящих и формально оппозиционных) субъектов политики традици онно выделяют политические партии, исходя из презумпции целе сообразности самого партийного института. По умолчанию считается, что сформировавшийся в XIX–XX вв. институт является столь же орга ничным для политических систем XXI в. Но, строго говоря, это утверж дение ниоткуда не вытекает.

Особенно актуальна данная постановка вопроса применительно к России. Очевидно, что 75-летний перерыв в строительстве многопар тийной системы не позволил накапливать традицию, опыт и повышать эффективность этого института. Однако с 1990-х гг. образование партий идет полным ходом. Мощно развивается «Единая Россия», рапортуя о миллионах вступивших в партию и выигранных выборах разного уровня. Непрерывно видоизменяется законодательство о партиях и вы борах.

В связи с этим правомерен вопрос об общественной полезности процесса партийного строительства. Участники этого процесса ко пируют механизмы и процедуры участия партий в жизни общества, сложившиеся в «демократических» странах. При таком подходе пред ставителями правящей элиты достигается главная для них цель — вос производство самих себя во власти. Проблемы же общества в целом, страны, государства остаются нерешенными, а взаимодействие органов государственного управления с представителями общественных объеди нений и иных групп продолжает быть крайне слабым, формальным и неэффективным.

Мировой процесс развития взаимоотношений в системе «государ ство (власть) — общество — партии» также не стоит на месте. Одного слова «демократия» стало категорически недостаточно, чтобы давать оценку системе формирования власти и самой политической системе в выборных и представительных процедурах10. Последнее слово теперь зачастую остается не за демосом, большинством, а за меньшинством, владеющим технологиями и деньгами. Манипулирование решающим образом влияет на волеизъявление большинства. Современная Россия в этом отношении — очень яркий пример. Но и мировая практика также показывает, что универсализм демократии себя исчерпал. Нечто идет ей на смену. Что это за «нечто»? Как определить это «нечто»? Как оценить актуальность самого вопроса о замене?

Мадатов А.С. Проблемы политического участия в демократическом процессе // Со циально-гуманитарные знания. 1999. № 2.

В настоящей работе критерием оценки состояния политической и партийной систем в современной России выбрана эффективность (качество) государственного управления. Причастность обсуждаемых институтов к нему не требует доказательств.

В качестве методического подхода будет применено рассмотрение имманентных функций политической и партийной систем с точки зрения их результативности. Исследование носит в основном фено менологический характер, хотя предложены и определенные модели, которые позволяют сделать структурные и содержательные выводы и предложения. Ряд результатов, полученных в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, публику ется впервые.

Как соотносится с государственным управлением партийный инсти тут и политическая система?

Выделяются два существенных аспекта. Первый — это управление как таковое. Второй — это формирование органов власти как субъекта управления, выглядящее как механизм, процедура и процесс. На рис. 1. показана топология функционального включения партийного института в государственное управление. Если говорить о политической системе, то она на этом рисунке является некой средой, фоном, множественными установлениями правил, процедур, предписываемых ею для обозначен ных агентов и их взаимодействий.

Субъект управления — ВЛАСТЬ п и ц к а с с е р р о п. п х и л. о р о ц м п б в о в е и в а щ Управление н е ф ы р с н е р е п р с е к м Ф Ф1 Ф2 а р т с о т о о и л т и т и ю с в ь и и в к з о ь н к о а ы ю о а л з е л ь ы ь Объект управления — СТРАНА Институты. Системы. Инфраструктуры. Механизмы. Социум Ф1 — сигнально информационная функция Ф2 — участие в отправлении власти Ф3 — формирование власти Рис. 1.3. Схематическое представление системы государственного управления и включенности в нее партийного института. Политическая система — среда, в которой действует представленная совокупность агентов взаимодействия Субъект управления — система органов власти, объект управле ния — общество. Есть прямое государственно-управленческое воздей ствие (субъект объект) и, соответственно, система обратных связей (объект субъект). Таким образом, возникает цикличность государ ственного управления, совпадающая в одном из циклов с электоральным циклом, и пространство обратных связей, которые будут интересовать нас в большей степени. Идентифицируются три важнейшие функции в поле обратных связей. Это сигнально-информационная, функция уча стия социума в делах государственной власти и функция формирования государственной власти.

Кто исполняет перечисленные функции? Насчитывается по крайней мере девять институтов: законодательные и исполнительные органы, партии и профсоюзы, цеховые союзы, Русская православная церковь и иные религиозные объединения, СМИ, некоммерческие организации и, как уже указывалось, даже криминальное сообщество. Все они вы ступают в качестве социально-политических медиаторов11.

Отсюда вытекает промежуточный вывод. Ниоткуда не следует, что партии являются единственными участниками как процесса формиро вания власти, так и осуществления обратной связи в системе «власть — общество».

Для дальнейшего анализа обозначим базовую, как ее можно назвать, «альтернативу властителя». Дело в том, что главная задача любой власти во все времена — это воспроизводство самой себя (рис. 1.4).

Воспроизводство власти подразумевает альтернативу: либо имита ция государственного управления, манипуляции на выборах, приобре тение власти в ходе переворотов или путем наследования, в результате чего неизбежен слом системы, потому что низы рано или поздно не за хотят жить в такой системе, которая не решает их проблем по существу;

либо второй путь — профессиональное, сбалансированное по интересам социальных страт решение проблем страны по существу, что обещает В перспективе:

Рано или поздно 1. Имитация управления разрушение системы Гармоничное 2. Решение проблем страны, социума по существу развитие Рис. 1.4. «Альтернатива властителя» — воспроизводство себя во власти Политическая конкуренция и партии в государствах постсоветского пространства:

сб. ст. / ред.-сост. Е.Ю. Мелешкина, Г.М. Михалева. М.: ИНИОН РАН, 2009.

достижение устойчивого, гармоничного развития. Именно здесь важна роль медиаторов12.

Достаточно отчетливо идентифицируются частные функции медиа торов в пространстве «социум — власть». Они следующие.

1. Выявление интересов и проблем социума, их артикуляция.

2. Информационная трансляция по линии «социум — власть».

3. Консультирование власти (интеллектуальное усиление власти).

4. Участие в разработке властных решений (научно-экспертная под держка власти).

5. Участие в принятии властных решений (давление, лоббирование).

6. Участие в реализации властных решений: популяризация, обще ственный контроль, обратные связи.

7. Участие в формировании органов власти через выборы.

Нами исследовалась каждая из функций применительно к каждому из вышеуказанных медиаторов, при этом особое внимание уделялось партийной системе. Были выдвинуты следующие рабочие гипотезы.

1. В России идет отчетливое и в своем роде эффективное админи стративно-общественное строительство классической по форме партийной системы.

2. Убедительного обоснования оптимальности выбора именно такой системы не имеется.

3. Результаты этого строительства позволяют считать, что государ ственно-управленческий выбор ошибочен, ведет в тупик, средства и время расходуются напрасно, а основная задача соответствует первой опции в «альтернативе властителя».

Указанные предположения в ходе работы получат подтверждение, но уже представляется возможным сделать второй производный вывод:

ведущееся строительство способно породить еще один серьезнейший кризис в стране.

Сворачивается пространство, в котором в оптимально устроенных политических системах проявляет себя социум наличием в нем умов, достоинств, способностей, в том числе генерировать идеи и предлагать программы развития. «Дума — не место для дискуссий» — это не просто высокопоставленная глупость, это программное заявление, которое, как будет показано, системно реализуется на практике.

Идеи, генерируемые социумом, его институтами, так или иначе в разумно устроенной системе подпитывают властные институты через систему консультирования, научной поддержки, давления и т. д. Этим и объясняется эффективность государственного управления в некоторых Дюверже М. Политические партии / пер. с фр. Л.А. Зиминой. 4-е изд. М.: Академи ческий проект;

Трикста, 2007.

Доля законодательных инициатив, % Субъекты Федерации Совет Федерации Госдума Правительство Президент Субъекты Федерации Совет Федерации Госдума Правительство Президент Внесенные Принятые на рассмотрение решения Рис. 1.5. Представительная демократия в России умерла странах. Власть питается лучшими идеями, победившими в состязании, как, впрочем, подполняется и лучшими представителями, победившими на более или менее реальных выборах. Общество отбирает лучших из лучших. Но в России этот механизм выключен.

Представительная демократия в России существенно изменилась, поэтому всерьез о ней можно говорить только в прошедшем времени (рис. 1.5).

Одним из результатов этого является прогрессирующая фрустрация общества, всеобщее недоверие к политической системе, таящее в себе потенциал контрреакции, возможно, «бессмысленной и беспощадной».

На рис. 1.6 приведены результаты всероссийского опроса, свидетельству ющие об отсутствии общественного доверия к существующим медиато рам в пространстве «социум — власть».

Партии вышеупомянутые функции медиатора в пространстве «социум — власть» выполняют на оценку ниже «тройки», если оценивать их по пятибалльной шкале (рис. 1.7). Вывод согласуется с результатами многих других социологических исследований и экспертных оценок14.

Сулакшин С.С. Современная российская много партийность: видимость и сущность.

Свидетельство не со стороны. М.: Мысль, 2001.

Владиславлев А. Повестка дня для России. Материалы «круглых столов» фонда «Един ство во имя России» за 2003 г. М.: ФОРУМ, 2004.

% доверие недоверие - Общественная Профсоюзы - Депутаты Церковь Партии палата СМИ Рис. 1.6. Доверие и недоверие к медиаторам в пространстве «социум — власть»

мониторинг и контроль реализации властных управленческих решений реализация властных управленческих решений участие в процедуре принятия властных управленческих решений разработка властных управленческих решений трансляция интересов групп граждан во власть выявление интересов и проблем групп граждан 2 баллов Рис. 1.7. Степень эффективности выполнения российскими партиями функций медиатора (по 5-балльной шкале) 1 кв. 2008 г. 1 кв. 2009 г.

млн руб.

113 0, ЛДПР «Единая КПРФ «Справедливая Россия»

Россия»

Рис. 1.8. Государственное финансирование партий как свидетельство серьезности намерений власти в отношении выстраиваемой модели партийной системы Нарастает степень оформленности партийной модели15 в законода тельном пространстве, увеличиваются и становятся все более значитель ными приписки и фальсификации в системе выборов в пользу одной партии и ее выдвиженцев. Система превращается в суррогатную, а ее функции атрофируются.

Строительство продолжается (рис. 1.8).

Рост государственных расходов на содержание партий, эффектив ность которых является отрицательной величиной, свидетельствует о том, что строительство идет вопреки коллективному общественному разуму, вопреки детальному функциональному, теоретико-методологи ческому анализу его результативности16.

Не случайно поэтому, что подобное состояние системы медиации «социум — власть» вполне определенно влияет на качество государ ственного управления и результаты развития страны, которые наблю даются на практике. На рис. 1.9 представлен результат оценки качества государственного управления в России в исторической ретроспективе.

Был использован метод экспертной оценки17.

Карапетян Л.М. Политические партии в судьбе России. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2009.

Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.:

Формула права, 2008.

Кузык Б.Н. Россия и мир в XXI веке. М.: ИЭС, 2006;

Якунин В.И., Багдаса рян В.Э., Сулакшин С.С. [и др.] Государственная политика вывода России из де мографического кризиса: монография. М.: Научный эксперт, 2007;

Якунин В.И., Качество государственного управления в целом в сегодняшней России находится на низком уровне, его исторически пиковый уро вень был сброшен в начале 1990-х гг. и не восстанавливается, шансов на возвращение необходимого качества государственного управления при существующей модели политической и партийной системы прак тически нет.

В связи с этим возникает вопрос: Насколько безобидно для раз вития страны столь суррогатное политическое и партийное строи тельство?

Как оно влияет на государственное управление и на его резуль тат — состояние страны? Эффективность государственного управления зависит от оптимальности управленческих решений. Результатом госу дарственного управления должна быть устойчивость развития страны во всех областях — социальной, экономической, внешнеполитической, военной, гуманитарной, демографической и т. д.

отн. ед.

1751 – 55 гг.

1756 – 60 гг.

1761 – 65 гг.

1766 – 70 гг.

1771 – 75 гг.

1776 – 80 гг.

1781 – 85 гг.

1786 – 90 гг.

1791 – 95 гг.

1796 – 00 гг.

1801 – 05 гг.

1806 – 10 гг.

1816 – 20 гг.

1821 – 25 гг.

1826 – 30 гг.

1831 – 35 гг.

1836 – 40 гг.

1841 – 45 гг.

1846 – 50 гг.

1851 – 55 гг.

1856 – 60 гг.

1861 – 65 гг.

1866 – 70 гг.

1871 – 75 гг.

1876 – 80 гг.

1881 – 85 гг.

1886 – 90 гг.

1891 – 95 гг.

1896 – 00 гг.

1901 – 05 гг.

1906 – 10 гг.

1916 – 20 гг.

1921 – 25 гг.

1926 – 30 гг.

1931 – 35 гг.

1936 – 40 гг.

1941 – 45 гг.

1946 – 50 гг.

1951 – 55 гг.

1956 – 60 гг.

1961 – 65 гг.

1966 – 70 гг.

1971 – 75 гг.

1976 – 80 гг.

1981 – 85 гг.

1986 – 90 гг.

1991 – 95 гг.

1996 – 00 гг.

2001 – 05 гг.

2006 – 09 гг.

1811 – 15 гг.

1911 – 15 гг.

Рис. 1.9. Качество государственного управления в России Макаров В.Л., Сулакшин С.С. [и др.] Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т.

М.: Научный эксперт, 2008;

Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Куликов В.И., Сулак шин С.С. Вариативность и цикличность глобального социального развития человечества: монография. М.: Научный эксперт, 2009.


отн. ед. отн. ед.

1 3 16 5 7 9 2, 11 13 улучшение 15 17 19 31 21 23 33 25 1, 27 29 34 36 38 40 42 ухудшение 44 0, 46 48 50 52 54 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 56 32 Рис. 1.10. Относительная изменчивость 56 показателей развития страны, по данным Росстата18 (ЗВР — золотовалютные резервы, ВТО — внешнеторговый оборот, СРД — среднее всех остальных показателей) 1 — численность населения РФ;

2 — инфляция;

3 — степень износа основных фон дов;

4 — обеспеченность сельскохозяйственных организаций тракторами;

5 — число организаций, выполнявших исследования и разработки;

6 — обеспеченность сельско хозяйственных организаций зерноуборочными комбайнами;

7 — товарная структура экспорта (минеральные продукты);

8 — товарная структура экспорта (машины, обо рудование и транспортные средства);

9 — удельный вес сельских населенных пунктов, не обслуживаемых сетью почтовой связи;

10 — число почтовых ящиков на 10 тыс. чел.

сельского населения;

11 — численность дошкольных образовательных учреждений;

12 — численность государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений;

13 численность больничных учреждений;

14 численность амбулаторно-поликлиниче ских учреждений ;

15 — число больничных коек на 10 тыс. чел.;

16 — заболеваемость населения;

17 — численность персонала в России, занятого исследованиями и раз работками;

18 — численность библиотек в России;

19 — библиотечный фонд России;

20 — численность учреждений культурно-досугового типа;

21 — численность киноу становок;

22 — коэффициент замещения пенсий;

23 — реальная заработная плата;

24 — прожиточный минимум;

25 — доля семейных и материнских пособий в общих расходах отн. ед. отн. ед.

1,2 ЗВР улучшение 1, ВТО ухудшение 0, СРД 0, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Рис. 1.10. (Окончание) На рис. 1.10 на основании данных Росстата приведены 56 показате лей развития страны, которые были нормированы на начало периода (2000 г.), и в случае, если рост параметра представлял собой ухудшение по очевидному критерию прогресса (например, рост преступности), на выплату пособий и социальную помощь;

26 — коэффициент Джини (социальное расслоение);

27 — ветхий и аварийный жилищный фонд;

28 — ввод в действие газовых сетей в сельской местности;

29 — ввод в действие автомобильных дорог с твердым по крытием в сельской местности;

30 — доля машин, оборудования и транспортных средств в импорте в Россию;

31 — валовой внутренний продукт;

32 — золотовалютные резервы;

33 — внешнеторговый оборот;

34 — число браков на 1 тыс. чел.;

35 — число разводов на 1 тыс.чел.;

36 — смертность на 100 тыс. чел.;

37 — смертность по классу инфекционных и паразитарных болезней (на 100 тыс. чел. населения);

38 — смертность в России по классу причин болезней органов пищеварения на 100 тыс. чел.;

39 — площадь сельско хозяйственных угодий;

40 — выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

41 — выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух в РФ от автотранспорта;

42 — число безработных;

43 — среднегодовая численность занятости на предприятиях государственной и муниципальной собственности;

44 — доля лиц с высшим профессио нальным образованием в численности безработных;

45 — численность зарегистриро ванных преступлений;

46 — число лиц, потерпевших от преступлений;

47 — перевозки пассажиров в России, млн. чел (железнодорожный транспорт);

48 — грузооборот транс порта (до 1990 г. — без газопроводного);

49 — выпуск специалистов государственными и муниципальными высшими учебными заведениями по специальности «физико-мате матические науки»;

50 — число самоубийств на 100 тыс.чел.;

51 — миграционное сальдо;

52 — отношение инвестиций к ВВП;

53 — рождаемость;

54 — удельная энергоемкость ВВП;

55 — зарплатоемкость ВВП (отношение средней начисленной заработной платы к ВВП);

56 — производство металлорежущих станков.

то бралась обратная функция. Так же было сделано в случае, если па дение показателя представляет собой позитивный процесс (например, уменьшение суицидальности). Соответственно сформировались два по лупространства, характеризующие позитивный и негативный характер развития: пространство улучшения (выше единицы) и пространство ухудшения (ниже единицы).

Представлено и то, что получается при усреднении 54 показателей развития (кроме объема золотовалютных резервов и внешнеторгового оборота), при включении в ансамбль параметров даже раздутого нефтя ными ценами ВВП. Подавляющее большинство показателей развития ухудшается. Жирная черная кривая развития страны идет уверенно вниз.

Вывод очевиден: страна деградирует практически по всем показа телям.

1.2. Функции партийной системы в государственном управлении В политической науке достаточно подробно разработаны теорети ческие положения о функциях политических партий. Общепризнано, что «прежде всего партия нацелена на борьбу за завоевание и исполь зование политической власти в интересах поддерживающей ее группы населения». Можно выделить и иные функции партий: осуществление связи граждан и общества с государственными органами, отбор лучших представителей политических партий как для политической системы, так и для государственного управления, политическое просвещение граждан.

Между тем имеется настоятельная потребность конкретизации функций партийной системы в преломлении к государственному управ лению.

Строительство партийной системы в современной России далеко еще не закончено. С момента принятия Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» в этот нормативно-правовой акт постоянно вносятся изменения и дополнения: в 2002 г. — изменения от 21 марта и 25 июля, в 2003 г. — изменения от 23 июня и 8 декабря, в 2004 г. — изменения от 20 и 28 декабря, в 2005 г. — изменения от 21 июля и 31 декабря, в 2006 г. — от 12 июля и 30 декабря, в 2007 г. — от 26 апреля, в 2008 г. — от 22, 23 июля и 8 ноября, в 2009 г. — от 5, 28 апре ля, 12 мая, 19 июля, 17 декабря, в 2010 г. — от 6 мая, 4 июня, 3 ноября, в 2011 г. — от 5 апреля.

Такое количество изменений, вносимых в базовый закон о полити ческих партиях, свидетельствует о недостаточной теоретической раз работанности вопросов формирования партийной системы и ее встра ивания в систему государственного управления. Процесс слишком на поминает хаотичный, и, возможно, власти, которая заинтересована в воспроизводстве собственных планов развития, выгодно поддержи вать его именно в таком состоянии.

В действующем законодательстве, в том числе в Федеральном законе «О политических партиях», определения понятия «партийная система»

не дается. Пунктом 2 ст. 10 закона «О политических партиях» определе но, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, ре шаются органами государственной власти и органами местного само управления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Это практически все.

За рамками законодательного регулирования остается, что именно входит в «вопросы, затрагивающие интересы политических партий», кто определяет формы участия политических партий в их решении или согласовании и как эти решения реализуются. Если взаимодействие политических партий с законодательными органами власти в какой-то степени регулируется, то взаимодействие с исполнительными органа ми — нет.

Между тем, по данным правовой базы «Гарант», продолжает дей ствовать распоряжение Президента РФ от 22 января 1992 г. № 29-рп «О взаимодействии с политическими партиями Российской Федера ции», в котором Правительству вменяется в обязанность «обеспечить регулярную передачу представителям политических партий проектов решений правительства по основным направлениям реформ, а также последующее оперативное рассмотрение поступающих предложений и замечаний». Однако о фактах реализации указанного распоряжения на практике ничего не известно.

Рассмотрение основных нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность законодательных и исполнительных органов власти, показывает, что функции политических партий в них либо не определены, как в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором политические партии не упоминаются вообще, либо упоминание огра ничивается отдельными вопросами формирования и деятельности за конодательных органов, как в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации». В нем указание на политические партии имеется только при установлении основ статуса законодательного (пред ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и ограничений в депутатской деятельности.

В декабре 2008 г. в Конституцию Российской Федерации введена норма о заслушивании ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Партий это касается, посколь ку они в виде партийных фракций присутствуют в Государственной Думе.

Несмотря на то что впервые эта норма была применена 6 апреля 2009 г. (дата выступления премьер-министра В.В. Путина), анализ прак тики современных политических процессов показывает, что конструк тивного и результативного обсуждения финансово-экономической си туации в стране не происходит. Формально такие обсуждения прово дятся, но фактически преобладание «партии власти» в Государственной Думе, отсутствие настоящей оппозиции и необходимого регламента не позволяют проводить критического осмысления принимаемых прави тельством мер и давать им адекватную и справедливую оценку. Проце дура сводится к политическому пиар-событию и в реальные механизмы государственного управления она практически ничего не привносит. Не возникает и последствий — хотя бы в виде коррекции, не говоря уже о значительном пересмотре курса.


Как правило, эта процедура не принимает формы дискуссии, вопро сы проговорены заранее, ответы написаны, реплики не предусмотрены, заслушивание отчета Правительства РФ завершается заранее ожидае мым принятием стандартного постановления Государственной Думы:

отчет принят к сведению и оценка действий Правительства признана положительной.

Между тем для целей результативности и успешности государствен ного управления было бы целесообразно, чтобы процедура ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой носила более регламентированный характер и предусматривала обязательное пред ставление отчета до даты его формального заслушивания. Это дало бы возможность депутатским фракциям изложить собственное мнение об отчете, которое может не совпадать с мнением «партии власти» (аналог особого мнения судьи), с обязательным его опубликованием.

Такая мера позволила бы гражданам ознакомиться с позициями партийных депутатских фракций и решить, отражает ли партия их интересы как избирателей, а не судить о ее деятельности только по со общениям в средствах массовой информации, ограниченно и подчас искаженно представляющих положение дел.

Так же неоднозначна практика распространения вновь введенной конституционной нормы о ежегодном отчете правительств субъектов Российской Федерации перед региональными законодательными орга нами.

В марте 2009 г. в Мосгордуме «Единая Россия» блокировала проект поправок к городскому уставу, внесенный фракцией «Яблоко» и обязы вающий правительство Москвы ежегодно публично отчитываться перед столичным парламентом. Мотивировано это было ссылкой на отрица тельное заключение мэра Москвы, в котором говорится, что данный законопроект ведет к необоснованному расширению контрольных полномочий Мосгордумы и противоречит конституционному принци пу разделения властей. Вместо укрепления разделения властей продол жается процесс монополизации власти исполнительными органами.

Более точное представление о встраивании партийной системы в государственное управление можно получить, если охарактеризовать взаимоотношения политической системы и государственных институ тов в пространстве следующих основных функций:

1. Выявление интересов и проблем человека, группы, общества, го сударства.

2. Трансляция выявленных интересов и проблем в адрес органов власти.

3. Разработка проектов решений.

4. Участие в процедуре принятия решений.

5. Реализация решений.

6. Мониторинг и контроль за ходом реализации решений.

7. Коррекция решений по итогам контроля.

Политические партии традиционно считаются главной структурой, выявляющей интересы и проблемы групп граждан. Например, поли тическая власть рабочих союзов внутри Лейбористской партии Вели кобритании исторически опиралась на их способность вырабатывать последовательную точку зрения по поводу политического курса и моби лизовать голоса своих членов (которые формально были представлены в партии) в поддержку этой позиции.

Иначе происходит выявление интересов и проблем групп граждан в российской партийной системе.

Приходится признать, что выявление интересов граждан в ходе рабо ты с каждым обратившимся в партийные органы еще не стало показате лем борьбы за голоса избирателей. Заявленные партией «Единая Россия»

общественные приемные не могут пока конструктивно актуализировать обращения в органы государственного управления. Не стали обще ственные приемные и местом решения проблем граждан. Как правило, такие обращения переадресовываются тем же органам государственного управления, ответы которых — ровно такие же отписки. Партия превра щается в почтовое отделение. Практика показывает, что это совершенно стандартная картина.

Интернет-сайты представленных в Государственной Думе партий не размещают ни итоговую (за определенный период), ни тем более опера тивную информацию о работе с обращениями граждан.

А поток писем и устных заявлений, поступающих ежегодно в орга ны государственной власти и органы местного самоуправления, имеет устойчивую тенденцию роста. Причины понятны — проблемы населе ния, по существу, не решаются. Системный выбор власти в целом сделан в пользу первой позиции в вышеуказанной «альтернативе властителя»

(см. рис. 1.4).

Если в 1999 г. в федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также в Администрацию Президента России поступило 1,2 миллиона обращений, то через два года их стало уже 2,1 миллиона.

А с 2003 г. этот объем не опускается ниже 2,6 миллиона. По оценочным данным, ежегодное число обращений в органы местного самоуправле ния превышает 10 миллионов.

Согласно отчетам о результатах работы общественных приемных де путатов в здании Госдумы в Москве, в сентябре 2008 г. фракция «Единая Россия» приняла 136 граждан, КПРФ — 24, ЛДПР — 15, «Справедливая Россия» — 24. В октябре эти цифры составили, соответственно, 119, 30, 32, 40 человек, в ноябре — 88, 8, 8, 102, в декабре — 135, 25, 30, 197, в фев рале 2009 г. — 98, 19, 10, 130 человек (праздничный январь исключен как нерепрезентативный).

Отсутствие полной сводной информации по партиям и указанные цифры свидетельствуют, что механизмы партийной работы с обраще ниями граждан формальны, декларативны и не могут служить агрега ции интересов граждан. Не установлен законодательно и порядок рас смотрения обращений граждан политическими партиями, их ответ ственность. Закон «О наказе избирателя» совершенно необходим в этой ситуации.

Действие Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» распро страняется на правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Но этот закон не регулирует права гражда нина на обращение в партийные структуры, даже тех партий, которые представлены в органах власти.

Представляется целесообразным внести соответствующее изменение в Федеральный закон «О политических партиях», предусмотрев поря док рассмотрения обращений граждан и обязанность опубликования информации о работе с обращениями граждан.

Выявление интересов и проблем групп людей затрагивается в ряде федеральных законов.

Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объедине ниях работодателей» предусмотрено, что объединение работодателей имеет право отстаивать законные интересы и защищать права своих членов во взаимоотношениях с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, вносить в установленном порядке предложения о при нятии законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые и связанные с ними экономические отношения и затрагивающих права и законные интересы работодателей, участво вать в их разработке.

Политические партии в этом перечне не упомянуты, хотя реализация вышеуказанных прав объединений работодателей в современных услови ях без взаимодействия с «правящей» партией крайне затруднительна.

Согласно закону объединения работодателей осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов и их объединений, политических партий и движений, других общественных организаций (объединений). Объявленный принцип независимости не позволяет увидеть характер и формы позитивного взаимодействия, которое вы страивается на практике на основе личных контактов.

Например, в Торгово-промышленной палате РФ регулярно про водятся секции форума «Стратегия-2020», организованные «Единой Россией». По имеющейся информации, другие политические партии не участвуют в заседаниях. Между тем на этих заседаниях свою позицию обозначают и обсуждают представители Администрации Президен та РФ и другие официальные лица.

В соответствии с Законом РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-I «О торго во-промышленных палатах в Российской Федерации» Торгово-про мышленная палата РФ является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей, и одной из ее задач является организация взаи модействия между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействия с государством в лице его органов, а также с соци альными партнерами. Политические партии в указанном законе, а тем более принципы и формы взаимодействия с ними, не упомянуты.

Необходимо признать, что одним из факторов эффективности реа лизации политическими партиями функций в государственном управ лении является соответственно выстроенное законодательство. Но положения Федерального закона «О политических партиях» об обязан ностях партий при реализации функции выявления интересов выглядят крайне слабыми.

А вот зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности закре пления статуса политических партий в законодательстве.

Основной закон ФРГ закрепляет за партиями функцию сотрудниче ства для формирования политической воли народа (ст. 21), в итальян ской Конституции записано, что партии обязаны вносить свой вклад в определение национальной политики (ст. 49).

В современной России политические партии, наряду с профсоюзами, проявляют наименьшую активность в реализации публично-властных решений, что является показателем неэффективности этих институтов (рис. 1. 11).

органы государст венной власти крупные компании партии цеховые союзы и союзы предпринимателей политические профсоюзы Рис. 1.11. Эффективность участия субъектов в реализации публично властных решений (оценка экспертного сообщества «Российский сетевой интеллект») Экспертное сообщество «Российский сетевой интеллект»: www.rusrand.ru/experts/ ric/.

Генератором практически всех законодательных инициатив по ре форме политической системы выступают не партии, а президент и Пра вительство РФ.

Реализация политическими партиями функции трансляции ин тересов и проблем групп граждан в адрес органов власти еще менее формализована и регламентирована и также не подкреплена обширной практикой.

Фактически основным каналом являются встречи президента Рос сийской Федерации с лидерами фракций, представленных в Государ ственной Думе. Эти встречи носят неформальный характер, информа ция о них крайне ограниченна. Законодательством же такие встречи вообще не регламентируются.

Работа фракций Государственной Думы с обращениями граждан по большей части сводится к переадресовке обращений в соответству ющие органы государственного управления. При этом каких-либо кон трольных полномочий депутаты не имеют. Депутат, партийная фракция фактически выступают в той же роли просителя, что и рядовой гражда нин, не более. Конечно, имеются специфические, неформальные («лоб бистские») способы и действия. Но официального механизма, прозрач ного и легитимного, подкрепленного полномочиями и возможностью применения санкций к нерадивому представителю исполнительной власти, не создано.

Важной стадией при рассмотрении функций партийной системы в государственном управлении является стадия разработки проекта решения. Роль политических партий на этой стадии почти не формали зована.

Практика показывает, что реально действующими оказываются пло щадки, созданные для обсуждения проблем и их решений партией «Еди ная Россия». Все иные партии довольствуются имеющимися аппаратны ми кадрами.

При этом сотрудники аппаратов Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, крупные организации-лоббисты присутствуют только на обсуждениях на площадках «Единой России». Законодатель ная же норма об обязательности встреч с представителями всех партий, пусть даже с какими-нибудь ограничениями, отсутствует.

Исключение составляет «правительственный час» в Государственной Думе, когда министр отвечает на вопросы депутатов всех политических партий, представленных в парламенте.

Несмотря на низкую эффективность политических партий в при нятии публично-властных решений, государственные расходы на со держание партийного аппарата постоянно растут. По сравнению с на чалом 2008 г. за тот же период в 2009 г. финансирование политических партий (в первую очередь «Единой России») заметно увеличилось.

Таким образом, происходит искусственное усиление партийной си стемы без изменения ее нормативно-правовых и институциональных основ.

В условиях, когда большинство законопроектов подготавливается совместными усилиями аппаратов Президента РФ и Правительства РФ совместно с крупными заинтересованными организациями, уча стие партий в подготовке проектов решений минимально, даже с уче том существующих законодательно закрепленных возможностей об суждения проектов решений Государственной Думой. На практике дело дошло до того, что отдельный депутат фракции правящей партии не может сам эффективно реализовать право законодательной ини циативы — «без разрешения» фракции, какой бы наказ он ни получил от своих избирателей. Правда, выборы по партийным спискам прак тически отменили понятие «своего» избирателя. Персонализированная связь «депутат — избиратель» подменена связью «партия — избира тель».

Что касается разработки проектов решений исполнительной власти, то здесь отношения партийных органов и органов государственного управления не получили пока никакой правовой регламентации.

Так, постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не упоминает партии как участника этого процесса.

В описании процедур принятия решений партии также не упомянуты, тем более не определены их взаимоотношения с другими участниками процесса.

Конечно, в процедурах принятия решений в законодательных орга нах власти внешне соблюден принцип учета интересов партий (пред ставленных в Государственной Думе), но реального влияния на приня тие решений они, кроме «Единой России», не имеют.

Анализ эффективности законодательного процесса демонстрирует тенденцию усиления полномочий исполнительных органов власти и со кращения роли представительных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях (подробнее см. параграф 2.1. Вертикаль власти:

реформы российской политической системы 2000-х гг.).

Утрата творческого, активного, состязательного (в хорошем смысле) начала при принятии решений отрицательно сказывается на качестве принимаемых законов и, соответственно, в дальнейшем на их испол нении.

Функции партийной системы в государственном управлении долж ны обязательно предусматривать такие стадии, как участие в реализа ции решений, а также мониторинг и контроль за ходом реализации решений и их результативностью. Федеральным законом «О политиче ских партиях» такие функции не предусмотрены. Для современного государственного управления эти стадии представляют большую про блему. Известно, что исполнительская дисциплина различных аппаратов органов управления находится на крайне низком уровне.

Неспособность партийной системы реализовывать свои основные функции, ослабление роли законодательных органов власти федераль ного и регионального уровней на фоне усиления функциональной зна чимости исполнительной власти и тенденции к персонификации по литического пространства свидетельствуют о политическом кризисе представительной демократии в современной России и неэффектив ности партийной модели. Принимаемые решения зачастую противопо ложны общественному запросу, который должны транслировать пред ставительные органы власти.

Процесс формирования партийной системы в нашей стране проис ходит фактически от выборов до выборов и зачастую в режиме экспе римента. Необходимо определить место партийной системы в государ ственном управлении в соответствии с семью основными названными выше функциями взаимодействия партий с органами государственного управления.

Следует определить, на каких этапах, принципах и в каких формах должно происходить участие политических партий в государственном управлении, какие функции они должны при этом выполнять.

Целесообразно законодательно закрепить механизмы взаимоотно шений партий и органов государственного управления, обозначив равные возможности для всех партий, представленных в Государствен ной Думе, в том числе имеющих и небольшое представительство в ней, для сотрудничества и взаимодействия с органами государственного управления.

Важной обязанностью для политических партий должна стать рабо та с обращениями граждан. Она должна быть формализована, включая и сдачу в архив материалов по обращениям, если партия реорганизует ся или ликвидируется.

Партийная система должна быть разумно и легитимно встроена в государственное управление. Это послужит и росту доверия граждан к государственным структурам, и повышению качества работы государ ственных органов и их взаимодействия с обществом, и улучшению си туации в стране в целом.

1.3. Взаимодействие негосударственных институтов политических систем и органов государственного управления в зарубежных странах В зарубежных странах давно сложились и не без успеха функциони руют институты взаимодействия органов власти и общества. Успешный опыт некоторых стран стал основой выстраивания таких институтов и на уровне Евросоюза.

Стереотип об исключительной роли партий в этом взаимодействии не подтверждается. Этот вывод для будущего российского общественно партийного строительства является особенно значимым.

Все институты с большой степенью условности можно разделить на две группы: прямо закрепленные в конституциях государств и право вых актах и непосредственно не закрепленные в них. Различные кон сультационные органы при органах власти, прямо предусмотренные конституциями как отдельных государств, так и Евросоюза, имеют давнюю историю.

Так, в соответствии с Конституцией Французской Республики Эко номический и социальный совет дает заключения по проектам законов, ордонансов или декретов, а также по законодательным предложениям, которые были представлены ему на рассмотрение. Совет может назна чать одного из своих членов для изложения заключения в палатах пар ламента, правительство также может консультироваться с советом по любому вопросу экономического или социального характера (ст. 69– 70)20.

Интересно, что состав Экономического и социального совета и по рядок его деятельности устанавливаются органическим законом (ст. 71).

В состав совета входит 231 человек. Члены совета распределены по 18 секциям. Мандат советника длится пять лет. 163 советника назна чаются общественными и профессиональными организациями, в том числе профсоюзами, объединениями работников промышленности, торговли, сельского хозяйства, ремесленного производства, сельского хозяйства. Только 68 советников назначаются правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области.

Кроме того, 72 человека, назначенные премьер-министром, участвуют в работе секций, не являясь членами совета.

Закон запрещает совмещать членство в совете с мандатом депутата французского или европейского парламента.

Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / сост.

В.В. Маклаков. 5-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2006.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.