авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Партийная и политическая система России и государственное управление ...»

-- [ Страница 2 ] --

Схожие положения, регулирующие правовой статус Национального совета экономики и труда, существуют в Конституции Итальянской Республики (Отдел III. Содействующие органы). В соответствии с кон ституционными положениями Национальный совет экономики и тру да образуется в порядке, установленном законом, и включает экспертов и представителей разных категорий производителей с учетом их коли чественной и качественной значимости. Данный совет является кон сультативным органом палат парламента и правительства по тем во просам и с теми функциями, которые присвоены ему законом.

Этот совет даже имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и соци альным вопросам в пределах, установленных законом.

Структура с аналогичными функциями — Экономический и со циальный комитет (ESC) — создана в Европе в 1957 г. Положения о ко митете вошли в Договор, устанавливающий Конституцию Европы21, в главу «Другие институты и консультативные органы Союза». В соот ветствии с этими положениями в состав Экономического и социального комитета входят представители организаций работодателей, наемных работников и других субъектов, представляющих гражданское обще ство, в частности, в социально-экономической, гражданской, профес сиональной и культурной сферах.

Интересно, что положениями об Экономическом и социальном комитете предусмотрен регулярный пересмотр правил комплектова ния комитета, чтобы обеспечить возможность учета экономических, социальных и демографических изменений в странах ЕС.

Экономический и социальный комитет22 — консультативный ор ган, выступающий гарантом того, что в структуре управления Евро пейским союзом представлены интересы различных экономических и социальных групп (предпринимателей, профсоюзов, фермеров, по требителей и т. д.). Основанный в соответствии с Римским договором, Экономический и социальный комитет — это одновременно форма ведения диалога и институциональная платформа, которая дает воз можность вовлеченным в экономическую и социальную жизнь Евро пы группам населения быть неотъемлемой частью процесса принятия решений и активно влиять на него. Представляя позицию этих соци альных групп, Экономический и социальный комитет вносит замет ный вклад в формирование и реализацию политики Европейского союза.

Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М.: ИНФРА-М, 2005.

Использованы материалы сайта: http://www.ruseu.org/article.php?id=44.

Экономический и социальный комитет играет особую роль в систе ме институтов ЕС. Это то место, где организованное гражданское обще ство Европы, для которого социально-профессиональные объединения являются жизненно важной частью, может принять участие в дебатах и заставить услышать свой голос. Вступление в силу Маастрихтского договора в 1993 г. наделило комитет статусом, подобным тому, который имеют другие институты ЕС. Комитет ведет свои дела независимо и име ет собственный бюджет, штат сотрудников в генеральном секретариате, обладает правом законодательной инициативы. В 1997 г. Амстердамский договор значительно расширил сферу деятельности комитета, особенно в социальных вопросах.

Экономический и социальный комитет проводит большинство своих заседаний и пленарных сессий в Брюсселе, где находится его штаб-квартира. Заседания порой проводятся и в других городах Европы.

Кандидатов в члены комитета выдвигают правительства стран — членов ЕС, утверждаются они Советом ЕС. Срок членства в комитете — четыре года. Ограничения на количество сроков нет. Члены комитета, числом 317, в своих решениях полностью независимы. Количество представи телей от каждого государства — члена ЕС приблизительно отражает численность населения страны: по 24 представителя от Франции, Герма нии, Италии и Великобритании, 21 — от Испании, по 12 — от Австрии, Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии и Швеции, по 9 — от Дании, Финляндии и Ирландии и 6 — от Люксембурга.

Работу комитета определяют пленарная ассамблея, бюро, три груп пы, шесть секций и генеральный секретариат. Руководит работой секре тариата генеральный секретарь. Комитет избирает президента сроком на два года и двух вице-президентов. Президент выполняет, помимо всего прочего, представительские функции.

Экономический и социальный комитет предназначен для выполне ния трех основных задач:

выступать в качестве советника трех властных институтов ЕС (Европейского совета, Европейской комиссии и, в соответствии с Амстердамским договором, Европейского парламента);

способствовать большему вкладу организованного гражданского общества в общеевропейское единство, формируя таким образом более активное и потому более демократическое общество;

поддерживать роль ассоциаций и общественных организаций в не входящих в ЕС странах, способствуя структурированному диалогу с их представителями и, уважая их экономические, соци альные и культурные особенности, поддерживать создание кон сультативных структур.

Для достижения перечисленных выше целей комитет наделен тремя возможностями озвучивать свою точку зрения:

может высказывать свое мнение по вопросам, поставленным перед комитетом Европейской комиссией, Европейским советом или Европарламентом;

может по собственной инициативе высказать мнение по любой проблеме, которую он сочтет важной и интересной;

может провести исследования, если к комитету с просьбой об изучении и оценке какого-либо специфического вопроса обраща ются Европейская комиссия или Европейский парламент. В этом случае мнение комитета может впоследствии привести к измене нию европейского законодательства.

Кроме того, комитет может наделить одну из своих секций правом составления информационного сообщения для основных властных ин ститутов ЕС относительно какой-либо общей или частной проблемы.

Мнение Экономического и социального комитета помогает долж ностным лицам ЕС, наделенным правом принятия решений, оценивать последствия предлагаемых Европейской комиссией действий и проек тов законов и корректировать их при необходимости. Комитет, кроме того, оказывает институтам ЕС ценную техническую поддержку, а его предложения и мнения, высказанные по собственной инициативе, дают пищу для размышлений и во многих случаях побуждают Европейскую комиссию вносить поправки в свои действия и планы.

Работая бльшую часть времени в своих странах, члены комитета действуют как связующее звено между ним и государственными струк турами, ассоциациями и общественными организациями, интересы которых они представляют в системе ЕС. В большинстве случаев члены комитета приезжают в Брюссель только на рабочие встречи.

В рамках Экономического и социального комитета сформированы три группы, представляющие работодателей, работников, различные экономические и социальные интересы.

В группу работодателей (Группа I) входят представители частных и общественных секторов промышленности, малых и средних коммерче ских предприятий, торговых палат, фирм оптовой и розничной торговли, банковской сферы и страхования, транспорта и сельского хозяйства.

Подавляющее большинство членов Группы II составляют предста вители национальных профсоюзных организаций, входящих в Европей скую конфедерацию профсоюзов (European Trade Union Confederation).

Остальные члены этой группы — представители Европейской конфе дерации руководителей среднего и управленческого звена (European Confederation of Executives and Managerial Staff ).

Особенность Группы III — это широкий диапазон представленных в ней категорий населения и организаций: фермерские объединения, малые и средние предприятия, ремесленные секторы, кооперативы и не коммерческие ассоциации, организации потребителей, экологические организации, ассоциации, представляющие интересы семьи, женщин, людей с умственными или физическими недостатками, научные и ака демические сообщества, неправительственные организации и т. д. Соз дание этой группы имело целью расширить число категорий населения, интересы которых учитываются в политике ЕС.

Все эти такие различные представительства связаны вместе чув ством долга по отношению к значительной части населения ЕС, инте ресы которого они защищают.

В Экономическом и социальном комитете действует шесть секций, каждая из которых занимается своей группой проблем:

сельское хозяйство и окружающая среда;

экономический и денежно-кредитный союз, экономическое и со циальное единство;

занятость, социальная защищенность и гражданство;

внешние отношения;

общий рынок, производство и потребление;

транспорт, энергетика, инфраструктура и информация.

Для выработки позиции по какому-либо вопросу секции обычно создают внутренние исследовательские группы, состоящие из доклад чика и приданных ему в помощь экспертов. Для изучения каких-либо особых проблем, касающихся тематики сразу нескольких секций, ко митет может формировать подкомиссии. Подкомиссия — временная структура, которая расформировывается по завершении исследования проблемы.

Каждая секция имеет бюро, ответственное за координирование ее работы с главой секции.

Процедура выработки мнения комитета обычно состоит из следую щих стадий. Президенту Экономического и социального комитета по ступает запрос из Совета, Комиссии или Парламента о мнении комитета по поводу какой-либо проблемы. Бюро комитета решает, какой из секций следует поручить изучение этой проблемы. Секция создает исследова тельскую группу (обычно это около девяти человек), назначает доклад чика, к которому прикрепляются эксперты (обычно четыре человека).

Основываясь на результатах работы исследовательской группы, сек ция утверждает выработанное мнение простым большинством голосов, подготовленный документ выносится на рассмотрение пленарной сессии комитета. Комитет на основании этого документа на своей пленарной сессии утверждает выработанное мнение простым большинством го лосов. Утвержденное мнение комитета направляется Совету, Комиссии или Парламенту.

Определенным образом сложился опыт диалога власти и общества и в рамках Европейского конвента. Европейский конвент был призван разработать к июню 2003 г. проект глубокого реформирования Евро пейского союза, проект Конституции ЕС (что он и сделал). Собственно, изначально предполагалось, что консультации с представителями граж данского общества должны носить характер не одноразовых мероприя тий. За рубежом на всех уровнях признано, что необходим постоянный диалог, привлекающий широкую общественность в странах ЕС и го сударствах — кандидатах на вступление в ЕС к обсуждению проблем европейской интеграции, реформирования ЕС и к выработке такого основополагающего документа, как Конституции Европейского союза.

Организация подобного общественного диалога опирается, прежде всего, на опыт работы конвента, который подготовил Хартию Европей ского союза об основных правах, принятую в декабре 2000 г. в Ницце.

Сформировавшаяся структура консультационного процесса вклю чает в себя четыре основных элемента: интернет-форум, национальные дебаты, контактные группы, пленарные заседания конвента.

На специально созданном сайте, освещающем работу конвента, www. european-convention.eu.int, организован форум, куда организации, представляющие различные сферы и структуры гражданского обще ства, могут высылать свои предложения или заключения, связанные с деятельностью конвента. Выделены четыре секции: «Территориальные образования (регионы и коммуны)», «Экономика и общество (организа ции социального партнерства, профессиональные корпорации и т. п.)», «Академические учреждения, университеты, научно-исследовательские центры (think tanks)», «Неправительственные и прочие организации гражданского общества».

Общественный диалог, сопровождающий деятельность конвента, осуществляется прежде всего в национальных СМИ, но идет он и в фор ме парламентских дебатов, в виде различного рода форумов, конферен ций и т. п. Соответствующие материалы собираются и анализируются.

На их основе составляются обзоры, которые размещаются на интернет сайте конвента и доводятся до сведения участников конвента.

В период подготовки посвященного консультационному процессу пленарного заседания конвента были сформированы контактные груп пы, состоящие из представителей организаций гражданского общества.

Через этих представителей граждане получают возможность отстаивать свои интересы при выработке предложений по развитию ЕС. Контакт ные группы предназначены для взаимодействия с рабочими группами в составе конвента. Примером служат следующие контактные груп пы: «Социальный сектор», «Экология», «Академическое сообщество, университеты, научно-исследовательские организации», «Граждане и учреждения», «Территориальные органы (регионы, коммуны)», «Права человека», «Помощь развивающимся странам», «Культура».

Организациями гражданского общества, например, было выдвину то (и получило широкую поддержку) предложение, согласно которому диалог между политическими структурами и гражданским обществом должен приобрести не только постоянный характер, но и найти свое институциональное оформление и закрепление в будущей Конститу ции ЕС.

К числу других форм общественного диалога в рамках консультаци онного процесса можно отнести мероприятия, проводимые Социальным и экономическим комитетом с широким привлечением представителей общественных организаций (союзов предпринимателей и работодате лей, союзов наемных работников, иных общественных организаций).

Особой формой консультационного процесса стал Молодежный кон вент.

Еще одним механизмом, получившим свое правовое закрепление, стала гражданская инициатива (Регламент Европейского парламента и Совета № 211/2011 от 16.02.2011 г. — О гражданской инициативе23).

Регламент устанавливает условия и процедуры, регулирующие граж данскую инициативу в ЕС. Для этого выдвигаются требования к органи заторам подобных инициатив, порядок регистрации таких инициатив, порядок сбора подписей на бумаге и в Интернете. Установлены требо вания к количеству подписавшихся: они должны быть минимум из 1/ государств-членов, и в каждом государстве должно быть количество, равное количеству депутатов в Европарламенте, умноженному на 750.

После сбора подписей государства-члены должны проверить их под линность, а затем они передаются специально образованному органу, который незамедлительно публикует выдвинутое предложение и ини циирует его общественное обсуждение.

Во многих странах мира выработаны механизмы взаимодействия средств массовой информации с органами власти и обществом, в част ности, интересен опыт США, Швеции, Франции, Великобритании, Япо нии 24.

В целом средства массовой информации США постепенно пришли к признанию за собой обязанности исправлять ошибки и реагировать на http://eulaw.ru/obzor.

http://vpnews.ru/referat319.htm.

критику, т.е. к принятию некой формы подотчетности. Для регулирова ния деятельности прессы был создан Национальный совет по новостям.

На него были возложены функции оценки работы прессы и сообщения результатов этой оценки общественности. Созданию Национального совета по новостям предшествовали долгие споры редакторов газет и других средств массовой информации о том, не угрожает ли его по явление правам журналистов. Но совет все же был создан. Его функция состоит в том, чтобы принимать к рассмотрению жалобы на средства массовой информации. Однако эти жалобы принимались лишь в тех случаях, когда сами средства массовой информации отказывались реа гировать на запросы граждан.

Совет состоит из восемнадцати граждан и штата профессионалов при них. Средства массовой информации представляют восемь членов Совета. На слушаниях разрешается присутствие адвокатов и со стороны средств массовой информации, и со стороны истца. Национальный со вет по новостям и его сотрудники пытаются выступать посредниками в спорах. Они проводят слушания по тем жалобам, по которым стороны не достигли согласия.

Заслуга Национального совета по новостям в том, что он обеспечил возможность открытого обсуждения спорных вопросов для граждан, не желающих или не обладающих финансовыми возможностями об ращаться в суд.

Самым широко поддерживаемым, хотя все еще не слишком рас пространенным средством добиться подотчетности средств массовой информации является введение института омбудсменов. Омбудсмены впервые появились в Швеции.

Омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, — лицо, в чьи функции входит наблюдение за точным и постоянным соблюдением прав человека, в том числе и права пользования информацией. В настоящее время омбудсмены действуют во многих странах. Конкретные наборы их обязанностей и полномочий по странам могут сильно отличаться.

В части взаимодействия со СМИ в обязанности омбудсменов может входить разъяснение общественности отдельных аспектов споров со СМИ, донесение точек зрения общественности до руководства СМИ.

Некоторые омбудсмены пишут критические разборы, вывешиваемые на доске объявлений в редакции. Другие пишут критические колонки, ко торые регулярно печатаются в газете. Почти все омбудсмены получают читательские жалобы. Омбудсмен расследует эти жалобы и принимает меры.

Этот вид отношений был бы более эффективным, если бы омбудсме ны не являлись частными лицами, а представляли властные структуры.

У них было бы больше полномочий для выполнения ими своих обязан ностей. В этом случае они выполняли бы роль посредников между пра вительством и средствами массовой информации, как пресс-секретари.

С другой стороны, снизилась бы степень их независимости от властных структур.

Если в США Национальный совет по новостям состоит из пред ставителей средств массовой информации и общественности, то во Франции аналогичная структура формируется иначе.

Во Франции с принятием закона «Об аудиовизуальных средствах»

в 1986 г. была отменена последняя из монополий (на вещание). С этого времени вступили в соперничество государственные каналы и частный сектор. В соответствии с законом была создана Национальная комиссия по коммуникациям и свободам. В 1989 г. она была заменена на Высший совет по аудиовизуальным средствам.

Это совет формируется по модели Конституционного совета. В его состав входит девять назначаемых членов. Три назначаются президен том Республики, три — председателем сената, еще три — председателем Национального собрания.

Срок полномочий членов Высшего совета по аудиовизуальным сред ствам составляет 6 лет. Их мандат не возобновляется и не подлежит отмене. Возрастной ценз установлен в 65 лет на момент назначения пре тендента членом совета. Членам совета запрещено в течение года после завершения своих полномочий занимать общественные посты по во просам коммуникаций.

Высший совет по аудиовизуальным средствам назначает президен тов, генеральных директоров государственных телеканалов;

устанав ливает специализацию этих телеканалов и следит за ее соблюдением;

выдает разрешение на вещание и заключает с частными телеканалами многолетнюю конвенцию. В этой конвенции фиксируются права и обя занности телеканалов и санкции против них. В случае нарушения этих обязанностей совет может полностью или частично приостановить разрешение на вещание на месяц или более;

может сократить срок раз решения на вещание и даже изъять разрешение;

может наложить также денежные санкции. Сфера компетенции Высшего совета по аудиовизу альным средствам распространяется на все государственное и частное вещание, кабельное и спутниковое телевидение.

Во Франции очень редко встречаются конфликтные ситуации во взаимоотношениях властных структур и средств массовой информации, что говорит об эффективности деятельности совета.

Каждое конкретное государство выбирает свою модель регулирова ния отношений между средствами массовой информации и властью.

В Великобритании в большей мере полагаются на саморегулирова ние. В 1953 г. был создан Совет по делам прессы. Цель совета состояла в устранении запретительного характера законодательного контроля.

Данный совет состоял из представителей средств массовой информа ции. Главной функцией членов совета являлась защита свободы слова и рассмотрения жалоб общественности. Но этот совет не имел доста точного авторитета.

В 1989 г. был образован Комитет по регулированию деятельности прессы. Этот комитет рекомендовал вместо Совета по делам прессы учредить Комиссию по жалобам на прессу по образцу системы саморе гулирования. Кроме этой комиссии правительство имеет специальную службу по связям с общественностью и прессой.

В Японии схема взаимодействия средств массовой информации и власти иная. Созданная еще в 1925 г. и до сих пор действующая Японская вещательная корпорация является общественной, а не коммерческой.

Эта корпорация постоянно изучает общественное мнение, опрашивает слушателей и зрителей. Ее возглавляет совет директоров, состоящий из 12 человек. Их назначает премьер-министр с одобрения обеих палат парламента. Властные структуры взаимодействуют со средствами мас совой информации «без посредников». В этом взаимодействии немало важную роль играют традиции государства. До сих пор не было ни одного конфликта между этой корпорацией и властью.

Таким образом, изучение форм взаимодействия власти и средств массовой информации показало, что они взаимодействуют на основе трех моделей: конфликтной, консенсусной и конфликтно- консен сусной.

По-настоящему независимые средства массовой информации — это утопия. Как правило, основной источник давления на СМИ — матери альное обеспечение. Для обеспечения материальной независимости СМИ они нуждаются в государственных программах содействия их деятельности.

Общая для стран Запада закономерность состоит в том, что, несмо тря на многообразие средств массовой информации, осуществляется разносторонняя государственная протекционистская политика, вы ражающаяся в прямых финансовых ассигнованиях в пользу средств массовой информации и издателей, в налоговых и таможенных льготах, льготных тарифах на почтовые, телефонные и телеграфные услуги и т. д., причем независимо от политических, религиозных и иных позиций средств массовой информации.

В Австрии правительство осуществляет широкую программу со действия развитию печати, в рамках которой оно субсидирует все еже дневные газеты. В последнее годы все газеты получали равные дотации (в том числе и лидеры рынка), общая сумма субсидий составила более 100 млн австрийских марок. Цель такого субсидирования состоит в под держке как можно большего числа газет, с тем чтобы обеспечить суще ствование широкого спектра мнений. В дополнение к общей программе содействия СМИ существует специальная — по поддержке небольших газет, которые играют особенно важную роль в формировании различ ных политических мнений.

Льготные расценки на почтовые услуги, установленные для ежеднев ных газет, дали больший экономический эффект, чем система субсидий.

Правительство также предоставляет помощь книгоиздательским пред приятиям.

В Великобритании с британских газет и журналов при продаже не взимают налог на добавленную стоимость, для них установлены по ниженные почтовые сборы, тарифы на международные телеграммы и передачу фотоматериалов.

В Норвегии, чтобы обеспечить разнообразие взглядов и поддержать местные газеты, правительство выделяет субсидии в форме прямых до таций для газет, находящихся в тяжелом финансовом положении. Любая газета, выходящая как минимум два раза в неделю и не являющаяся са мой большой в данном регионе, может получить субсидии. Их величина зависит от тиража газеты.

Газета, находящаяся в тяжелом финансовом положении, должна ежегодно подавать прошение на субсидию, получение которой явля ется условием независимости издания и его главного редактора. Такая поддержка является необходимой для большего числа газет Норвегии, которые без нее не смогли бы выжить. Субсидии помогли сохранить плюрализм взглядов в прессе, предотвратить слияния и укрупнение СМИ, тем самым ограничить негативные последствия концентрации и монополизации рынка СМИ. Кроме того, норвежское правительство осуществляет косвенную финансовую поддержку прессы посредством снижения почтовых тарифов и, что наиболее важно, освобождения печатных изданий от налога на добавленную стоимость.

Во Франции государственные субсидии информационным ежеднев ным изданиям, учрежденные в 1984 г., ставят целью сохранить разно образие представляемых СМИ мнений. Государственная помощь прес се включает налоговые льготы, специальные почтовые и телефонные тарифы. Ежегодная финансовая помощь прессе оценивается в 5 млрд франков.

Шведское правительство субсидирует газеты в целях сохранения плюрализма мнений. Самая большая финансовая помощь оказывается так называемым «вторым газетам», т. е. газетам со вторым по величине тиражом в своем регионе, так как их доход от рекламы невелик. Напри мер, две крупные ежедневные газеты — «Arbetet» (социал-демократиче ская) и «Svenska Daybadet» (консервативная) — получают дотации, без которых они не могли бы существовать.

Наряду с оказанием финансовой помощи газетам, находящимся если не в бедственном, то по крайней мере в сложном экономическом поло жении, шведское государство в настоящее время оказывает разные виды помощи и другим изданиям. Наиболее серьезная мера — это освобожде ние от налога на добавленную стоимость, которое распространяется на все газеты. Шведская пресса также пользуется сниженными почтовыми тарифами. В среднем в Швеции суммы финансовой поддержки, выделяе мые газетам, составляют 400–500 млн шведских крон в год.

В Финляндии система дотаций «прессе мнений» и неблагополучным в экономическом отношении газетам была введена в 1967 г. в целях обе спечения доступа всех граждан к необходимой для их производственной и социальной активности информации, общественно значимым ново стям внутренней и внешней политики. Кроме дотаций общего назна чения финские газеты получают целевые госдотации на транспортные расходы, на расходы по распространению. Экономически неблагопо лучные газеты освобождаются от налога с оборота, получают выгодные целевые займы для технической модернизации.

Средний размер установленного по одиннадцати странам Европы налога на добавленную стоимость — 17,6%, а для издательской сферы НДС в среднем по этим странам составляет 4,1%. В ряде стран с книго издателей он вообще не взимается.

Важное значение для организации взаимодействия общества и го сударства имеет деятельность неправительственных организаций25. Их роль заключается в нахождении путей сотрудничества с государствен ными структурами и органами власти для расширения возможностей вовлечения граждан в процесс управления государством. Так, напри мер, неправительственные организации в США могут инициировать принятие закона и заручиться поддержкой сенаторов в его разработке и представлении к обсуждению. Неправительственные организации могут заниматься сбором информации, анализировать, насколько дан ный закон улучшит или ухудшит положение граждан, информировать их и мотивировать к действию. Граждане могут позвонить депутату, представляющему их округ, написать письмо, если речь идет о про должительном процессе, позвонить в прямой эфир и высказать свою точку зрения.

http://www.prof.msu.ru/publ/omsk/27.htm.

Иногда даже специалистам трудно предположить, к каким послед ствиям приведет то или иное государственное решение. В условиях недостаточной информированности гражданам еще сложнее оценить действия государства и плюсы и минусы принимаемых решений. Ана лиз ситуации, проведенный неправительственными организациями, позволяет гражданам выработать собственное отношение к тем или иным проблемам. Поэтому речь идет о поиске таких способов работы неправительственных организаций, которые были бы ориентированы на привлечение как можно более обширной аудитории граждан, а не только на информирование членов этих организаций, как это проис ходит во многих случаях.

За рубежом сложился и устойчиво функционирует институт лоб бизма, который также стал действенным механизмом коммуникации между заинтересованными гражданами (группой граждан) и органами власти. Ученые-юристы, ученые-политологи расходятся во мнениях от носительно существа лоббистской деятельности и ее влияния на систему демократии в государстве26.

Некоторые авторы весьма настороженно воспринимают лоббизм в общественно-политической системе. По их мнению, он размывает демократические устои общества и превращает демократические инсти туты в инструменты влияния на власть отдельных политических и со циальных групп общества, преследующих свои интересы. Поэтому лоб бизму необходимо противодействовать как явлению, которое не должно сопутствовать народному представительству, поскольку противоречит его сути. Ряд исследователей считают, что российский механизм про движения частных интересов фактически не отличается от коррупции, поэтому следует рассматривать лоббизм как форму ее проявления.

Несмотря на вред, которые лоббизм наносит демократической систе ме государства, немало исследователей смотрит положительно на сущ ность этого процесса. Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и каналом выхода той общественной энергии, кото рую нельзя подавить и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью. Через лоббистскую деятельность можно выражать различные интересы, которые иными путями не дойдут до стадии публично-властных решений и останутся нереализованными. В зарубежной литературе довольно распространено мнение, что любая демократия нуждается в лоббизме.

Каждому заинтересованному лицу должна быть предоставлена воз можность выражения его интереса посредством личного доступа его или Васильева С. Спасет ли закон о лоббизме российскую систему демократии? // Право.

2009. № 2. http://lawournal.hse.ru/data/2011/01/09/1207976305/pravo_2_2009-7.pdf.

его представителя на заседания подразделений органов публичной вла сти, а равно и посредством личного общения с перечисленными в законе должностными лицами. В этом должна выражаться суть прав и обязан ностей сторон лоббистской деятельности. Субъектами этих правоотно шений, с одной стороны, выступают парламентарии и иные должностные лица, принимающие публично-властные решения или способные по влиять на их принятие. С другой стороны, субъектами являются союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегу лируемые организации и другие общественные институты. Лоббистская процедура не интересна отдельному гражданину, который обладает по литическими правами, позволяющими ему влиять на власть.

В настоящее время несколько стран пошли по пути законодательно го регулирования лоббизма и приняли соответствующие законы (США, Канада, Польша, Литва). В ряду иных механизмов влияния на власть и включения частных интересов в принимаемые государственные ре шения лоббизм признается исключительным видом деятельности. Эта деятельность регулируется как специальным нормативным правовым актом, так и кодексами этики поведения должностных лиц законода тельной и исполнительной властей, правилами и руководствами, резо люциями парламента, другими документами.

В США и Канаде в правовых актах даются определения лоббистской деятельности, клиентов (заказчиков), исполнителей (лоббистов, лоб бистских фирм), перечисляются должностные лица, уполномоченные на контакты с лоббистами, устанавливаются права и обязанности субъ ектов лоббистской деятельности, публичная система контроля над ней, виды незаконного лоббизма, основания и меры ответственности на рушителей. После 2000 г. в США и Канаде были ужесточены контроль ные механизмы в отношении субъектов, вовлеченных в лоббистскую деятельность, и приняты меры, направленные на перекрытие каналов «грязного» продвижения частных интересов.

В США в соответствии с Новым актом честного лидерства и откры той власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) уве личился до двух лет срок, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял один год). Было приостановлено действие положе ния, разрешающего конгрессмену принимать подарки в размере 50 долл.

США;

был ограничен круг лиц, которые могут финансировать поездки конгрессменов. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний — до 200 000 долл. США (ранее — 50 000 долл. США), в качестве меры наказания был установлено лишение свободы сроком до 5 лет. Теперь лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее — каждые полгода). Конгрессмены, осужденные за взяточни чество, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере не законного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты были распространены и на деятельность высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Новому акту честного лидерства и открытой власти деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречии с этикой поведения участников публич ной политики, подлежит пресечению.

Есть и иные правовые и институциональные механизмы представ ления и отстаивания частных интересов практически в любом демокра тическом государстве. Представительство интересов бизнеса и неком мерческих организаций осуществляется на основе нормативных право вых актов и по различным каналам влияния. Эти каналы приобретают разные формы: регулярных консультаций между представителями вла сти и общественными институтами, общественных экспертиз на широ кой социальной основе, деятельности экспертных советов при органах власти, осуществления права на обращение в органы власти и суд. Эти механизмы представления и отстаивания частных интересов аналогич ны лоббизму по своей социально-правовой природе. Системное регу лирование диалога бизнеса, некоммерческих организаций и государства означает, что установлено несколько различных механизмов лоббиро вания и ни один из них не считается исключительным. Системное регу лирование предоставляет субъектам возможность выбирать каналы влияния на публично-властные решения, задает гибкость и потенциал развития правовых механизмов отстаивания частных интересов.

В Германии развиты консультации власти с представителями круп ных коммерческих организаций. «Классическими» лоббистами в ФРГ считаются союзы и объединения (Verbnde und Vereine). На основа нии регламентов органов исполнительной власти и положений об их деятельности представители этих организаций на постоянной основе «прикреплены» к министерствам и иным государственным структу рам. По состоянию на 2006 г. более 100 немецких фирм, промышленных союзов и научных фондов имели около 300 «своих» сотрудников, уча ствующих в консультациях при принятии публично-властных решений, в том числе и в работе над законопроектами почти во всех федеральных и земельных министерствах.

В бундестаге ведется открытый список регистрации союзов и объ единений, желающих получать информацию и влиять на работу парла мента. По состоянию на апрель 2008 г. в списке зарегистрировано более 2000 ассоциаций и союзов. Депутаты бундестага могут одновременно состоять в штате коммерческих организаций в качестве консультантов или юристов либо возглавлять отраслевые союзы и объединения, вхо дить в советы директоров корпораций. О побочной деятельности и до ходах депутаты обязаны сообщать палате. Если в ходе обсуждения за конопроекта в парламентской комиссии возникает конфликт интересов, заинтересованный депутат слагает полномочия на время обсуждения.

Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно положениям Регламента бундестага вплоть до уголовного пре следования.

Литовский закон о лоббизме вступил в действие 1 января 2001 г.

С этого момента регистрацию прошли около половины всего коли чества потенциальных лоббистов. Ни одно уголовное дело в Литве против лоббистов с 2001 г. не возбуждалось;

лоббистская деятельность прекращалась только по собственному желанию, в связи с нарушения ми закона — ни разу. В Литве еще не сложилась культура лоббистской деятельности, нет привычки воздействовать на принятие какого-либо закона только через лоббиста и никаким другим путем.

В институциональной системе Европейского союза наибольшее распространение получили совещательные и консультативные инсти туты и механизмы. В их числе — экспертные советы, которые привлека ются к разработке и согласованию проектов актов. Имеют место также регулярные контакты чиновников с независимыми специалистами определенного профиля. В законотворческой работе Европарламента неофициально принимают участие интергруппы — специализирован ные объединения парламентариев, которые имеют общие интересы в различных областях. Членами интергрупп могут быть представители и коммерческих, и некоммерческих структур. Основная работа Евроко миссии проводится в экспертных консультативных комитетах, которые имеют разные названия и не обладают какими-либо официальными полномочиями и статусом. Комитеты могут иметь узкую специализацию и создаваться под конкретный проект акта. По предварительным оцен кам, при Еврокомиссии действуют около 1800 экспертных комитетов, в состав которых включено 80 тыс. человек. Наиболее широким набо ром способов взаимодействия с Еврокомиссией обладают европейские федерации, объединяющие коммерческие организации по отраслям, на втором месте — европейские транснациональные корпорации, на третьем — национальные компании и ассоциации.

Развивается «форумное» сотрудничество, регулярные встречи чи новников ЕС и представителей бизнеса в рамках саммитов и «круглых столов». Существует практика обращения заинтересованных в принятии наднациональных решений организаций к специализирующимся на вопросах лоббирования юридическим и консалтинговым фирмам. Наи более крупные европейские и транснациональные корпорации откры вают собственные постоянные представительства в Страсбурге или Брюсселе. В настоящее время Европарламент и Еврокомиссия внедряют систему добровольной регистрации «лоббистов», желающих взаимо действовать с общими органами управления стран ЕС. В качестве меры, поощряющей добровольную регистрацию, Еврокомиссия обязалась автоматически извещать лоббистов о проведении публичных консуль таций в тех областях политики Европейского союза, которые они обо значат как сферу своих интересов. За предоставление неполной и (или) ложной информации нарушители будут исключаться из реестра. Пред ставители некоммерческого сектора, неспособные из-за недостатка ор ганизационных и финансовых ресурсов конкурировать с бизнес-струк турами в представительстве частных интересов, поддерживают введение процедуры регистрации «лоббистов».

В Великобритании нет закона о лоббизме. В отличие от других стран здесь особое внимание уделяется традиционным механизмам учета общественного мнения, например праву на обращения, посредством которых, по большому счету, и могут продвигаться частные интересы.

Регулирование контактов общественных институтов и власти зиждет ся на правовых и этических требованиях к действиям (бездействию) должностных лиц, вступающих в контакты с общественными институ тами, а также на запрете ряда их деяний. Особое место в системе регу лирования представительства частных интересов занимают кодексы поведения членов парламента, министров, служащих и доклады Коми тета по стандартам публичной жизни, формально входящего в струк туру администрации кабинета министров. Возможно, что институцио нальные условия работы государственных органов, ориентированные на широкий диалог с обществом, правовые и этические требования к поведению должностных лиц позволяют обходиться без формализа ции лоббизма. Кроме того, в Великобритании делается ставка на само регулирование деятельности общественных институтов по представи тельству частных интересов. Лоббисты объединены в ассоциации и альянсы политических консультантов, которые разрабатывают кодек сы поведения для представителей их профессионального сообщества и пытаются самостоятельно осуществлять контроль в этой сфере.

В региональные союзы объединены также и предприниматели Герма нии, причем организованы они по отраслевому признаку. Основные их организации: Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbnde, BDA (Федеральное объединение союзов предпринимателей), Bundesverband der Deutschen Industrie, BDI (Федеральный союз германской промыш ленности), Deutscher Industrie- und Handelskammertag — DIHK (Конгресс торгово-промышленных палат), Zentralverband des Deutschen Handwerks, ZDH (Центральный союз немецких объединений ремесленников). Эти объединения существуют более полутора столетий. Впервые союзы предпринимателей в Германии были созданы еще в XIX в. в ответ на со вместные действия профсоюзов. В настоящее время каждый из четырех федеральных союзов занял свою нишу в социально-экономической сфе ре. BDA, представляя интересы всех отраслей экономики и предприятий разной величины, занимается вопросами социальной политики, BDI представляет промышленность и занимается вопросами экономиче ской политики, DIHK отстаивает интересы торгово-промышленных палат в решении региональных вопросов. При этом следует отметить, что в BDA и BDI членство добровольное, а в DIHK — обязательное. Для ZDH установлена норма представительства, как добровольного, так и обязательного.

К сфере деятельности BDA относятся вопросы, связанные с Зако ном о труде (заключение коллективных договоров, кадровая политика на предприятии), а также социальная безопасность и изучение опыта международной социальной политики. BDA представляет и отстаивает интересы предпринимателей во взаимодействии с правительством, парламентом, профсоюзами и общественными организациями по всем социальным вопросам, в том числе при подготовке проектов законо дательных и нормативных актов;

направляет почетного судью в Феде ральный суд по трудовым конфликтам и в Федеральный комитет по со циальной безопасности.

Вопросы BDI — общая экономическая политика, конкурентная, экс портно-импортная и налоговая политика, целесообразность иностран ных капиталовложений, научно-исследовательские работы по развитию отраслей промышленности.

Задачи DIHT — решение проблем промышленности и торговли в от дельных экономических зонах (территориальное планирование, транс порт, стимулирование развития хозяйства в регионе, профессиональная подготовка, проведение экзаменов по повышению квалификации), координация работы торговых палат и представление организации на уровне федеральной власти (объединяет около 80% региональных торговых палат).

Для всех федеральных объединений обязательные функции — ин формационное обеспечение и консультации заинтересованных сторон по всем направлениям работы (через участие в семинарах, интернет коммуникациях). Финансирование деятельности указанных союзов (федерального и регионального уровня) осуществляется за счет взносов предпринимателей, которые, по закону, относятся на себестоимость про дукции (размеры варьируют от 0,1 до 0,5% фонда заработной платы).

Напомним, что все эти механизмы и организации для связи обще ства с властью являются не партийными!

Эти механизмы взаимодействия позволяют германским профсоюзам и корпорациям быть не просто экономическими организациями, но и заметными элементами в политической системе государства. По мере развития экономики с 1950-х гг. профсоюзы постепенно становились од ним из «центров силы», наряду с партиями, местными властями и феде ральным правительством. Поскольку ФРГ быстро стала экономическим двигателем европейской интеграции, начавшейся в 1950-х гг., германские концерны также стали играть все большую роль в политической жиз ни страны. В то же время необходимо подчеркнуть, что воздействие корпораций на государственное управление остается законодательно регламентированным, что является предметом заботы федерального правительства и судебной власти. Корпорации в ФРГ не входят в по литическую сферу, но соприкасаются с ней через систему упомянутых выше федеральных объединений. Профсоюзы же выполняют функции регулятора, следящего за положением рабочих, и посредника между работниками и работодателями.

В такой системе политические партии выражают специфические ин тересы избирателей, а не превращаются в чисто лоббистские структуры (функцию лоббирования отчасти осуществляют союзы работодателей, которые, с одной стороны, взаимодействуют с профсоюзами, а с дру гой — продвигают свои экономические интересы на государственном уровне через контакты с партиями).

В Германии именно на профсоюзы и партии возложена задача вы явления интересов граждан на низовом уровне. Будучи включенными в партийные структуры или став членами профсоюза, люди получают возможность организованной передачи своих запросов на более высо кие уровни власти. Здесь стоит подчеркнуть один важный аспект: если профсоюзы помогают людям принимать участие в разработке конкрет ных (зачастую специализированных, определяемых условиями региона или даже города) экономических решений, то партии становятся пло щадкой для выработки политических программ общенационального масштаба.

Партии, таким образом, играют более значительную роль в немецкой политической системе. Кроме того, в ФРГ зачастую именно партиями выдвигаются предложения, которые затем становятся основой долго срочной правительственной политики. То есть можно говорить о том, что партийная система Германии причастна не только к разработке, но и к реализации (через министров — представителей партий в прави тельстве) тех или иных государственных решений.

Функция мониторинга проводимой правительством политики воз лагается, кроме партий, на различные общественные объединения и специализированные аналитические центры, как частные, так и госу дарственные, которые отслеживают изменения в социальной жизни с помощью широкого круга способов — от социологических опросов и масштабных исследований до рассмотрения жалоб населения.

В подобной децентрализованной модели государственного управле ния существует один серьезный недостаток, который время от времени проявляется в политической жизни ФРГ. Различным партиям и обще ственным организациям, которые их поддерживают, иногда сложно найти основания для компромисса, что приводит к «пробуксовке» всего механизма принятия решений. Однако успешность развития Германии доказывает эффективность построенной системы. Власть в этой стране действительно связана с обществом, использует его интеллектуальный и профессиональный потенциал.

Партийная сфера во Франции в основном представлена в парламенте четырьмя крупнейшими объединениями: Союзом за народное движе ние, Социалистической партией, Союзом за французскую демократию и Французской коммунистической партией (ФКП).

Во Франции, в отличие от ФРГ, нет специального закона о парти ях. Поэтому французская юридическая доктрина широко применяет при определении статуса партий Закон об ассоциациях, изданный еще в 1901 г., основные положения которого были подтверждены Конститу ционным советом, признавшим свободу создания ассоциаций, в том числе и политических, основополагающим принципом конституцион ного характера.

Партии Франции не обязаны проходить регистрацию. Но если пар тия хочет обрести статус юридического лица, она должна удовлетворять требованиям Закона об ассоциациях и предоставить необходимые для регистрации документы. Особенность правового регулирования заклю чается в том, что ни один государственный орган не вправе отказать партии в регистрации, а следовательно, и в публичном объявлении о ее создании.

Среди условий образования и функционирования политических партий фигурирует соблюдение принципа национального суверенитета и принципов демократии. Из смысла этих условий следует, что полити ческая партия обязана уважать принципы народовластия и законы, являющиеся выражением воли народа. Ей надлежит действовать в усло виях и рамках установленного конституционного строя. Предполагает ся также, что партия носит национальный характер, не может быть образована иностранцами, а ее деятельность не должна финансировать ся из иностранных источников.

Законодательная основа финансирования политических партий по явилась во Франции в 1988 г. Тогда же были установлены пределы для затрат на избирательную кампанию при всенародном голосовании, а также учреждена система государственного финансирования полити ческих партий. В 1990 г. был введен запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации и распространен принцип максимальных расходов на выборы в местные органы власти. Наконец, в целях проверки соблюдения законодательства была создана Нацио нальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансиро ванию политических партий (CCFP). В 1995 г. был установлен запрет на финансирование партий частными фирмами и юридическими лицами в целом. С этого момента политические партии почти полностью су ществуют за счет государственных дотаций, прямого финансирования предвыборных кампаний и средств самих партий. Кроме того, к пожерт вованиям и членским взносам применяется налоговая скидка. Законом о государственном бюджете на 2000 г. было предусмотрено повышение ставки этой скидки (это сделано для того, чтобы пресечь финансирова ние партий лицами, преследующими корыстные интересы).

Таким образом, во Франции в начале 2000-х гг. наметилась тенден ция к увеличению государственного финансирования партий при со хранении относительной свободы партий от влияния государственных органов. Партии в этой стране являются механизмами политической мобилизации, в особенности в кризисных ситуациях. Они претендуют прежде всего на то, чтобы занять определенный (иногда довольно узкий) сегмент политического спектра, обеспечив себе тем самым стабильную электоральную базу, которая позволит им пройти в парламент и принять прямое участие в государственном управлении.


Профсоюзы во Франции также находятся под сильным влиянием государства. Во Франции официально признаны, считаются предста вительными (и на этом основании получают от государства субсидии на обучение профактива) пять крупных профсоюзных организаций, в том числе Всеобщая конфедерация труда. Кроме того, научная сфера Франции тесно связана одновременно с профессиональными союзами и государственными учреждениями. Все профессиональные объедине ния имеют свои профсоюзы научных работников в исследовательских центрах страны, государственных и частных. Так что в каждом из них обычно действует несколько секций от различных профсоюзов.

Во Франции две трети ученых заняты в государственных научных учреждениях, ведущих фундаментальные исследования. Большинство совмещает эту работу с преподаванием в университетах (это обстоя тельство превращает ученых в госслужащих, согласно французскому законодательству).

Отличительной чертой французских профсоюзов является их высо кий мобилизационный потенциал: при любых заметных сокращениях или кризисных тенденциях в экономике профсоюзы способны вывести на улицы множество протестующих, оказывая тем самым давление на власти.

Основными политическими партиями Италии являются Христиан ско-демократическая партия (ХДП), основанная в 1943 г. партия клери кального типа, выражающая главным образом интересы среднего класса, пользующаяся поддержкой церкви и включающая в себя левые, правые и центристские группировки, — 1,4 млн членов;

«Вперед, Италия» — либеральная партия, основанная в 1993 г., отстаивающая принципы рыночной экономики и пытающаяся объединить политические силы правого центра;

Итальянская социалистическая партия (ИСП), осно ванная в 1892 г. левоцентристская партия, являющаяся членом Социа листического интернационала и насчитывающая свыше 500 тыс. членов.

Кроме того, существуют значимые силы на левом фланге политического спектра, которые образовались в начале 1990-х гг. после реорганизации Итальянской коммунистической партии, например Демократическая партия левых сил (ДПЛС), с 1991 г. поддерживающая традиционные идеалы социал-демократии, и Партия коммунистического преобразова ния (ПКП), которая с 1991 г. остается организацией крайне левого толка и объединяет в основном ортодоксальных коммунистов.

Что касается профсоюзного движения, то его отличительной чертой является то, что наиболее влиятельные и крупные национальные объ единения профсоюзов связаны с ведущими политическими партиями:

Всеобщая итальянская конфедерация труда (4,5 млн членов) — с ита льянскими коммунистами (ДПЛС и ПКП);

Итальянская конфедерация рабочих профсоюзов (3 млн членов) — с ХДП;

Итальянский союз труда (1,5 млн членов) — с ИСДП и ИРП. Таким образом, в итальянской по литической системе профсоюзы используют возможности партийных структур для трансляции своих интересов, не вступая с государствен ными ведомствами в непосредственный контакт. Это объясняется, в том числе, и чисто политическими причинами. Устанавливая связи с той или иной партией, профсоюзы тем самым подталкивают своих членов к тому, чтобы отдать голоса именно за эту организацию, которая должна наилучшим образом представлять их интересы в парламенте.

Если же говорить о характерных чертах итальянской политической модели, то можно отметить, что для нее характерны регулярные кризи сы, связанные со сменой правительства. Недоработки в законодатель стве ведут к тому, что правительства сменяются значительно чаще, чем в других европейских странах. В сочетании с острой межпартийной борьбой это может вызывать затяжные политические кризисы, что и происходило в 1950-х и в начале 2000-х гг. (в частности, правительство С. Берлускони, пришедшее к власти в апреле 2005 г., было 59-м за всю послевоенную историю страны).

Еще одной чертой итальянской модели является то, что государ ство в различных формах активно вмешивается в экономику страны.

Его специализированные органы участвуют в акционерных обществах в качестве держателей контрольного пакета акций;

в соответствии с различными государственными программами создаются промыш ленные предприятия. Государство стало крупнейшим в стране предпри нимателем. Особенно сильны его позиции в энергетике, металлургии, судостроении. Ему принадлежат также многие предприятия легкой промышленности. Национализированы и крупнейшие банки. По темпам развития государственный сектор превосходит показатели итальянской экономики в целом. В современных условиях вмешательство государства в экономику не сводится к тому, чтобы помогать отдельным монопо листическим объединениям развивать наименее прибыльные или тре бующие особенно больших капиталовложений отрасли. Основная цель экономической политики государства — обеспечить непрерывность процесса воспроизводства. Эта тенденция существовала задолго до мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. и в перспективе будет если не усиливаться, то сохраняться на прежнем уровне.

Профсоюзное движение в Японии имеет ряд специфических черт, аналогов которым в рассматриваемых европейских странах почти не наблюдается (за исключением Германии). Чтобы прояснить особенно сти японских профессиональных союзов, необходимо знать некоторые особенности японской экономической модели. Примечательны три основные черты японских промышленных организаций. Во-первых, контракт пожизненного найма, во-вторых, влияние стажа на оклады и зарплату и, наконец, в-третьих, собственно организация профсою зов. В Японии для рабочего большое значение имеет принадлежность к фирме, а не род занятий. Японский менеджмент принимает профсоюз как законного посредника между управлением и рабочими в вопросах заработной платы. Но поскольку профсоюзы в Японии не разделяются по профессиям, а являются союзами рабочих одной фирмы, то они раз деляют такие важнейшие для работодателя показатели, как произво дительность, прибыльность и рост производства. При этом профсоюзы играют роль важного регулятора социально-экономического положения рабочих. Они постоянно следят за соблюдением всех согласованных норм. Профсоюзы отдают себе отчет в том, что рабочие могут повысить свой уровень жизни только путем повышения производительности, поэтому они начали сотрудничать с работодателями.

Необходимо отметить, что значимость, ресурсы и власть работода телей несопоставимы с ресурсами профсоюзов. Но обе стороны разде ляют два основных положения: во-первых, процветание фирмы создает условия для решения других задач, а во-вторых, ненависть друг к другу никому не идет на пользу. Этот ценностный консенсус создает базу для диалога и позволяет разрешать возникающие противоречия прежде всего в процессе переговоров, а не при помощи акций протеста.

Таким образом, можно выделить следующие характерные черты японской общественно-политической модели. Во-первых, это система, в которой доминирует одна партия и основные политические реше ния принимаются путем группового консенсуса (через консультации премьер-министра не только с членами кабинета, но и с соратниками по партии), а не вынесением на суд общественности. Во-вторых, соци альная структура такова, что общество в целом ориентировано скорее на гармонизацию и сглаживание общественных противоречий, чем на формирование все новых и новых групп интересов, которые должны воздействовать на власть в своих целях. В-третьих, эта социальная со лидарность позволяет профсоюзам (как и общественным организациям вообще) в Японии быть не противниками правительства, а регуляторами его действий (что напоминает немецкую модель социального партнер ства рабочих и работодателей), причем эта роль воспринимается боль шинством людей как важная часть общественной жизни, без которой невозможно последовательное развитие страны. В такой системе на первый план выступает понятие единства, а не индивидуальности, по скольку в центре социально-политической системы находится не инди вид, а группа (ячейка профсоюза, коллектив рабочих, совет директоров), которая взаимодействует с другими группами и стремится к консенсусу с ними, а не к тому, чтобы максимально реализовывать свои амбиции.

Для США в профсоюзной сфере характерна модель «конкурентного доминирования», напоминающая отношения основных партий в поли тике. Главной профсоюзной организацией в США является Американская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов (АФТ КПП), образованная в декабре 1955 г. в результате слияния Американской федерации труда (основана в 1881 г.) и Конгресса производственных про фсоюзов (основан в 1935 г.). По состоянию на 2008 г. в составе объединен ной организации находилось около 13 млн членов и 80 различных проф союзных организаций (это лишь 12,5% всех работающих американцев, причем в частном секторе данный показатель еще ниже — 8%).

Хотя членство в профсоюзе обеспечивает работнику широкий спектр различных социальных благ (от медицинского пакета до скидок на определенные товары), за последние десятилетия в США наблюдает ся упадок активности профсоюзов. Во многом это связано с тем, что глобализация экономических процессов привела к переносу производ ственных мощностей многих корпораций за пределы США, и, соответ ственно, к потере рабочих мест. АФТ-КПП пытается (с переменным успехом) бороться за сохранение сферы своего влияния через полити ческие связи, но в годы президентства Дж.У. Буша делать это было слож но, в том числе и из-за традиционного для республиканцев предпочте ния корпоративных интересов профсоюзным. Однако с приходом новой демократической администрации в 2008–2009 гг. у профсоюзов появи лась возможность провести реорганизацию и, вероятно, получить фи нансовые вливания. Собственно, АФТ-КПП выступает основным по средником между рабочими и властью, и с этим, в частности, связаны многочисленные критические замечания относительно самого характе ра организации, которая с 1960-х гг. становится все более бюрократизи рованной и теряет способность быстро реагировать на изменения в экономике.


В целом американская модель партийно-политической системы и государственного управления характеризуется следующими особенно стями. Во-первых, биполярной конкуренцией между двумя основными политическими силами. Во-вторых, существованием единой и чрез вычайно бюрократизированной профсоюзной организации, которая является главным посредником между бизнесом, властью и рабочими.

В-третьих, смещением баланса от автономного развития каждого штата к возрастанию роли федерального центра.

Эти обстоятельства, в особенности второе и третье, порождают напряженность в отношениях власти и общества, поскольку государ ственное управление становится ориентированным в большей степени не на усовершенствование механизмов власти, а на субсидирование все возрастающего количества групп интересов, каждая из которых стремится получить поддержку со стороны правительства. При этом сегментация общества по различным (часто этническим) признакам нередко приводит к росту криминального влияния и социальным кон фликтам, прежде всего в крупных городах на побережьях США, где сосредоточена основная масса этнически, социально и экономически неоднородного населения.

Таким образом, большинство зарубежных стран, выстраивая взаи модействие общества и органов власти, опираются далеко не только на политические партии. Значительную роль играют профсоюзы и различ ные как закрепленные в конституциях, так и не предусмотренные в них общественные объединения, представляющие интересы групп граждан и выполняющие функции медиаторов.

В целом взаимодействие негосударственных институтов полити ческой системы и государственного управления в зарубежных странах характеризуется следующим.

Происходит усложнение социальной структуры, трансформация моделей социальной стратификации, изменение механизмов и способов социального взаимодействия, в том числе по вертикали, с властью. Уве личивается объем функций, закрепленных за системой государственно го управления, и происходит их качественное усложнение. Индикатором данного процесса является постоянный рост количества государствен ных министерств и ведомств, а также рост относительной численности служащих государственного аппарата.

Уменьшается степень воздействия партий на политический процесс.

Падает исключительность партийных организаций, они трансформиру ются в «зонтичные структуры» для различных групп интересов и групп давления.

Самое главное — растет замещающий потенциал непартийных ак торов, прежде всего общественных движений и ассоциаций, лоббист ских структур, некоммерческих и неправительственных организаций.

Это замещение партий является заметной современной модерни зационной тенденцией. Ее природа связана с тем, что у партий, как медиаторов на оси «общество — власть», силен искажающий момент в мотивациях деятельности. Они борются за власть и воспроизводство себя во власти. Общество же, впрочем, как и «здоровая» власть, заин тересовано в эффективности взаимодействия всех негосударственных институтов с органами государственного управления на всех этапах — от разработки до контроля за реализацией управленческого решения.

Рассматривая российский новейший опыт партийного и политиче ского строительства на фоне мировых тенденций, можно отметить, что в России существуют две взаимоисключающие тенденции. С одной стороны, на законодательном уровне предусматривается все больше норм, упрощающих создание партий, с другой стороны, власть все больше монополизируется, устраняется от решения проблем социума и препятствует участию партий и других структур в процессах разра ботки и реализации управленческих решений.

Глава 2. Состояние функций связи политической системы и государственного управления в современной России 2.1. Вертикаль власти: реформы российской политической системы 2000-х гг.

С приходом к власти в 2000 г. В. Путина началось поэтапное про ведение реформ, направленных на укрепление властной вертикали.

Построение административной вертикали привело к установлению более развитого и акцентированного политического и экономического контроля федерального центра над регионами. Еще одной характерной чертой данного процесса стало увеличение полномочий исполнитель ных органов власти и снижение роли представительных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Складывается система управления, в которой представительные органы власти все меньше влияют на процесс принятия ключевых политических решений, в то время как доминирующая роль отведена президенту и президентской администрации, функции которой фактически дублируют функции российского правительства.

Как всегда, неограниченное усиление исполнительной ветви власти формирует институциональные условия, способствующие снижению гражданской инициативы и приводящие к последовательному вытесне нию гражданских структур из поля публичной политики, из механизмов принятия политических решений.

В рамках данной работы вертикаль власти рассматривается не толь ко как система институтов, но и как один из механизмов взаимодей ствия общества и власти. Эффективность институтов вертикали власти оценивается по их способности обеспечивать двустороннюю коммуни кацию между обществом и властью посредством реализации следующих функций.

1. Выявление интересов и проблем социума, их формулирование.

2. Трансляция интересов и проблем социума «наверх», в органы власти.

3. Разработка проектов решений.

4. Участие в процедуре принятия решений.

5. Реализация решений.

6. Мониторинг и контроль за ходом реализации решений.

7. Коррекция решений.

В понятие «вертикаль власти» включены как иерархически ор ганизованные институты исполнительной власти (исполнительная вертикаль), так и институты законодательной власти (парламентская вертикаль), которые в настоящее время фактически встроены в систему исполнительной власти и все чаще выполняют функцию администра тивного механизма для легитимации решений исполнительной власти.

В качестве одного из уровней вертикали власти рассматривается также местное самоуправление.

По линии «центр — регионы» в рамках построения вертикали ис полнительной власти были предприняты следующие основные шаги.

1. Создание новых административно-территориальных образова ний — федеральных округов.

2. Введение института полномочного представителя Президента в федеральном округе.

3. Расширение полномочий федеральных инспекторов.

4. Изменение принципа формирования Совета Федерации (выведе ние губернаторов из его состава).

5. Отмена выборов депутатов Государственной думы по территори альным округам и переход на выборы по партийным спискам.

6. Переход от выборов губернаторов к их назначению федеральным центром.

7. Создание Госсовета РФ.

8. Последовательное изменение системы перераспределения доходов от налогов в пользу федерального центра.

Естественным результатом этих реформ стало понижение статуса губернаторов, усиление контроля над субъектами РФ, закрепление за федеральным центром доминирующей роли в принятии политических решений. Итоговой мерой стала отмена губернаторских выборов и вве дение процедуры назначения глав регионов.

Среди характерных тенденций рассматриваемого периода стоит от метить меры, направленные на продление управленческой вертикали на уровень местного самоуправления и на установление контроля над ни зовыми институтами представительства гражданских интересов. В ре зультате муниципалитеты из институтов, по Конституции самостоятель ных в пределах предмета своего ведения, превратились в технический инструмент управления на местах, в органы с ограниченным набором полномочий, зависимые от вышестоящих органов государственной власти, не обеспеченные финансовыми ресурсами, не самодостаточные и слабо подотчетные гражданам.

Итоги развития выбранной модели политической системы в пере численных ее сегментах носят неоднозначный характер и их исследова ние вполне актуально. С этой целью авторами проанализировано влия ние процесса укрепления вертикали власти на характер взаимодействия институтов власти и общества, а также на принятие государственно управленческих решений. В качестве основного критерия в анализе партийно-политической системы выделено качество государственного управления.

Базу источников для указанного анализа составили статистические данные, отражающие специфику законодательного процесса в России с 1994 по 2008 г., и результаты экспертного опроса, проведенного Цен тром проблемного анализа в 2009 г. Всего было опрошено 111 экспертов.

Необходимо подчеркнуть, что существует важное отличие обычного социологического опроса от экспертной сессии. В данном случае была задействована совокупная компетенция квалифицированных специа листов.

Участникам экспертного опроса было предложено оценить совре менные тенденции развития политической и партийной систем России, механизмы взаимодействия властных институтов и общества. Экс пертную группу составили представители различных ветвей и уровней государственной власти, органов местного самоуправления, а также научно-аналитического сообщества (рис. 2.1–2.2).

Муниципальный 38% 44% Федеральный Региональный 18% Рис. 2.1. Распределение экспертов — участников опроса по уровням власти Законодательные органы власти 10% 18% Исполнительные органы власти Не имеют опыта работы 33% в органах власти Органы местного самоуправления 39% Рис. 2.2. Принадлежность экспертов — участников опроса к ветвям и органам власти Оценка экспертами современного состояния партийно-политической системы иллюстрирует отмеченные выше тенденции усиления полно мочий федерального центра. Большинство экспертов (91%) считают сте пень централизации власти в современной России высокой либо завы шенной, в то время как степень политической независимости субъектов РФ, наоборот, оценивается как низкая и заниженная (рис. 2.3–2.4).

2% 0% 7% Завышенная Высокая 33% Средная Низкая Затруднились ответить 58% Рис. 2.3. Степень централизации власти в современной России Завышенная 2% Высокая 6% 1% 21% 23% Средная Низкая Заниженная 47% Затруднились ответить Рис. 2.4. Степень политической самостоятельности субъектов Федерации Вопрос о распределении властных полномочий между федеральным центром и регионами является нетривиальным, как, впрочем, для любой распределенной системы управления. Эффективность ее функциониро вания в целом как функция распределения управленческих полномочий между единым центром и периферическими узлами является величиной оптимизации. На рис. 2.5 приведена полученная с помощью экспертной оценки историческая зависимость оптимального распределения (сте пени концентрации властных полномочий в центре) власти для XX– XXI вв. К сожалению, страна никак не может подойти к оптимальному распределению власти по уровням, все время переходя в экстремальные, т. е. неоптимальные, состояния — то утраты управляемости, то, наобо рот, сверхцентрализации власти, что также не является оптимальным.

%, отн. ед.

Ряд Ряд 40 Ряд 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 Рис. 2.5. Сравнение фактической (1), теоретически оптимальной (2) степени централизации Российского государства и коэффициента жизнеспособности страны (3)1 в исторической динамике (показатели 1 и 2 в процентах, 3 — в отн. ед.) В периоды революций власть, конечно, децентрализуется, что вы зывает разрушительные центробежные тенденции. В период сверхцен трализации в тоталитарной системе СССР государственное управление также не являлось оптимальным. Причем для СССР это имело ката строфические последствия, для современной России проблема также является актуальной.

Для эффективного управления в государстве важен также механизм сдержек и противовесов, выражающийся в самостоятельности ветвей власти. Принцип разделения властей в современной России, по оценке экспертов, фактически не соблюдается. Российский парламент в его современном состоянии отличает низкая степень политической неза висимости или полное ее отсутствие (рис. 2.6–2.7).

Ключевым является вопрос о влиянии различных политических субъектов на принятие государственных решений в современной Рос сии. По оценке экспертов, наибольшее влияние на этот процесс оказы вают президент, премьер-министр, крупный бизнес, иностранные силы и криминальные структуры (рис. 2.8).

Рассчитано по данным авторов.

Таким образом, институты законодательной власти, партийные структуры как на федеральном, так и на региональном уровне фактичес ки не участвуют в процессе принятия государственно-управленческих решений или их влияние мало заметно. Чем обусловлен этот факт?

2% Низкая 53% 34% Средная Высокая Отсутствует Затруднились ответить 1% 10% Рис. 2.6. Степень политической независимости Государственной Думы РФ 2% 44% 42% Низкая Средняя Отсутствует Затруднились ответить 12% Рис. 2.7. Степень политической независимости Совета Федерации РФ 1% 1% 1% 2% 1% 1% 0% 2% 0% 29% 2% 7% 7% 20% 26% Силовые структуры Президент Цеховые союзы Премьер-министр Политические партии Администрация Президента Совет Федерации Государственная дума Крупный бизнес Исполнительные органы Религиозные организации Иностранное влияние субъектов РФ Законодательные собрания Криминальные Местное самоуправление структуры Рис. 2.8. Влияние субъектов политического процесса на принятие государственных решений Меры по реформированию избирательной системы и партийного строительства привели к снижению роли законодательной ветви власти и унификации политического пространства на федеральном и регио нальном уровнях, к свертыванию поля публичной политики. Подчинены этому процессу и СМИ, и даже образовательное пространство.

Принятие закона о партиях и изменение принципов избрания в ре гиональные законодательные органы резко ограничили возможности образования новых партий, независимых от вертикали исполнительной власти, и принятия независимых решений региональными парламен тами. Переход от выборов по одномандатным округам к выборам по партийным спискам усилил зависимость региональных отделений пар тий от Москвы, как и степень влияния центра на деятельность законо дательных собраний. В результате судьба той или иной законодательной инициативы всецело зависит от поддержки на федеральном уровне.

Модель партийного строительства, существующая в современной России, свидетельствует о том, что партии теряют свои функции, пре вращаясь из института представительства общественных интересов в управленческий инструмент по реализации решений федерального центра. С самого начала «Единая Россия» создавалась как партия адми нистративного типа для реализации задач административно-исполни тельского, управленческого, а не политического характера. Результатом этих мер стало сокращение количества площадок для политических дискуссий и политической конкуренции, снижение уровня и качества политических инициатив в региональных и федеральных органах за конодательной власти и, главное, снижение эффективности законода тельного процесса.

Эти тенденции подтверждаются статистическими данными за пе риод с 1996 по 2007 г. В качестве индикаторов эффективности законо дательного процесса проанализированы количество инициатив, отра жающее активность субъектов законодательной инициативы (рис. 2.9), и степень проходимости предлагаемых законодательных инициатив (количество принятых законов по сравнению с числом внесенных на обсуждение).

На протяжении рассматриваемого периода наибольшую актив ность по числу выдвигаемых законодательных инициатив проявляли депутаты Государственной думы и законодательных органов субъектов РФ. И их же результативность была наименьшей. Наибольший про цент реализации внесенных законодательных инициатив относится к деятельности Правительства и президента РФ (рис 2.10–2.11). Важно отметить, что своего рода «голос» регионов в виде законодательных инициатив все нарастает. Проблемы накапливаются, общество требует ед.

Президент РФ Правительство РФ Депутаты ГД 400 Совет Федерации Законодательные органы 300 субъектов РФ Рис. 2.9. Количество законодательных инициатив в 1996–2007 гг.

решений. Ответ системы прост: этот «голос» все в большей степени игнорируется. Решения стягиваются в пространство правительственно президентской подсистемы. Очевидно, что такой процесс может вести только к снижению качества государственного управления. Вряд ли есть основания предполагать, что специалисты, эксперты, депутаты имеют меньший профессиональный потенциал и квалификацию, чем правительственно-президентская подсистема. Вообще-то этот процесс выглядит как монополизация власти. Как любая монополизация, она ведет к классическим издержкам в качестве продукта. В данном случае это качество государственного управления.

Из приведенных ниже данных (см. рис. 2.48. Процент реализации законодательных инициатив в 1996–2007 гг.) хорошо видно, что пред ставительные органы власти и управления заметно уступают исполни тельным структурам в деле проектирования и решения общественных задач. Процент принятия законов, инициированных Правительством и президентом, намного выше, чем процент принятия законов, иниции рованных законодательными органами федерального и регионального уровней, представляющими общество. Таким образом, происходит эрозия функций представительной власти и блокирование региональ ных инициатив. В итоге снижается результативность законодательного процесса и эффективность функционирования политико-партийной системы.

Результативность законодательной инициативы (превращение ее в окончательно принятый закон) для всех акторов существенно по менялась начиная с 2000 г. В этот момент была выбрана определенная ед.

Число внесенных законопроектов Число принятых законов Рис 2.10. Реализация права законодательной инициативы президентом РФ политическая модель. Собственно, итоги ее применения и анализиру ются в настоящей работе. Практически исчезла имевшая место ранее политическая дискуссия. Началось целенаправленное строительство и укрепление монополии исполнительной власти (рис. 2.10–2.11).

Если в 1994–1995 и 1996–1999 гг. лишь три четверти из принятых Государственной Думой законов были подписаны президентом, то за годы первого президентства В.В. Путина — почти 93%. Исследователи отмечают также, что в последние годы президент и Правительство концентрируют свои нормотворческие усилия не столько на принятии указов и постановлений, сколько на разработке и прохождении в пар ламенте важнейших законопроектов, что выражается в постоянном росте числа принимаемых депутатами Федерального Собрания РФ законов2.

Число законов, внесенных в Госдуму на рассмотрение по инициа тиве президента, заметно уступает числу законов, внесенных другими субъектами законодательной инициативы. В то же время корреляция между количеством принятых законов и предложенных законопроектов очень высока. В среднем за 1996–2007 гг. проходимость президентских инициатив равнялась 87,57%. Законы, предлагаемые президентом, Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А., Толмачева И.В. База данных LAWSTREAM.RU:

количественные оценки институциональных изменений [Электрон. ресурс] / ИЭ РАН.

URL: http://inecon.org/publikaczii/analiticheskij-obzor-zakonodatelstva-rf-1994-2008.html (дата обращения: 29.06.12).

практически без обсуждения одобряются федеральным парламентом и региональными законодательными органами часто сразу в трех чте ниях. Характерный тому пример — внесение поправок в Конституцию осенью 2008 г., в соответствии с которыми до 6 лет был увеличен срок пребывания в должности президента РФ и до 5 лет — срок работы Го сударственной Думы.

Доля законов, принимаемых по инициативе Правительства РФ, так же высока (рис. 2.11). За рассматриваемый период она составила 73,83%.

В то же время стоит отметить, что по сравнению с 1990-ми гг. общее число законодательных инициатив Правительства снизилось. Данная тенденция усилилась начиная с 2000 г.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.