авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Партийная и политическая система России и государственное управление ...»

-- [ Страница 6 ] --

баллов баллов выявление выявление интересов интересов и проблем групп и проблем граждан групп граждан трансляция трансляция интересов интересов во власть во власть разработка разработка государственных государственных управленческих управленческих решений решений участие участие в процедуре в процедуре принятия принятия государственных государственных управленческих управленческих решений решений реализация реализация государственного управления в России государственного управления в России государственных государственных управленческих управленческих решений решений мониторинг мониторинг и контроль и контроль Рис. 2.116. Степень влияния газет на осуществление функций реализации реализации Рис. 2.117. Степень влияния журналов на осуществление функций государственных государственных управленческих управленческих решений решений деленных групп граждан, существует ряд специальных методов выяв этого в какой-то мере ознакомлен с интересами и потребностями опре ления интересов граждан. На страницах советской печати, в програм Помимо того, что журналист просто живет в обществе и в силу баллов баллов выявление выявление интересов интересов и проблем и проблем групп граждан групп граждан трансляция трансляция интересов интересов во власть во власть разработка разработка государственных государственных управленческих управленческих решений решений участие участие в процедуре в процедуре принятия принятия государственных государственных управленческих управленческих решений решений реализация реализация государственного управления в России государственного управления в России государственных государственных управленческих управленческих решений решений мониторинг мониторинг и контроль и контроль Рис. 2.119. Степень влияния радио на осуществление функций реализации реализации государственных государственных Рис. 2.118. Степень влияния телевидения на осуществление функций управленческих управленческих решений решений мах радио, телевидения ведущее место занимали письма. Вплоть до тем, событийным поводом для большей части публикаций. Письмо В тот период письма для любого издания были основным источником ственными) постановления по поводу улучшения работы с письмами.

1970-х гг. принимались партийные (в той системе они являлись государ в газету рассматривалось как социальное явление. Письменные обра щения граждан в редакцию любого средства массовой информации всегда имели последствия. Во-первых, на почту отвечали, во-вторых, журналисты, работавшие с письмами (в «Известиях» штат отдела по ра боте с читательской корреспонденцией достигал пятидесяти человек), отбирали из них сюжеты и темы для своих публикаций. Письма, со державшие жалобы на конкретные недостатки в работе тех или иных предприятия и ведомств, пересылались редакцией в вышестоящие ин станции, обязанные реагировать на эти жалобы.

Таким образом, посредством обработки и публикации читательской почты СМИ выполняли функцию обеспечения коммуникации между обществом и властью и получали подробный срез социальных проблем населения.

С развалом СССР средства массовой информации избавились фак тически от всех функций по обеспечению взаимодействия между обще ством и государством и от работы с письмами граждан, т. е. от выявле ния интересов граждан, в первую очередь.

В связи с этим для упорядочения взаимодействия государства и не государственных субъектов политики и в целях усиления действия обратных связей «социум — власть» целесообразен пересмотр Феде рального закона «О средствах массовой информации» и ряда законода тельных актов, регламентирующих деятельность органов государствен ного управления. В каком направлении требуются новации?

Закон РФ «О средствах массовой информации» указывает инфор мирование граждан как единственную цель сбора информации. Это сужает круг деятельности средств массовой информации и не позволяет им в полной мере реализовывать уставные и закрепленные в законо дательстве цели их деятельности (содействие развитию гражданского общества и правового государства и т. д.).

Закон выделяет несколько форм сбора информации: рассылка ана литических и статистических данных, ответ на запросы средства мас совой информации, проведение пресс-конференций, а также иные формы.

Международные правовые акты также отмечают необходимость сво бодного получения информации субъектами права, в том числе СМИ.

Рекомендация Кабинета министров Совета Европы от 25 ноября 1981 г.

№ R (81) 19 «О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств» закрепила основные принципы доступа к такой информации.

1. Каждый человек, находящийся под юрисдикцией государства члена, имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законода тельных органов и органов судебной власти.

2. Для обеспечения доступа к информации следует принять соот ветствующие эффективные меры.

3. В доступе к информации не может быть отказано под предлогом, что обратившийся за информацией не имеет специальных интересов в данной области.

4. Доступ к информации обеспечивается на основе равных прав.

5. Упомянутые принципы подлежат ограничению только в случаях, необходимых в демократическом обществе для защиты легитимных интересов общества, как, например, национальная безопасность, обще ственная безопасность, общественный порядок, экономическое благо состояние страны, предотвращение преступлений и предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально.

6. Каждое обращение за информацией должно рассматриваться в установленные сроки.

7. Государственное ведомство, отказывающее в предоставлении информации, должно объяснить причину отказа в соответствии с за коном.

8. Каждый отказ в предоставлении информации может быть обжа лован.

Представленный перечень, как и нормы типовых законов зарубеж ных стран о доступе к информации, необходимо имплементировать и в российское законодательство, и ввести в практику.

Российское законодательство не содержит никакого регулирования журналистского расследования, что вызывает многочисленные пробле мы в правоприменительной практике, особенно по вопросам, связан ным с нарушением тайны частной жизни граждан и с защитой деловой репутации. Серьезные проблемы возникают при разрешении споров о применении скрытой фото-, видео- и аудиоаппаратуры, использова нии конфиденциальной информации. Нынешнее регулирование ис пользования скрытой аппаратуры носит общий характер (ст. 50 ФЗ «О СМИ») и остается на усмотрение правоприменителя.

Ввиду отсутствия специального правового регулирования журна листские расследования частично регулируются правилами предостав ления информации СМИ, законодательством о коммерческой тайне, государственной тайне. Здесь усматривается параллель с так же слабо регламентированным парламентским расследованием, что тоже обе дняет механизмы обратной связи «социум — власть» и «ветвь власти — ветвь власти». Представляется, что в рамках построения гражданского общества необходимо принятие закона «О журналистских расследова ниях», который бы урегулировал пределы осуществления данного вида деятельности, допустимые способы сбора информации и ее распростра нения.

Средства массовой информации не имеют специальных возможно стей для участия в выработке государственных решений и их принятии.

Федеральный закон «О средствах массовой информации» не содержит нормы, указывающей на необходимость обязательного согласования со средствами массовой информации законопроектов, непосредственно затрагивающих их интересы. СМИ не имеют также возможности уча ствовать в законотворчестве посредством своих общественных объеди нений (ассоциаций и союзов). И то и другое отличает полномочия СМИ от полномочий профсоюзов.

Было бы правильным внести изменения в Федеральный закон «О средствах массовой информации», указав, что проекты нормативно правовых актов в сфере массовых коммуникаций направляются для согласования в объединения средств массовой информации, которые должны быть вправе давать заключение на проект нормативно-право вого акта, а также участвовать в заседании органов власти, на котором принимается решение.

Законодательство РФ не предоставляет СМИ отдельных прав по кон тролю за соблюдением принятых решений. Возможности СМИ в обла сти контроля ограничиваются такими уже упоминавшимися в насто ящей работе методами, как запросы в органы власти и журналистские расследования.

При анализе ситуации со СМИ необходимо учитывать, что темы для материалов в СМИ задаются различными группами интересов. Показа тельно, что современные российские СМИ в большей степени отста ивают интересы крупного бизнеса (7–8 баллов из 10) и чиновников (6,5 баллов из 10) (рис. 2.120).

Несколько иначе выглядит оценка экспертами деятельности интер нет-СМИ по выражению интересов групп общества (см. рис. 2.121).

Интернет-СМИ, по мнению экспертов, транслируют интересы преж де всего крупного бизнеса, затем — молодежи, а также среднего и мало го бизнеса.

Важным фактором, влияющим на роль СМИ во взаимодействии общества и органов государственного управления, является достовер ность публикуемой информации (рис. 2.122).

Как показал опрос экспертов, степень доверия к СМИ невысока.

Причина все в том же. Ответственности за недостоверную информа цию нет, за исключением ее адресации к конкретной персоне. И чем выше зависимость СМИ от власти, тем менее общество может верить баллов 0 работники бюджетной сферы работники сельского хозяйства чиновники военнослужащие собственники молодежь пенсионеры дети женщины средний и малый крупный бизнес бизнес наемные работники коммерческих компаний Рис. 2.120. Отстаивание федеральными СМИ (газетами, журналами, телевиде нием, радио) интересов различных групп общества (0 баллов — игнорируют интересы группы, 10 баллов — уделяют интересам группы самое активное внимание) баллов работники бюджетной сферы работники сельского хозяйства молодежь пенсионеры чиновники военнослужащие собственники дети женщины средний и малый крупный бизнес бизнес наемные работники коммерческих компаний Рис. 2.121. Отражение в интернет-СМИ интересов различных групп общества (0 баллов — игнорируют интересы группы, 10 баллов — уделяют интересам группы самое активное внимание) баллов СМИ – всего Газеты Журналы Телевидение Радио Интернет-СМИ Рис. 2.122. Достоверность информации, публикуемой современными российски ми СМИ (0 баллов — недостоверна, 10 баллов — максимально достоверна) информации, которую ему предоставляют СМИ. По мнению экспертов, наиболее достоверная информация публикуется в интернет-СМИ.

Степень доверия к СМИ влияет и на эффективность их воздействия как на органы государственного управления, так и на общество. Пока же органы государственного управления крайне вяло реагируют на вы ступления в СМИ (рис. 2.123–2.125).

Как правило, реакция властей следует лишь на одиночные вопию щие факты, информация о которых размещена в Интернете и которые стали предметом широкого и резонансного общественного обсуж дения. Общество также не видит в СМИ канала связи для донесения своих проблем до власти. Все это приводит к снижению роли СМИ Число опрошенных -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 баллов Рис. 2.123. Реакция федеральной власти на выступления в СМИ (–10 — мак симально неконструктивна, 0 — реакция нулевая, +10 — максимально конст руктивна) Число опрошенных -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 баллов Рис. 2.124. Реакция органов региональной власти на выступления в СМИ (–10 — максимально неконструктивна, 0 — реакция нулевая, +10 — максимально конструктивна) Число опрошенных -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 баллов Рис. 2.125. Реакция органов местного самоуправления на выступления в СМИ (–10 — максимально неконструктивна, 0 — реакция нулевая, +10 — максимально конструктивна) как коммуникатора между обществом и органами государственного управления.

В связи с этим было бы целесообразно внести изменения в законо дательство о средствах массовой информации и законодательство, ре гулирующее деятельность органов власти. СМИ обязаны обрабатывать и обобщать письма и обращения граждан и организаций и помещать об этом информацию в своих изданиях. Органы власти обязаны реаги ровать на конкретные факты нарушений, указанные в СМИ, и находя щиеся в сфере их компетенции. Реакция на такие факты должна быть конструктивной. Должна быть предусмотрена и ответственность, если эта обязанность не выполняется.

Необходима также государственная поддержка СМИ без вмешатель ства в их текущую деятельность, так как должна быть гарантирована их максимальная независимость.

2.9. Депутаты в политической системе и государственном управлении С переходом к пропорциональной системе формирования законо дательных органов на федеральном и региональном уровнях функция депутата как персонализированного канала связи между гражданами, обществом и властью утрачивает свое значение (рис. 2.126–2.128).

Несмотря на негативную в целом оценку выполнения депутатами функции посредничества между обществом и органами государствен ного управления, у депутатов остаются права на некоторые формы дея тельности, присущие только им.

В ныне действующем федеральном законодательстве, в отличие от действующего прежде, отсутствует понятие «наказа избирателей» — оно осталось только на региональном и муниципальном уровнях. Наказы избирателей предусматривались Конституцией РСФСР 1978 г. (ст. 98) и Законом СССР «О статусе народного депутата» (ст. 5).

Таким образом, еще до введения пропорциональной избирательной системы, Россия восприняла опыт ряда стран и ввела на федеральном баллов выявление и проблем интересов групп граждан трансляция интересов во власть разработка государственных управленческих решений участие принятия в процедуре государственных управленческих реализация решений государственных управленческих решений мониторинг реализации и контроль государственных управленческих решений Рис. 2.126. Эффективность взаимодействия отдельных депутатов с органами исполнительной власти на федеральном уровне (0 баллов — взаимодействие отсутствует, 10 баллов — взаимодействие максимально активное) баллов баллов выявление выявление интересов интересов и проблем и проблем групп граждан групп граждан трансляция трансляция интересов интересов во власть во власть разработка разработка государственных государственных управленческих управленческих решений решений участие участие активное) в процедуре в процедуре принятия принятия государственных государственных управленческих управленческих решений решений реализация реализация государственных государственных управленческих управленческих решений решений мониторинг мониторинг и контроль и контроль отсутствует, 10 баллов — взаимодействие максимально активное) реализации реализации государственных государственных взаимодействие отсутствует, 10 баллов — взаимодействие максимально исполнительной власти на уровне местного самоуправления (0 баллов — управленческих управленческих Рис. 2.128. Эффективность взаимодействия отдельных депутатов с органами решений решений Рис. 2.127. Эффективность взаимодействия отдельных депутатов с органами исполнительной власти на уровне субъектов РФ (0 баллов — взаимодействие уровне свободный мандат депутатов, т. е. несвязанность депутатов на казами избирателей. Подобный опыт используется в ФРГ. В статье Основного закона ФРГ прямо говорится: «Депутаты Бундестага ФРГ являются представителями всего народа, не связаны наказами или ука заниями и подчиняются лишь своей совести».

В законодательстве субъектов Федерации под наказом избирателей обычно понимается обобщенные депутатом Думы или одобренные собраниями избирателей предложения, направленные на улучшение деятельности органов государственной власти региона по вопросам экономического, социального и политического развития. Как видно из предложенного определения, региональное законодательство выделяет два вида формирования наказов избирателей: путем обобщения пред ложений избирателей депутатом или путем одобрения их собранием избирателей. По итогам обобщения всех наказов региональный парла мент принимает специальное постановление, в котором определяется порядок проведения работ по выполнению наказов избирателей и ука зываются ответственные лица.

В плане мероприятий по выполнению наказов избирателей депу татам указываются содержание наказов, сроки выполнения, органы власти и организации, обеспечивающие выполнение наказов, источ ники и объемы финансирования. Представительный орган, исходя из интересов избирателей, с учетом материальных и финансовых возмож ностей своего бюджета, принимает постановление о принятии наказов избирателей к выполнению и утверждает план мероприятий по их вы полнению. Безусловно, может быть принято мотивированное решение и о нецелесообразности выполнения некоторых наказов избирателей.

Постановление представительного органа о наказах избирателей, при нятых к выполнению, доводится до сведения избирателей через средства массовой информации.

В последнее время наметилась тенденция отказа субъектов РФ от института наказа избирателей. Это связано как с переходом на про порциональную избирательную систему на региональном уровне, так и с попыткой введения свободного мандата для региональных депу татов. Только за последние два года специальные законы, посвящен ные наказам избирателей, утратили силу в Челябинской, Пензенской, Липецкой областях, Ставропольском крае. Какой эффект дает такая тенденция с точки зрения эффективности вертикали обратной связи «социум — власть», с точки зрения реального народовластия? Ответ не может быть иным: происходит деградация системы. Тем более что обязанность депутатов по работе с избирателями установлена как фе деральным, так и региональным законодательством.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 8) предусматривает обязанность депутата поддерживать связь с избирателями своего округа (при ныне действующей пропорцио нальной системе — с избирателями того региона, в списках которого числился депутат). Положения данного федерального закона практи чески полностью дублируются Регламентом Государственной Думы РФ (ст. 75–77). В результате такого дублирования работа с избирателями, как видно, остается на усмотрение самих депутатов, а ее регулирование носит декларативный характер.

Указанный федеральный закон, как и Регламент Государственной Думы РФ, выделяет следующие формы работы с избирателями: при ем и рассмотрение обращений избирателей (не реже одного раза в два месяца), встречи с избирателями (не реже одного раза в полгода). В Ре гламенте указывается, что основной формой работы депутатов в период проведения сессий парламента является рассмотрение обращений из бирателей (ст. 76).

На региональном уровне регулирование работы депутатов с избира телями также имеет место. Например, согласно закону г. Москвы «О ста тусе депутата Московской городской Думы» (ст. 8) депутат Думы:

принимает предусмотренные законодательством меры по обеспе чению законных прав, свобод и интересов избирателей;

ведет прием населения;

зучает общественное мнение и при необходимости взаимодей ствует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и обще ственными объединениями;

информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

В то же время Регламент Московской думы только упоминает об обязанности депутатов принимать избирателей и рассматривать их предложения, не раскрывая ни порядка приема, ни порядка рассмотре ния обращений избирателей.

Подобное отсутствие правового регулирования работы с избира телями имеет место в большинстве субъектов РФ, однако в некоторых субъектах РФ (Тюменская, Новосибирская, Челябинская области) регу лирование работы с избирателями носит более конкретный характер.

Например, Регламент Тюменской областной думы предусматривает, что депутату для встречи с избирателями предоставляется последняя не деля месяца. При рассмотрении обращений граждан депутат областной Думы обеспечивает рассмотрение обращения (в случае необходимо сти — с участием гражданина, направившего обращение);

запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в государственных органах, органах местного самоуправления и у долж ностных лиц;

принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

дает письменный ответ по существу поставленных в обращении во просов и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Несмотря на наличие определенного позитивного опыта на регио нальном уровне, федеральное законодательство не сможет быть столь же эффективным, так как, в отличие от депутатов региональных пар ламетов, депутаты Государственной Думы не могут быть отозваны, что делает любые императивные предписания декларативными.

Как и политические партии, депутаты обладают рядом дополни тельных возможностей для получения информации от органов власти, организаций и граждан.

Федеральный закон «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ» (ст. 14) предо ставляет депутатам право обратиться к Председателю Правительства РФ, членам Правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной ко миссии, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ с депутатским запросом.

Сразу отметим, что в списке субъектов, по отношению к которым возможен парламентский запрос, отсутствует президент РФ, а также организации и граждане (к ним возможно обращение с целью полу чения информации). Должностное лицо, которому направлен запрос, должно лично дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с ини циатором запроса срок.

На региональном уровне также предусматривается возможность депутатов региональных парламентов направлять депутатские запросы в органы государственной власти и в некоторые организации, прямо указанные в законодательстве. Кроме того, в ряде регионов законода тельство позволяет приглашать на заседания регионального парламента лицо, которому был адресован депутатский запрос, чтобы получить от него пояснения по сути вопроса (Воронежская, Тюменская, Новосибир ская области, Красноярский край, Москва).

Например, в Москве принят специальный закон о депутатских за просах. Согласно этому закону, депутатский запрос — особая форма обращения депутата Московской городской думы о предоставлении информации, применяемая в тех случаях, когда иные установленные законом формы обращения не позволяют получить запрашиваемую информацию или когда из содержания запроса следует необходимость ее оперативного получения.

Еще одним специфическим способом получения информации де путатами является возможность приглашения членов Правительства РФ, Генерального прокурора, председателей ЦБ, ПФР, ФОМС и иных руководителей органов власти на заседание Думы. Соответствующее должностное лицо обязано прибыть лично или направить своего за местителя.

Депутаты также обладают правом первоочередного приема долж ностными лицами.

К ограничениям указанных способов относится отсутствие их ре гулирования в регламентах палат Федерального Собрания, непоня тен порядок приглашения указанных должностных лиц для объясне ний и ничем не подкреплена их обязанность реагировать на пригла шение.

Разница между обращением и депутатским запросом связана с тем, к кому обращается депутат. По отношению к перечисленным выше должностным лицам необходим депутатский запрос, по отношению к иным должностным лицам и организациям необходимо депутатское обращение.

Отказ или уклонение от предоставления информации влечет при менение уголовно-правовых санкций к лицу, обязанному предоставлять подобную информацию (ст. 287 УК РФ).

В целом наблюдаемые изменения статуса депутатов убеждают в том, что, чтобы остановить процесс эрозии института народного представи тельства, необходимо вернуть депутатам положение лица, ответствен ного перед своими избирателями, а также предоставить ему рычаги влияния на органы государственного управления, установить меру и формы персональной ответственности депутата (отзыв избирателями, запрет по решению суда на осуществление некоторых видов деятель ности, связанных с занятием руководящих должностей, с официальной публикацией таких решений в СМИ и др.).

Но реализация этих предложений возможна лишь при реформиро вании политической системы, поскольку сегодня депутат — зависимое от руководства партии лицо, у него нет и не может быть своего мнения, так как при этом всегда есть риск потерять партийный билет и то, чем сопровождается его наличие.

Необходимо повысить статус депутата, но при этом должны изме ниться и принципы формирования органов власти.

2.10. Некоммерческие организации в политической системе и государственном управлении Участие общественных объединений, некоммерческих организаций в процессе управления в целом и в процессе принятия решений в част ности представляется неотъемлемым и необходимым элементом агреги рования и артикуляции разнонаправленных потребностей и интересов различных участников политических отношений. Пока же уровень нормативно-правового обеспечения участия населения и обществен ности в деятельности органов власти и в процессе принятия решений крайне низок, а правовые условия для этого участия недостаточны.

Число зарегистрированных общественных объединений, суще ствующие формы сотрудничества и поддержки общественных объеди нений органами государственной власти рассматриваются в качестве фактора-потенциала, влияющего на жизнеспособность страны. Базой для нижеследующего анализа послужили данные о некоммерческих организациях, представленные на сайте Росстата, результаты исследова ний, проведенных Лабораторией исследования гражданского общества ГУ-ВШЭ, а также результаты изучения динамики развития и текущего состояния сектора некоммерческих организаций в России, полученные исследовательской группой «Циркон».

Число зарегистрированных некоммерческих организаций — один из факторов, свидетельствующий о степени развитости гражданского общества. На 1 января 2007 г. в России официально было зарегистри ровано 659 664 некоммерческие организации. Из них 354 405 — орга низации, которые за рубежом относятся к третьему сектору54. В то же время отмечается снижение числа зарегистрированных некоммерческих организаций. Ежегодный прирост некоммерческих организаций начал сокращаться с 2003 г.: в 2001–2003 гг. число НКО росло на 6–7%, в 2004– 2005 гг. — на 4,5% (рис. 2.129). В 2006 г. наблюдалось абсолютное сокра щение числа зарегистрированных организаций (на 568 организаций), впервые с 2001 г. Доля НКО среди всех юридических лиц, составлявшая Факторы развития гражданского общества и механизмы взаимодействия с государ ством / под ред. Л.И. Якобсона. М.: Вершина, 2008.

в 2001 г. 12%, упала к 2007 г. до 7,9%55. Данная тенденция свидетельству ет о сокращении каналов взаимодействия общества и власти и, соот ветственно, возможностей для репрезентации интересов различных общественных групп.

7, 6, 6, Темп прироста, % 5 4, 4, - 0, 2001 2002 2003 2004 2005 - Рис. 2.129. Динамика прироста числа некоммерческих организаций в 2001–2006 гг.

О взаимосвязи жизнеспособности страны и развитости общест венного (третьего) сектора свидетельствуют результаты соотнесения коэффициента жизнеспособности и числа общественных объединений.

Коэффициент корреляции равен 0,94. При этом, как видно на рис. 2.130– 2.131, положительной тенденцией для повышения жизнеспособности государства является увеличение числа общественных объединений.

Как было показано, в современной России развивается прямо противо положный процесс.

Число зарегистрированных 80 70 КЖС, отн. ед.

НКО, тыс.

30 20 10 0 1990 1995 2000 2005 Рис. 2.130. Соотношение числа зарегистрированных в 2001–2007 гг. НКО (1) и коэффициента жизнеспособности страны (2) Факторы развития гражданского общества и механизмы взаимодействия с государ ством / под ред. Л.И. Якобсона. М.: Вершина, 2008.

КЖС, отн. ед.

200 220 240 260 280 300 320 340 360 Число зарегистрированных НКО, тыс.

Рис. 2.131. Регрессионная связь числа зарегистрированных в 2001–2007 гг.

НКО и коэффициента жизнеспособности страны Важным фактором взаимодействия власти и общественных струк тур, являются формы поддержки общественных объединений федераль ными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления и их сотрудничества. Процент общественных объединений, взаимодействующих с органами государственной власти, невысок. Наиболее активное взаимодействие наблюдается на муни ципальном уровне, в то время как на региональном и, тем более, на федеральном уровне интенсивность и виды взаимодействия сужаются.

По данным статистики, вообще не взаимодействуют с региональными органами власти 43% некоммерческих организаций. Среди обществен ных объединений доля организаций, не взаимодействующих с органами власти, составляет 32%, среди других видов НКО она достигает 66%.

Доля НКО, не взаимодействующих с федеральными органами власти, составляет 67%56.

Чаще всего НКО вовлечены в нематериальные формы взаимодей ствия с органами местного самоуправления: 40% получают информа цию от органов власти, 29% предоставляют аналитику и информацию органам власти, 27% участвуют в совместных с органами власти коор динационных советах, по 21% участвуют в реализации муниципальных Факторы развития гражданского общества и механизмы взаимодействия с государ ством / под ред. Л.И. Якобсона. М.: Вершина, 2008. С. 155.

программ (без социального заказа), и в совместных с органами власти рабочих группах, переговорных площадках, согласительных и конфликт ных комиссиях (рис. 2.132)57.

В то же время потенциал этих форм взаимодействия реализуется не полностью. Это предположение основано на том, что частота высказан ных представителями некоммерческих организаций мнений об ожидае мой эффективности той или иной формы взаимодействия расходится с частотой реального применения этих форм, и более того — превышает ее. Чаще всего среди наиболее эффективных форм называют обществен ные советы. На втором месте — участие НКО в совместных с органами власти рабочих группах, переговорных площадках, согласительных и конфликтных комиссиях. На третьем месте располагаются следующие формы: предоставление муниципальных грантов, предоставление НКО имущественной поддержки от органов власти, получение НКО инфор мации и методической помощи от органов власти58 (рис. 2.133).

Получают информацию от органов власти Предоставляют информацию, органам власти Участвуют в совместных с органами власти общественных (координационных) советах Участвуют в реализации муниципальных программ (без социального заказа) Участвуют в совместных с органами власти рабочих группах, переговорных площадках Получают имущественную поддержку от органов власти Получают методическую помощь от органов власти Выполняют работы по социальному заказу Участвуют в образовательных программах, представляемых органами власти Получают муниципальные гранты Предоставляют методическую помощь органам власти Выполняют работы по контракту с органами власти, не являющиеся социальным заказом Предоставляют образовательные программы для муниципальных служащих 5 10 15 20 25 30 35 40 Доля НКО, % Рис. 2.132. Доля некоммерческих организаций, вовлеченных во взаимодействие с органами местного самоуправления (по формам взаимодействия) По материалам: Факторы развития гражданского общества … С. 155.

Там же. С. 144.

Предоставление НКО методической помощи органам власти Получение НКО методической помощи от органов власти Участие НКО в образовательных программах, предоставляемых органами власти Предоставление НКО образовательных программ для муниципальных служащих Предоставление НКО информации, аналитики органам власти Получение НКО информации от органов власти Предоставление НКО имущественной поддержки от органов власти Участие НКО в совместных с органами власти рабочих группах, переговорных площадках Участие НКО в реализации муниципальных программ Участие НКО в совместных общественных советах с органами власти Выполнение НКО работ по контрактам с органами власти, не являющихся социальным заказом Размещение социального заказа Предоставление муниципальных грантов 0 10 20 30 40 50 60 % Доля муниципальных образований, в которых применяется данная форма Доля респондентов, считающих данную форму наиболее эффективной Рис. 2.133. Формы поддержки и сотрудничества НКО и органов местного самоуправления: распространенность и эффективность Что касается взаимодействия федеральных и региональных орга нов власти и общественных организаций, то, как и на муниципальном уровне, наиболее распространенной формой взаимодействия высту пает информационный обмен и аналитическая поддержка власти. При этом активность взаимодействия на федеральном уровне ниже. Такие формы взаимодействия, как получение имущественной и методической помощи от власти, выполнение работ по социальному заказу, возмож ность предоставлять методические и образовательные программы для госслужащих, реализованы в меньшей степени.

Стремление государства установить контроль над общественными организациями отмечают 27% опрошенных руководителей НКО (рис.

2.134)59.

По материалам: Факторы развития гражданского общества … Поощряет их развитие Налаживает сотрудничество с ними Пытается помогать и сотрудничать Относится к ним равнодушно, игнорирует их Пытается установить контроль над НКО Пытается уничтожить НКО 0 5 10 15 20 25 Доля опрошенных, % Ядро социальной базы Население России в целом Руководители НКО Рис. 2.134. Позиция государства по отношению к НКО и гражданским инициативам Негативной тенденцией в развитии и функционировании обще ственных объединений и некоммерческих организаций в современной России является утрата их независимости. Во второй половине 2000-х гг.

впервые за прошедшие двадцать лет общественные организации стали выстраиваться вокруг региональных отделений «партии власти» — «Единой России», фактически играя роль «приводных ремней». Эти процессы свидетельствуют о нарушении системы обратных связей между обществом и властью. Общественные объединения, как и регио нальные отделения современных политических партий, выполняют функцию контроля на местах, а не функции артикуляции, трансляции интересов и проблем соответствующих групп граждан и создания усло вий для решения их проблем.

Характер финансовой обеспеченности деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций является одним из клю чевых факторов, определяющих эффективность их функционирования.

Практически каждый второй респондент из числа должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих полага ет, что для успешной деятельности негосударственных некоммерческих организаций необходимо улучшение финансового положения этих организаций60. Однако поступления из регионального и федерального бюджетов для НКО доступны в меньшей степени, чем материальная поддержка за счет средств местных бюджетов. В структуре доходов НКО за 2006–2008 гг. наибольшую долю составляют средства, по лученные от государственных и муниципальных организаций (24% в среднем).

На фоне сокращения финансирования НКО международными и за рубежными организациями в 2000-е гг. увеличилась потребность в фи нансовой поддержке в виде государственных грантов, а также в разви тии системы государственного и муниципального заказа (рис. 2.135).

Увеличение финансовой поддержки в виде государственных грантов (субсидий) Развитие системы государственного и муниципального заказа Введение дополнительных налоговых послаблений и льгот для НКО Упрощение системы регистрации отчетности НКО Специальные усилия по PR и пропаганде деятельности НКО Другое Затруднились ответить Никакие 0 10 20 30 40 50 60 % Рис. 2.135. Какие дополнительные виды помощи со стороны государства будут для некоммерческих организаций наиболее эффективными в условиях кризиса? Факторы развития гражданского общества … Благотворительность в условиях кризиса: результаты исследования. http://www.pwc.

com/ru_RU/ru/charity/assets/charity-in-crisis-ru.pdf.

Можно с уверенностью говорить о несоответствии фактических объемов и потребностей в финансировании общественных объедине ний.

Таким образом, успешность страны в сегменте политической систе мы зависит и от взаимодействия общественных объединений и неком мерческих организаций с органами государственной власти. Для повы шения эффективности этого взаимодействия необходимо осуществить комплекс мер. К ним относятся:

мотивирование участия граждан, создаваемых ими обществен ных объединений, НКО в государственном управлении, главным образом путем демонстрации результативности такого участия;

создание адекватной задачам развития государства и общества нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие ин ститутов политической системы и органов государственного управления;

содействие увеличению количества зарегистрированных обще ственных объединений, НКО;

увеличение разнообразия форм поддержки и сотрудничества феде ральных и региональных органов государственной власти и мест ного самоуправления с общественными объединениями и НКО;

содействие финансовым основам деятельности общественных объединений и НКО.

2.11. Власть и преступность Настоящая часть исследования, посвященная изучению функций криминального сообщества в системе «социум — власть», построена по особенной методической схеме, поскольку криминальные структуры, естественно, не обладают законодательно закрепленными возможно стями выполнения указанных действий. Исследуются законодательные барьеры, препятствующие участию криминального мира в политической системе.

Не является секретом, что влияние криминальных кругов на органы власти значительно. Подтверждается это и опросами экспертов (рис.

2.136).

Понятно, что законодательство ни одного государства не может регулировать порядок сбора информации, трансляции интересов, уча стия в выработке решений, их реализации и контроля их исполнения со стороны противоправных элементов. С другой стороны, высочайший уровень теневой экономики и коррупции в России создается, в числе высокая (принимают активное, непосредственное участие 10% 31% на всех стадиях 1% 17% государственного управления) средняя (активны на отдельных этапах этапах государственного управления) низкая (активны в отдельных случаях) 41% влияние отсутствует затруднились ответить Рис. 2.136. Степень влияния криминальных структур на деятельность органов государственного управления прочего, путем сращивания криминальных структур и государствен ного аппарата.

Стоит отметить, что в либерально-космополитической модели стра ны, выстраиваемой в последние два десятилетия, основания кримина лизации политических структур заложены системно. В частности, де монетизация российской экономики, проведенная в начале 1990-х гг., привела к тому, что оборот финансовых средств осуществляется на две трети (!) не с помощью легальной, эмитированной Центральным банком рублевой массы, а с помощью незаконного валютного оборота. Эта часть выведена из-под налогообложения, не контролируема, поскольку эмис сия происходит за рубежом, обслуживает «отмывание» капиталов, по лученных преступным путем, и недоступна для легального инвестиро вания в экономическое развитие. Последствия — очевидны.

По данным главы Следственного комитета при прокуратуре РФ А. Бастрыкина, за девять месяцев 2009 г. число коррупционных уголов ных дел, возбужденных СКП РФ, возросло более чем в два раза по срав нению с аналогичным периодом предыдущего года. Экспертная оценка показала, что в истории страны такого уровня коррумпированности власти еще не было (рис. 2.137).

В 2009 г. в целом по стране возросло количество преступлений коррупционного характера, их зарегистрировано 38 тыс. На 6% увели чилось количество регистрируемых фактов взяточничества — до 12 тыс.

За период 2000–2008 гг. свыше 60 руководителей высшей региональной иерархии из 34 субъектов Федерации были замешаны в различных ма хинациях с бюджетными средствами, фактах коррупции, экономических преступлениях (включая 15 губернаторов, глав республик, председателей региональных правительств;

22 вице-губернатора;

15 мэров краевых, областных, республиканских центров и 9 их заместителей;

2 спикера баллов - Рис. 2.137. Уровень коррумпированности российской власти на протяжении истории (0 — нет коррупции, 100 — коррупция предельно высока) городских дум). В 2008 г. следственными органами возбуждено более 3300 уголовных дел в связи с фактами коррупции, что почти в три раза больше, чем в 2007 г.

В любых странах и экономических условиях криминальное сообще ство заинтересовано в принятии выгодных ему решений и учете своих интересов. Обобщив основные методы влияния криминальных структур на принятие государственных решений и их реализацию органами вла сти, можно выделить основные из них. Это финансирование политиче ских партий и депутатов на выборах, лоббирование назначения подкон трольных криминальному сообществу лиц на должности государствен ной службы, создание подконтрольных СМИ, профсоюзов и иных обще ственных организаций с особым статусом (правозащитные и т. п.).

Наибольший интерес и доступность для криминальных структур представляет финансирование партий и депутатов на выборах различ ного уровня, а также назначение подконтрольных криминалу лиц в ор ганы власти и правоохранительные органы. Для реализации указанных целей криминальному сообществу необходимы крупные финансовые средства, поэтому первоочередной задачей государства является борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем.

Основным актом в этой сфере является Федеральный закон «О про тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ ным путем, и финансированию терроризма».

Требования закона по контролю за проведением денежных опера ций распространяются на кредитные организации, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховые организации и лизинговые компании, организации федеральной почтовой связи, ломбарды, ор ганизации, осуществляющие куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий, организации, содержащие тотализаторы, букмекерские конторы и проводящие лотереи, организа ции, осуществляющие управление инвестиционными фондами или не государственными пенсионными фондами, организации, оказывающие посреднические услуги купли-продажи недвижимого имущества, орга низации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств, коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов. Столь простран ный перечень как раз показывает, насколько велики возможности для отмывания преступных капиталов.

Уполномоченным органом по финансовому контролю является Феде ральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

Основными проблемными моментами необходимого, вообще го воря, закона являются следующие. Контроль осуществляется только в отношении конечной операции с деньгами или иным имуществом. За коном не предусмотрен список мероприятий по проведению контроля, не предусмотрен контроль так называемых «подозрительных» сделок, нет понятия взаимосвязанных сделок.

Установление контроля только над конечной операцией означает, что государство не препятствует легализации денег или иного имуще ства при совершении предыдущих сделок, что практически сводит на нет усилия по борьбе с экономической преступностью.

Можно привести пример механизма махинаций. Для легализации денег заключается договор дарения квартиры (притворная сделка, при крывающая реальный договор купли-продажи), стоимость которой, по данным БТИ, составляет 1 миллион рублей (как правило, оценка БТИ ниже реальной стоимости в 10–15 раз), соответственно, данная сделка не контролируется. После этого одаряемое лицо (как правило, подставное) продает полученную квартиру по ее реальной стоимости. В результате деньги становятся «чистыми».

В законе отсутствует список мер контроля, т. е. контрольные меро приятия остаются на усмотрение Росфинмониторинга, что может вести как к злоупотреблениям со стороны органов власти, так и к недостаточ ной эффективности проверок.

К «подозрительным» сделкам относят приобретение ценных бумаг по заниженной стоимости, передача недвижимости в дар (если стороны сделки не родственники), совершение цепочек сделок с дорогостоящим имуществом. Безусловно, полный список подобных сделок должен при сутствовать в законе.

Закон не вводит понятия «взаимосвязанные сделки», что позволяет проводить сделки несколькими траншами размером ниже контроли руемого порога каждый, например несколько денежных переводов по 550 тыс. руб.

Следующая «вечная» схема легализации капитала — работа через офшоры. В России полностью отсутствует правовое регулирование офшоров и возможности их участия в деятельности на территории РФ.

Проблема заключается в том, что офшорные структуры, как правило, не раскрывают своих реальных собственников.

Развитию легализации денег через офшоры способствует Федераль ный закон «О валютном регулировании и валютном контроле». Из ва лютного регулирования исключены такие институты, как обязательная продажа валютной выручки на внутреннем рынке РФ и ее резервирова ние. Не контролируется текущая валютная позиция банков и движение соответствующего капитала.

Корпоративное законодательство РФ не предусматривает обязан ности налоговых органов контролировать происхождение уставного капитала компаний, что дает криминальным структурам практически неограниченные возможности легализации преступных доходов. На пример, не составляет труда легализовать капитал через организацию акционерного общества с внесением в его уставной капитал опреде ленного имущества, после чего провести заведомо завышенную оценку этого имущества, что позволит увеличить уставной капитал, выкупив после этого акции. По такой незатейливой схеме можно легализовать сколь угодно крупные суммы.

Избирательное законодательство РФ способствует финансированию криминальным сообществом избирательных компаний партий и де путатов. Согласно ст. 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» максимальный раз мер избирательного фонда не может превышать 400 миллионов рублей, однако в эту сумму не включаются региональные фонды, которые могут составлять от 6 до 30 миллионов рублей (в зависимости от численности избирателей).

Закон устанавливает ограничение на сумму пожертвований одного юридического лица в размере 3,5% от предельной суммы расходов для федерального избирательного фонда и 50% для региональных фондов.

Но закон не говорит о взаимосвязанных или взаимозависимых юриди ческих лицах, которые могут согласованно, только от разных организа ций, вносить денежные суммы.

Таким образом, законодательство РФ дает криминальному сооб ществу прекрасные возможности для финансирования избиратель ных кампаний, формирующих выборные органы государственной власти.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе» также содержит ряд норм, позволяющих способствовать назначению «нуж ных» лиц на должности государственной службы. По общему правилу, должности должны замещаться по результатам конкурса, однако для руководителей сделано исключение (их могут назначать без проведения конкурса). Кроме того, закон не обязывает каждое ведомство выраба тывать обязательные требования для кандидатов на замещение опреде ленных должностей.

Таким образом, наниматель (конкретный орган власти) волен в выборе требований при проведении конкурсов на замещение долж ностей, что позволяет устанавливать требования под определенного кандидата.

Не существует серьезных законодательных ограничений для ор ганизации подконтрольных средств массовой информации и иных общественных организаций. Так, согласно ст. 7 Федерального закона «О средствах массовой информации» учредителем СМИ не может быть только лицо, находящееся в местах лишения свободы. А Федеральный закон «О некоммерческих организациях» вообще содержит ограничения только для лиц, признанных виновными в экстремизме. Федеральный закон «О профсоюзах» не содержит никаких ограничений по порядку создания профсоюзов.

Распространению криминальных явлений способствуют и уже от меченные сложности, связанные с законодательным процессом (нечет кость формулировок, отсутствие ответственности), а также отсутствие в Российской Федерации института персональной ответственности за реализацию принятых решений.

Существует устойчивая точка зрения, что определенное количество решений принимается органами власти под влиянием криминальных структур (рис. 2.138–2.140).

6% 16% 100% 20% 2% 75% 50% 25% 0% затруднились ответить 21% 35% Рис. 2.138. Ответы экспертов на вопрос: «Определите процент решений, на которые, по Вашему мнению, влияют криминальные структуры на федеральном уровне»

7% 22% 100% 21% 75% 2% 50% 25% 0% затруднились ответить 20% 28% Рис. 2.139. Ответы экспертов на вопрос: «Определите процент решений, на которые, по Вашему мнению, влияют криминальные структуры на уровне субъектов РФ»


4% 100% 24% 29% 75% 3% 50% 25% 0% затруднились ответить 11% 29% Рис. 2.140. Ответы экспертов на вопрос: «Определите процент решений, на которые, по Вашему мнению, влияют криминальные структуры на уровне местного самоуправления»

Подводя итог рассмотрению возможностей криминальных струк тур влиять на принятие государственных решений, отметим, что несо вершенное российское законодательство предоставляет им большие возможности для отмывания преступных доходов, финансирования избирательных кампаний и т. д. Эти явления усиливаются тем обсто ятельством, что власть и криминальное сообщество продолжают сра щиваться. Например, классический конфликт интересов в российской действительности преобразуется в единый вид деятельности, т. е. кон фликтующие интересы становятся взаимовыгодными: госслужащий непосредственно занимается своим бизнесом, даже не преференции ему создавая, а напрямую соединяя государственный бюджет с дохо дами собственного бизнеса. Подобная стадия разложения государ ственности выходит за пределы коррумпированности и ведет к уста новлению криминального типа государства. Россия входит в эту фазу.

Преодолеть ее возможно только резким и системным ужесточением наказания для чиновников и неукоснительным соблюдением принци па его неотвратимости. Этого пока нет, поскольку коррумпированные госслужащие и представители законодательной власти слишком ши роко включены в соответствующие схемы интересов. Выход видится во внесистемных вторжениях в замкнутую систему: либо «сверху», либо «снизу». И тот и другой варианты предполагают значительную политическую нестабильность.

Глава 3. Проект модификации связи российской партийной и политической системы и государственного управления 3.1. Неизбежность модификации политической системы Итак, в ходе описанных выше исследований выявлены многочислен ные проблемы политической системы страны, которые препятствуют успешности ее развития. Напомним, что под политической системой в данном случае понимается организация государственной власти (ее ветви, уровни, компетенции), подсистема формирования власти (выборы, назначения, кооптация и обратные процессы и процедуры), в принципе вневластная, но участвующая в формировании и отправ лении власти партийная и общественная подсистема. Основные из вы явленных для этого объекта проблем следующие.

1. Нарушение принципа разделения властей, невыполнение институ тами представительной демократии своей традиционной и основ ной функции.

2. Ограниченность каналов участия граждан и образованных ими общественных объединений, некоммерческих организаций в фор мировании органов власти и в государственном управлении.

3. Усиление административного контроля над общественно-полити ческой жизнью.

4. Институциональная и содержательная недостаточность норма тивно-правовой базы, регулирующей взаимодействие институтов и подсистем политической системы и государственного управле ния.

5. Нарушение системы обратных связей между обществом и вла стью.

6. Подавление политической активности общества, ликвидация усло вий для формирования и функционирования сильной политической оппозиции, ликвидация политической соревновательности.

7. Необоснованный разрыв вертикали государственной власти на местном уровне, притом что де-факто «местное самоуправление»

является типичной публичной властью, а вовсе не самоуправле нием.

8. Отсутствие политических механизмов ответственности властных лиц и органов в случае недолжной деятельности.

9. Придание партийной системе суррогатных и имитационных свойств.

10. Превращение выборов из системы отбора лучших в соперничество денежных и административных ресурсов.

11. Непропорциональность в развитии субъектов Федерации, этни зация административного устройства и устаревший и опасный принцип права народов на самоопределение.

12. Отсутствие легитимных институтов над- и межсубъектных синди кативных и государственно-управленческих отношений на уровне субъектов Федерации.

13. Неоптимальная мера централизации государства (государственного управления).

14. Необоснованная и неограниченная минимизации уровня участия государства в социально-экономической сфере.

15. Устаревшая и опасная доктрина прав и свобод человека, лишенная ответственности и обязанностей и необходимого баланса социали зированности человеческой деятельности.

16. Нерешенность вопроса о геополитической адресации государствен ного бытия России.

17. Примитивизированная и фактически нерегламентированная си стема взаимоотношений государства и религиозных организа ций.

18. Отвергнутый принцип цивилизационной русской (российской) идентичности.

19. Нерешенная проблема русского языка в государственно-управлен ческом и политическом контексте.

20. Нерешенный вопрос о необходимых ограничениях свободы слова и массового информационного воздействия.

21. Обойденный молчанием принцип социальной справедливости (со циального гуманизма) и никак не развернутый, а скорее попранный принцип социального государства.

Перечисленные проблемы являются целой системой. Они не слу чайны, не конъюнктурны во временном отношении, они укоренены в политической модели страны. По большому счету, их решение может носить императивный характер (смена модели) или паллиативный (путь частичных решений и улучшений).

Поэтому не удивителен вывод, что каждая из этих и производных от них проблем в первом подходе апеллирует к реформам конституци онного уровня.

Рассмотрим некоторые детали подходов к указанному проблемному полю, которые имеют вид проектных предложений для формирования документов высшего уровня — Доктрины безопасности и развития России и новой Конституции.

Результаты социологического опроса, проведенного «Левада-цен тром» в январе 2010 г., показали, что большинство россиян поддер живают идею реформирования политической системы страны. Она предполагает возвращение выборов губернаторов, одномандатных округов и возрождение многопартийной системы из самостоятельных и равноправных партий. Выбирать губернаторов напрямую хотят 54% россиян (21% — «определенно за», 33% — «скорее за»), 22% опрошен ных — против прямых выборов. За возвращение выборов в Госдуму по одномандатным округам выступают 36% граждан (12% — «опреде ленно за», 24% — «скорее за») и 33% (соответственно 10% и 23%) хотят снизить барьер для прохождения партий в нижнюю палату с 7% хотя бы до 5%. Против выборов по одномандатным округам выступил 21%, против снижения барьера — 30%1.

Необходимо отдавать себе отчет в том, что реальное, а не мнимое реформирование политической системы возможно лишь при одновре менном изменении законодательства как в отношении органов государ ственной власти и управления, так и в отношении негосударственных институтов (прежде всего общественных объединений). Каждому праву того или иного института политической системы должна соответство вать та или иная обязанность другого института, и (или) должен быть предусмотрен механизм реализации прав и обязанностей.

Для создания целостного представления о содержании реформиро вания политической системы, которое позволит решить обозначенные проблемы, прежде всего необходимо определить ценностный политиче ский компонент этого реформирования. Он может быть задан при вы боре высших ценностей России, которые должны быть зафиксированы в документах не ниже по статусу, чем Конституция страны.

Должны быть соблюдены как минимум следующие принципы.

1. Народовластие (включая настоящее народное самоуправление, народный контроль, референдумы на всех уровнях и т. д.).

2. Установление единства прав, обязанностей и ответственности че ловека, гражданина, группы граждан, избираемых и назначаемых должностных лиц органов государственной власти и управления, местного самоуправления.

3. Обеспечение реального участия граждан и их общественных объединений во всех уровнях государственного управления.

Выборы губернаторов и выборы в Госдуму по одномандатным округам были отменены в 2004 г., первые парламентские выборы с 7-процентным барьером прошли в 2007 г.

4. Обязательная подотчетность и ответственность избираемых и на значаемых должностных лиц органов государственной власти и управления, местного самоуправления.

5. Создание и функционирование специальных институтов обще ственной оценки деятельности должностных лиц и органов госу дарственной власти и управления, местного самоуправления на разных уровнях.

6. Максимальная открытость деятельности органов государственной власти и управления, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о государственной тайне.

7. Реальная политическая соревновательность как препятствие раз витию политического монополизма.

8. Ограничение роли денег в политическом процессе.

Достижение реального народовластия является направлением по литической реформы, имеющим решающее значение для жизнеспособ ности страны.

В статье 3 действующей Конституции России провозглашено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Рос сийской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

В федеральных законах, конкретизирующих конституционные нор мы, право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих предста вителей, номинируется, но без реального содержания, что не позволяет это право реализовать. Отсутствие в Основном законе главы об изби рательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы2. Поэтому избирательное законо дательство должно быть подвергнуто реформированию, и основные его принципы должны быть заложены в новой Конституции России. Выбо ры любого уровня должны происходить под максимально возможным контролем граждан и общественных объединений, при гарантировании прав политической оппозиции. Нужна защита законного инакомыслия, права на убеждение. Нужны гарантии политической соревновательно сти, предвыборных дебатов.


Расширение прав граждан и общественных объединений должно происходить при повышении мер ответственности за неучастие в вы Артамонова Н.В. Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных вы боров // Адвокат. 2006. № 11.

борах. Требуется пересмотр правового содержания принципа свобод ных выборов, который, несмотря на законодательное закрепление, был и остается предметом многочисленных дискуссий. Неправомерно говорить о «всенародном» избрании, если за кандидата голосует лишь несколько процентов избирателей. Учитывая особенности правовой культуры российского электората, было бы целесообразно последовать примеру, в частности, Италии. В Конституции Итальянской республики (ст. 48) говорится: «Голосование — личное и равное, свободное и тай ное. Осуществление его считается гражданским долгом». В развитие этой конституционной формулы избирательный закон устанавливает:

«Участие в голосовании — обязанность, от которой никто не может уклониться, не нарушая своего долга по отношению к Стране».

Надо сказать, что ряд стран предусматривают различные меры от ветственности при уклонении от обязанности участия в голосовании.

В некоторых странах закон устанавливает обязательное голосование избирателей, включенных в списки, и соответственно наказание за неявку на выборы. В качестве наказания возможно общественное по рицание: список не явившихся на голосование лиц вывешивается у зда ния суда или мэрии, публикуется в местных газетах, хотя эта мера не считается достаточно действенной3. Объявление порицания с вызовом в суд — несколько более действенная мера, но если количество абсен теистов велико, то и она производит слабый эффект. Лишение судом на определенный срок избирательных прав — наиболее результативный способ. Дело не в том, что избиратель и без лишения его избиратель ного права не ходит на выборы, а в том, что в случае лишения по суду избирательных прав он не может быть принят на государственную и муниципальную службу, причем не только классифицированную, но и обычную (например, учителем в государственной школе). При меняется также наложение штрафа за неявку. Штраф налагается судом в размере, установленном законом. В Турции это приблизительно 14 долл., в Египте — менее 1 долл., но и такие суммы значительны для бедняков. В герцогстве Люксембург, где уровень жизни очень высокий, штраф составляет приблизительно 80 долл. за неявку в первый раз и 240 долл. — во второй. В Греции участие в выборах — обязанность каждого гражданина. У каждого совершеннолетнего есть книжка для голосования, где ставят печать об участии в выборах. Не голосовавшим грозит штраф около 300 долл. или, что еще более важно, общественное порицание и отказ в приеме на государственную службу.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998.

С. 209.

Кроме того, представляется вполне обоснованной и конструктивной позиция европейских официальных структур. Она состоит в том, что разумным разрешением проблемы несоответствия, которое сложилось между декларированным в международных документах принципом свободных выборов и сформулированной в национальном законода тельстве ряда государств юридической обязанностью избирателей уча ствовать в голосовании, будет изменение самой концепции принципа свободных выборов следующим образом. Свободные выборы — это не выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых акт голосования дает возможность свободного выбора4.

Основные избирательные права и гарантии их реализации, а также обязанности граждан должны быть закреплены в новой Конституции России. В частности, необходимо предусмотреть обязательность уча стия граждан в выборах, ответственность за уклонение от участия, представительство на выборах от граждан и объединений граждан, финансирование избирательных кампаний всех уровней только за счет соответствующих бюджетов, цензы в отношении сроков проживания в России или на территории конкретного субъекта РФ, места рождения, компетенции, имущества, здоровья, гражданства.

В связи с этим должен быть кардинально пересмотрен Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Необходимо разработать и принять федеральный закон «Об обще ственном (публичном) контроле компьютерного подсчета голосов во время выборов» и одновременно пересмотреть Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Феде рации «Выборы», который не содержит пока даже нормы-принципа о возможности контроля процесса подсчета голосов со стороны граждан и общественных объединений.

В новой Конституции России и соответствующем федеральном за конодательстве должны быть закреплены следующие основные формы участия граждан и их объединений в управлении делами государства, помимо выборов и референдумов.

1. Публичные слушания. Решения публичных слушаний должны носить рекомендательный характер и подлежать обязательному рассмотрению органом государственной власти, назначившим пу бличные слушания. Решения, принятые по результатам рассмотре ния итогового документа публичных слушаний, должны подлежать Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европей ская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 435.

опубликованию в официальном средстве массовой информации и на официальном сайте органа государственной власти.

2. Гражданская законодательная инициатива. Под гражданской за конодательной инициативой понимается выдвижение проекта федерального закона группой граждан Российской Федерации для обязательного рассмотрения указанного проекта закона законо дательным (представительным) органом государственной вла сти.

3. Гражданское лоббирование. Под гражданским лоббированием понимается представление и защита интересов граждан в зако нодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации уполномоченными обществен ными объединениями, некоммерческими организациями лицами (лоббистами). Лоббисты назначаются и отзываются обществен ными объединениями, некоммерческими организациями, которые аккредитуются при законодательном (представительном) органе государственной власти Российской Федерации.

4. Общественные советы при органах государственной власти субъ екта Российской Федерации.

5. Участие граждан в коллегиальных органах управления.

6. Участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов реше ний. Участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений органов государственной власти осуществляется по средством их включения в состав группы по подготовке проектов нормативных актов, программ, концепций и решений.

7. Открытое соглашение об общественно-государственном партнер стве между общественными объединениями, некоммерческими организациями. Соглашение об общественно-государственном партнерстве предусматривает взаимные обязательства сторон по организации совместной деятельности при формировании и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации, в том числе посредством консультаций, формирования совместных планов деятельности, совместного финансирования проектов и программ, проведения мероприятий.

8. Опрос граждан для выявления и учета мнений граждан при приня тии решений органами законодательной и исполнительной власти и должностными лицами.

9. Мониторинг деятельности органов власти со стороны граждан. Под мониторингом здесь понимается деятельность граждан и обще ственных объединений, некоммерческих организаций по периоди ческому сбору и анализу находящейся в открытом доступе инфор мации о деятельности органов государственной власти Российской Федерации.

10. Гражданская экспертиза. Гражданская экспертиза представляет собой независимую аргументированную оценку документа, раз работанного и (или) принятого органом государственной власти Российской Федерации, проводимую гражданами, общественными объединениями, некоммерческими организациями и направленную на установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан.

11. Гражданская оценка публичных обязательств. Под гражданской оценкой публичных обязательств понимается деятельность граж дан по определению соответствия публично взятых обязательств должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению. К публичным обязательствам относятся заявле ния в средствах массовой информации, предвыборные обещания кандидатов на выборные должности, занявших эти должности по итогам выборов, обязательства, зафиксированные в соглаше ниях, декларациях, заявлениях и иных документах, не имеющих нормативного характера.

12. Гражданское расследование. Гражданское расследование пред ставляет собой исследование фактов и обстоятельств, связанных с деятельностью или бездействием должностных лиц и органов государственной власти, с осуществлением решений органов вла сти, с деятельностью подведомственных им структур, повлекших грубые или массовые нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а так же иных существенных нарушений законодательства Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Необходимо ввести квотный принцип кооптации в выборные орга ны власти по принципу представительства социальных групп. Партии должны быть лишены права избираться по партийным спискам, но иметь при этом право после выборов формировать партийные фракции из своих членов, прошедших в парламент.

Конкретная регламентация применения указанных форм участия граждан и их представителей в государственном управлении должна быть произведена на основании специального федерального закона «О реали зации права граждан и образованных ими общественных объединений на участие в управлении делами государства». Потребуется также при нятие федеральных законов «О направлениях и формах взаимодействия органов власти и общественных объединений», «О деятельности обще ственных экспертно-аналитических консультативных советов».

Для успешности страны крайне важно, чтобы в современном обще стве были согласованы интересы как можно большего числа людей.

В ситуации кризиса представительной демократии и существенной изо ляции органов государственного управления и выборных структур от большинства населения России способом снижения градуса социальной напряженности в обществе может стать комбинирование элементов двух описанных моделей демократии: представительной и партици паторной. Основная цель такого сочетания одна — обеспечить макси мально возможное количество каналов для влияния гражданина, групп граждан, общества в целом на органы государственного управления и созданные ими квазиструктуры (политические партии, общественные палаты и др.).

Приходится признать, что гарантированное Конституцией РФ право граждан на участие в управлении делами государства на сегодня является лишь декларацией, что является угрозой жизнеспособности страны.

Принято считать, что политические партии выступают главными коммуникаторами между государством и обществом. Но в России по литические партии практически не выполняют функции представи тельства, группы интересов должным образом не институализированы и действуют в рамках социальных сетей, создавая предпосылки для развития коррупции и различных неформальных практик.

Не выполняют функцию медиатора между обществом, населением и органами государственного управления и профессиональные союзы в их классическом понимании, и депутаты различных уровней.

Серьезным образом ограничена роль медиатора и для средств мас совой информации, поскольку законом не предусмотрена обязательная, конкретная и квалифицированная реакция органов исполнительной власти на сообщения в средствах массовой информации о нарушениях закона. Обязанности же органов государственного управления реаги ровать на сообщения в средствах массовой информации о нарушении закона отсутствует.

Для повышения жизнеспособности страны необходимо закрепить в законодательстве обязанность органов государственного управления рассматривать и решать по существу представленные в сообщениях средств массовой информации сведения о нарушениях закона, включая Интернет, с обязательным ответом средствам массовой информации.

Такая правовая регламентация требует изменений, прежде всего, в Фе деральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также в федеральных законах и иных правовых актах, устанавливающих компетенцию органов государственного управления.

За нарушение данной функции должна быть предусмотрена ответствен ность должностных лиц, включая освобождение от замещаемой долж ности гражданской службы и увольнение с гражданской службы.

Более широко представленное участие цеховых союзов (корпоратив ных объединений) в государственном управлении может решить ряд поставленных выше проблем.

Согласно проведенному в 2009 г. опросу, подавляющее большин ство экспертов считает, что при принятии властных управленческих решений должна быть обязательно учтена позиция цеховых союзов (см.

рис. 2.80).

Цеховые союзы (корпоративные объединения) должны стать реаль ным негосударственным субъектом политики. Такие союзы (объеди нения) обладают финансовыми средствами, позволяющими нанимать квалифицированных экспертов, участвовать в мероприятиях, прово димых органами государственного управления.

Наряду с ними серьезную силу начинают представлять некоммер ческие организации, религиозные организации, которые выступают активными трансляторами интересов своих членов, защищают интересы широких слоев, а также активно участвуют в общественных процессах.

Эта энергия может и должна быть направлена на созидание, укрепление жизнеспособности России. Достижение этой цели возможно путем пре доставления прав таким организациям участия в выборах всех уровней власти, предоставления права законодательной инициативы, возмож ности инициирования референдума, защиты прав граждан в суде, за крепления механизмов участия своих представителей в иных процедурах государственного управления.

В проекте новой Конституции России партийная система и полити ческие партии должны существовать в одном ряду с другими объеди нениями граждан: объединениями пенсионеров (ветеранов войны и труда), женщин, молодежи, сельских жителей, религиозными объеди нениями, объединениями деятелей науки, культуры, работников здра воохранения, военнослужащих и др.

Все объединения граждан должны на равных участвовать в изби рательных кампаниях и формировать органы государственной власти и управления на разных уровнях в равных условиях.

Чтобы обеспечить максимальную представленность разнообразия мнений в обществе, необходим закон о правовых гарантиях оппозици онной деятельности в Российской Федерации. В соответствии с этим законом необходимо четко определить статус оппозиционной партии, объединения, депутата. Надо обязать оппозицию и надежно обеспечить ей право излагать свою политическую платформу перед выборами. Обя зать всех претендентов участвовать в дебатах, чтобы было ясно, за что избиратель будет голосовать5.

В устоявшихся демократиях, в частности в европейских странах, права парламентской демократии законодательно гарантируются через представительство оппозиции в руководстве законодательного органа и контроль деятельности парламентского большинства и правительства, а также через право на парламентское обнародование политической позиции.

Федеральным законом «О правовых гарантиях оппозиционной дея тельности в России» государство должно законодательно гарантировать политической оппозиции права:

излагать публично и отстаивать свою концепцию развития обще ства, принципиальную позицию по вопросам государственной и общественной жизни;

участвовать в обсуждении, обнародовать и обосновывать крити ческую оценку действий и решений органов власти, используя для этого трибуну парламента, представительских органов, собрания, митинги, другие меры, государственные и негосударственные средства массовой информации в порядке, установленном зако ном;

разрабатывать и вносить в установленном порядке на рассмо трение президента, парламента, правительства, местных органов государственной исполнительной власти, проекты норматив но-правовых актов, программ экономического, научно-техниче ского, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды, обязательных для рассмотрения указанными органами, а также вносить предложения по кадровым вопросам;

подавать интерпелляции правительству или отдельным его чле нам;

оппозиционным фракциям и группам в парламенте участвовать в осуществлении парламентского контроля, быть представленны ми в парламенте страны, его комитетов и комиссий, а также в ру ководстве местных представительских органов;

получать в соответствии с законом информацию о деятельности парламента, президента, правительства, других государственных органов и органов местного самоуправления;

организовывать и проводить массовые мероприятия в поддержку своей политической позиции и для критики деятельности орга нов государственной власти;

Суворова Е.Ю. Избирательные права граждан в России: состояние и тенденции развития (Экспертная встреча в Федерации мира и согласия) // Гражданин и право. 2007. № 7.

использовать в оппозиционной деятельности любые формы и ме тоды, не запрещенные законодательством.

Принятие такого закона позволит оппозиции гарантированно и свободно выражать свое мнение, подмечать недостатки власти и, соот ветственно, готовить альтернативную программу развития, которую она сможет реализовать, если победит на выборах, а органам государствен ного управления — сотрудничать со своими политическими соперни ками на основе правовых норм и сложившихся традиций, а не в режиме взаимных обвинений и постоянных угроз быть сброшенной в результа те неправовых действий той или иной общественной группы.

Особое правовое положение должно получить народное самоуправ ление.

В современной модели подлинно народного самоуправления не су ществует. На местном уровне действует якобы местное самоуправление, которое с одной стороны не является местным органом власти (не вхо дит в систему органов власти), а с другой — не стало и самоуправлением.

Результатом продолжающихся реформ, начатых в 1990-е гг., на местном уровне стала оторванность населения от местной власти и то, что оно не имеет серьезного влияния на местах, разрушены взаимосвязи в си стеме управления государством и обществом, не разграничены полно мочия и ответственность перед населением между государственными уровнями власти и местным самоуправлением. В результате население осталось незащищенным, а само местное самоуправление приобрело выхолощенные, искаженные формы6.

Для населения были предусмотрены такие формы, как органы обще ственной самодеятельности (ФЗ «Об общественных объединениях») и территориальное общественное самоуправление (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации»). Обе формы не получили распространения, остались неясными правовыми конструктами, в которых отсутствует продуктивное напол нение (табл. 3.1).

В настоящее время интенсивному развитию народного самоуправ ления препятствует отсутствие поддержки его населением.

В то время как благодаря народному самоуправлению могли бы развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского обще ства, упрощаться и активизироваться избирательные и другие про цессы, выявляться и использоваться внутренние резервы территории.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.