авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 16 |
-- [ Страница 1 ] --

А.И. ПЕРЧИК

ГОРНОЕ ПРАВО

Учебник для вузов

Издание 2-е, переработанное и дополненное

Издательский Дом

«ФИЛОЛОГИЯ

ТРИ»

Москва

2002

УДК 347:622 276

ББК 67.407

П 27

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстрое;

доктор юридических наук, профессор БД. Клюкин;

кафедра аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии Перчик А.И.

П 27 Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Изда тельский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ», 2002. — 525 с.

Работа представляет собой переработанное и дополненное издание книги «Ос новы горного права» (М., 1996).

В книге даны основные понятия и институты горного права, а также характе ристики организационно-правовых механизмов решения актуальных проблем пользования недрами.

Учебник написан на основе законодательных актов по состоянию на начало 2002 года.

Структура и содержание учебника соответствуют программе курса «Горное право», читаемого автором — зав. кафедрой горного права РГУ нефти и газа им.

И.М. Губкина с 1992 года в качестве дисциплины специализации вузовского ком понента Государственного общеобразовательного стандарта по специальности «Юриспруденция», а также специальностям факультетов геологии, геофизики и разработки нефтяных и газовых месторождений.

Издание предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов и преподава телей нефтегазовых и горных вузов, а также менеджеров, занимающихся пробле мами недропользования.

УДК 347:622 ББК 67. Автор выражает искреннюю благодарность спонсорам, оказавшим помощь в издании учебника:

— ГУП «Центр правовых проблем северных территорий», рук. Теплое О.М.;

— НОРСК ГИДРО АСА;

— РВО «Зарубежнефть»;

— Винтерсхалл АГ.

©А И ISBN 5-94545-024-3 - Перчик, Оглавление Введение I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Г л а в а 1. Предмет и источники горного права 1.1. Горное право в системе права 1.2. Недра как юридическое понятие 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 1.4. Предмет и метод горного права 1.5. Источники горного права 1.6. Федеральное законодательство о недрах 1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ Контрольные вопросы Г л а в а 2. История горного права в России 2.1. Периодизация истории горного права 2.2. Горное право в Российской Империи 2.2.1. Первые Указы о горнам праве 2.2.2. Устав Горный Российской Империи 2.

2.3. Управление горным промыслом 2.2.4. Налоговые льготы 2.2.5. Охрана окружающей среды 2.2.6. Планирование горных работ 2.2.7. Добыча угля 2.2.8. Добыча нефти 2.3. Горное право в СССР и РСФСР 2.4. Современное горное право в России 2.5. История преподавания горного права Контрольные вопросы Г л а в а 3. Право собственности на недра 3.1. Право собственности в сфере недропользования 3.2. Эволюция права собственности на недра 3.3. Право собственности на недра в России 3.4. Право собственности на ресурсы недр 3.5. Право собственности на геологическую информацию... 3.6. Право собственности на имущество недропользователя... Контрольные вопросы Г л а в а 4. Государственное регулирование отношений недропользования 4.1. Принципы и направления государственного регулирова ния недропользования 4.2. Система пользования недрами 4.3. Государственный фонд недр 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования. 4.5. Организационно-правовое регулирование недрополь зования Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО 4.6. Регулирование отношений недропользования в аквато риальных зонах 4.6.1. Районирование морских зон 4.6.2. Правовое регулирование деятельности на конти нентальном шельфе 4.7. Регулирование деятельности иностранных недрополь зователей Контрольные вопросы II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 5. Организационно-правовое обеспечение геологической информации 5.1. Геологическая информация как объект гражданских прав 5.2. Нормирование количественной и качественной оценки за пасов полезных ископаемых 5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых 5.2.2. Твердые полезные ископаемые 5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат) 5.2.4. Подземные воды 5.3. Правовая регламентация учета геологической информа ции 5.5./. Система учета и экспертизы геологической информации 5.3.2. Государственная комиссия по запасам 5.3.3. Формы учета геологической информации Контрольные вопросы Глава 6. Предоставление недр в пользование 6.1. Предоставление прав в сфере недропользования 6.2. Государственная система лицензирования пользования недрами 6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования. 6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению в пользование 6.2.3. Практика лицензирования 6.3. Виды пользования недрами 6.4. Лицензия на пользование недрами 6.4.1. Содержание лицензии 6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр. 6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу 6.4.4. Условия совмещенных лицензий 6.4.5. Условия лицензий на другие виды пользования недрами 6.5. Участки недр, предоставляемые в пользование 6.5.1. Виды участков недр 6.5.2. Горный и геологический отвод 6.5.3. Трансграничные участки недр 6.6. Пользователи недр 6.7. Сроки пользования недрами Оглавление 6.8. Предоставление участков недр в пользование 6.8.1. Схема предоставления участков недр в пользова ние 6.8.2. Конкурсы и аукционы 6.8.3. Бесконкурсная система 6.9. Предоставление участков недр в пользование на усло виях СРП 6.10. Переход и прекращение действия права пользования недрами 6.10.1. Переход права пользования недрами 6.10.2. Прекращение права пользования недрами Контрольные вопросы Г л а в а 7. Договоры при пользовании недрами 7.1. Классификация договоров в недропользовании 7.2. Соглашение о разделе продукции 7.2.1. Механизм раздела продукции 7.2.2. Предмет соглашения 7.2.3. Варианты структуры соглашения 7.2.4. Основные положения соглашения 7.3. Консорциальное соглашение 7.3.1. консорциум — простое товарищество 7.3.2. Консорциальное соглашение — особая форма дого вора простого товарищества в недропользовании.

7.3.3. Структура и основные положения консорциаль ного соглашения 7.4. Заключение соглашения Контрольные вопросы Г л а в а 8. Рациональное использование и охрана недр 8.1. Система рационального использования и охраны недр. 8.2. Требования по рациональному использованию и охра не недр 8.3. Права и обязанности пользователя недр 8.4. Требования по безопасному ведению горных работ.... 8.5. Аварийно-спасательная служба 8.6. Консервация горного предприятия 8.7. Ликвидация горного предприятия Контрольные вопросы Г л а в а 9. Охрана окружающей природной среды при пользовании недрами 9.1. Недропользование в системе природопользования 9.2. Эколого-правовой режим пользования недрами 9.3. Экологическая экспертиза и экологический контроль.... Контрольные вопросы 10. Земельные правоотношения при пользовании Глава недрами 10.1. Правовой режим землепользования при пользовании недрами Перчик A.M. ГОРНОЕ ПРАВО 10.2. Предоставление земельных участков для пользования недрами 10.3. Использование, охрана и рекультивация земель при пользовании недрами 10.4. Застройка площадей залегания полезных ископаемых 10.5. Регулирование земельных отношений законодатель ством субъектов РФ о недрах 10.5.1. Общие положения 10.5.2. Регулирование земельных отношений при недро пользовании в Ямало-Ненецком автономном округе 10.5.3. Регулирование земельных отношений в Тюмен ской области при освоении нефтяных и газовых месторождений Контрольные вопросы Глава 11. Платность пользования недрами 11.1. Режим налогообложения в недропользовании 11.2. Налог на добычу полезных ископаемых 11.2.1. Субъекты и объекты налога 11.2.2. Ставки налога 11.2.3. Распределение налога 11.3. Акциз на минеральное сырье 11.4. Таможенная пошлина 11.5. Система платежей при пользовании недрами 11.5.1. Разовые платежи при пользовании недрами...

11.5.2. Регулярные платежи 11.5.3. Плата за геологическую информацию о недрах 11.5.4. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий 11.6. Налоговый режим раздела продукции 11.7. Потери при добыче полезных ископаемых Контрольные вопросы Глава 12. Контроль и ответственность за нарушение порядка недропользования 12.1. Система государственного контроля недропользования 12.2. Государственный геологический контроль 12.3. Федеральный горный надзор 12.4. Ответственность за нарушение законодательства о нед рах 12.4.1. Общие положения 12.4.2. Административная ответственность 12.4.3. Уголовная ответственность 12.4.4. Разрешение споров 12.4.5. Возмещение причиненного вреда Контрольные вопросы Перечень законодательных актов и литературных источников ВВЕДЕНИЕ Российское горное право имеет глубокие исторические корни, связан ные как с вековыми традициями отечественного горного производства, так и коллизиями государственного строя России. С начала 90-х годов оно вступило в новый этап своего развития. Интенсивно идет процесс разработки и принятия новых законов и нормативных правовых актов, регулирующих горные отношения, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. Процесс этот происходит в противоречи вый период перехода от административно-командной системы управле ния народным хозяйством к рыночной экономике правового государства.

Все это находит отражение в действующих законодательных и иных нормативных правовых актах, которые, с одной стороны, характеризуют ся прогрессивностью новых правовых норм и институтов, с другой — рецидивами принципов так называемого демократического централизма.

Анализ принятых и разрабатываемых законов показывает, что первая тенденция имеет преобладающий характер.

Деятельность современного специалиста, занимающегося вопросами геологии и разработки месторождений полезных ископаемых, всегда в той или иной степени будет связана с решением правовых вопросов нед ропользования. Цель учебника — ознакомить студентов с теоретически ми основами горного права, нормами и институтами современного зако нодательства о недрах, которые, безусловно, будут полезны им в повсе дневной работе.

Учебный курс «Горное право», разработанный автором, читается в РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина с 1992 г. В настоящее время анало гичные курсы изучаются в ряде горных и нефтяных вузов Москвы, Тю мени, Донецка и других городов. В 1998 г. по инициативе ректора универ ситета профессора А.И. Владимирова был организован юридический факультет, а в его составе — кафедра горного права. С 1999 г. курс «Гор ное право» начал читаться, помимо юридического и экономического фа культетов, в качестве общеобразовательного после курса «Основы права»

студентам всех специальностей факультетов геологии и геофизики нефти и газа, а также разработки нефтяных и газовых месторождений. Отдель ные его главы читаются в курсах «Экологическое право» и «Природоре сурсное право» на других «технических» факультетах университета.

В конце каждой главы дан перечень контрольных вопросов, которые учащиеся могут использовать для самопроверки усвоения пройденного материала.

Содержание учебника соответствует программе курса «Горное пра во», читаемого в качестве дисциплины специализации вузовского компо нента Государственного общеобразовательного стандарта по специально стям нефтегазовых и горных вузов.

Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО Материал учебника базируется на законодательных нормативных пра вовых актах и научных литературных публикациях по состоянию на на чало 2002 года. Использованы редкие издания периода Российской импе рии и СССР.

Материал учебника изложен с учетом того, что учащиеся изучили курс «Основы права» и получили общее представление о системе права, юри дической терминологии, основных нормах и институтах права.

Определенное внимание уделено организационно-правовым пробле мам недропользования, без характеристики которых нельзя понять приро ду и содержание норм горного права.

Законодательство о недрах развивается настолько быстро, что не ис ключено, что к моменту выхода книги из печати ряд положений получит иную интерпретацию. Изменения и дополнения законодательства находят отражение в лекциях преподавателей этого курса, посещение и запись которых становятся особенно необходимыми.

При разработке структуры курса автором были использованы учебни ки по отраслям экологического и земельного права С.А. Боголюбова, М.М.

Бринчука, Г.Е. Быстрова, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева.

Материалы учебника базируются на исследованиях автора, а также разработках многих ученых и практиков. Перечислить очень широкий круг лиц, которые в той или иной мере своими научными трудами или производственной деятельностью участвовали в возрождении и становле нии современного горного права в качестве отрасли национального пра ва, научной и учебной дисциплины, существовавшей в России на протя жении двух веков, вплоть до 1917 года, практически невозможно, поэтому автор предпочел не выделять никого персонально. Работы многих из них приведены в перечне использованной литературы.

Автор выражает глубокую признательность коллегам, официальным рецензентам, а также кафедре экологического и земельного права МГУ, оказавшим большую помощь своими советами и рекомендациями в рабо те над рукописью.

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1. ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА 1.1. Горное право в системе права Право как юридическая категория является инструментом регу лирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями.

Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли права, совокупность которых образует систему права.

Различают такие отрасли права, как государственное (конституци онное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, между народное право и др. Регулирование отношений, возникающих в про цессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответ ственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права.

Разработка недр не может осуществляться без пользования земель ным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транс порта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извле ченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает осно ваний и возможности использовать нормы земельного права при ре гулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специаль ными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользова тель зачастую не знает не только количественной, но часто и каче ственной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газо вые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, из влечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пус тую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, ос воение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истоще ние. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного ГЛАВА I. Предмет и источники горного права или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверх ности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и ис пользования особых норм права и правовых механизмов, регулирую щих именно горные отношения.

В юридической теории различают понятия «система права» и «си стема законодательства», «отрасль права» и «отрасль законодатель ства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существен ное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высо кой степенью однородности, вполне определенным предметом регулируемых отношений, тогда как система законодательства таким консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законода тельный акт одновременно может регулировать отношения различных отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группиров ки законодательных актов обусловила отказ от использования термина «отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых актов» [96]. Горное право, горное законодательство, законодательство о недрах, недренное право [166], законодательство о недропользова нии и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс вполне определенных отношений, представляющих предмет горного права.

Термин «горное право» произошел от понятия «горное производ ство». В последние годы термин «горное производство» в законода тельных актах и научной литературе часто заменяется термином «не дропользование». Обусловлено это существенным расширением сфе ры использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще исполь зуются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культур ного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эво люция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Рос сийской Империи, 1832 г. [3];

Горный закон РСФСР, 1928 г. [19];

Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г. [21];

Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46].

В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера законодательного регулирования этой деятельности стала называться горным правом и соответственно горным законодательством.

Первой монографией в России в этой области была изданная в 1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который I.I. Горное право в системе права имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в Санкт Петербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Гор ное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного пра ва» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удин цева «Русское горноземельное право» [180]. Введение термина «гор ноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных и горных отношений.

В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основ ные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась «Институты горного права». В качестве таких институтов назывались горная собственность, горный сервитут, горное товарищество и др.

Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Россий ской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР [19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С при нятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» ста ли использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до 1998 г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00. по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кан дидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земель ным правом.

Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравно мерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публикова лись в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6].

В советское время теоретические и методологические работы в области горного права практически не велись. Принятое в 1927 г.

Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содер жащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа российской истории по существу было забыто. Регулирование горно го производства осуществлялось исключительно административными методами.

Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в стране экономической реформой и соответствующим пересмотром за конодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли 12 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева [174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасо ва, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период зако нодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь.

«Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных рес публик» были приняты в 1968 г.;

Земельные кодексы союзных респуб лик — в 1970—1971 гг.;

«Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г., были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21].

В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России круп ных теоретических работ по горному праву не было за исключением книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликован ной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыноч ные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к формированию отечественного горного законодательства и вынужде на была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теорети ческой базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользо вания. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой пробле мы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет.

Структура основных отраслей системы права достаточно консер вативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспру денции как науки. Однако по мере развития общественных отноше ний могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером этого можно считать экологическое право, сформировавшееся как самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В насто ящее время идет формирование компьютерного и других отраслей права. Горное право с его многовековой историей к категории новой отрасли отнести нельзя.

Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два ос новных условия:

— наличие специфических, имеющих важное народнохозяйствен ное значение, общественных отношений, представляющих предмет самостоятельного регулирования;

1.1. Горное право в системе права — наличие и потребность в особых источниках права, регулирую щих указанные отношения [140].

Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права.

Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на до лю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов нало говых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяй ства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступле ний, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятель ности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух де сятков федеральных законов, большого пакета федеральных норма тивных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются в соответствии с современными требованиями общества.

1.2. Недра как юридическое понятие Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юриди ческое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископа емыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра зем ные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи [3], где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр.

Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодатель ных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь называ лись «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, ко торые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность» [16].

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано опреде ление термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он 14 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном слу чае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?» [181].

Интерес к определению правового содержания понятия «недра»

возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—на чале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза ССР о недрах [20]. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лис ковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. иссле довались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец [151] утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых по стоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского, который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100, и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяй ственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права государственной собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы непол ным, а материальный объект этого права неопределенным.

Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верх ней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии [135]. Верх няя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность»

также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли тол щина у поверхности и если есть, то какова она.

Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г.

А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения недра и поверхность различаются только характером использования.

Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то нали цо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, — писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разгра ничения. Спорные же случаи должен решать суд».

1.2. Недра как юридическое понятие Интересен способ вертикального разграничения поверхностного слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законо дательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глу бине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопро сы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п., где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м.

В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» [46] указано, что верхняя гра ница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также относить выходы на поверхность горных пород.

В отношении определения нижней границы недр существуют две основные позиции. По первой граница ограничена техническими возможностями освоения недр;

по второй — простирается до центра земного сфероида.

Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природ ной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и ле сов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природ ных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов права собственности, законодательство определяет правовой статус, в частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов.

Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете «О земле» [7]. Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень повторялся в последующих редакциях Конституции Российского го сударства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее исполь зовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выде лялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были заменены более широким понятием — «растительный и животный мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского консти туционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные клас сифицировались как «другие природные ресурсы»;

в другом случае 16 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права (ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие».

Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40] к категории природных ресурсов отчесены земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира1.

Резюмируя изложенное в современных законодательных и норма тивных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресур сов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами2.

Современное юридическое определение термина «недра» раскры вается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различают ся, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсут ствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, про стирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение — часть земной коры.

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за зару Указанные разночтения законодателей, особенно в двух последних редакциях (1978 и 1993 гг.) российской Конституции в части определения природных ресурсов, их состава и терминологии, явились, очевидно, следствием различий в теоретических взглядах на определение земельного права как отрасли права, включающей в сферу своего регулирования не только землю, но и все другие природные ресурсы.

Конституция РФ, устанавливая правовой режим природных ресурсов, использует общее понятие «недра». ГК РФ, определяя недвижимое имущество, относит к нему «участки недр» (п. 1 ст. 130), а при рассмотрении оборотоспособности объектов граж данских прав использует термин «недра» (п. 3 ст. 129), хотя по существу речь идет, безусловно, об «участках недр», поскольку вряд ли можно всерьез говорить об оборо тоспособности недр вообще как вида природных ресурсов. В русском языке слово «участок» может использоваться и для обозначения площади, территории и для обо значения объема. В. И. Даль определил слово «участок» как часть, доля, отдельный участок. Таким образом, участок недр — это часть (кусок) недр, ограниченная со всех сторон: снизу с боков. Законодатель в этом вопросе не всегда последователен и часто неправомерно отождествляет понятия «недра» и «участки недр».

1.2. Недра как юридическое понятие бежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основани ем которого является территория государства, а вершиной — центр зем ного сфероида. Сейчас трудно прогаозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объем ное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.

В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило, дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весь ма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений.

«Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной сре ды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [36].

«К недрам Удмуртской Республики относится часть природной среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвен ного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения» [29].

В Законе Республики Коми указано, что «недра — поверхность земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами» [28].

Примеры можно продолжить. Однако даже приведенные формули ровки дают достаточно полное представление о различных подходах к определению понятия «недра».

Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра — это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является дина мичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий.

Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы.

Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, глав ным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей.

Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определен 18 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других.

Все земли в соответствии с основным целевым назначением под разделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие [107]. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нор мы, отражающие особенности их правового режима.

В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме действует более подробное деление по различным критериям: участ ки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для це лей, не связанных с добычей;

участки недр, представляющие научный и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом плане.

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования Подлежащие регулированию общественные отношения возникают не по отношению недр вообще, а лишь относительно их части так называемых ресурсов недр.

Известны различные классификации и подходы к определению ресурсов недр или георесурсов.

В самом общем виде их можно подразделить на три основные группы:

— полезные ископаемые (твердые, жидкие, газообразные);

— энергия (геотермальная и др.);

— полости (естественные, искусственные).

В качестве самостоятельного вида ресурсов недр некоторые авто ры справедливо выделяют геоинформацию [179].

При правовом регулировании процесса освоения ресурсов недр следует различать природные естественные ресурсы недр и техноген ные, искусственно созданные. К категории последних можно отнести, например, газ в специально созданных подземных хранилищах газа, подземные сооружения различного назначения: специальные помеще ния, тоннели и т.п.

В приведенной классификации, безусловно, определяющее значе ние имеют полезные ископаемые как одна из разновидностей гео 1.3. Ресурсы недр как объект недропользования ресурсов. Организационно-технические особенности их освоения, включающего в себя процессы поиска, разведки, обустройства место рождения, добычи полезного ископаемого и, наконец, ликвидации до бывающего предприятия, как имущественного комплекса, определяют комплекс специфических отношений, присущих различным видам полезных ископаемых.

В зависимости от вида полезного ископаемого и особенностей его использования в эти отношения могут входить процессы первичной обработки полезного ископаемого, осуществляемые, как правило, непосредственно на месте добычи (на шахте, промысле), к которым относятся:

— для твердых полезных ископаемых — технологические опера ции по доведению добытой продукции до требуемого стандартами и техническими условиями качества, предусмотренные проектом веде ния работ и осуществляемые, как правило, в границах горного отвода (включая селективную выемку, усреднение, породовыборку, дробле ние негабаритов, производство кондиционных блоков, сортировку) и доставка до склада готовой продукции или на перерабатывающие про изводства (обогатительные или брикетные фабрики, дробильно-сор тировочные комплексы, химические или металлургические заво ды и др.);

— для нефти, газа и газового конденсата — технологические опе рации по доведению до требуемого стандартами качества (обезвожи вание, обессоливание, сепарация и др.), предусматриваемые проектом обустройства месторождения;

— для подземных вод — технологические операции по доведению до требуемого стандартами и техническими условиями качества, кото рые могут включать очистку, обезжелезивание, обеззараживание и до ставку до накопительных емкостей перед подачей в сеть потребителю.

Особое место в структуре горных отношений занимает процесс эвакуации добытого полезного ископаемого. В ряде случаев, в частно сти при добыче нефти и особенно газа, их транспортировка оказывает серьезное, а в ряде случаев и определяющее влияние на организацию процесса добычи.

Перечисленную выше производственную деятельность можно на звать одним термином — «освоение месторождения». Законодатель ство о недрах к сфере горного производства отнесло процессы пере работки отходов горнодобывающих предприятий.

Под отходами горнодобывающего производства понимается часть добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки, обработки или первичной переработки превращаются в отходы. Отхо ды горного производства являются объектом гражданских прав.

20 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В соответствии с ГК РФ право собственности на них принадле жит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, то лицо, в собствен ности, владении или пользовании которого находится земельный учас ток или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обра тить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в соб ственность.

В настоящее время количество полезных ископаемых, исполь зуемых человеком, составляет уже более 200 видов. Разработано до статочно большое число классификаций, позволяющих для удобства регламентации использования объединить их в отдельные группы. Наи более старая, простая и распространенная классификация предусмат ривает деление всех полезных ископаемых на две группы: общерас пространенные и все остальные, т.е. необщераспространенные. Для этих групп законодатель всегда устанавливал и устанавливает раз личный правовой режим. Даже в советский период, когда недра были по существу исключены из оборота, допускалась добыча отдель ных видов общераспространенных полезных ископаемых частными лицами.

К категории общераспространенных относятся часто встречающи еся в природе полезные ископаемые, залегающие на поверхности или на небольшой глубине и поэтому легко доступные, а также пригодные для прямого применения без подготовки и переработки. Это в первую очередь песок, галька, глина, гравий и т.п.

Необщераспространенные полезные ископаемые подразделяются на три основные группы: твердые, жидкие и газообразные. Другие классификации используются для целей охраны недр, обеспечения безопасности жизнедеятельности и др. Наиболее детальная классифи кация полезных ископаемых в законодательном порядке установлена в Налоговом кодексе (ст. 337) применительно к налогу на добычу полезных ископаемых [99].

Полезным ископаемым признается продукция добывающих отрас лей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извле ченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жид кости и иной смеси), первая, по своему качеству соответствующая государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указан ных стандартов для отдельно добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия).

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования Видами добытого полезного ископаемого являются:

— товарные уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы;

— торф;

— углеводородное сырье:

— нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, газо вый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений;

— газовый конденсат из газоконденсатных месторождений, про шедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких фракций и прочих примесей;

— газ горючий природный из газовых и газоконденсатных место рождений;

— газ горючий природный из нефтяных (газонефтяных, нефтега зовых) и нефтегазоконденсатных месторождений;

— товарные руды:

— черных металлов (железа, марганца, хрома);

— цветных металлов (в частности, алюминий, медь, никель, кобальт, свинец, цинк, олово, вольфрам, молибден, сурьма, ртуть, магний);

— редких металлов, образующих собственные месторождения (ти тан, цирконий, ниобий, редкие земли, стронций, литий, бериллий, ванадий, германий, цезий, скандий, селен, цирконий, тантал, висмут, рений, рубидий);

— радиоактивных металлов (уран и торий);

— многокомпонентные комплексные руды;

— полезные компоненты многокомпонентной комплексной руды, извлекаемые из нее, при их направлении на дальнейшую переработку (обогащение, технологический передел);

— горно-химическое неметаллическое сырье (апатит-нефелиновые и фосфоритовые руды, калийные, магниевые и каменные соли, сера природная и сера в нефтяных, газовых месторождениях, другие виды неметаллических полезных ископаемых для химической промышлен ности и производства минеральных удобрений);

горнорудное, неме таллическое сырье;

битуминозные породы (битуминозные породы, асфальты, и асфальтовые породы);

— сырье редких металлов, а также другие извлекаемые полезные компоненты, являющиеся попутными компонентами в рудах других полезных ископаемых;

— неметаллическое сырье, используемое в основном в строитель ной индустрии;

— кондиционный продукт пьезооптического сырья;

— природные алмазы, другие драгоценные камни из коренных россыпных и техногенных месторождений;

22 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные металлы, получаемые при добыче драгоценных металлов, то есть извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений;

— соль природная и чистый хлористый натрий;

— подземные воды, содержащие полезные ископаемые (или при родные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используемые для получения тепловой энергии.

Многообразие видов полезных ископаемых и особенности их осво ения обусловили выделение в структуре народного хозяйства целого ряда специфических отраслей. Так, к сфере недропользования в соот ветствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хо зяйства (ОКОНХ1) относятся следующие отрасли (подотрасли) эконо мики:

— геология и разведка недр;

— газовая промышленность;

— нефтедобывающая промышленность;

— добыча угля открытым способом;

— добыча угля подземным способом;

— сланцевая промышленность;

— торфяная промышленность;

— подземная добыча черных металлов;

— открытая добыча черных металлов, добыча и обогащение не рудного сырья для черной металлургии;

— добыча и обогащение радиоактивных и бериллиевых руд;

— добыча драгоценных металлов.

Помимо этого законодательство о недрах относит к сфере недро пользования также деятельность, связанную с осуществлением ме роприятий по охране окружающей среды в процессе горного произ водства и приведением участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

К сфере недропользования относятся также специфические отно шения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсич ных веществ. Они регулируются законодательством о недрах, а также другими федеральными законами и нормативными правовыми акта ' Официально не публиковался. Утвержден Госкомстатом и Госпланом СССР в 1976 г. Его предполагается заменить (Госкомстат РФ № ВС-1-13/3710 от 04.09.^001 г.) на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВОД).

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования ми. Эти отношения тесно связаны с проблемой охраны окружающей среды и безопасности населения.

Законодательством к недропользованию отнесены процессы пер вичной переработки минерального сырья, получаемого из недр по технологическим схемам. Под технологической схемой понимаются проектные решения, предусмотренные технологической частью про екта предприятия по переработке минерального сырья, определяю щие последовательность процессов и операций по обогащению и переделу добытых полезных ископаемых. Под продукцией более вы сокой степени технологического передела понимается продукция, получаемая в результате переработки добытых полезных ископаемых.

Законодательством [46] установлено, что первичную переработку минерального сырья могут осуществлять пользователи недр. При этом они обязаны обеспечить:

— строгое соблюдение технологических схем переработки мине рального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извле чение содержащихся в нем полезных компонентов;

учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях перера ботки и степени их извлечения из минерального сырья;

— дальнейшее изучение технологических свойств и состава мине рального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья;

— наиболее полное использование продуктов и отходов перера ботки (шламов, пылей, сточных вод и др.);

складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов произ водства, содержащих полезные компоненты.

В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляе мой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому лицу [30].

Если отношения, складывающиеся в отношении процесса захоро нения отходов, правомерно отнести к предмету горного права, то процессы первичной переработки минерального сырья, которые зако нодательством о недрах отнесены к сфере его регулирования, прямого отношения к пользованию недрами не имеют. Они относятся к пред мету законодательства о недрах, а не к предмету горного права.


Из определения недр, к которым отнесены и подземные воды, к предмету горного права следует относить также отношения, связан 24 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права ные с их использованием. Сами по себе подземные воды рассматрива ются как составная часть водных ресурсов (в соответствии с Консти туцией РФ водные ресурсы — самостоятельный вид природных ре сурсов), включающая, в том числе, минеральные воды, находящиеся в подземных водных объектах.

Подземные водные объекты представляют собой сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

К подземным водным объектам относятся [52]:

— водоносные горизонты — воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;

— бассейны подземных вод — совокупность водоносных горизон тов, расположенных в недрах;

— месторождения подземных вод — часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются условия, благоприятные для извлечения подземных вод;

— естественные выходы подземных вод — выходы подземных вод на суше или под водой.

Отношения, возникающие в связи с использованием подземных вод и подземных объектов, регулируются законодательством о недрах.

Использование водных объектов для добычи полезных ископае мых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений осуществляется в соответствии с законода тельством о недрах и водным законодательством.

Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопрово дов, проведения дноуглубительных, взрывных и иных работ, связан ных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплу атации подводных и надводных сооружений, осуществляется на осно вании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке.

1.4. Предмет и метод горного права Предметом отрасли права является определенная группа обществен ных отношений, регулируемая соответствующими нормами права.

Таким образом, предметом горного права следует считать отношения, складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права.

Важнейшим условием при определении предмета правового регу 1.4. Предмет и метод горного права лирования является определение целенаправленности этого процесса.

Объективные интересы общества определяют отношения в процессе горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в котором общество заинтересовано, т.е. в эффективном использовании полезных свойств недр.

В горном праве с 1995 г. появилась и сохраняется до настоящего времени неопределенность в отношении того, является или нет дея тельность в исключительной (морской) экономической зоне предме том горного права или она полностью покрывается регулированием правоотношений на континентальном шельфе.

Конституция РФ 1997 г. установила, что РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67, п. 2). ФЗ «Об исключи тельной экономической зоне» [83] определил, что природные ресурсы исключительной экономической зоны представляют собой «живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морскве дно, на морском дне и в его недрах» (ст. 4, п. 1). Далее закон установил, что «геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр... производятся в соответствии с Законом РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шель фе», другими федеральными законами, применимыми к исключитель ной экономической зоне и деятельности в ней» (ст. 5, п. 2).

Действие Закона РФ «О недрах» в первоначальной редакции 1992 г. распространялось на исключительную экономическую зону. В действующей редакции закона от 1995 г. было исключено даже упо минание об этой зоне. В принятых позже двух основных законах, регулирующих горную деятельность в России ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] и ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [56] — законодатель решает эту проблему по-разному.

Первый, определяя сферу своего распространения, не упоминает ис ключительную экономическую зону и ограничивается понятием «кон тинентальный шельф». Второй закон, в преамбуле, определяя предмет своего регулирования, упомянул и исключительную экономическую зону, и континентальный шельф.

Указанные различия, естественно, нашли отражение в норматив ных правовых актах. Так, инструкции Госгортехнадзора о горных отводах [62, 87], ряд инструкций Минфина и других министерств и ведомств распространяют свое действие на исключительную эконо мическую зону;

целый ряд других нормативных правовых актов ее игнорируют. Законодателю, очевидно, следует устранить эти противо речия, установив некий единообразный подход.

26 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Налоговый кодекс [99] ввел развернутое определение зоны, на ко торую распространяется налоговое законодательство, в частности о недропользовании — это территория РФ, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, а также территории, на которые распространяется юрисдикция РФ, в том числе арендуемые у ино странных государств или используемые на основании международно го договора.

Субъектами правоотношений недропользования, в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о недрах, являются [176]:

— муниципальные органы;

— субъекты предпринимательской деятельности, независимой от формы собственности (включая юридические лица, созданные по рос сийскому законодательству, в том числе участники простого товари щества;

— граждане России, не ограниченные в установленном Законом порядке в своей дееспособности, либо граждане — коллективные предприниматели;

— иностранные инвесторы: иностранные юридические лица и иностранные граждане;

иностранные государства и международные организации;

лица без гражданства;

граждане России, имеющие по стоянное местожительство за границей, при условии, что они зареги стрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране посто янного местожительства.

При заключении лицензионного соглашения субъекты правоотно шений недропользования выступают в качестве представителей госу дарства и инвестора, а при заключении соглашения о разделе продук ции — в качестве сторон соглашения.

Объектами отношений недропользования являются недра террито рии РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономиче ской зоны, как разновидность природных ресурсов, а также участки недр и права на них.

Закон РФ «О недрах» предмет своего регулирования определил как «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, ис пользованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающе го и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапро пелей1 и иных специфических минеральных ресурсов, включая под земные воды, рассолы и рапу2 соляных озер и заливов морей».

Сапропели — органические илистые отложения в водоемах суши, используют ся в качестве удобрения.

Рапа — насыщенный соляной раствор в водоемах, пустотах и порах донных отложений соленосных озер. Используется в промышленности и медицине.

1.4. Предмет и метод горного права Определение природы общественных отношений, возникающих в процессе недропользования, позволяет в развернутом виде сформули ровать предмет горного права следующим образом: отношения между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по пово ду владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, направленного на ком плексное эффективное использование полезных свойств недр, добычу содержащихся в них полезных ископаемых или использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Регулирование специфических отношений, возникающих в процессе поиска, разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, в частности угля, нефти и газа, драгоценных металлов, драгоценных камней, радиоактивных руд и минералов, захоронением радиоактив ных отходов и отравляющих веществ, может осуществляться специ альными федеральными законами [59, 74, 88].

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникаю щие при пользовании недрами, регулируются соответствующим зако нодательством РФ и ее субъектов. Применительно к отношениям, возникающим в процессе освоения отдельных видов полезных иско паемых, предметом законодательного акта могут быть не только отно шения недропользования, но и отношения, возникающие в процессе смежных производств, например транспорта, хранения и переработки добытого полезного ископаемого.

Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования. Такими рычагами в первую очередь являются:

— выделение специфических институтов, присущих данной отрас ли права и значимых для правового регулирования;

— форма выражения и способ законодательного закрепления пра вовых норм и структуризация их по институтам права;

— установление иерархии и системы взаимодействия норм права (диспозитивных, императивных и др.);

— разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств;

28 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — система юридической ответственности субъектов права за нару шения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.


Главной задачей при установлении метода правового регулирова ния недропользования является обеспечение комплексного действия всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и охраны недр.

Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отно шений, то метод устанавливает способы их регулирования. В целом методы правового регулирования подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные методы предусматривают осуществ ление властного воздействия на участников общественных отноше ний, урегулированных нормами права. Основными механизмами им перативного метода являются нормы административного и уголовно го права. Диспозитивные методы представляют собой способы регулирования отношений, возникающих между равноправными сто ронами, которые сами определяют форму и условия выполнения сво их обязательств. Основным механизмом диспозитивного метода явля ются нормы гражданского права. Способ правового регулирования отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом со четания элементов императивного и диспозитивного методов. Соот ношение этих методов при регулировании горных отношений в ос новном и определяет метод горного права.

Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая вопло щается в нормах и институтах горного права. Метод горного права в настоящее время находится в стадии формирования. В качестве глав ной тенденции его развития следует назвать усиление роли и значи мости диспозитивных норм.

1.5. Источники горного права Под источниками права понимается та или иная форма закрепле ния (внешнего выражения) правовых норм.

Источниками горного права являются нормативные правовые акты, которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения в сфе ре недропользования. Как указывалось ранее, наличие развитой сис темы таких источников является одним из определяющих условий выделения горного права в самостоятельную отрасль права.

Наличие развитой системы источников горного права обуславлива ет необходимость ее классификации. Она может осуществляться по различным основаниям:

/.5. Источники горного права — юридической силе: законы и иные нормативные правовые акты;

— сфере действия: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления;

— видам государственной власти: законодательная, исполни тельная;

— видам пользования недрами;

— видам и группам полезных ископаемых;

— другим классификационным факторам.

По юридической силе правовые акты подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, в той или иной мере дополняющие и развивающие положения закона. При этом обязательным требованием является соблюдение установленной иерар хии правовых актов. Так законы в качестве источников горного права можно подразделить на три группы:

— Конституция РФ (основной закон);

— федеральные законы по предметам ведения РФ (ГК РФ, НК РФ, ВК РФ, УК РФ, «О континентальном шельфе» и др.);

— федеральные законы по предметам совместного ведения («О недрах», «О СРП», «О газоснабжении» и др.) По сферам действия источники горного права подразделяются на законодательные и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти, а также акты, при нимаемые аналогичными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

По видам государственной власти источники горного права под разделяются на законодательные (принимаемые законодательными органами) и нормативные правовые акты, принимаемые органами ис полнительной власти различного уровня. Самостоятельную группу составляют правовые акты в сфере недропользования, принимаемые органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

По видам пользования недрами источники горного права подраз деляются на акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе отдельных видов недропользования, в частности, региональ ного геологического изучения, разведки и добычи, строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей и др.

По видам и группам полезных ископаемых источники горного права подразделяются по группам однородных полезных ископаемых:

нефть и газ, уголь и сланцы, строительные материалы, черные и цвет ные металлы, драгоценные камни и драгоценные металлы и др.

В настоящее время приняты законы: о газе [88], об угле [59], о драгоценных металлах и драгоценных камнях [74].

30 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В зависимости от значимости и особенностей добычи и использо вания того или иного полезного ископаемого объективно может воз никнуть необходимость в принятии других специальных законов, например, о нефти и газе и т.п.

Следует отметить, что предметом регулирования подобных зако нов являются не только отношения непосредственно в сфере недро пользования, но и отношения, возникающие в смежных областях де ятельности: транспорте, реализации продукции и др.

К категории федеральных нормативных правовых актов следует относить нормативные указы и распоряжения Президента РФ, кото рые обязательны для исполнения на всей территории РФ (Конститу ция РФ, ст. 90, ч. 2).

Следующей по значимости группой федеральных источников гор ного права являются постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения недропользования.

К категории нормативных правовых актов как источников горного права относятся постановления, инструкции и приказы федеральных органов исполнительной власти. Такими органами являются мини стерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (МПР, Минэнерго), а также министерства и ведомства, занимающиеся общи ми вопросами управления, экономики и финансирования промышлен ности (Минэкономразвития, МНС, Госгортехнадзор, Минюст, ЦБ РФ и др.).

В развитие законодательства о недрах МПР разработан наиболее полный пакет нормативных правовых актов (инструкции, положения и др.), регламентирующих деятельность государственной системы лицензирования пользования недрами, контроль за деятельностью пользователей недр, внедрение системы СРП и др. Аналогичные акты в сфере недропользования в пределах своей компетенции разработа ны другими министерствами и ведомствами.

Необходимо отметить, что по многим вопросам недропользования продолжают действовать нормативные правовые акты, изданные ми нистерствами и ведомствами бывшего СССР. В первую очередь это касается вопросов регламентации проектирования, техники и техно логии работ по разведке и разработке месторождений полезных иско паемых, по которым изданы буквально сотни инструкций, регламен тов, методических указаний, положений и т.п. Большинство из них требует переоформления, а многие и принципиальной переработки.

В последние годы органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ было принято достаточно большое число законо 1.5. Источники горного права дательных и нормативных правовых актов по вопросам недропользо вания.

Основным направлением нормотворческой деятельности законода тельных и исполнительных органов государственной власти субъек тов РФ в области горного права являлась разработка пакетов докумен тов, регламентирующих процесс выдачи лицензий (проведение кон курсов и аукционов и др.) и связанных с ним правовых проблем, многие из которых либо неполно, либо вообще не регламентирова лись федеральным законодательством. В качестве примера можно назвать ряд документов (решений, постановлений, положений), при нятых в Ханты-Мансийском автономном округе в процессе подготов ки и проведения нескольких раундов лицензионных конкурсов и аук ционов:

— «Об основных принципах и правилах недропользования на тер ритории автономного округа»;

— «Об основных правилах недропользования в области поиска, разведки и добычи нефти и газа на территории автономного округа»;

— «О создании территориального фонда геологической информа ции»;

— «О порядке реализации положений Закона РФ «О недрах»»;

— «Об организации лицензирования пользования недрами»;

— «О порядке подготовки и рассмотрения в окружном Совете вопросов лицензирования вновь вводимых в разработку месторожде ний» и др.

Пакеты подобных актов на региональном уровне приняты многими субъектами РФ, имеющими добывающие отрасли промышленности.

Некоторые специалисты в качестве источников права рассматрива ют так называемые нормативные договоры. К ним относятся между народные договоры РФ и договоры о разграничении предметов веде ния и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также типовые и примерные договоры [130, 142].

Конституция РФ (ст. 15), а также все федеральные законы в сфере недропользования декларируют положение о том, что если междуна родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмот ренные законом, то применяются правила международного договора.

При этом следует иметь в виду, что речь идет о так называемых до говорах нормативного характера. Так, например, Горная хартия госу дарств-участников СНГ, подписанная в 1997 г. рядом стран, имеет рекомендательный характер. Ее положения не являются обязательны ми для подписавших хартию сторон. Соответственно, она не является источником горного права.

32 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Примером нормативного международного договора может быть Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Росси ей [66]. Ее положения не только являкхгся обязательными, но и послу жили основой целого ряда норм фе, еральных законов РФ «О конти нентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и приле жащей зоне РФ», регламентирующих, в частности, отношения по использованию недр в экваториальных зонах РФ [54, 81, 83].

В практике недропользования неоднократно предпринимались по пытки разработки типовых и примерных лицензионных договоров и соглашений о разделе продукции, тексты которых подлежали утверж дению уполномоченными на то государственными органами. По раз личным причинам пока таких актов в России нет. Типовое (т.н. мо дельное) лицензионное соглашение было утверждено Правительством Казахстана. Разработка таких соглашений, особенно в связи с распро странением правового режима раздела продукции на мелкие и сред ние месторождения, является достаточно актуальной.

Происходящее в настоящее время интенсивное развитие норматив ной правовой базы потребовало, в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена и использования такой информации, создания Общеотрасле вого классификатора правовых актов. Он был введен Указом Прези дента РФ [96]. Классификатор выделяет 21 группу правовых актов:

Конституционный строй;

Основы государственного управления;

Граж данское право;

Семья;

Жилище;

Труд и занятость населения;

Соци альная обеспеченность и социальное страхование;

Финансы;

Хозяй ственная деятельность;

Внешнеэкономическая деятельность. Таможен ное дело;

Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды;

Информация и информатизация;

Образование. Наука. Культу ра;

Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм;

Оборона;

Безопасность и охрана правопорядка;

Уголовное право. Исполнение наказаний;

Правосудие;

Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура.

Нотариат;

Международные отношения. Международное право;

Инди видуальные правовые акты по кадровым вопросам, награждениям, помилованиям граждан.

В составе группы «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» выделены:

— общие вопросы охраны окружающей природной среды;

— использование и охрана земель;

— использование и охрана недр;

— использование и охрана вод;

1.5. Источники горного права — использование, охрана, защита и воспроизводство лесов;

— охрана и использование животного мира;

— использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа;

— использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны;

— охрана атмосферного воздуха;

— гидрометеорология.

В составе раздела «Использование и охрана недр» выделены сле дующие направления учета правовой информации:

— общие положения;

— полномочия государственных органов и органов местного само управления в области использования и охраны недр. Контроль за охраной и использованием недр;

— государственный фонд недр. Государственный кадастр место рождений и проявлений полезных ископаемых;

— собственность на недра;

— пользование недрами. Виды пользования;

— возникновение и прекращение права пользования недрами;

— платежи за пользование недрами;

— рациональное использование и охрана недр;

— соглашения о разделе продукции;

— разрешение споров, связанных с использованием и охраной недр.

Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

Отдельно в группе «Международные отношения» выделен инфор мационный блок «Международно-правовая охрана окружающей сре ды», а в его составе — раздел «Сотрудничество в области совместно го использования природных ресурсов».

При применении каждого закона или нормативного правового акта необходимо установить: дату вступления его в силу;

сферу примене ния, т.е. определить, какие отношения регулирует данный акт;

срок действия акта;

на каких субъектов права распространяется действие акта (юридических и физических лиц, включая или исключая ино странные).

Несколько особняком стоят источники горного права, происходя щие из судебной практики. В российской юриспруденции не действу ет принцип «прецедента». Однако суды высших инстанций, анализи руя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодиче ски специальные постановления, содержащие рекомендации по при менению законодательства при разрешении тех или иных достаточно типичных конфликтных ситуаций. Наиболее характерными случаями 34 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права в настоящее время являются конфликты, вызванные либо нарушени ями установленного порядка лицензирования, либо появлением ситу аций, не предусмотренных действующими нормативными правовыми актами.

Необходимо иметь в виду, что развитие договорных отношений при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судеб ного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вслед ствие обобщения практики судебных решений, определенных «обы чаев», которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде законодательных актов.

Обзор различных видов источников права позволяет представить систему источников горного права в следующем виде:

— Конституция РФ;

— федеральные законы;

— указы и распоряжения Президента РФ;

— постановления и распоряжения Правительства РФ;

— нормативные правовые акты министерств и ведомств;

— конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

— нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

— нормативные договоры;

— нормативные акты судебных властей.

Процесс законотворчества и формирования пакета источников гор ного права представляет собой весьма динамичную систему. Работа законодателя предусматривает непрерывное совершенствование нор мативно-правовой базы. Она включает разработку новых дополнений, изменений и в ряде случаев отмену ранее принятых правовых актов.

Учитывая ряд объективных факторов, законотворчество в недрополь зовании идет особенно интенсивно. Именно с этих позиций и следует подходить к изучению источников горного права.

1.6. Федеральное законодательство о недрах Система федерального законодательства о недропользовании состоит из Конституции РФ, федеральных законов по предметам ведения РФ, федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых уполно моченными федеральными органами государственной власти.

Законодательство о недрах действует на всей территории РФ, ре гулирует отношения недропользования в исключительной экономи ческой зоне и на континентальном шельфе в соответствии с феде 1.6. Федеральное законодательство о недрах ральными законодательными актами об этих зонах и нормами между народного права, а также во всех других зонах юрисдикции РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо гут противоречить федеральному законодательству о недрах. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения не дропользования, действуют федеральные законы о недрах и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной других при родных ресурсов, земель, вод, растительного и животного мира, ат мосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регули руются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Конституция РФ, как основной закон, является основным источни ком принципов российского горного права. Ряд ее статей (ст. ст. 9, и др.) содержит нормы, регулирующие деятельность по использова нию недр.

В Конституции РФ недра рассматриваются как один из видов при родных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными ресурсами.

Конституция РФ определила, что «земля и другие природные ре сурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятель ности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ст. 9). В то же время ФЗ «О недрах» устано вил исключительную государственную собственность на недра.

В главе II «Права и свободы человека и гражданина» Конституция РФ провозгласила, во-первых, что «владение, пользование и распоря жение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (п. 2 ст. 36), и, во-вторых, обязала каждого охранять природу и окружающую при родную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Касаясь территориального деления, Конституция РФ (ст. 67) и соответственно морское законодательство установили, что внутрен ние воды и территориальное море являются самостоятельными объек тами права и не относятся к территории субъектов РФ. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континен тальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормами междуна родного права.

36 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Вслед за Федеративным договором 1992 г. Конституция РФ по ряду предметов ведения ввела принцип совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. К предметам совместного ведения были, в ча стности, отнесены (ст. 72) вопросы владения, пользования и распоря жения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

природопользования, охраны окружающей природной среды и обес печения экологической безопасности;

особо охраняемые природные территории, а также земельное, водное, лесное законодательство, за конодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.

Важнейшими федеральными законами в сфере недропользования, формирующими по существу систему горного законодательства, явля ются законы:

— «О недрах» [30, 46];

— Положение о порядке лицензирования пользования недра ми [31];

— «О соглашениях о разделе продукции» [55];

— «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74];

— «О газоснабжении РФ» [88].



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.