авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |

«А.И. ПЕРЧИК ГОРНОЕ ПРАВО Учебник для вузов Издание 2-е, переработанное и дополненное Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ...»

-- [ Страница 4 ] --

Кроме того, при институте существовали Горная техническая шко ла, которая готовила горных механиков различного профиля, а также Пробирная школа, готовившая лаборантов по различным замерам.

Устав Горный вообще уделял достаточно много внимания вопро сам образования. Горным начальникам (высокопоставленный чинов ник в ранге генерала, назначенный государством руководить горным промыслом в горной области) прямо вменялось в обязанность следить за тем, чтобы все дети мужского пола обучались читать, писать и считать. Особо способных направляли на учебу в специальные учеб ные заведения за счет казны, причем некоторые могли быть направ лены даже в Институт Корпуса Горных Инженеров.

В России первая известная монография по горному праву была опубликована в 1870 г. А.Б. Грамматчиковым — «Горное законода тельство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Авст рии и Пруссии» [137]. Это было, по существу, и первое учебное пособие.

Преподавание горного права, как удалось установить автору, нача лось в России в 40—50-е годы прошлого века, т.е. почти 150 лет назад. В эти годы в Институте Корпуса Горных Инженеров, впослед ствии в Горном институте имени Императрицы Екатерины II (в насто ящее время Санкт-Петербургский горный университет), в качестве са мостоятельной дисциплины преподавались основы горного законода тельства. Была организована кафедра горного права, которую в 80—90-е годы возглавлял профессор А.А. Штофъ, автор большого числа публикаций по проблемам горного права, а также фундамен тальной монографии «Горное право» [183]. В своих работах он пред восхитил многие современные актуальные проблемы. Именно ему при надлежит заслуга первым в России четко определить, пожалуй, глав ную задачу, которая стоит перед этой отраслью права. В своей книге он писал, что «перед законодательством ставится трудная задача, за ботиться в интересах будущих поколений о том, чтобы горная про мышленность обращалась с месторождениями ископаемых бережли во. Необходимо обеспечивать максимально возможное извлечение руд и металлов».

Указание на необходимость организации горного дела с учетом «интересов будущих поколений» было впоследствии повторено в со ветском [20] и содержится в современном горном законодательстве 'ст. 35 Закона «О недрах»).

106 ГЛАВА 2. История горного права в России Известный энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона [128], изданный в 1893 г., содержал помимо статей, посвященных технике горных работ, статьи юридического характера, в частности, большую статью «Горное законодательство», а также статьи «Горная подать», «Горная полиция», «Горная регалия», «Горная свобода». Автором этих статей был А. Яновский, опубликовавший в 1900 г. монографию «Ос новные начала горного законодательства» [184].

Несколько позже, в 1909 г., в Киеве вышла книга В.А. Удинцева «Русское горноземельное право» [180]. Она была посвящена главным образом отношениям, возникающим в процессе горного производства между землепользователем и недропользователем. В тот период, когда принцип горной свободы трактовался неоднозначно, такая постановка проблемы была весьма актуальна.

В Государственной библиотеке им. В.И. Ленина хранится рукопись (она была даже не разрезана. — А. П. ) «Горное законоведение», кото рая представляет собой конспект лекций, прочитанных на IV курсе Горного Института, составленный на основе книги А.А. Штофа [182].

В 1907 г. преподаватель горного права С.-Петербургского горного института, магистрант гражданского права, присяжный поверенный В.Г. Струкгов опубликовал учебник «Курс горного права» [172]. Курс состоял из двух частей: общей и специальной. В общей части приве ден исторический очерк развития основных начал горного законода тельства в странах Западной Европы и в России, рассмотрены общие задачи горного законодательства, типы законодательств в связи с раз личными видами права собственности на недра (королевская, обще ственная, смешанная), место горного законодательства в системе от раслей права.

В специальной части, построенной в соответствии со структурой Устава Горного, рассматривались общие принципы горного законода тельства, подзаконные акты, не вошедшие в Устав, система централь ного и местного горного управления, нормы, регулирующие отноше ния частного и казенного горного промысла, особенности горного промысла в области Войска Донского и на горных заводах, находя щихся в ведении Министерства Императорского Двора, наказания за нарушение горных постановлений.

Отрасль права, регулирующая горные отношения, в разные годы и разными авторами, включая учебный курс, называлась «Горное пра во». Одновременно применительно к тем или иным проблемам ис пользовались близкие термины: «горноземельное законодательство», «горное законодательство» и др. В современной юридической литера туре чаще используется термин «законодательство о недрах». В зна 2.5. История преподавания горного права чительной мере это, видимо, объясняется тем, что основные законы, регулировавшие горные отношения в советское время, в своем назва нии содержали термин «недра» [12, 20, 21]. Определенную роль сыг рало также сложившееся деление добывающих отраслей на горные (горнодобывающие), связанные с освоением твердых полезных иско паемых (уголь, металлы, и т.п.), и нефтегазовые. Следует отметить, что последние годы это деление постепенно нивелируется. Однако однозначного понимания и трактовки пока нет. Достаточно упомянуть названия основных монографий в этой области, опубликованных в советское и постсоветское время: «Правовой режим недр» — Сы родоев Н.А., 1969 г., [174], «Право пользования недрами» — Башма ков ГГ., 1974, [124], «Основы горного права» — Мухитдинов Н.Б., 1983, [155], «Основы горного права» — Перчик А.И., 1996, [165].

Уместно напомнить, что термин «горное право» не только упо минался в советских, но и фигурировал в номенклатуре ВАК СССР с 70-х годов в составе специальности 12.00.06 «Юриспруденция», наряду с сельскохозяйственным, земельным, лесным, водным и эколо гическим правом. Именно по этой специализации в 60—80-е годы было защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций.

В 1997 г. в составе этой специализации оно было объединено с зе мельным, водным и лесным правом под термином «природоресурс ное право».

При советской власти горное право в вузах не преподавалось в силу объективных причин, связанных в основном с невостребованно стью этой отрасли права при административно-командной системе руководства промышленностью.

Возобновлено оно было автором в 1992/93 учебном году в Госу дарственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина. Позднее эта дисциплина вошла в учебные планы ряда нефтяных (Тюмень, Новосибирск, Сургут и др.) и горных (Москва, Донецк) вузов под названием «Горное право», «Недропользование» и т.п.

Следует отметить, что структура курсов, читаемых в настоящее время, при всей разнице в содержании, достаточно близка той, что читали нашим предкам. Основное внимание, как и раньше, уделяется проблемам собственности на недра и на ресурсы недр, рационального использования недр, установления эффективной системы платы за пользование недрами и др.

Интерес к этой дисциплине закономерен. Пользование недрами в условиях рыночных отношений предъявляет к руководителям и инже нерам горных компаний и организаций требование не только знания законов, но и умения применять их на практике.

108 ГЛАВА 2. История горного права в России Контрольные вопросы 1. Периодизация истории российского горного права.

2. Содержание Указа Петра I от 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегии».

3. Структура и основное содержание Устава Горного Российской империи.

4. Структура и основное содержание Горного положения СССР.

5. Структура и основное содержание «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах».

6. Связь законодательных актов Российской Империи и СССР о недрах с со временным законодательством о пользовании недрами.

3.1. Право собственности в сфере недропользования Глава 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА 3.1. Право собственности в сфере недропользования Определение права собственности на недра и ресурсы недр явля ется одной из фундаментальных сложных и дискуссионных проблем горного права. Право собственности, как право конкретных субъектов на вещи, сводится, как правило, к правомочиям: владения, пользова ния и распоряжения.

Право владения означает юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, а также непосредственного воздей ствия на вещь. Владение вещью (движимым и недвижимым имуще ством, в т.ч. земельными участками, участками недр), закрепленное законом за субъектом права (гражданином или юридическим ли цом), — одно из правомочий собственника. Законным (титульным) владельцем может быть не только собственник вещи (имущества), но и наниматель (арендатор) имущества по договору имущественного найма;

лицо, которому имущество передано по договору о безвоз мездном пользовании;

залогодержатель, перевозчик, в отношении пе реданных ему для транспортировки вещей;

хранитель имущества;

ко миссионер и др.

В ряде случаев право владения имеет объективные ограничения.

Например, право владения в полной мере неприменимо в отношении водных объектов, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Предметом в дан ном случае выступает водный объект в целом.

В соответствии с гражданским законодательством РФ под право мочием владения понимаются установленные законодательством по рядок и пределы возможных действий по владению имуществом. К действиям по владению недрами можно отнести деятельность по ре гиональному изучению недр, имеющую целью установление их по тенциальной ценности и возможности последующего использования.

Действия по владению включают в себя и усилия владельца, на правленные на поддержание имущества в исправном состоянии, охра ну и предотвращение случайной гибели или повреждения имущества, а также связанные с этим затраты.

Существует перечень объектов, изъятых из гражданского оборота.

Такие объекты не могут находиться во владении граждан. К ним от носятся природные ресурсы дна и недр континентального шельфа и исключительной экономической зоны, радиоактивные материалы и другие объекты, прямо указанные в законе.

НО ГЛАВА 3. Право собственности на недра Право пользования означает юридически обеспеченную возмож ность извлекать из вещи ее полезные естественные свойства, при сваивать доход от нее, а также получать иные выгоды. Пользование вещью (движимым и недвижимым имуществом, в том числе земель ными участками, участками недр), закрепленное законом за субъек том права (гражданином, юридическим лицом), — одно из правомо чий собственника. В соответствии с законодательством о недрах участки недр могут предоставляться только в пользование. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федераль ными законами.

Право распоряжения означает юридически обеспеченную возмож ность собственника по своему усмотрению совершать действия, опре деляющие юридическую судьбу вещи: продавать ее, передавать во временное владение и пользование, сдавать в залог, на хранение и т.п.

Акт распоряжения вещью позволяет установить момент, когда прекра щается или приостанавливается право собственности на нее.

Отношения собственности в сфере поиска разведки и добычи при родных ресурсов изучены достаточно детально [153].

Общие положения права собственности и, в частности, на природ ные ресурсы и недра обычно содержатся в конституции государства, которая определяет тот или иной подход к решению вопроса о формах права собственности в самом общем виде. При этом формы собствен ности на недра определяются в целом. Виды собственности на добы ваемые полезные ископаемые определяются обычно специальным за конодательством. Особенности права собственности на недра и добы ваемые полезные ископаемые обуславливают специфический режим возникновения права собственности на материальные блага и имуще ство, создаваемые в процессе пользования недрами, а также на геоло гическую информацию, получаемую в процессе проведения этих ра бот. Таким образом, возникает необходимость рассмотреть четыре самостоятельные, но взаимосвязанные проблемы:

— право собственности на недра как на один из видов природ ных ресурсов;

— право собственности на ресурсы недр — добытые полезные ископаемые и другие полезные свойства недр;

— право собственности на геологическую информацию;

— право собственности на имущество, создаваемое в процессе пользования недрами.

3.2. Эволюция права собственности на недра 3.2. Эволюция права собственности на недра Проблема установления права собственности на недра и ресурсы недр тесно связана с проблемой соотношения права собственности на землю и права собственности на недра. При этом следует иметь в виду, что под понятиями «земля» и «недра» в законодательных актах и в научной юридической литературе обычно речь идет не вообще о земле и недрах как видах природных ресурсов, а об участках земли и соответствующих участках недр. В качестве исключения можно на звать лишь законодательство государств с коммунистическим режи мом, где декларировалась исключительная общенародная собствен ность на землю и недра как на виды природных ресурсов.

В истории развития права собственности на недра и ресурсы недр при всех различиях, присущих тем или иным регионам и правовым системам, можно выделить одну общую тенденцию — признание приоритета государственной собственности.

На заре зарождения государственности и развития производитель ных сил, в том числе и горного производства, действовал общий прин цип — собственник земли являлся собственником недр. Однако уже в Древнем Египте право на разработку месторождений полезных иско паемых принадлежало исключительно фараону. Это право распрост ранялось как на государственные, так и на частные земли. В Греции недра считались общенародным достоянием. В римском праве полез ные ископаемые рассматривались в качестве плодов земли и соответ ственно, как и сельскохозяйственная продукция, признавались соб ственностью владельца земельного участка. Вместе с тем, за предела ми Рима освоением недр занимались специально уполномоченные лица (procuza for metallorum), которые предоставляли участки земли для организации добычи полезных ископаемых, контролировали и осуще ствляли сборы за пользование недрами. В настоящее время форма собственности на недра и ресурсы недр определяется конституцион ным законодательством государства. Это могут быть одновременно различные формы собственности (государственная, частная, муници пальная и т.п.) или какая-либо одна форма, например государственная или общинная. Большое практическое значение практически имеет не только форма собственности на недра и их ресурсы, но и тот или иной подход к установлению соотношения права собственности на землю и права собственности на недра.

Проблема соотношения прав собственности на землю и на недра имеет многовековую историю и является достаточно сложной. Из всего многообразия форм и способов ее решения можно выделить две край 112 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ние позиции: первая — собственник земли является и собственником недр, вторая — оба эти права разделены и являются самостоятельны ми. Вместе с тем, в современном природоресурсном законодательстве государств с различным политическим строем, административным устройством и правовой системой (континентальная, англосаксонская, исламская) эти позиции в абсолютной форме практически не встреча ются в силу ограничений, устанавливаемых государством. Ограниче ния выражаются главным образом в праве государства устанавливать и взимать налоги, изымать собственность, в т.ч. участки земли, недр, при необходимости их общественного использования, осуществлять право полицейской власти, позволяющее защитить и обеспечить ин тересы населения и общества в целом. Все указанные системы имеют некоторые особенности в странах континентальной Европы, США и исламских государствах [145].

В Европе горное законодательство строилось на принципах конти нентального права и имеет, пожалуй, самые старые традиции. Посте пенно, по мере усиления централизованной государственной власти, а это были практически исключительно монархии, они стали присва ивать себе привилегию на получение части дохода от разработки месторождений полезных ископаемых. Позднее в ряде стран недра, а точнее, полезные ископаемые, были провозглашены принадлежнос тью короны, которая присваивала себе права недропользования, вклю чая предоставление недр в пользование, распоряжение добытыми полезными ископаемыми, взимание специальных налогов и сборов, лишение права пользования и т.п. Такой комплекс прав получил на звание «горные регалии», как один из отличительных признаков коро левского достоинства наряду с такими королевскими регалиями, как корона, держава и скипетр.

Горная регалия как принцип недропользования была провозглаше на в начале второго тысячелетия практически во всех странах Запад ной Европы. В частности, она была введена специальным законом в Германии императором Фридрихом в 1158 г., французским королем Генрихом III в 1262 г., английским королем Иоанном I в 1201 г. и др.

Однако начиная с XVI века в ряде государств принцип горной рега лии либо отменяется, либо ограничивается. В частности, в Англии при Кромвеле с утратой значения королевской власти горная регалия была полностью отменена. Землевладельцы получили право собствен ности на недра своих земельных угодий. В тот же период король Генрих II во Франции, сохранив горную регалию, провозгласил прин цип «горной свободы», в соответствии с которым любой член обще ства, независимо от сословия, имущественного положения, националь 3.2. Эволюция права собственности на недра ности и т.п., имел право претендовать на получение права пользова ния недрами. Следует отметить, что «горная свобода» не имеет абсо лютного значения. Различные государства по тем или иным мотивам периодически вводили те или иные ограничения, но все они, как правило, имели конъюнктурный политический характер [137].

Форма права собственности на недра и ее соотношение с правом на землю в Западной Европе вплоть до XIX века реализовывалась по разному. В большинстве государств, в частности в Австрии, Пруссии, Саксонии, Испании, право владения поверхностью земли было отде лено от права владения недрами, которые признавались безраздель ным достоянием государства. Во Франции и Бельгии владельцы зем ли юридически формально не были лишены права собственности на недра. Однако правительство обладало правом распоряжения отдель ными видами полезных ископаемых на всей территории государства.

В Англии недра земли вместе с ее поверхностью составляли нераз дельную собственность владельца.

При таких коренных различиях в праве собственности горное за конодательство, а вместе с ним государственный правительственный надзор за производством частного горного промысла имели совер шенно различный характер. Так, во Франции, Бельгии и германских государствах поиски и разведка месторождений полезных ископае мых производились с разрешения горных управлений беспрепятствен но на всей территории государства. Исключение составляли отдель ные предусмотренные законом зоны, имеющие историческое, рекре ационное или экологическое значение, а также земли, находящиеся под жилыми, хозяйственными и другими строениями, садами, пашня ми, огородами и т.п. На этих землях на расстоянии 20 сажен (50 м) от тех или иных сооружений поиски и разведка без согласия владельцев поверхности земли не допускались. Об открытии месторождений полезных ископаемых необходимо было заявить правительству. Гор нопромышленник получал определенный по закону участок земли, за который обязан был вознаградить землевладельца по добровольному с ним соглашению. Если согласие не достигалось, то вознаграждение определялось особой комиссией экспертов. Во Франции и Бельгии это вознаграждение определялось законом. После получения земель ного отвода разработка месторождения подчинялась обычным прави лам. За добываемые полезные ископаемые государству уплачивалась определенная законом горная подать. В Англии, где владение поверх ностью и недрами земли составляло собственность землевладельца, последнему предоставлялось право бесконтрольного и произвольного распоряжения минеральными богатствами. Все влияние правитель 114 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ства в сфере горного промысла ограничивалось только надзором за безопасностью производства горных работ и получением определен ного процента от прибыли производства.

Горное законодательство в США, используя принципы англосак сонского права, развивалось достаточно самостоятельно. Действовал единый принцип: собственник земли являлся и собственником недр.

Отсюда на частных землях собственником недр и ресурсов недр яв лялся землевладелец, на государственных, федеральных — госу дарство.

В соответствии с американской интерпретацией англосаксонская доктрина права собственности на природные ресурсы предусматрива ла возможность предоставления землевладельцу право собственности на землю и все, что с ней непосредственно связано, т.е. на все, что находится над и под ней «от неба до ада». Она действовала в США со времен первых поселенцев. Однако уже в начале XX века в США были приняты законы (Coal Lands Act of 1909, Agricultural Entry Act of 1914, Stock-Raising Homestead Act of 1916), устанавливающие, а точнее, сохранявшие право собственности на недра (ресурсы недр) за правительством при передаче федеральных земель в частную собствен ность на основе предоставления заявителю так называемого земель ного патента. Это же положение было повторено в Законе США 1976 г.

«О Федеральной политике по управлению землями». Этот закон регу лирует права владения и пользования и распоряжения федеральными земельными участками. Его целью является обеспечение рациональ ного использования как самих земельных участков, так и соответству ющих участков недр, содержащих полезные ископаемые. В соответ ствии с этим законом собственник земли получил право на приобре тение так называемого полного земельного патента, объединяющего права как на поверхность, так и на недра земли. При этом потенци альный недропользователь обязан был выполнить определенный ком плекс геологоразведочных работ, с тем, чтобы можно было достаточ но обоснованно установить ценность участка недр и размер платежей за пользование недрами [145].

Суды различных штатов по-разному подходили к вопросу о соб ственности на полезные ископаемые, находящиеся в недрах. В данной области сформировались две школы: собственности и несобственно сти. В теории собственности, в свою очередь, выделялось два подхо да: абсолютной собственности и квалифицированной собственности.

Законодательство штатов Техас, Пенсильвания и Арканзас представ ляет собой пример первого подхода, который следует доктрине «cu jus est solum, e jus est usque ad colum et ad inferos» (землевладелец владеет 3.2. Эволюция права собственности на недра всем от неба до ада над и под границами своей земли). Данная теория в применении к собственности на сырую нефть, находящуюся в не драх, была затем модифицирована посредством введения «права за владения». Теория квалифицированной собственности, разработанная в штатах Калифорния, Оклахома, Луизиана и Индиана, характеризует право по отношению к нефти скорее как «profit a prendre» (с француз ского — означает право занять землю и взять часть ее или то, что она производит). Различие между этими двумя теориями очевидно: в со ответствии с первой теорией вся нефть является собственностью зем левладельца до тех пор, пока он не будет лишен ее в результате задействования «права завладения». Согласно второй теории, земле владелец наделен правом собственности, но возникает она только тогда, когда она сведена к обладанию посредством «завладения».

Существует также теория, в соответствии с которой полезные ис копаемые не являются ничьей собственностью до тех пор, пока, как в случае поимки дикого животного, они не будут добыты. В настоя щее время США остаются единственной западной страной, где прак тикуется такой уникальный подход к вопросам собственности. Во многих государствах, например в Великобритании, действует «вот чинная» (доменальная) система, когда государство заявляет свои суве ренные права на полезные ископаемые, находящиеся в недрах, а зем левладельцы получают прибыль, дав разрешение на использование своей земли для добычи. В некоторых случаях корни этой системы уходят в эпоху феодализма. Современные государства обеспечивают ее действие обычно конституционным законодательством.

В исламском праве существует несколько юридических школ, по разному толкующих соотношение прав собственности на землю и на недра. Известны следующие системы, в соответствии с которыми:

— ресурсы недр являются государственной собственностью;

— ресурсы недр на частных землях принадлежат их владельцу, а обнаруженные на государственных землях — государству, которое может разрешить их использование;

— полезные ископаемые, обнаруженные на частных землях, при надлежат их владельцу, однако же на их добычу требуется разреше ние государства.

В соответствии с законами ислама практически всегда требуется разрешение государства на добычу, поскольку установлено, что по лезные ископаемые, находящиеся в недрах, принадлежат государству, действующему в качестве хранителя неотчуждаемого общественного имущества. Месторождения не могут быть объектом частного приоб ретения. Согласие на их разработку третьей стороной предоставляет 116 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ся на определенных условиях на определенный срок. Здесь скорее действует «право на обладание вещью» (jus ed rem), чем «право на вещь» (jus in rem).

Право собственности на недра и ресурсы недр по-разному тракту ется в зависимости от их местоположения: расположены они на тер ритории государства или вне его пределов.

На своей территории государство обладает всеми правами собствен ности в полной мере как следствие его суверенитета. В соответствии с международным правом суверенитет прибрежного государства рас пространяется за пределы его сухопутной территории и внутренних морских вод, т.е. на примыкающий морской пояс, называемый терри ториальным морем, включая его дно и недра.

В отношении участков недр, расположенных за пределами терри ториального моря (вне территории государства), т.е. в исключитель ной экономической зоне и на континентальном шельфе, прибрежное государство не обладает правами собственности. Здесь оно имеет исключительные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами [22].

Серьезная эволюция в трактовке права собственности на недра с позиции мирового сообщества произошла во второй половине XX века. Ее можно проследить в контексте резолюций ООН, отражающих эволюцию юридического мышления в этой сфере, от очень раннего, американского подхода, с его подчеркнутой защитой индивидуальных прав, к правам народов и наций на эксплуатацию их природных бо гатств.

В 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в ко торой говорится, что «право народов свободно использовать и эксплу атировать свои богатства является неотъемлемой частью их суверени тета». В 1962 г. была принята резолюция, которая содержала следую щее положение: «Право народов и наций на постоянный суверенитет над их природными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах национального развития и благосостояния народов и на циональностей, населяющих данное государство». После нефтяного кризиса 1970—1972 гг. 29-я сессия Генеральной Ассамблеи приняла резолюцию № 3281, называемую «Хартия Экономических прав», про возгласившую принцип, в соответствии с которым «каждое государ ство имеет право и будет свободно осуществлять целостный постоян ный суверенитет, включая владение, пользование и распоряжение, в отношении всех своих природных богатств, ресурсов и экономиче ской деятельности». В рассмотренных резолюциях четко прослежива 3.2. Эволюция права собственности на недра ется тенденция отказа от более ранних (начала XX в.), традиционных концепций собственности на недра и ресурсы недр, в соответствии с которыми собственник земли обладал и правами на недра.

Провозглашением государственной собственности на недра и ре сурсы недр было найдено юридическое обоснование вмешательства государства в область разведки и разработки месторождений. Исклю чение здесь составляют США — в случае если земля не находится в федеральной собственности. Вместе с тем, в настоящее время и в США существует достаточно развитое законодательство, которое ре гулирует рациональное использование и охрану недр, налогообложе ние, вопросы охраны окружающей среды и т.п.

Резюмируя изложенное, можно утверждать, что в настоящее время право народов и наций на владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны и в частности недрами и их ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элемент суверенитета каждого государства и, по существу, стало уже общепризнанной меж дународной нормой.

Таким образом, современное право собственности на недра в мире характеризуется двумя основополагающими принципами:

— земля и недра являются самостоятельными объектами права собственности, право собственности на землю не влечет за собой право собственности на недра и их ресурсы;

— земля как объект права может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности, недра — только в государ ственной собственности.

3.3. Право собственности на недра в России В России право собственности на недра и ресурсы недр развива лось весьма своеобразно. Петр I провозгласил принципы горной ре галии и горной свободы.

В 1782 г. императрица Екатерина II, по существу, их отменила.

Несмотря на это, государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулиро вание их освоения даже на частных землях.

Так, в статье 28 Устава Горного сказано, что «министр торговли и промышленности наблюда ет, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не остава лись необработанными». Еще более жестко государство подходило к ресурсам недр на землях, переданных в общественное пользование, в частности, на землях казачьих войск. В Уставе Горном указывалось 118 ГЛАВА 3. Право собственности на недра также, что в случае открытия «благородных металлов и минералов таковые земли обращаются в казну за установленное вознагражде ние». Здесь речь идет лишь об определенных видах природных ресур сов. Перечисленные примеры четко показывают, что уже в тот период государство брало на себя право регулирования использования при родных ресурсов в общенациональных интересах.

Первые конституционные акты советского государства, как отме чал ГС. Башмаков [124], для характеристики правомочий собственно сти на природные ресурсы, в том числе на недра, ограничивались формулами, не содержащими серьезной правовой нагрузки. Исполь зовались определения типа: «...всенародное достояние», «...переходят в исключительное пользование государства», «...всякая собственность на...недра...отменяется» и т.п.1 Только Конституция СССР 1936 г.

установила, что «земля, ее недра, воды, леса, заводы,...шахты, рудни ки,...являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием» (ст. 6) и отнесла пользование недрами к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти (ст. 14). В ком петенцию союзных республик входило лишь право распоряжения единым государственным фондом недр в пределах территории рес публики.

Конституция СССР 1977 г., повысив статус собственности на при родные ресурсы, установила (ст. 11): «В исключительной собственно сти государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Государствен ная собственность не подлежала разграничению между входящими в состав СССР республиками и объявлялась «общим достоянием всего советского народа». К компетенции республик, входящих в СССР, была отнесена «обязанность» в интересах настоящего и будущих поколе ний принимать необходимые меры для охраны и научно обоснованно го, рационального использования земли и ее недр...» (ст. 18). Кроме того, к ведению республик была отнесена функция установления по рядка пользования землей, недрами, лесами и водами» (ст. 72, п. 11).

Декрет II Съезда Советов «О Земле» от 26.10 (08.11) 1917 г.;

Крестьянский наказ «О земле» (1917 г.): «Все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д...., имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства»

(ст. 2);

Декрет СНК РСФСР «О социализации земли» (1918 г.): «Всякая собственность на землю, недра... в пределах РСФСР отменяется навсегда» (ст. 1);

Конституция РСФСР (1918 г.): «Все леса, недра... общегосударственного значения являются нацио нальным достоянием» (ст. 3);

Конституция СССР (1924 г.): «Ведению СССР... подлежат... установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользова ния недрами, лесами, водами по всей территории СССР» (гл. 1) [7, 8, 9, 10].

3.3. Право собственности на недра в России После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула права собственности на недра принципиально изменилась. Федера тивный договор 1992 г., заложивший ряд норм, вошедших в Консти туцию РФ 1993 г., по-разному подошел к регламентации правоотно шений природопользования и прав собственности на природные ре сурсы в отношении республик в составе РФ и других субъектов Федерации.

В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органа ми власти суверенных республик в составе РФ указывалось (ст. III п. 3), что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на тер ритории соответствующих республик. Вопросы владения, пользова ния и распоряжения землей, недрами, водными и другими природны ми ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и законо дательством республик в составе РФ. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус природных ресурсов». В аналогичных дого ворах, заключенных с другими субъектами РФ (края, области, АО и др.), текст этой статьи повторялся за одним принципиальным исклю чением: норма о праве собственности на землю, недра и другие при родные ресурсы отсутствовала. Правомочие же природопользования во всех договорах было отнесено к совместному ведению федерации всех уровней.

В принятой через год Конституции РФ дискриминация субъектов РФ была устранена, при этом сохранялось совместное ведение Феде рации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользования.

В то же время принципиально была изменена концепция права соб ственности на природные ресурсы: допускалась любая форма соб ственности на них без каких-либо ограничений.

Поверхность горных отводов многих угольных, нефтяных, газовых и некоторых других месторождений настолько велика, что над ними на дневной поверхности располагаются населенные пункты и даже города. Например, над Ромашкинским нефтяным месторождением построено два достаточно крупных города: Лениногорск (50 тыс. жит.) и Альметьевск (св. 110 тыс. жит.). Примеры можно продолжить. Ука занная ситуация сложилась в советское время. В настоящее время подобная ситуация в принципе может повториться, поскольку ФЗ «О недрах» и Градостроительный кодекс РФ [75] трактуют эту проблему по-разному.

120 ГЛАВА 3. Право собственности на недра В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 25) проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения МПР об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Иными словами, строительство в принципе может быть разрешено, но лишь после «доказанности эко номической целесообразности застройки».

Градостроительный кодекс РФ подходит к решению этого вопроса с другими приоритетами. Регламентируя использование территорий городских и сельских поселений, Градостроительный кодекс устанав ливает, что их пространственную и земельно-ресурсную основу со ставляют территории в пределах установленных границ населенных пунктов, «а также все, что находится над и под поверхностью указан ных территорий» (п. 1 ст. 38). Такая трактовка практически дословно повторяет указанную выше норму североамериканского горного пра ва. Далее, правда, кодекс оговаривает, что подземное пространство в черте города не относится к ведению органов местного самоуправле ния, если оно предоставлено для целей недропользования. Однако двойственность толкования остается. Не случайно, регламентируя в кодексе состав проектной документации и порядок застройки, законо датель установил требование получения строителями разрешений МПР, в частности, на строительство фундаментов, уходящих в глубину иногда на 10 и более метров. Эта зона, безусловно, относится уже не к земле, а к недрам и регулироваться должна горным законодательством.

На стыке горного и водного права находятся отношения, связан ные с использованием подземных вод и подземных водных объектов.

По горному законодательству они являются частью недр. ВК РФ рас сматривает их как один из видов водных ресурсов и берет на себя регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения вод ными объектами [52].

В ряде случаев право собственности на недра, а точнее, на участки недр, законодательно ограничивается. Так, Конституция РФ в ст. установила, что владение, пользование и распоряжение недрами осу ществляется их собственником свободно, однако при условии, что оно не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Кроме того, законодательством уста новлены ограничения оборотоспособности недр специального харак тера, обусловленные их особым правовым режимом. ГК РФ (ст. 129, п. 3) установил, что недра «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо 3.3. Право собственности на недра в России рот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В свою очередь Закон РФ «О недрах» частично изъял недра из граждан ского оборота, установив в ст. 1.2, что «участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуж даться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Выше были рассмотрены общие положения права собственности на недра в пределах территории государства. В ряде стран, имеющих выход к морю, обычно в отношении морских природных ресурсов устанавливаются особые нормы права, определяющие преимуществен ную или чаще доминирующую роль государства. Специфически ре шается эта проблема в федеративных государствах, в которых встре чается обычно два различных варианта:

— недра в пределах территориальных вод находятся в собственно сти субъекта Федерации, а континентальный шельф и морская исклю чительная экономическая зона — в федеральном ведении;

— недра всех трех экваториальных зон находятся в федеральном ведении.

В РФ вначале был принят второй вариант. Постановлением ВС РФ (№ 3020-1 от 27.12.91) о разграничении государственной собственно сти между субъектами Федерации, в составе объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности и составляющих основу национального богатства страны, первыми были названы ресурсы «континентального шельфа, территориальных вод и морской эконо мической зоны». Позднее эта норма была изменена.

Следуя нормам международного права, Закон РФ «О недрах» в ст. 1.2 декларирует право собственности на недра только «в границах территории РФ». Далее, в ст. 2, регламентируя права владения, пользо вания и распоряжения государственным фондом недр, закон уточняет, что эта норма распространяется не на весь государственный фонд, а лишь на его часть в пределах территории РФ. В зоне континенталь ного шельфа РФ в лице федеральных органов государственной власти осуществляет только право «распоряжения недрами континентально го шельфа». Здесь законодатель не указал, что это право, очевидно, должно относиться и ко дну континентального шельфа. Это важно, поскольку именно на дне континентального шельфа находятся залежи конкреций, содержащих железо, цветные металлы, разработка кото рых возможна в обозримом будущем. Следует отметить, что в данном случае понятие «распоряжение» выражает не одно из правомочий государства как собственника, а его административную функцию.

122 ГЛАВА 3. Право собственности на недра Подробно отношения недропользования в экваториальных зонах рассмотрены в разделе 4.6.

В заключение в соответствии с действующим законодательством право собственности на недра в России можно охарактеризовать сле дующими положениями:

— недра в пределах территории РФ находятся в государственной собственности, а в исключительной экономической зоне и на конти нентальном шельфе государство осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с российским и международным законо дательством;

— вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в пределах сухопутной государственной границы отнесены к совмест ному ведению РФ и ее субъектов, а за ее пределами, т.е. в территори альном море, морской исключительной экономической зоне и на кон тинентальном шельфе — к ведению Российской Федерации;

— владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют ся в интересах народов, проживающих на соответствующих террито риях и всех народов РФ;

— владение, пользование и распоряжение недрами осуществляют ся их собственником (государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц.

3.4. Право собственности на ресурсы недр С точки зрения возможностей использования ресурсы недр можно подразделить на две основные группы: полезные ископаемые (так называемое минеральное сырье) и другие полезные свойства недр, дающие недропользователю материальные или нематериальные (эсте тические и т.п.) блага. Первая группа по своей значимости является определяющей.

В мировой практике добытые полезные ископаемые по общему правилу во всех правовых системах обычно считались и считаются собственностью недропользователя. При этом следует отметить, что это право, как правило, не носит исключительного характера, поскольку при хранении, транспортировке и реализации недропользователь обя зан был сохранять добытую продукцию, выполнять требования охра ны окружающей природной среды и т.п.

Серьезным ограничением права недропользователя распоряжаться добытой продукцией является требование государства продать ему 3.4. Право собственности на ресурсы недр часть добытой продукции. Следует отметить, что такая практика ха рактерна для всех ресурсодобывающих и ресурсопроизводящих госу дарств. Государство, как собственник природных ресурсов, передан ных в пользование, имеет право получить их часть. При этом основ ным условием, которое соблюдается и заранее оговаривается в условиях или договоре на пользование недрами, является определение таких поставок и их условий заранее, до момента заключения договора о недропользовании. Условия удовлетворения нужд государства опреде ляются народнохозяйственными потребностями. Квоты удовлетворе ния таких потребностей, как правило, в определенной пропорции рас пределяются между всеми недропользователями страны или региона.

Может фиксироваться доля добытой продукции, подлежащая постав кам по заявке государства, поставки по льготным ценам и т.п. Подоб ные ограничения, естественно, ложатся дополнительным грузом на недропользователя. Однако при обсуждении условий недропользова ния он может обосновать и получить ту или иную форму компенса ции (снижение налоговых ставок, освобождение от пошлин и т.п.). В российском законодательстве не содержится норм и механизмов, ре гулирующих подобные ситуации. Они обычно регламентируются ус ловиями конкретных лицензионных соглашений или СРП.

Определенные проблемы возникали при определении прав соб ственности на добытую продукцию при разработке одного месторож дения двумя или несколькими недропользователями.

Все полезные ископаемые подразделяются по своим свойствам на три большие группы: твердые, жидкие и газообразные. Твердые по лезные ископаемые в пластовых условиях неподвижны. Подземное местоположение ствола шахты легко фиксируется с поверхности.

Проникнуть в чужую зону незаметно нельзя. Жидкие и газообразные полезные ископаемые в процессе добычи мигрируют, стекаются к забою скважины из достаточно обширной зоны (так называемой зоны дренажа). Для нефтяных месторождений ее радиус обычно составляет 600—800 м, для газовых — теоретически не ограничен. Именно это свойство, в частности, нефти на заре развития крупномасштабной неф тедобычи создало ряд серьезных спорных ситуаций, которые прихо дилось решать в судебном порядке. Наиболее остро эта проблема про явилась в США, являвшихся в начале XX века основной нефтедобы вающей страной мира. В 1906 г. в суде слушалось дело Бернарда против «Моногахел нейчурал гэз компани». Суть дела состояла в том, что один недропользователь (ответчик) пробурил скважину у границы смежного участка, принадлежавшего другому недропользователю (за явителю) и частично стал добывать нефть, залегавшую под поверхно 124 ГЛАВА 3. Право собственности на недра стью чужого участка. Суд не удовлетворил иск и заявил: «Идите и делайте то же самое». Тем самым было узаконено так называемое «право завладения (захвата)» (Rule of Capture). В США, где действо вала англосаксонская система прецедентного права, это решение име ло определяющее значение. В тот период еще не были разработаны научные основы разработки нефтяных месторождений, направленные на максимально возможное извлечение продукции. Но это решение сыграло и свою положительную роль. Оно дало толчок развитию наклонно направленного бурения, которое в настоящее время являет ся одним из наиболее эффективных способов освоения место рождений.

Установленная хищническая система добычи не могла долго суще ствовать, поскольку приводила к значительным безвозвратным поте рям нефти в пласте. Осознание этого нашло отражение в ставшем классическим судебном деле Элиффа против «Тексас дриллинг компа ни». На «право завладения» были наложены ограничения, устанавли вающие требование составления для месторождения, разбитого на участки, принадлежащие различным пользователям, единого проекта разработки. Каждый из них получал право на добычу объема нефти, пропорционального количеству запасов на участке к общим запасам месторождения. Позднее различные штаты ввели очень жесткие пра вила размещения добывающих скважин, с тем, чтобы предотвратить физическое и экономическое разбазаривание ресурсов сырой нефти и поощрять рациональную разработку месторождений. В настоящее время в мире такой порядок является общепринятым. Промышленная добыча газа началась позже нефти, вследствие чего эти проблемы не проявились здесь так остро.

В России Закон РФ «О недрах» (ст. 1.2), установив, что недра, а соответственно, и их ресурсы в естественном состоянии могут нахо диться только в государственной собственности, определил, что ис пользование недр может осуществляться предприятиями и организа циями любой формы собственности, предусмотренной законодатель ством, и, соответственно, добытые из недр полезные ископаемые, а также результат использования других ресурсов недр (энергетических и др.) и их полезных свойств, могут находиться в федеральной госу дарственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципаль ной, частной и в иных формах собственности.

Учитывая специфику предмета своего регулирования, ФЗ «О дра гоценных металлах и драгоценных камнях» [74] дал более разверну тое определение и установил, что добытые из недр драгоценные ме таллы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, пра 3.4. Право собственности на ресурсы недр вомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоцен ных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоцен ных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено ли цензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договора ми поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов.

При этом Закон [74] установил, что собственником незаконно до бытых драгоценных металлов и драгоценных камней является РФ.

Учитывая специфику полезных ископаемых, законодательство пре дусматривает ограничения в реализации права собственности на до бытые полезные ископаемые в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней. Аффинированные драгоценные металлы в стан дартном виде, а также добытые из недр или рекуперированные дра гоценные камни в рассортированном виде в приоритетном порядке предлагаются:

— уполномоченному федеральному органу исполнительной влас ти для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ;

— уполномоченным органам субъектов РФ, на территории кото рых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни, для пополнения Государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ.

Перечисленные органы и организации пользуются преимуществен ным правом покупки драгоценных металлов и драгоценных камней только при условии предварительного (по драгоценным металлам не менее чем за три месяца до предполагаемой даты покупки) заключе ния договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи, производства и авансирования (вы дачи задатка) в счет платежей, причитающихся с этих органов и орга низаций по указанным договорам.


В процессе обработки и подготовки добытого минерального сырья к реализации, придания ему товарных кондиций, а также первичной его переработки, часть добытой продукции превращается в отходы.

Отходы горнодобывающего производства являются объектом граж данских прав. Отношения, возникающие в связи с их использованием и связанных с этим перерабатывающих производств, регулируются Законом РФ «О недрах» и другими федеральными законами.

В соответствии с ГК РФ право собственности на отходы принад лежит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если они брошены или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, владении или 126 ГЛАВА 3. Право собственности на недра пользовании которого находится земельный участок или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою соб ственность, приступив к их использованию или совершив иные дей ствия, свидетельствующие об обращении их в собственность.

В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться либо в рамках лицензии на разведку и добычу, либо по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу ли цензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юриди ческому лицу.

Переработку как отношения по поводу добытого минерального сырья, как уже обмечалось, не следует относить к предмету горного права. Однако законодательство о недрах отнесло его к сфере недро пользования, в связи с чем следует рассмотреть ее более подробно.

По гражданскому законодательству РФ переработка является одним из оснований приобретения права собственности (ст. 220 ГК РФ).

Если иное не предусмотрено договором, право собственности на но вую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретает собственник материа лов. Однако когда стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобре тает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработ ку для себя. Если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость ее переработки, а в случае приобретения права собственности переработчиком он обязан возме стить стоимость материалов. Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий переработчика, вправе требовать передачи ему новой вещи и возмещения причиненных убытков.

Форма собственности на добытую продукцию определяется и яв ляется одним из основных условий права пользования недрами. При этом в лицензионном договоре или в СРП должен быть четко опреде лен момент перехода прав собственности на ресурсы недр, включая использование их любых полезных свойств, от государства к владель цу лицензии. Для жидких и газообразных полезных ископаемых мо ментом или точкой перехода права собственности может быть, напри мер, забой или устье скважины.

Специфически решается этот вопрос в случае соглашений на усло виях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государ ственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извле 3.4. Право собственности на ресурсы недр чение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт) так называемой «точки раздела». Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем ли цензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытый продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляет до точки раздела, т.е. извлечение полезного ископаемого и др., он осуществляет в каче стве подрядчика государства. В качестве точки раздела обычно уста навливается задвижка: на выходе с месторождения на входе в магис тральный трубопровод, на входе в экспортный терминал, на входе на нефтеперерабатывающий завод.

При использовании других полезных свойств недр возникновение права собственности недропользователя на продукцию или некоторый полезный результат обычно относится к моменту начала производ ственного цикла.

3.5. Право собственности на геологическую информацию Геологическая информация, как и любая информация, является объектом гражданского права. В общем виде геологическая информа ция формируется в процессе всех видов пользования недрами. При региональном геологическом изучении получают общие сведения о геологическом строении недр, их потенциальной продуктивности, пригодности для промышленного использования. Недропользователи в процессе геологического изучения получают сведения, необходи мые для определения коммерческого характера открытого месторож дения. В процессе разведки и добычи формируется информация, не обходимая недропользователю, чтобы контролировать процесс пользо вания недрами «в интересах настоящего и будущих поколений народов РФ». По существу, получение, обработка и использование геологиче ской информации происходит непрерывно в процессе недропользова ния. На ее создание расходуется значительная часть общих средств, затрачиваемых на освоение недр. От качества геологической инфор мации во многом зависит эффективность всех работ по недропользо ванию. Учитывая это, горное законодательство серьезное внимание уделяет установлению права собственности на геологическую инфор мацию. В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 27) информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископа 128 ГЛАВА 3. Право собственности на недра емых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особен ностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр.

Определяющим условием атрибу щи права собственности являет ся источник финансирования получения информации. Это могут быть либо государственные средства, либо средства недропользователя.

Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользовате лем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установлен ной форме в федеральный и соответствующий территориальный фон ды геологической информации, осуществляющие ее хранение и сис тематизацию. В качестве пользователя недр в данном случае могут выступать либо государственные предприятия, либо предприятия, ве дущие работы на условиях подряда за счет государственных средств.

В этом случае порядок и условия использования указанной информа ции определяются федеральным органом управления государствен ным фондом недр в соответствии с законодательством РФ. Следует отметить, что федеральное законодательство не регламентирует осо бенности правоотношений получения, хранения и использования гео логической информации, получаемой за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ. Эти проблемы обычно решаются законодательством субъектов РФ.

В случае ведения геологоразведочных работ недропользователем самостоятельно вся геологическая и иная информация, полученная им за счет собственных средств, является собственностью недропользо вателя. Однако закон вводит определенные ограничения на ее оборо тоспособность, обязывая недропользователя предоставлять геологи ческую информацию по установленной форме в федеральный и соот ветствующие территориальные фондыгеологическойинформации. При этом за ним, как за собственником, сохраняется право определять условия ее пользования, в том числе и в коммерческих целях. Право государства требовать предоставления ему геологической информа ции, принадлежащей недропользователю, причем без оплаты, основа но на его праве собственности. Предоставляя недра в пользование, государство, как рачительный хозяин, вправе знать, каким образом осуществляется пользование. При этом в соответствии с законом должностные лица федерального и территориальных фондов геологи ческой информации обязаны обеспечить конфиденциальность хране ния и использования предоставляемой им информации. Они также несут материальную, административную или уголовную ответствен 3.5. Право собственности на геологическую информацию ность за ее несанкционированное разглашение (ст. 27 Закона РФ «О недрах»).

Право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности.

Недропользователь-исполнитель имеет право использовать полу ченную в результате работ геологическую и иную информацию о недрах для научной и преподавательской деятельности, если иное не предусмотрено договором.

Лицензия должна содержать соглашение о праве собственности на геологическую информацию, полученную в процессе пользования недрами. Такое соглашение может быть представлено либо в виде специального приложения к лицензии, либо в форме раздела, статьи или группы статей в каком-либо документе (договоре, соглашении), являющемся неотъемлемой частью лицензии, что часто встречается в соглашениях на условиях раздела продукции.

С точки зрения пользователя недр в соглашении об использовании геологической информации основными моментами являются:

— определение перечня первичных и аналитических документов, проб и образцов пород и т.п., относимых к понятию «геологическая информация»;

— гарантия беспрепятственного доступа ко всей информации и возможность ее использования для целей освоения месторождений;

— порядок и условия хранения информации, ее вывоза за границу для обработки и анализа, в случае, если владельцем лицензии являет ся иностранная фирма и др.

В определенной мере, повторяя общие положения, законодатель ство о СРП устанавливает, что вся первичная геологическая информа ция, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полу ченные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инве стор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению. Порядок пользования такой информацией, данными и образцами, а также порядок их вывоза за пределы РФ определяются соглашением в соответствии с законодательством РФ.


Атрибуция права собственности на полученную информацию при освоении месторождений в режиме СРП объясняется тем, что все затраты недропользователя компенсируются за счет добытой продук 130 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ции, принадлежащей государству, в отличие от режима, предусмот ренного Законом РФ «О недрах», когда получение геологической информации осуществляется за счет средств недропользователя. Та ким образом, форма собственника на геологическую информацию определяется формой собственности на добытую продукцию.

Как любой объект гражданских прав, информация имеет не только собственника, но и стоимость, рыночную или другую цену. Несколько иначе обстоит дело с геологической информацией. На ее получение тратятся значительные средства, причем в течение всего процесса недропользования. Однако практически никогда не осуществляется калькуляция стоимости той или иной геологической информации.

Поясним это на простом примере.

Для получения геологической информации о нефтяном пласте необ ходимо пробурить скважину и провести в ее стволе определенный ком плекс геофизических и геологических операций, в результате которых она и будет получена. Однако эта же скважина бурится еще и для того, чтобы добывать из нее нефть или газ. Какую долю общих затрат отне сти на добычу, а какую — на информацию, объективно определить невозможно. При необходимости вопрос решается волевым путем.

Другая особенность: кому нужна геологическая информация о данном месторождении? Она, безусловно, нужна инвестору, которому она и принадлежит и который ее использует для определения техно логии добычи. Она нужна государству-собственнику недр для полу чения представления о том, что за месторождение открыто и как ве дется его разработка, а также для получения общего представления о геологическом строении региона, т.е., по существу, для научных це лей. Третьим лицам геологическая информация о том или ином уча стке недр может потребоваться, как правило, лишь в случае, если они по тем или иным причинам намереваются получить этот участок в пользование. Все эти факторы в конечном счете и определяют сто имость геологической информации, ее правовой статус и значимость.

3.6. Право собственности на имущество недропользователя Имущество и активы недропользователя, которыми он владел до начала работ на лицензионном участке, являются его собственностью, и в отношении их действуют общие правила. В отношении имуще ства, приобретенного или созданного недропользователем, так же, как и в отношении геологической информации, следует придерживаться 3.6. Право собственности на имущество недропользователя принципа: имущество является собственностью того, кто оплатил его создание или приобретение.

В недропользовании источником покрытия затрат является до бытая продукция. В этой связи определяющим условием установ ления правомочий собственности на имущество является атрибу ция права собственности на добытую продукцию. В соответствии с Законом РФ «О недрах» право собственности на «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы» определяется лицен зией [ст. 1.2, часть 3].

В настоящее время действует два режима. В условиях лицензион ного соглашения, регулируемого Законом РФ «О недрах», указывает ся, что добытая продукция является собственностью недропользова теля, т.е. переход права собственности от государства, владельца недр, к недропользователю происходит в момент извлечения полезного ис копаемого: для твердых — в забое, для жидких и газообразных — на устье скважины. Исходя из этого все имущество, вновь созданное или приобретенное недропользователем за счет выручки от реализации добытой продукции, является его собственностью. Несколько иначе обстоит дело в случае освоения недр на условиях СРП. В соответ ствии с законодательством вся добытая продукция является собствен ностью государства до так называемой «точки раздела». Такой «точ кой» является пункт, где происходит раздел продукции перед ее реа лизацией. Для нефтяных и газовых месторождений это обычно точка на выходе с промысла или на входе в магистральный трубопровод. В этой точке государство передает часть своей продукции недропользо вателю для покрытия его затрат по поискам, разведке и добыче. Ины ми словами, государство предоставляет недропользователю средства для приобретения имущества. Недропользователь выступает в данном случае в качестве исполнителя воли государства — заказчика, т.е. по сути дела — в роли его подрядчика. Если имущество приобретено до начала добычи и реализации продукции, оно является собственно стью недропользователя. Однако и здесь возможна иная трактовка.

Недропользователь для приобретения имущества берет кредит в бан ке, предъявляя в качестве гарантий подписанное с государством СРП, в котором указано, что государство обязуется передать недропользо вателю часть продукции. Дело банка уточнить — хватит этой продук ции для возврата кредита или нет. Если банк считает, что достаточно, он предоставляет кредит. По сути дела, кредит предоставляется госу дарству через посредничество недропользователя, а средства для по крытия кредита предоставляет государство. Отсюда все приобретен 132 ГЛАВА 3. Право собственности на недра ное имущество по существу является собственностью государства.

При этом недропользователь пользуется этим имуществом безвозмез дно и несет бремя содержания и риск случайной гибели или повреж дения имущества, что в соответствии со статьями 210 и 211 ГК РФ должно быть зафиксировано в СРП. Подобная трактовка прав соб ственности на имущество является типичной для режима СРП в мире [127]. Подтверждение такой практики приводится в обобщении пра вовых норм на владение имуществом в нефтяной промышленности, содержащееся в работе «Основные формы деловых взаимоотношений в мировой нефтедобывающей промышленности», опубликованной в 1992 г. американской консалтинговой фирмой «Барроус компани инк», имеющей крупнейшее в мире собрание нефтяных законов и контрак тов на разведку и добычу нефти и газа.

Согласно законодательству и контрактным взаимоотношениям не которых стран, право на владение имуществом, ввозимым добываю щей компанией для выполнения работ по добыче, переходит в соб ственность государства либо с момента его ввоза, либо по мере по крытия его стоимости за счет добытой продукции. Это не относится к имуществу, сдаваемому в аренду, как, например, буровым установ кам, используемым в рамках контракта. В данном случае компании предоставляется право на владение таким имуществом до истечения срока аренды.

В тех случаях, когда компания владеет промысловыми сооружени ями, законодательство или соглашение часто предусматривают пере ход права собственности на него к государству после истечения срока действия соглашения. Если к тому времени добыча еще продолжает ся, такая оговорка может оказаться полезной для государства. С дру гой стороны, если месторождение полностью разработано, может возникнуть необходимость убрать промысловые сооружения по эко логическим или другим соображениям, что может оказаться довольно дорогостоящим мероприятием. Поэтому целесообразно, чтобы зако нодательством была предоставлена государству возможность выбора:

либо завладеть промысловыми сооружениями, либо предписать ком пании осуществить их ликвидацию на определенных условиях.

Российское законодательство об СРП установило, что имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью ин вестора, если иное не предусмотрено соглашением.

Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имуще 3.6. Право собственности на имущество недропользователя ства полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, кото рые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для прове дения работ по соглашению, и инвестор несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения (ст. 11 ФЗ «О СРП»). Российское законодательство, в отличие от законодательства большинства госу дарств, где недропользование осуществляется на условиях раздела продукции, устанавливает возможность, а не обязательство перехода права собственности на имущество от недропользователя к государ ству. В ряде ситуаций обе стороны могут быть заинтересованы в от казе от обязательного перехода права собственности на имущество к государству. Это происходит, в частности, когда недропользователь предполагает выпуск акций и котировку их на бирже. Стоимость ак ций определяется стоимостью активов. Если недропользователь не будет иметь титула на право собственности на промысловое имуще ство, его акции ничего не будут стоить, со всеми последствиями от этого. В проектах и заключенных СРП в последние годы в России, как правило, указывается, что имущество принадлежит недропользовате лю, и он вправе по окончании работ передать его государству. В слу чае перехода к государству права собственности на указанное имуще ство, порядок его отнесения к федеральной собственности и (или) к собственности субъекта РФ, а также порядок дальнейшего использо вания этого имущества, определяются на основе договора, заключае мого между Правительством РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (ст. 11 ФЗ «О СРП»).

Контрольные вопросы 1. Понятие собственности в гражданском праве. Триада: владение, пользова ние, распоряжение применительно к недропользованию.

2. Право собственности на недра, соотношение прав собственности на землю и на недра.

3. Право собственности на добытую продукцию.

4. Право собственности на геологическую информацию.

5. Право собственности на имущество, созданное или приобретенное в про цессе добычи полезных ископаемых.

134 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 4.1. Принципы и направления государственного регулирования недропользования Философской основой российского горного права на протяжении его 300-летней истории была концепция сочетания интересов нынеш него и будущих поколений народов России. В настоящее время она прямо зафиксирована в Законе РФ «О недрах» (ст. 35).

Объективной особенностью использования ресурсов недр, в част ности добычи полезных ископаемых, являются тесная зависимость полноты их извлечения и затрат на него. Максимальная прибыль (ин тересы нынешнего положения) достигается при «снятии сливок», т.е.

извлечении относительно небольшой легко извлекаемой части полез ного ископаемого. Максимально полное (действительно полное из влечение достигается лишь теоретически) извлечение достигается за счет увеличения затрат и соответствующего снижения прибыли. Зада чей государственного регулирования является установление организа ционно-правового механизма, направленного на наиболее полное из влечение полезного ископаемого при обеспечении приемлемого в современных условиях уровня рентабельности производственного процесса.

В соответствии с провозглашенной концепцией, а также основны ми положениями действующей Конституции РФ отношения недро пользования формируются на базе следующих основных принципов:

— государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ре сурсы;

— совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

— использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией условий пользования;

— платность пользования недрами, включая введение специаль ных сборов и платежей.

Указанные принципы являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. В то же время формы их конк ретной реализации в России имеют ряд специфических особенностей, определяемых главным образом федеративным устройством государ ства и переходным периодом экономического развития народного 4.1. Принципы и направления государственного регулирования... хозяйства. При этом за государством в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти сохраняется функция государственного ре гулирования всего комплекса специфических отношений, возникаю щих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минераль но-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы вла сти субъектов Федерации, которые через специальные институты осу ществляют предоставление недр в пользование, рациональное исполь зование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр.

Закон РФ «О недрах» [30] определил, что в задачи государственно го регулирования входят:

— обеспечение геологического изучения территории РФ, ее конти нентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

— обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— определение объемов добычи основных видов полезных иско паемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;

— установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

— введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулирование цен на отдельные виды минерального сырья;

— установление стандартов (норм, правил) в области геологиче ского изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

Государственное регулирование отношений недропользования осу ществляется через систему органов управления, определение задач, функций и полномочий которых базируется на законодательно за крепленном разграничении компетенции органов власти РФ, субъек тов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений не дропользования.

Законодательство о недрах определило, что государственное регу лирование отношений недропользования осуществляется по трем ос новным направлениям — управление, учет и контроль.

136 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Государственное управление в сфере недропользования осуще ствляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государствен ным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган управления государственным фондом недр, и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной дея тельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку ме сторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуата цию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско паемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Специфическим, не единственным, но, пожалуй, наиболее действен ным направлением государственного управления недропользованием является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном кодексе» [95] и ФЗ «О бюджетной классификации» [97].

Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного само управления деятельность в сфере недропользования выделяется от дельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоиз меняется в зависимости от текущих задач отрасли.

В составе доходной части федерального бюджета в соответствии с [100] выделяются следующие виды поступлений.

1. В составе налоговых доходов:

— акцизы на природный газ;

— налог на добычу полезных ископаемых, платежи за проведение поисковых и разведочных работ, пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, платежи за пользование недрами при реализации СРП и др.

2. В составе неналоговых доходов:

— доходы от деятельности государственного совместного пред приятия «Вьетсовпетро»;

— доходы от реализации СРП;

— возмещение инвестором прошлых затрат государства на прове дение геологоразведочных работ при реализации СРП;

— стоимость реализованной прибыльной продукции, принадлежа щей государству по СРП.

4.1. Принципы и направления государственного регулирования...

В составе расходной части федерального бюджета выделяются следующие статьи расходов, учитывающие затраты на недрополь зование:

— топливно-энергетический комплекс;

— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

— федеральный и территориальный фонды воспроизводства мине рально-сырьевой базы.

В составе видов расходов функциональной классификации расхо дов бюджета выделяются следующие статьи расходов на недрополь зование:

— формирование и использование централизованного резервного фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных шахт и разрезов;

— геологическое изучение недр, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд;

— расходы на управление Государственным фондом недр;

— геологоразведочные работы;

— расходы на ликвидацию особо убыточных и неперспективных угольных шахт и разрезов;

— научно-техническое и проектное обеспечение реструктуриза ции угольной промышленности;

— мероприятия социальной поддержки работников угольной про мышленности;

— предоставление организациям угольной промышленности инве стиций и средств на разработку научно-технических программ;

— селективная поддержка угледобывающих предприятий;

— реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях и в организациях угольной промышленности и шахтного строи тельства;

— расходы на управление угольной отраслью;

— формирование и использование централизованного резервного фонда реструктуризации угольной промышленности;

— мероприятия по созданию безопасных условий работы в уголь ной промышленности.

Перечень расходов бюджета показывает направления и наиболее значимые в настоящее время проблемы, в частности ситуация в уголь ной отрасли.

Другим направлением государственного управления и регулирова ния в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуще ствляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании 138 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

отдельных видов деятельности» [106], с другой — в рамках системы государственного лицензирования пользования недрами, которая рег ламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр в пользование. Подробно этот вопрос рассмотрен в разделе 6.1.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.