авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |

«А.И. ПЕРЧИК ГОРНОЕ ПРАВО Учебник для вузов Издание 2-е, переработанное и дополненное Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ...»

-- [ Страница 5 ] --

Учет использования недр — важнейший инструмент государствен ного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета, установленных для промышленных предприятий (статистический, бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, составления кадастра месторождений и других геологических объек тов. Организация этой работы возложена на МПР.

Другим направлением государственного регулирования недрополь зования является осуществление государственного контроля за ра циональным использованием и охраной недр, а также надзор за без опасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установ ленного порядка пользования недрами, утвержденных в установлен ном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государствен ного учета и отчетности.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональ ным использованием и охраной недр осуществляется органами госу дарственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюде ния всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения.

Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора. Органы государственного горного надзора осуще ствляют свою деятельность во взаимодействии с органами государ ственного геологического контроля, природоохранными и иными кон трольными органами, профессиональными союзами, другими обще ственными объединениями.

4.1. Принципы и направления государственного регулирования... Законодательство, регулирующее освоение отдельных видов по лезных ископаемых, может содержать и содержит уточнения отдель ных положений общей системы. Так, ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] устанавливает, что государственное регу лирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи осуществляется в целях проведения государственной полити ки, направленной на стимулирование добычи и производства драго ценных металлов и драгоценных камней, развития рынка этих ценно стей и их рационального использования для социально-экономическо го развития РФ и субъектов РФ с учетом особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней.

4.2. Система пользования недрами В соответствии с природными, организационными, экономически ми, технологическими и правовыми особенностями процесс пользо вания недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой выделяются три самостоятельные подсистемы:

— предоставление участков недр в пользование;

— пользование недрами в соответствии с установленными усло виями производства работ;

— контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.

Несмотря на то, что все три подсистемы в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются они достаточно самостоятельно.

Законодательство с различной степенью детальности регламенти рует отношения недропользования как в рамках всей системы, так и особенно в рамках отдельных подсистем.

Первая подсистема — предоставление недр в пользование — призвана регулировать относительно новый вид отношений, возника ющий между государством-собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользова телями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, кон кретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается пре доставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юри дическое оформление предоставления ему права пользования недра 140 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

ми на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название — государственная система лицензирова ния пользования недрами.

Возникновение этих правоотношений, по существу, относится к моменту принятия и ввода в действие Закона РФ «О недрах», т.е. к 1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой под системе, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания боль шого числа новых законодательных и иных нормативных правовых актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд таких документов на федеральном уровне и особенно на уровне субъек тов Федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положе ния, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки, многие правоотношения этой подсистемы вообще не урегулированы.

Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процес се пользования недрами, т.е. осуществления недропользователем определенного вида деятельности в рамках полученного права, в ча стности права на проведение поисков, разведки и разработки место рождений, либо работ по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Отношения, возникающие в процессе пользования недрами и осо бенно при поиске, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, регламентируются в основном правовыми нормативны ми отраслевыми и межотраслевыми документами, изданными различ ными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во многом, особенно в части регламентации технических и технологи ческих вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в области научно-технического прогресса. Это гигантская работа, по скольку речь идет о сотнях нормативных документов.

Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за дей ствиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласован ных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами. За рубежом вопроса ми контроля и надзора за освоением ресурсов недр занимаются спе циализированные правительственные органы, наделяемые очень ши рокими полномочиями. В этой работе активно участвуют органы муниципальной власти, а также общественные организации. Жест 4.2. Система пользования недрами кость контроля и надзора ни в коем случае не означает вмешательство в хозяйственную деятельность недропользователя. Главная задача ор ганов государственного контроля состоит в обеспечении безусловного выполнения заранее установленных условий пользования недрами, норм и правил поиска месторождений, их разведки и разработки, охраны окружающей природной среды, а также техники безопасности проведения горных работ.

В России организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государствен ного геологического контроля, государственного горного надзора, го сударственного экологического контроля, отраслевыми органами, вы полняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функ ции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

4.3. Государственный фонд недр Государственный фонд недр составляют используемые участки (геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользова ние и распоряжение Государственным фондом недр в пределах терри тории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шель фа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законода тельством предусмотрено создание специального органа исполнитель ной власти, на который возлагается решение вопросов недропользова ния и в частности рационального использования и охраны недр. В настоящее время функции государственного органа по управлению Государственным фондом недр возложены на МПР.

Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в зе мельном праве применительно к земле.

Установленное законом единство субъекта права исключительной государственной собственности на недра является юридическим ос нованием определения их как Единого государственного фонда недр, что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуще ствлять свои полномочия собственника в отношении всех недр.

Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР яв ляются «государственной собственностью — общим достоянием все го советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого 142 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

республиканское законодательство о недрах рассматривало государ ственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Со временная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изме нений и дополнений в само понятие.

Понятие государственного фонда определенного вида природного ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соот ветственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия замене ны классификацией земель по целевому назначению их исполь зования.

Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включают ся в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая норма, определяющая порядок включения или исключения объектов из фонда.

Применительно к недрам используется несколько иной принцип структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государ ства (территория государства и континентальный шельф), подразделя ются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части недр.

Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изучен ности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое место рождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений устанавливался специальный режим — «приобретение права на про изводство горного промысла». В последующем законодательстве эта норма повторялась, но уже в современной формулировке (используе мые и неиспользуемые части недр).

Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавли ваться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий госу дарственных органов при построении системы управления недрополь зованием.

Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной проекции.

4.3. Государственный фонд недр Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключитель ном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России.

Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере опережая федеральное законодательство о федеральных природных ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «фе деральный фонд резервных месторождений».

Статус объектов федерального значения могут получить на осно вании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ис копаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государ ственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ре сурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Часть месторожде ний федерального значения, в том числе освоенных и подготовлен ных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой задачи — создание федерального фонда резервных месторождений — явление весьма редкое для государств с федеративным устройством государства.

Наиболее известным примером создания такого фонда являются резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правитель ства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обес печение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситу ациях.

Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значе ния, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представле нию Правительства РФ, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуаль ной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драго ценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть принципиально различной: от использования дохода от добычи в ин 144 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

тересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических проблем в форме, например, феде рального финансирования развития угольных бассейнов и т.п.

Характерным примером является, в частности, оценка в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как национального достояния всей России и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полно мочий утверждают государственные программы геологического изу чения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рациональ ного использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования Федеративное устройство России определило необходимость раз граничения компетенции органов государственной власти в различ ных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами.

Принципиальные положения такого разграничения были установ лены Конституцией РФ. Она определила предметы ведения, относи мые к компетенции федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Природополь зование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному ведению. Конституция РФ установила и механизм осуществления совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством РФ, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации.

Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии с отношениями в других сферах социально-экономической деятельно сти. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах», имеющим, по существу, статус основ законодательства о недрополь зовании и необходимость определить и разграничить компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недро пользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР.

В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского на рода». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР, а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения не драми лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компе тенции СССР.

В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недро пользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства (ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов представительной власти не предусматривалось.

К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природ ных ресурсов СССР;

производство геологических, горно-изыскатель ских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей территории СССР;

составление и представление на утверждение спис ков месторождений общесоюзного значения;

распоряжение месторож дениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через ВСНХ Союзных Республик;

установление платы за право разработки месторождений общесоюзного значения;

предварительная разработка вопросов о горных концессиях;

установление общих обя зательных на всей территории СССР правил по охране недр;

осуще ствление горно-промыслового надзора по месторождениям общесо юзного значения.

К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природ ных ресурсов на территории республики;

производство геологиче ских, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республи канского характера;

распоряжение всеми недрами, в отношении мес торождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за ис ключением месторождений общесоюзного значения;

установление платы за разработку месторождений республиканского и местного значения;

осуществление горно-промыслового надзора по месторож дениям республиканского и местного значения.

Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ создавались специализированные горные органы. Предусматривалось также как и в Горном уставе Российской Империи [6] создание на территории страны горных и маркшейдерских округов.

Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало уже разграничение компетенции в области регулирования горных отношений между СССР и Союзными Республиками.

Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государствен ным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол 146 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР;

установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр;

установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов;

государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля;

регулиро вание других вопросов в области использования и охраны недр в со ответствии с Конституцией СССР и законодательством.

Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах своих территорий, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не были отнесены к компе тенции СССР.

Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопро сы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако на практике эта система в различных регионах России действует по разному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законода тельстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в част ности, вопросы недропользования.

Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений недропользования определена компетенция:

— органов государственной власти РФ;

— органов государственной власти субъектов РФ;

— совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

— органов местного самоуправления.

Компетенция Российской Федерации В компетенцию органов государственной власти РФ в сфере регу лирования отношений недропользования (ст. 3 Закона РФ «О недрах») входят:

1. Разработка и совершенствование законодательства РФ о не драх.

Законодатели не случайно поставили эту деятельность на первое место, понимая, что по мере развития рыночных отношений, взаимо отношений между субъектами РФ, повышения роли и самостоятель ности местного самоуправления потребуется определенная доработка закона. Эта работа предусматривает, во-первых, анализ и обобщение практики применения действующего федерального закона о недрах и 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования внесение в него соответствующих изменений и дополнений, во-вто рых, учет специфики отношений недропользования при разработке природоресурсного и другого федерального законодательства, в той или иной мере затрагивающего отношения недропользования, с це лью предотвращения возможных противоречий.

2. Определение и реализация федеральной политики недропользо вания, определение стратегии использования, темпов воспроизвод ства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минераль но-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных про грамм.

Государственные органы центральной исполнительной власти при званы осуществлять функции общего управления развитием всей минерально-сырьевой базы России. Основными направлениями этой деятельности являются:

— стратегия использования природных ресурсов, в первую оче редь в части топливно-энергетических ресурсов, определение при оритетных направлений использования угля, нефти и газа;

— определение темпов воспроизводства ресурсов, в частности планирование прироста запасов отдельных категорий, поддержание обеспеченности добычи запасами на необходимом уровне;

— расширение и качественное улучшение минерально-сырьевой базы, в первую очередь за счет повышения эффективности геолого разведочных работ, выхода в новые районы, в частности, Сибири, Дальнего Востока и континентального шельфа.

При этом предполагается осуществлять эту работу в значительной мере в рамках федеральных программ, координируя и увязывая об щие федеральные интересы с интересами субъектов Федерации.

3. Установление общего порядка пользования недрами и их охра ны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископа емых.

Общий порядок предусматривает правовую регламентацию следу ющих основных вопросов:

— определение видов пользования недрами;

— определение участков недр, предоставляемых в пользование с различными целями;

— требования, ограничивающие и запрещающие в определенных случаях пользование недрами;

— определение субъектов пользования недрами, т.е. пользователей недр;

148 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

— разработка общих требований и условий предоставления недр в пользование на основе системы лицензирования;

— установление основных прав и обязанностей пользователей недр;

— требования по рациональной разработке и охране недр;

— антимонопольные требования.

Особое место законодатель уделил вопросам унификации класси фикации запасов и ресурсов полезных ископаемых как инструмента осуществления единой федеральной политики в области всех видов геологического изучения и использования недр.

4. Создание и ведение единой системы федерального и террито риальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств.

При этом предусматривается регламентация видов и форм пред ставления, хранения и использования геологической информации, по рядок использования и др.

5. Государственная экспертиза информации о разведанных запа сах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

Необходимо иметь в виду, что задача государственной экспертизы информации не ограничивается только проверкой достоверности ис ходных данных и результатов расчетов. Не менее важной задачей государственной экспертизы являются предъявляемые ею требования к полноте изучения недр, контролю за рациональным и эффективным ведением разведочных работ и опасности, которая может возникнуть при разработке полезных ископаемых для человека и окружающей природной среды.

6. Составление государственного баланса запасов полезных иско паемых;

государственный учет участков недр, используемых для до бычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

ведение государствен ного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

государственная регистрация работ по геологическому изучению недр.

Все перечисленные виды работ призваны решить одну общую задачу — создать и постоянно обновлять банк данных о состоянии изученности и освоенности недр, а также качественной характеристи ки их ресурсов в рамках федерации, в первую очередь для целей разработки программ развития минерально-сырьевой базы и, во-вто рых, для осуществления действенного контроля и надзора за пользо ванием недрами.

7. Установление размеров и порядок взимания платы за геологи ческую информацию о недрах.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования Эта функция федерации была введена в законодательство в 2001 г.

в связи с принятием главы 26 НК РФ. Правовым основанием этого следует считать государственную собственность на недра, предостав ляемые в пользование.

8. Распоряжение недрами континентального шельфа РФ.

Эта норма является типичной для государств с федеративным ус тройством. В частности, в США недра в пределах морской исключи тельной экономической зоны и континентального шельфа находятся в исключительном ведении федеральных властей.

Действующая Конституция РФ ввела специальную функцию феде рации — «определение статуса и защиту...континентального шельфа РФ» (ст. 71).

В настоящее время вся деятельность на континентальном шельфе регулируется ФЗ «О континентальном шельфе РФ» [54].

9. Введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окру жающей природной среды.

С точки зрения обеспечения национальной безопасности могут вводиться ограничения на пользование недрами, например, в зоне расположения оборонных объектов, в приграничных зонах и др. тер риториях. С целью обеспечения требований охраны окружающей природной среды вводятся ограничения на пользование недрами, на пример, в заповедных и рекреационных зонах, в зонах нерестилищ ценных пород рыбы и т.п.

10. Координация научно-исследовательских и опытно-конструктор ских работ, связанных с пользованием недрами.

Эта функция в значительной мере связана с проблемой определе ния стратегии использования и темпов воспроизводства минераль но-сырьевой базы, поскольку для их эффективной реализации необхо димо создание новых технических средств и технологий. Государ ственная координация работ в этой области должна обеспечить ком плексность и полное решение проблемы, исключить дублирование, снизить расходы и в конечном итоге повысить эффективность научно исследовательских и опытно-конструкторских работ.

11. Защита прав пользователей недр и интересов граждан России.

Закон провозглашает защиту прав «пользователя недр», что долж но обеспечить ему гарантии стабильности как экономических усло вий, так и правового статуса пользования недрами. С другой стороны, пользование недрами определенной группой лиц объективно задевает социально-экономические интересы граждан, проживающих на «со ответствующей территории». В этом смысле провозглашение гаран 150 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

тий государственной защиты их интересов представляется чрезвы чайно важной юридической нормой.

12. Разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Федерации.

В данном случае Федерация принимает на себя роль арбитра. Од нако механизм реализации этой весьма деликатной процедуры приме нительно к недропользованию специально не разработан. Она должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством.

13. Заключение СРП при пользовании участками недр.

Заключение СРП отнесено к компетенции Федерации в 1999 г.

Одновременно к совместному ведению было отнесено «установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП». В то же время Законом РФ «О СРП» предусмотрена иная процедура, предполагающая в ряде случа ев совместное ведение при установлении перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП и при заключении СРП. В ряде случаев эти отношения отнесены к компетенции Федерации, при условии согласования решения с субъектом Федерации.

14. Утверждение СРП.

Эта функция предусмотрена Законом РФ «О СРП». В случае, если в интересах обороны и безопасности государства соглашение было заключено без конкурса с конкретным инвестором, оно должно быть утверждено федеральным законом. Однако это положение Закона до сих пор не применялось в силу целого ряда причин, как правого, так и организационного порядка.

15. Государственный контроль за геологическим изучением, раци ональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения.

Эта функция, получившая существенное развитие в редакции За кона РФ «О недрах» 1995 г., отражает в Конституции РФ положение о том, что «каждый обязан...бережно относиться к природным ресур сам» (ст. 58), а государство, как собственник недр, предоставляя их в пользование, обязано обеспечить его осуществление наиболее эффек тивным способом. Вся эта деятельность регулируется Положением «О государственном контроле за геологическим изучением, рациональ ным использованием и охраной недр» [73].

Следует отметить, что в компетенцию субъекта Федерации закон ввел аналогичную функцию, которую субъект должен выполнять в соответствии с порядком, устанавливаемым Федерацией. Кроме того, разработка порядка пользования недрами, очевидно, также должна 4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования осуществляться совместно, поскольку это один из механизмов реали зации права совместного пользования и распоряжения недрами.

16. Заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр.

Заключение международных договоров отражает активно развива ющиеся процессы не только привлечения иностранного капитала, но и интеграции в области изучения и использования природных ресур сов труднодоступных зон, в частности, Арктического и глубоководно го шельфа Мирового океана, глубинных недр земли, исследования вулканической деятельности, прогнозирования землетрясений и т.п.

Реализация общей федеральной политики недропользования воз лагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъек тами РФ.

РФ может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам РФ. При этом следует иметь в виду, что такая передача, как правило, не ущемляя интересов Фе дерации в целом, позволит более ответственно и эффективно осу ществлять в конечном итоге регулирование отношений недрополь зования.

Компетенция Федерации и ее субъектов К компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования, осуществ ляемого ими совместно, (ст. ст. 3,4 Закона РФ «О недрах»), отнесены:

/. Распоряжение государственным фондом недр за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ.

Эта норма отражает фундаментальное конституционное положе ние о том, что вопросы пользования и распоряжения недрами нахо дятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72).

2. Определение региональных перечней полезных ископаемых, от носимых к общераспространенным.

В силу специфики общераспространенных полезных ископаемых для получения права на их разработку обычно устанавливается су щественно упрощенная процедура, предусматривающая решение про блемы практически на уровне местных органов власти. Такой поря док существовал еще в Российской Империи, а затем и в СССР. Он широко распространен в мире. Вместе с тем, учитывая многообразие и разнохарактерность этого вида полезных ископаемых, возникла проблема выведения на федеральный уровень их классификации с 152 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

учетом как индивидуальных особенностей региона, так и общих фе деральных интересов.

3. Выделение участков недр федерального, регионального и мест ного значения.

Регулирование этих отношений было введено в 1995 г., после при нятия Указа Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40].

Идея выделения в федеративном государстве объектов, в том числе участков недр федерального значения, не нова. Подобные нормы встре чаются в законодательстве многих государств федеративного типа. В СССР делалась попытка классификации месторождений по админист ративному принципу. В Горном положении СССР месторождения делились по значимости на месторождения союзного, республикан ского и местного значения. Позднее от этой классификации отказа лись. В настоящее время деление участков недр на федерального, ре гионального и местного значения практически не ведется. В опреде ленной мере это объясняется одновременным введением принципа совместного ведения в сфере пользования недрами.

4. Установление перечней участков недр, право пользования кото рыми может быть предоставлено на условиях СРП.

Эта функция была введена ФЗ «О СРП».

5. Участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разде ле продукции при пользовании участками недр.

Как уже отмечалось выше, органы государственной власти субъек тов РФ участвуют в подготовке перечня участков недр, освоение ко торых может осуществляться на условиях СРП, а также в подготовке и подписании соглашения совместно с представителями Правитель ства РФ.

Компетенция субъектов Российской Федерации В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих террито риях (ст. 4 Закона РФ «О недрах») входят:

7. Принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах.

2. Участие в разработке и реализации государственных федераль ных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ.

3. Разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования 4. Создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов.

5. Участие в государственной экспертизе информации о разведан ных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определя ющих их ценность или опасность.

6. Составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

7. По представлению территориальных органов в области управ ления государственным фондом недр установление конкретных пла тежей за пользование недрами.

8. Установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участ ками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения.

9. Защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользова ния недрами.

10. Лицензирование видов деятельности, связанной с пользовани ем участками недр регионального и местного значения.

11. Государственный контроль за геологическим изучением, охра ной и рациональным использованием недр в соответствии с установ ленным порядком.

12. Определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых.

13. Регулирование других вопросов в области использования и ох раны недр за исключением отнесенных к ведению РФ или совместно му ведению.

Компетенция органов местного самоуправления Компетенция органов местного самоуправления в области недро пользования определяется с учетом положений Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [50].

В компетенцию органов местного самоуправления районов, горо дов в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5 Закона РФ «О недрах») входят:

154 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

1. Участие в решении вопросов, связанных с соблюдением соци ально-экономических и экологических интересов населения терри тории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков.

2. Развитие минерально-сырьевой базы для предприятий мест ной промышленности.

3. Предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных соору жений местного значения.

4. Приостановление работ, связанных с пользованием недрами на земельных участках в случае нарушения установленного порядка предоставления и использования недр для разработки месторожде ний общераспространенных полезных ископаемых.

5. Контроль за использованием и охраной недр при добыче обще распространенных полезных ископаемых, а также при строитель стве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско паемых.

6. Введение ограничений на пользование участками недр на терри ториях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышлен ности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйствен ным объектам или окружающей природной среде.

Специальные федеральные законы, регулирующие специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдель ных видов минерального сырья, могут устанавливать, конкретизиро вать и уточнять отдельные правомочия органов государственной вла сти, отражающие особенности этих видов минерального сырья.

Так, закон [74] конкретизировал полномочия Правительства РФ и субъектов РФ в области геологического изучения и разведки место рождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства.

Правительство РФ:

— обеспечивает проведение в РФ единой государственной полити ки в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и произ водства;

— определяет порядок лицензирования отдельных видов деятель ности при пользовании участками недр в целях геологического изуче ния и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и др.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования К ведению органов государственной власти субъектов РФ в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных ме таллов и драгоценных камней, их добычи и производства отнесены:

— формирование и использование государственных фондов драго ценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ;

— в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ лицензирование пользования участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи за исключением участ ков недр, включенных в федеральный фонд резервных месторожде ний драгоценных металлов и драгоценных камней;

— осуществление совместно с федеральными органами государ ственного контроля за деятельностью организаций в области геологи ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства на соответствующих территориях (за исключением федерального пробирного надзора).

4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования Государственное регулирование отношений недропользования в соответствии с Конституций РФ и Законом РФ «О недрах» осуществ ляется Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами ис полнительной власти субъектов Федерации. В пределах своих полно мочий в регулировании отношений недропользования принимают также участие органы местного самоуправления (рис. 1).

Президент РФ «... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80 Кон ституции РФ), в частности, в сфере регулирования отношений недро пользования. При этом он вносит законопроекты в Государственную думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, имеет право председательствовать на заседаниях Пра вительства РФ.

В составе федеральных органов исполнительной власти, участву ющих в регулировании отношений недропользования, можно выде лить органы специальной и общей компетенции.

К группе федеральных органов исполнительной власти специаль ной компетенции следует отнести Министерство природных ресур сов, Министерство энергетики и Федеральный горный и промышлен ный надзор, которые непосредственно занимаются вопросами поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых.

Государственный фонд недр Президент РФ Правительство РФ Правительства Органы местного субъектов РФ самоуправления МПР Минэнерго Госгортехнадзор Органы управления управления, недропользованием:

отделы министерства, управления, ЦКР* Росгеолфонд ГКЗ* комитеты Федеральные министерства и ведомства (в пределах своих полномочий) МНС, Минфин, Минюст, Минимущество, Минэкономразвитие и др.

Рис 1. Схема управления государственным фондом недр * ГКЗ — Государственная комиссия по запасам.

** ЦКР • Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений.

— 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования К группе федеральных органов исполнительной власти общей ком петенции, функционально участвующих в государственном регулиро вании отношений недропользования, следует отнести Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Мини стерство по налогам и сборам и ряд других.

На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установ ленных Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах», вопросы госу дарственного регулирования отношений недропользования осуществ ляет правительство субъекта Федерации через специальные органы (министерства, управления, комитеты).

В составе органов местного самоуправления для регулирования отношений недропользования обычно специальные подразделения не создаются, и все вопросы решаются в подразделениях общей компе тенции. Вместе с тем в ряде регионов, особенно в зоне так называе мых градообразующих месторождений (типа Самотлорского и Ромаш кинского), в составе муниципальных органов создаются специальные подразделения.

В группе федеральных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции ведущее место занимает Министер ство природных ресурсов — МПР.

На МПР возложено проведение государственной политики и осу ществление управления в сфере изучения, использования, воспроиз водства, охраны природных ресурсов и окружающей природной сре ды, обеспечения экологической безопасности.

В сфере недропользования МПР в соответствии с [101] является:

— федеральным органом управления государственным фондом недр;

— специально уполномоченным государственным органом управ ления использованием и охраной водного фонда;

— федеральным органом исполнительной власти, специально упол номоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Основными задачами МПР в сфере недропользования являются:

— разработка и проведение государственной политики осуществ ления государственного управления в сфере изучения, воспроизвод ства, использования и охраны недр и водных объектов;

— разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных и иных природных ресурсах;

— координация деятельности других федеральных органов испол нительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использо вания и охраны природных ресурсов;

158 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

— комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет сле дующие функции:

В области реализации государственной политики в сфере недро пользования, природопользования и охраны окружающей среды МПР:

— разрабатывает с участием других федеральных органов испол нительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;

— разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сы рьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов;

— разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскатель ских работ, создания новой техники и прогрессивных технологий в установленных сферах ведения;

— разрабатывает проекты федеральных законов и иных норматив ных правовых актов, издает по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, нормативные правовые акты, а также методические и инструктивно-технические документы;

— организует и осуществляет лицензирование видов деятельнос ти, связанных с недро- и водопользованием;

— обеспечивает организацию и проведение государственной экс пертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономичес кой и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на веде ние работ по геологическому изучению недр;

— обеспечивает ведение государственного кадастра месторожде ний и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей;

— разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природополь зования, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;

4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования — организует и обеспечивает государственное геологическое изу чение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной эко номической зоны РФ, Антарктиды и дна Мирового океана;

— разрабатывает стратегию в области удовлетворения потребнос ти страны в минеральных ресурсах.

В области управления государственным фондом недр МПР:

— организует и обеспечивает государственное геологическое изу чение недр территории РФ и ее континентального шельфа;

— разрабатывает стратегию и основные направления воспроизвод ства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребнос тей экономики в минерально-сырьевых ресурсах;

— осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, в том числе на усло виях раздела продукции, осуществляет в установленном порядке вы дачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование ли цензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции;

— подготавливает в установленном порядке предложения о поряд ке и об условиях взимания платежей за пользование недрами;

— обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимост ной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на основе утверждаемых министерством методик;

— утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на ее основе организует составление и ведение государственного балан са запасов полезных ископаемых;

— обеспечивает функционирование федерального и территориаль ных фондов геологической информации о недрах, а также банка дан ных по вопросам недропользования;

— определяет совместно с органами исполнительной власти субъек тов РФ и Госгортехнадзором региональные перечни общераспростра ненных полезных ископаемых;


— организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, гео химического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэко логического содержания;

— осуществляет подготовку материалов по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и выявле ние месторождений полезных ископаемых.

160 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Определенный круг отношений недропользования регулируется Минэнерго, которое наряду с другой деятельностью выполняет сле дующие функции [102]:

— координирует деятельность организаций нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магист ральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, гео логических и геофизических организаций, организаций, обслуживаю щих топливно-энергетический комплекс;

— разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов;

— участвует в подготовке, заключении и реализации соглашений о разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях раздела продукции;

— участвует в разработке государственных программ геологичес кого изучения недр, воспроизводства и использования минерально сырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности РФ и согласовывает эти программы;

— согласовывает в пределах своей компетенции решения органов, выдающих лицензии на пользование недрами;

— согласовывает предложения МПР о порядке, сроках и условиях освоения участков недр, содержащих горючие полезные ископаемые;

— согласовывает основные технико-экономические показатели добычи нефти и газа, включаемые в условия лицензий (лицензионные соглашения) при выдаче лицензий на пользование недрами;

— принимает участие в осуществлении государственной эксперти зы запасов месторождений нефти, природного газа, газового конден сата и угля;

— согласовывает проектно-технологическую и техническую доку ментацию на разработку месторождений углеводородного сырья в РФ, определяет варианты разработки месторождений указанных полезных ископаемых и устанавливает порядок реализации проектов разработ ки этих месторождений, обязательный для организаций независимо от формы собственности, разрабатывающих месторождения углеводо родного сырья в соответствии с лицензиями;

— контролирует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ выполнение условий лицензий на пользование недрами в части соответствия им фактических параметров поиска, разведки и разра ботки месторождений горючих полезных ископаемых;

осуществляет 4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования контроль соответствия уровня добычи уровню, утвержденному про ектной технической и технологической документацией на разработку месторождений;

— направляет в пределах своей компетенции в федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным фондом недр предложения о досрочном прекращении, приостановлении или огра ничении действия лицензий на пользование недрами по основаниям, установленным законодательством РФ.

В 2000 г. были конкретизированы функции Минэкономразвития в сфере недропользования. В качестве одной из задач, которые выпол няет министерство, стало «участие в разработке и осуществлении мер государственной поддержки геологоразведочных работ, в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами и другими природными ресурсами, а также в подготовке проектов соглашений о разделе продукции» [103].

Специфика освоения отдельных видов полезных ископаемых обус ловила необходимость принятия самостоятельных актов, уточняющих и детализирующих функции и механизмы государственного контроля в сфере недропользования.

На протяжении практически всей истории российского недрополь зования в особую группу всегда выделялись общераспространенные полезные ископаемые. Государственный контроль за их освоением обычно возлагался на органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Наиболее полно теоретические и практические вопросы правового регулирования разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых были разработаны Г.С. Башмаковым [126]. Его монография была опубликована в 1978 г., однако многие ее принципиальные положения сохранили свое значе ние и актуальность и в настоящее время.

Помимо этих полезных ископаемых в качестве особых объектов государственного регулирования выступают нефть и газ, уголь и го рючие сланцы, драгоценные металлы и драгоценные камни, и, нако нец, отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ.

В 1993—1995 гг. была предпринята попытка разработки и приня тия законопроекта «О нефти и газе». Он был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ путем наложения вето.

В 1996 г. был принят ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59].

162 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Особенности государственного регулирования и политики в обла сти добычи и использования угля (горючих сланцев) заключались в следующем:

— уголь и продукция его переработки являются наиболее надеж ными и социально значимыми энергоносителями;

— горно-геологические условия залегания пластов угля обуслов ливают особую сложность и опасность добычи угля;

— организации по добыче угля характеризуются высокой капита лоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют пе риодической реконструкции;

технологический процесс добычи угля требует постоянных капиталовложений;

— функционирование организаций по добыче угля, а также ис пользование рядового угля в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду;

— ликвидация организаций по добыче угля вследствие отработки запасов угля или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходи мость принятия особых мер по их социальной защите.

Было установлено, что управление в области добычи и использо вания угля должно основываться на следующих принципах:

— управление государственной собственностью в области добычи (переработки) угля осуществляют Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ;

— возможность образования финансово-промышленных групп и других организационно-правовых образований, предусмотренных за конодательством РФ, с участием организаций по добыче (переработ ке) угля независимо от форм их собственности.

Государственное регулирование в области добычи и использова ния угля в соответствии с [59] предусматривало:

— реструктуризацию угольной промышленности;

— государственную финансовую поддержку организаций по добы че угля за счет дотаций из федерального бюджета и бюджетов соот ветствующих субъектов РФ, предоставления налоговых льгот, льгот ных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ста вок таможенных пошлин на ввоз на территорию РФ необходимых оборудования и приборов;

— регулирование качества угля путем его обязательной сертифи кации;

— лицензирование отдельных видов деятельности в области добы чи угля;

4.5. Организационно-правовое регулирование недропользования — заключение долгосрочных договоров поставки угля, в целях обеспечения стабильности функционирования организаций по добы че угля;

— введение особых мер, регламентирующих условия труда, зара ботную плату, социальные льготы и др.

В соответствии с ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74], государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи должно осуществлять ся, в частности, в целях проведения государственной политики, на правленной на стимулирование их добычи.

Государственное регулирование указанных отношений осуществ ляется посредством:

— лицензирования пользования участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни;

— преимущественного права приобретения добываемых драгоцен ных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, формирования золото го запаса РФ и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ;

— установления требований к учету, хранению, транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них, а также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями;

— нормативно-правовой регламентации действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках;

специального учета указанных организаций и инди видуальных предпринимателей;

— контроля за соблюдением законодательства в области геологи ческого изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и об ращения;

— лицензирования отдельных видов деятельности в области про изводства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней;

— организации государственного контроля за ценами на драго ценные камни путем утверждения обязательных классификаторов и прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рын ке и др.

164 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

4.6. Регулирование отношений недропользования в акваториальных зонах 4.6.1. Районирование морских зон Водоемы по своему местоположению подразделяются на внутрен ние, расположенные внутри территории (реки, озера, внутренние моря и т.п.), и внешние, представляющие часть Мирового океана (моря, океаны). Дно Мирового океана геологически подразделяется на три части: подводное продолжение материка, или так называемый конти нентальный шельф;


далее идет материковый склон и, наконец, дно Мирового океана. Помимо геологического имеется и правовое райо нирование акваторий, непосредственно связанное с определением границ государства и выделением отдельных морских зон, имеющих различный юридический статус.

Определенная часть недр, в частности, участков недр, подлежащих освоению, располагается ниже дна водоемов и водотоков. Доступ к ним регулируется правовым режимом этих акваторий.

Водный кодекс [52] определил акваторию как водное простран ство, ограниченное естественными, искусственными или условными границами.

Деятельность в акваториальных зонах России регулируется Водным кодексом РФ, а также ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об ис ключительной экономической зоне РФ» и «О внутренних морских во дах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», а также Конвен цией ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированной в 1997 г. [66].

В соответствии с этими законами все акватории подразделяются на пять основных зон: внутренние воды, территориальное море, исклю чительная экономическая зона, континентальный шельф и так называ емый район, или международный район морского дна (рис 2.).

В соответствии с Водным кодексом к внутренним водам относят ся все водные объекты, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря. При этом объекты внутренних вод подразделяются на поверхностные, внутренние и морские воды и подземные, т.е. представляющие собой по Закону о недрах часть недр. В соответствии с Конституцией РФ (п.1 ст. 67) территория РФ включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Из этого следует, что территория субъекта РФ включает только сухопутную часть территории и не включает внутренние воды, а также прилегающее к ней территориальное море.

-Территория государства Территориальные воды 12 миль, 22 км) Исключительная экономическая зона (200 миль, 370 км) Район (Международный район морского дна) Внутренние Континентальный шельф воды Континентальный шельф:

— внутренняя граница — внешняя граница территориального моря;

— внешняя граница — на расстоянии 200 миль от исходной линии, от которой отмеряется Точка максимального ширина территориального моря при условии, что внешняя граница подводной окраины отлива материка не далее 200 миль;

или не далее 350 миль от тех же точек, но не далее 100 миль от изобаты 2500 м.

Рис. 2. Правовое районирование суши и моря 166 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Территориальное море представляет собой примыкающий к су хопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль (22,2 км).

Внешняя граница территориального моря является государствен ной границей РФ, а внутренняя — исходные линии, от которых отме ряется его ширина.

На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Делимитация территориального моря осуществляется в соответ ствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Исходными линиями, от которых отмеряется ширина территори ального моря, являются линии наибольшего отлива вдоль берега, ука занные на официально изданных морских картах.

Платежи за пользование неживыми ресурсами территориального моря, размеры платежей, порядок их взимания и поступления в феде ральный бюджет и бюджет субъекта РФ, территория которого примы кает к внутренним морским водам и территориальному морю, опре деляются законодательством о недрах.

Законодательство о недрах предусматривает обязательство пользо вателя недр в соответствующих случаях вносить плату за пользование участками дна территориального моря.

Исключительная экономическая зона — морской район, находя щийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, регулируемым законодательством, международными договорами РФ и нормами международного права.

В нормативных правовых актах иногда используется термин «мор ская исключительная экономическая зона» [30,108].

Внутренней границей исключительной экономической зоны явля ется внешняя граница территориального моря.

Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль (370 км) от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Таким образом, ее ширина составляет 188 морских миль (348 км).

Делимитация исключительной экономической зоны осуществляет ся в соответствии с законодательством, международными договорами РФ или общепризнанными принципами и нормами международного права.

4.6. Регулирование отношений недропользования...

Под природными ресурсами исключительной экономической зоны понимаются живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покры вающих морское дно, на морском дне и в его недрах.

В исключительной экономической зоне применительно к недро пользованию РФ осуществляет:

— суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов;

— исключительное право разрешать и регулировать буровые рабо ты на морском дне;

— исключительное право сооружать, а также разрешать и регули ровать создание, эксплуатацию и использование искусственных ост ровов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, каса ющихся безопасности;

— юрисдикцию в отношении: морских научных исследований;

защиты и сохранения морской среды от загрязнения из всех источни ков;

прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопро водов РФ.

Если предоставляемый в пользование участок недр расположен в пределах исключительной экономической зоны, подписание соглаше ния со стороны государства осуществляется Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого будут проводиться предусмотренные соглашени ем работы, в части, касающейся вопросов, которые относятся к веде нию этого субъекта.

Закон РФ «О недрах» не предусматривает регулирование отноше ний недропользования в исключительной экономической зоне. В то же время ФЗ «О СРП» устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья в пре делах исключительной экономической зоны.

На исключительную экономическую зону распространяется дей ствие также Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ, в частности, о правонарушениях в сфере недропользования. В этой связи отсутствие упоминания в Законе РФ «О недрах» исключительной экономической зоны, очевидно, следует рассматривать как редакционное недоразумение.

Континентальный шельф представляет собой морское дно и не 168 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

дра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.

Подводной окраиной материка является продолжение континен тального массива, включающее в себя поверхность и недра континен тального шельфа, склон и подъем.

Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Его внешняя граница находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеря ется ширина территориального моря, при условии, что внешняя гра ница подводной окраины материка не простирается на расстояние более 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней гра ницей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.

Район, или международный район морского дна, в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. — зона дна морей и океанов и его недра за пределами национальной юрисдикции, ресур сы которой объявлены общим наследием человечества. Право пользо вания ресурсами района определяется на основе принципа «эффект присутствия». Регулирование деятельности по использованию ресур сов района осуществляется Международным органом по морскому дну при ООН.

На протяжении целого ряда лет финансируется федеральная целе вая программа «Мировой океан», предусматривающая проведение научных исследований в Арктике, Тихом и Атлантическом океанах, Антарктиде и др. [82].

4.6.2. Правовое регулирование деятельности на континентальном шельфе Правовой статус и порядок пользования ресурсами континенталь ного шельфа регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ».

В соответствии с этим законом РФ на континентальном шельфе осуществляет:

— суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если РФ не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ;

4.6. Регулирование отношений недропользования...

— исключительное право разрешать и регулировать буровые рабо ты на континентальном шельфе для любых целей;

— исключительное право сооружать, а также разрешать и регули ровать создание, эксплуатацию и использование искусственных ост ровов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, сани тарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и пра вил, касающихся безопасности;

— юрисдикцию в отношении: морских научных исследований;

защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработ кой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронени ем отходов и других материалов;

прокладки и эксплуатации подвод ных кабелей и трубопроводов.

РФ осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континен тальном шельфе, руководствуясь экономическими, торговыми, науч ными и иными интересами, в порядке, определяемом ФЗ «О конти нентальном шельфе РФ» и нормами международного права.

Права РФ на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

РФ, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континен тальном шельфе, не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с уче том судоходства, рыболовства, морских научных исследований, дру гих правомерных видов деятельности.

В понятие «природные ресурсы континентального шельфа» зако нодательством включаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (далее — минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организ мы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в не подвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (далее — живые ресурсы).

Законодательство о недрах регулирует порядок пользования участ ками недр континентального шельфа, устанавливая в ряде случаев специальный режим.

Распоряжение континентальным шельфом находится в компетен ции органов государственной власти РФ в сфере недропользования.

170 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Участки континентального шельфа (далее — участки) могут пре доставляться физическим и юридическим лицам РФ и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (това риществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции (далее — пользователи).

Участки предоставляются в пользование для:

— регионального геологического изучения континентального шель фа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологичес кие изыскания, ресурсные исследования);

— поиска минеральных ресурсов;

— разведки и разработки минеральных ресурсов;

— одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

— строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя занных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

— сбора минералогических, палеонтологических и других геоло гических коллекционных материалов.

Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изу чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине ральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.

Предоставление пользователям участков определяется экономичес кими интересами РФ и осуществляется таким образом, что преиму щественные права при прочих равных условиях предоставляются пользователям, максимально использующим возможности промыш ленности РФ.

Порядок и условия проведения конкурсов (аукционов) на право пользования участками, основания для отказа в участии в конкурсе (аукционе), содержание лицензии на региональное геологическое изу чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине ральных ресурсов, сроки, на которые предоставляются указанные лицензии, права и обязанности пользователей участков, требования к безопасному ведению работ, основания для прекращения права на пользование участками, включая досрочное прекращение этого права, антимонопольные требования и условия и условия раздела продукции регламентируются федеральными законами, применимыми к конти нентальному шельфу и деятельности на нем.

4.6. Регулирование отношений недропользования...

Лицензии на региональное геологическое изучение континенталь ного шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов (далее — лицензия) выдаются специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыбо ловству, федеральным органом по охране окружающей среды и при родных ресурсов, федеральным органом по оборонным отраслям промышленности с уведомлением специально уполномоченных на то федерального органа по пограничной службе, федерального органа по науке и технической политике, федерального органа по таможенному делу, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу ок ружающей среды.

Права и обязанности пользователя возникают с момента получе ния лицензии.

В лицензию дополнительно должны включаться следующие све дения:

— об экологическом обеспечении пользования участками, включая организацию экологического мониторинга, взаимосогласованные ме тодики возмещения ущерба, наносимого живым ресурсам;

— о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных си туаций;

— о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ.

В лицензию могут включаться дополнительные условия использо вания объектов инфраструктуры на территориях субъектов РФ в рай онах действия лицензии или на прилегающих к ним участках, учиты вающие экономические интересы прибрежных субъектов РФ.

При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и оформляются в лицензии объемы инвестиций на развитие социально производственной структуры прибрежных территорий субъектов РФ, непосредственно связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, и размещение заказов на предприятиях РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и органами испол нительной власти субъектов РФ.

Запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, запо ведные зоны или другие особо охраняемые территории континенталь ного шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроиз водства и миграции ценных видов живых ресурсов.

Право пользования участками не может быть передано пользовате лями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предус мотренном гражданским законодательством РФ.

172 ГЛАВА 4. Государственное регулирование отношений...

Пользователи участков обязаны:

— осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по за щите морской среды, минеральных и живых ресурсов;

— регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеороло гический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидро логических наблюдений в соответствии со стандартными процедура ми Всемирной метеорологической организации.

Правительство РФ регулирует и контролирует буровые работы на континентальном шельфе для любых целей.

Специально уполномоченный на то федеральный орган по геоло гии и использованию недр рассматривает заявки на проведение буро вых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по охране окружающей среды и при родных ресурсов, федеральным органом по науке и технической по литике, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по пограничной службе и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Освоение ресурсов континентального шельфа и, в частности, неф тяных и газовых месторождений осуществляется главным образом с использованием искусственных островов различного типа (погруж ные, полупогружные, плавучие), установок и сооружений. Создавать их могут:

— федеральные органы исполнительной власти и органы исполни тельной власти субъектов РФ, физические и юридические лица РФ, а также иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП»;

— иностранные государства, их физические и юридические лица, иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП», компетентные международные организации (далее — иностранные заявители);

— иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП».

Искусственные острова, установки и сооружения не обладают ста тусом островов и не имеют территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

4.6. Регулирование отношений недропользования...

Вокруг искусственных островов, установок и сооружений устанав ливаются зоны безопасности, которые простираются не более чем на 500 метров от каждой точки внешнего края искусственных островов, установок и сооружений.

Специально уполномоченный на то федеральный орган по оборо не по согласованию со специально уполномоченным на то федераль ным органом по пофаничной службе определяет в этих зонах надле жащие меры по обеспечению безопасности судоходства, искусствен ных островов, установок, сооружений. Информация о мерах по обеспечению безопасности публикуется в «Извещениях морепла вателям».



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.