авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

Ю.В. Соловей

КИОТО НА ПОРОГЕ РОССИИ:

Основы системы правового регулирования

выбросов парниковых газов

в Российской Федерации

KYOTO AT THE

RUSSIAN DOOR:

The Basics of the System of the Legislative Regulation

of the Greenhouse Gases in the Russian Federation

by Yuri V. Solovey

Проект Программы развития ООН

UNDP RUS/02/014/01/A/99

юридическая фирма «Шмид Консалтинг», 2003 юридическая фирма Morgan, Gibson, Lovell & Hoyle, Ltd., 2003 Москва, 2003 Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации.

Монография. Ю.В. Соловей глава 5 - Соловей Ю.В. и Ханыков И.А.

глава 8 - Ханыков А.В под общей редакцией Ханыкова А.В.

М: ИГ «Юрист», 2003. – 320 с.

Лиц. ИД № 01939 от 05.06.2000 г.

Издано при поддержке Российской академии юридических наук Национальной организации поддержки проектов поглощения углерода юридической фирмы «Шмид Консалтинг»

фирмы Morgan, Gibson, Lovell & Hoyle, Ltd.

Защиту авторских и иных смежных прав осуществляет «Шмид Консалтинг»

127051, Москва, а/я Технический редактор: Ветрова А.

Дизайн: Коваленко Н.

Верстка: Гурьева Е.

дизайн-бюро digital ARTS тел.: (095) 351-5150, 351- Формат 60х90/ Бумага офсетная.

Печать офсетная.

Усл. печ. л. – 20.

Тираж 10 000 экз.

Цена договорная.

Отпечатано в типографии «Фабрика печатной рекламы»

тел.: (095) 974-3338, 974- ISBN 5-94103-057- УДК 349.6:504.7(470+571) ББК 67.407 (2Рос) С Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Киото на пороге России:

Основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Содержание:

Предисловие......................... Введение........................... Раздел I Использование подходов Киотского протокола и Рамоч ной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на нацио нальном уровне Глава 1 Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Рамочная Конвенция ООН об изменении климата..... Киотский протокол................. Марракешский пакет соглашений........... Глава 2 Существующие правовые и административные механизмы ре гулирования выбросов парниковых газов в Российской Феде рации 2.1 Система законодательства Российской Федерации.... 2.2 Регулирование на уровне федерального законода тельства...................... 2.3 Деятельность межведомственной комиссии....... 2.4 Примеры регулирования на уровне законодатель ства субъектов Российской Федерации.

........ 2.5 Существующие общественные и корпоративные механизмы.................... Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Глава 3 Опыт отдельных зарубежных стран в реализации положений Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об измене нии климата 1992 г. в становлении национального законода тельства регулирования выбросов парниковых газов 3.1 Европейский союз.................. 3.2 Германия...................... 3.3 Франция...................... 3.4 Швейцария..................... 3.5 Великобритания................... 3.6 Нидерланды.................... 3.7 Канада....................... 3.8 Австралия..................... 3.9 Соединенные Штаты Америки............. 3.10 Международное сотрудничество............ Раздел II Подходы к формированию системы правового регули рования выбросов парниковых газов Глава 4 Перспективы и последствия ратификации Киотского протокола 4.1 Перспективы ратификации Киотского протокола.... 4.2 Развитие текущей ситуации вокруг возможной ратификации Киотского протокола........... 4.3 Последствия ратификации Киотского протокола Российской Федерацией................ Глава 5 Развитие углеродного рынка в Российской Федерации 5.1 Предпосылки развития углеродного рынка....... 5.2 Деятельность Центра климатических проектов..... 5.3 Деятельность Национальной организации поддержки проектов поглощения углерода....... 5.4 Система сертификации выбросов парниковых газов.................. 5.5 Процесс развития углеродного рынка в зарубежных странах................ 5.6 Потенциальные направления развития углеродного рынка в Российской Федерации...... Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Глава 6 Формирование концепции системы правового регулирования в области снижения уровня антропогенных выбросов парнико вых газов на территории Российской Федерации 6.1 Общая концепция системы правового регулиро вания выбросами парниковых газов в Российской Федерации..................... 6.2 Необходимые меры по формированию системы правового регулирования управления выбросами парниковых газов.................. Раздел III Практическая реализация концепции системы правово го регулирования выбросов парниковых газов на тер ритории Российской Федерации Глава 7 Практическая реализация правового регулирования выбросов парниковых газов на территории Российской Федерации 7.1 Практические пути реализации выработанной концепции..................... 7.2 Проект Федерального закона «О государственном регулировании и политике в области эмиссии и поглощения парниковых газов в Российской Фе дерации»..................... 7.3 Проект Федерального закона «Об учете и контро ле уровня эмиссии и поглощения выбросов пар никовых газов в Российской Федерации»........ 7.4 Проект Федерального закона «О собственности и обороте квот на выбросы парниковых газов в Рос сийской Федерации................. 7.5 Изменение законодательства............. Глава 8 Субъекты эмиссии в пространстве Киотского протокола. Заключение......................... Раздел IV Приложения 1 Текст Рамочной Конвенции ООН об изменении климата. 2 Текст Киотского протокола.............. 3 Марракешские соглашения (Доклад руководителя российской делегации)...... 4 Глоссарий..................... Анкета............................ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК 117049, г. Москва, 125057, г. Москва, а/я Ленинский проспект, д.1, офис 1212 тел./факс: 238-4989, 238- Актуальность затронутой авторами темы обусловлена процессами, происходя щими в мире, когда наличие проблемы глобального потепления климата призна но во всем мире.

Положения Киотского протокола, предполагающие сочетание рыночного ме ханизма перераспределения углеродного ресурса с административным ограниче нием совокупного количества выбросов парниковых газов на уровне 1990 года, де лает его документом всемирного значения, с которым рано или поздно придется считаться и Российской Федерации.

В последнее время широко обсуждаются теоретические аспекты необходимых изменений в национальном законодательстве, которые потребуются после рати фикацией Киотского протокола.

Данный труд представляет собой, пожалуй, первую попытку предложить комплекс практических дополнений в существующую законодательную базу, включая проекты основополагающих законов о государственной политике, учете и контроле, и, наконец, о собственности и обороте квот на выбросы парниковых га зов. Законопроекты могут быть использованы в органах законодательной и ис полнительной власти Российской Федерации.

Представляют интерес и предложения по поводу возможности автономных изменений действующего законодательства для создания национального углерод ного рынка.

Киотские соглашения вызывают интерес у российской науки и юридической общественности как в практическом, так и в теоретическом плане как одно из но вых перспективных направлений современной юриспруденции.

Кроме того, предлагаемая вниманию работа может стать основой для обсужде ния практических шагов по выработке конкретных мер при осуществлении госу дарственной политики, регулирующей деятельность в сфере эмиссии и поглоще ния выбросов парниковых газов на территории Российской Федерации.

Гриб В.В.

Председатель Исполнительного Комитета Российской академии юридических наук Вице-президент Российского союза юристов, к.ю.н.

Трунцевский Ю.В.

Член Исполнительного комитета Российской академии юридических наук Главный редактор журнала «Международное публичное и частное право», д.ю.н.

Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Предисловие Первое что надо подчеркнуть, - именно сейчас сложились международные и российские условия, настало время в сжатые сроки подготовить законо дательство по экономическому регулированию выбросов парниковых га зов в России. То есть данная работа выполнена чрезвычайно вовремя и столь высокая актуальность объясняет и оправдывает кажущуюся непол ноту и незавершенность. Полноты и завершенности сейчас не может быть в принципе, так всегда бывает в начале большого Дела.

Второе, что важно подчеркнуть, данное исследование - предельно практи ческий взгляд на проблему изменения климата, все максимально прибли женно к тому, чтобы как можно быстрее дать российским регионам и рос сийским компаниям правовые возможности для выполнения международ ных проектов по снижению выбросов парниковых газов.

Дан глубокий анализ состояния дел в разных странах. Видно что, «поезд уже набирает ход» и отстающие, будь то США, Австралия или Россия, мед лящая с ратификацией Киотского протокола, вряд ли получат политичес кие или экономические выгоды, если будут относиться к Киотскому про токолу как к второстепенному делу.

Авторы внесли уже очень весомый вклад в понимание климатической проблемы в России. Они неоднократно представляли Россию на Конфе ренциях сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, были сделаны фундаментальные доклады на симпозиумах и совещаниях всех уровней. Поэтому издание данной книги давно назревший и логический шаг, который сделан очень вовремя.

Как и подобает ученым, в данном исследовании авторы критически и скрупулезно рассматривают варианты развития событий, часто уделяют больше внимания трудностям и противоречиям, чем достижениям. У чи 7 Предистловие Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода тателя может сложиться довольно пессимистический взгляд на предстоя щую разработку и принятие законодательства. Но ведь в любом новом де ле начало - очень непростой этап. Можно вспомнить, что еще 10 лет назад идея торговли квотами на выбросы парниковых газов казалась утопией.

С другой стороны, из работы видно, что «не боги горшки обжигают», в це лом ясно какие коррективы надо внести в существующее законодательство и что надо сделать совершенно нового, причем непреодолимых препят ствий нет, вопрос во времени и ресурсах, концентрации усилий специа листов на данной проблеме для ее успешного решения.

Важно отметить, что через все исследование проходит нить стратегическо го взгляда в будущее. Фактически в данной работе собрана вся основа, весь фундамент, на котором будет строиться решение проблемы климата в ближайшие десятилетия.

Сейчас, когда у России оказалось фактически право вето на вступление протокола в силу, геополитические и гуманитарные аргументы, вероятно, стали решающими. Без нас более 115 стран мира, ратифицировавших про токол, не смогут внести свой вклад в решение глобальной климатической проблемы. Историческая роль России стать страной, которая выведет про токол на «орбиту», докажет приверженность делу коллективного решения глобальных проблем под эгидой Организации Объединенных Наций.

Данная книга – еще один шаг на этом пути.

Кокорин Алексей Олегович Руководитель российской климатической программы Всемирный фонд дикой природы 8 Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Введение В последнее время, особенно в связи с климатическими катаклизмами лета 2003 года, широко обсуждается проблема глобального потепления, выз ванного антропогенными выбросами парниковых газов. Парниковые газы поглощают инфракрасные (тепловые) лучи, которые излучает нагретая поверхность Земли. Это поглощение тепла препятствует охлаждению Зем ли и приводит к увеличению температуры воздуха. Значительную роль в формировании тепловой ловушки играет углекислый газ.

Доминирует мнение, что именно увеличение концентрации углекислого газа в атмосфере, а точнее взрывной характер этого увеличения (на 30% за последние 150 лет), является немаловажной причиной дестабилизации климата. Не менее половины антропогенных выбросов углекислого газа приходится на долю энергетики, транспорта и муниципального хозяйства.

Относительный баланс достигается тем, что леса частично поглощают уг лекислый газ, однако, интенсивность этого процесса недостаточна для то го, чтобы компенсировать выбросы углекислого газа, образующиеся в ре зультате сжигания угля, нефти и газа.

Существует несколько путей снижения выбросов парниковых газов. Во первых, можно изменить структуру топливного баланса, путем перехода от сжигания угля к сжиганию газа. Во-вторых, возможно широкое внед рение в промышленности энергосберегающих технологий. Однако эти процессы перехода к экономному использованию энергии отличаются высокими издержками, особенно в развитых странах, где технологические ресурсы уже используются максимально эффективно. Так, например, сок ращение выбросов парниковых газов на 1 тонну в год в странах с разви той экономикой, как в Европе, так и в Северной Америке обходится от до 600 долларов США.

9 Введение Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Понимание того факта, что без создания международных финансовых ме ханизмов, стимулирующих инвестиции в энергосбережение невозможно затормозить глобальное увеличение эмиссии углекислого газа привело к тому, что в 1997 году в Киото было подписано международное соглашение о сокращении выбросов парниковых газов в атмосферу. Страны-участни цы должны будут уменьшить выбросы парниковых газов в среднем на 5% от уровня 1990 г. Киотский протокол определил четыре рыночных меха низма, которые помогут странам-участницам снизить их уровни эмиссии до требуемого уровня на период 2008-2012 гг. Каждой стране выделяется квота (лимит) на эмиссию углекислого газа. Страна, которая фактически выбрасывает меньшее количество углекислого газа, может продать свое право на эмиссию другой стране-участнице Киотского протокола. Гло бальная бизнес — идея заключается в том, что финансовые потоки будут направляться в те страны, где приобретение прав на выбросы парниковых газов обходится дешевле.

Процессы реструктуризации экономики, приватизации и демилитариза ции, происходившие в России с 1990г. позволили снизить уровень эмиссии парниковых газов даже без серьезных инвестиции в энергосбережение, создав, таким образом, значительный «углеродный зазор». Этот потенциал на первый бюджетный (контрольный) период Киотского протокола (2008 2012 гг), по расчетам специалистов, составляет около 2 млрд. тонн эквива лента СО2, что при сегодняшней цене порядка 5 долларов США за 1 тонну составляет не менее 10 млрд. долларов США.

Осознание наличия данного ресурса привело к рождению двух мифов, ко торые поставили под угрозу вступление в силу Киотского протокола. Пер вый, так называемый позитивный, родился в результате патриотического желания оградить наше вновь открытое «месторождение» от посягатель ства западных коммерсантов. В противовес ему появился и «негативный»

миф, суть которого свелась к тому, что существующего у России запаса квот, установленного Киотским протоколом на период до 2012 года не хва тит даже для покрытия прогнозируемого уровня выбросов, особенно при увеличении ВВП в 2 раза. Эти две идеи создали в определенных кругах впечатление, что Киотский протокол является некоей глобальной аферой.

Именно поэтому до сегодняшнего дня ратификация этого документа со 10 Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Ю.Соловей©, 2003, под общей редакцией А.Ханыкова стороны России находится под вопросом, а без этого протокол не может вступить в силу.

Важно доказать несостоятельность обоих мифов. В плане первого – «пози тивного» - при более внимательном анализе выясняется, что никакого ги гантского месторождения нет, так как достигнутую сегодня в России эко номию выбросов парниковых газов, как минимум до первого бюджетного периода, никто не купит. Возникает вопрос: что же тогда существует на са мом деле? А существует возможность при практической реализации энер госберегающих проектов получить дополнительный товар в виде достиг нутой экономии топлива, который как раз-то и выразится в количестве тонн невыброшенного в атмосферу СО2. В этом заключается суть возоб новляемости указанного ресурса: чем больше энергосберегающих проек тов реализуется, тем выше запас неиспользуемых квот. Именно это факт делает Киотский протокол ключевым документом в решении важнейших внутрироссийских проблем – снижения энергоемкости ВВП, повышения эффективности ЖКХ и привлечения инвестиций в энергетическую от расль страны.

Что же касается «негативного мифа», то согласно большинству прогнозов Россия при любых сценариях своего дальнейшего развития уложится в рамки «Киотского бюджета» выбросов. Более того, если развитие пойдет по пути внедрения новых энергосберегающих технологий, Россия будет иметь значительный запас квот. Однако достижение этого потенциала реально только в случае создания адекватной нормативно-правовой ба зы, обеспечивающей эффективный механизм управления выбросами парниковых газов.

К сожалению, Киотский протокол не дает однозначных рекомендации в адрес национальных законодательств стран-сторон протокола как решать вопросы собственности при управлении этим ресурсом. Однако ясно, что максимальная эффективность этого фактически международного акта по энергосбережению возможна только в случае, если механизмы Киотского протокола дойдут до каждой котельной, до каждого дома. От активной по зиции руководителей регионов зависит не только ратификация Киотского протокола, но и самое главное – его судьба после ратификации. В этой свя зи модель распределения обязательств Европейского Союза между страна ми-участниками является хорошим примером того, как могут быть расп 11 Введение Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода ределены обязательства России по Киотскому протоколу между субъекта ми Федерации.

Важно обратить внимание как минимум на три аргумента в пользу регио нального подхода в управлении углеродным потенциалом. Во-первых, на сегодняшний день государственное управление в сфере экологии уже выстроено по территориальному принципу. Следовательно, систему госу дарственного регулирования и управления этим новым экологическим ре сурсом будет легче встроить в рамки существующих институтов и проце дур управления. Во-вторых, сам Киотский протокол – это соглашение между многими территориями, его принципы и механизмы, которые пос ле ратификации станут неотъемлемой частью национальной правовой системы Российской Федерации, направлены на регулирование множества межтерриториальных отношений. Аналогичная схема реализации поло жений Киотского протокола в России будет не только максимально соот ветствовать духу этого документа, но и наиболее полно и эффективно ре ализовывать его положения. В третьих, такая схема менее затратна. Имея собственный ресурс, который необходимо осваивать, и осознавая важность и потенциал деятельности в сфере эмиссии и поглощения парниковых га зов, субъекты РФ будут активнее осуществлять подготовительные проце дуры, изыскивать необходимое финансирование. Таким образом, задача подготовки к использованию механизмов Киотского протокола будет ре шена «множеством малых усилий». В то же время центр должен обеспечить единство методического и нормативно-правового обеспечения этой дея тельности.

Трудно удержаться от соблазна кратко привести аргументы в пользу рати фикации Киотского протокола:

• ратификация Киотского протокола не может являться сдерживающим фактором социально-экономического развития РФ при любых сценариях, поскольку удвоение ВВП в стране невозможно без адекватного снижения его энергоемкости;

• появление нового биржевого товара на основе квот на выбросы парни ковых газов расширит внутренний торговый оборот, обеспечит дополни тельный макроэкономический эффект, приведет к росту налоговых пос туплений. На этот товар уже сейчас существует спрос и уровень цен на рынке колеблется от 5 до 10 долларов США;

12 Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова • выполнение параметров Федеральной целевой программы «Энергоэф фективная экономика» и Основных положений энергетической стратегии Российской Федерации по сокращению энергоемкости ВВП повлечет неиз бежное появление дополнительного снижения выбросов парниковых га зов, что может быть использовано для получения дополнительного дохода или зачета национальных обязательств по стабилизации уровня выбросов;

• вступление в ВТО может серьезно повлиять на уровень конкурентос пособности некоторых отраслей за счет роста цены на энергоносители. Че рез нормирование выбросов Киотский протокол будет существенным эко номическим стимулом снижения энергоемкости. Целевое реинвестирова ние средств от реализации сокращений выбросов парниковых газов в но вые энергоэффективные технологии создаст дополнительный источник капитала для обновления основных фондов в проблемных секторах эконо мики, прежде всего в ЖКХ;

• затраты на выполнение условий Киотского протокола Россией значи тельно ниже потока денежных средств от участия в «механизмах гибкости».

Большая часть мероприятий, направленных на снижение выбросов пар никовых газов и увеличение их поглощения лесам и другими экосистема ми, может осуществляться в рамках существующих федеральных и регио нальных целевых программ, и не потребует выделения дополнительных финансовых ресурсов.

• отсутствие обязательств России на второй бюджетный период действия Киотского протокола снижает риск отягощения и сдерживания российской экономики после 2012 года, невыполнения обязательств в дальнейшем.

Экологическая направленность проектов по сокращению выбросов парни ковых газов (снижение сопутствующих выбросов загрязняющих веществ) повышает инвестиционную привлекательность российских проектов;

Киотский протокол, ввиду статуса международного правового акта, обяжет принять внутрироссийские законы по стимулированию энергосбережения, которые действительно будут приводить к снижению выбросов парнико вых газов. Поэтому уже сейчас необходима серьезная законотворческая работа в Правительстве и Государственной Думе для подготовки к началу торговли парниковыми газами.

Протоколы, конвенции и другие международные документы, касающиеся защиты окружающей среды и подписанные в Монреале, Берлине, Киото и 13 Введение Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода др. за последние 20 лет, фактически создали основу новой международной правовой конструкции, определяемой как обеспечение устойчивости пла нетарного управления. Тексты этих документов, и особенно Киотского протокола, служат предметом постоянных споров теперь уже не столько по вопросу о влиянии на климат, а в большей степени относительно конкрет ных экономических проблем. В частности, по вопросам обмена квотами выбросов парниковых газов между государствами, условий допуска в соз даваемые торговые союзы (например, в рамках Директивы 2003г Евро пейской комиссии Парламента и Союза по учреждению схемы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов внутри ЕС), важности спе циальных зон (лесов, посевных площадей и океанов), задерживающих уг лекислый газ.

В сравнении с масштабом юридических проблем, решаемых мировым со обществом, законопроекты, предлагаемые авторами настоящего сборника, являются не более чем одним из вариантов концепции правового регули рования выбросами парниковых газов в Российской Федерации. Их прак тическое использование без соответствующей доработки вряд ли возмож но, так же, как и запуск в серийное производство демонстрируемых в авто салонах «концепткаров». Однако, по глубокому убеждению авторов даль нейшее конструирование Киотского пространства в нашей стране невоз можно без «вброса» конкретных предложений, открытое обсуждение кото рых выявит всю палитру мнений всех заинтересованных сторон для разра ботки окончательного законопроекта.

Предлагаемая Вашему вниманию книга - это также попытка обозначить необходимые шаги для изменения существующего законодательства, что бы не только признать негативное влияние антропогенных выбросов пар никовых газов, но и обеспечить стимулирование социально-экономичес кого развития Российской Федерации.

А. В. Ханыков, доктор экономических наук, «Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода»

14 Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Раздел I Использование подходов Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов 1.1 Рамочная Конвенция ООН об изменении климата Правовое регулирование выбросов парниковых газов в Российской Феде рации, включая как экономические, так и административные механизмы, является новым институтом российского права.

Объективная необходимость в регулировании этого специфического вида общественных отношений возникла в связи с присоединением Российской Федерации к рамочной Конвенции ООН об изменении климата (далее Конвенция), принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 году с целью «чтобы до биться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабили зации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, ко торый не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климати ческую систему»1. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 04.11.1994 г. №34-ФЗ «О ратификации рамочной Конвенции ООН об из менении климата»2.

Конвенция была принята в развитие положений Декларации Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, подписанной в Стокгольме 16 июня 1972 года.

1 Статья 2 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 1992 года 2 Собрание законодательства РФ. 07.11.94. №28. ст. 16 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Важными положениями Конвенция является международное признание:

1 глобального характера проблем изменения климата и связанных с ним неблагоприятных последствий;

2 необходимости международного сотрудничества в данной области с использованием дифференцированного подхода в зависимости от их социально-экономических условий и степени развития;

3 целесообразности создания национальных систем законодательного регулирования в области окружающей среды, основанные на общих принципах Конвенции и принятых в ее развитие протоколов;

4 перспектив использования экономических механизмов решения, как проблем изменения климата, так и других экологических проблем;

5 возможности сочетания национальных, региональных и глобальных «стратегий реагирования», направленных на предотвращения дальней шего увеличения выбросов парниковых газов и усиления парникового эффекта;

6 необходимости поддержания социально-экономического разви тия развивающихся стран через обеспечение доступа к ресурсам, ис пользуемым для увеличения энергопотребления с одновременным обеспечением энергоэффективности и контроля за выбросами пар никовых газов.

Кроме этого, Конвенция закрепила использование ряда устойчивых оп ределений и унифицированных терминов международного права, среди которых3:

• «Изменение климата» означает изменение климата, которое прямо или косвенно обусловлено деятельностью человека, вызывающей изме нения в составе глобальной атмосферы, и накладывается на естествен ные колебания климата, наблюдаемые на протяжении сопоставимых пе риодов времени.

• «Неблагоприятные последствия изменения климата» означают изме нения в физической среде или биоте, вызываемые изменением климата, которые оказывают значительное негативное влияние на состав, восстано вительную способность или продуктивность естественных и регулируемых 3 Статья 1 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 1992 года 17 Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода экосистем, или на функционирование социально-экономических систем, или на здоровье и благополучие человека.

• «Климатическая система» означает совокупность атмосферы, гидросфе ры, биосферы и геосферы и их взаимодействие.

• «Выбросы» означают эмиссию парниковых газов и/или их прекурсоров в атмосферу над конкретным районом и за конкретный период времени.

• «Парниковые газы» означают такие газообразные составляющие атмо сферы — как природного, так и антропогенного происхождения, — кото рые поглощают и переизлучают инфракрасное излучение.

• «Накопитель» означает компонент или компоненты климатической си стемы, в которых происходит накопление парникового газа или прекурсо ра парникового газа.

• «Поглотитель» означает любой процесс, вид деятельности или меха низм, который абсорбирует парниковый газ, аэрозоль или прекурсор пар никового газа из атмосферы.

• «Источник» означает любой процесс или вид деятельности, в результа те которого в атмосферу поступают парниковый газ, аэрозоль или прекур сор парникового газа.

О глобальном характере затронутых Конвенцией проблем свидетельствует и тот факт, что ее сторонами являются 186 стран мира.

Вместе с тем, Конвенция определяет только общие принципы междуна родного сотрудничества по проблемам изменения климата и не содержит численных обязательств стран-участниц, которые были установлены в отдельном документе, принятом в развитие положений Конвенции и от крытом для подписания ее членами, — Киотском протоколе.

Российская Федерация, как страна, ратифицировавшая РКИК ООН, имеет ряд обязательств.

Во-первых, страна должна стабилизировать антропогенные выбросы пар никовых газов к 2000 году на уровне их эмиссии в 1990 году4. Данное обя зательство Россией фактически перевыполнено, поскольку в результате 4 Пункт 2а статьи 4 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 18 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова спада экономики выбросы парниковых газов в 2000 году были на треть меньше уровня 1990 года.

Во-вторых, Российская Федерации обязана разработать, периодически об новлять, публиковать и предоставлять общественности Национальный кадастр антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителей всех парниковых газов.5 Национальный кадастр предполагает проведение ежегодной инвентаризации выбросов из источников и абсорбции поглоти телей парниковых газов в соответствии с методологиями, разработанными Межправительственной группой экспертов по изменению климата (МГЭ ИК) и одобренными на третьей Конференции сторон РКИК ООН. Данное обязательство полностью не выполняется, поскольку отсутствует и нацио нальный кадастр, и ежегодная инвентаризация.

В-третьих, Россия должна сформулировать, осуществлять, публиковать и регулярно обновлять национальные и региональные программы, содержа щие меры по сокращению выбросов парниковых газов.6 Данное обязатель ство выполняется также частично. Так в 1996-2001 годах осуществлялась национальная федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий». С 2002 года нацио нальной программы по климату не существует. Региональные программы вообще никогда не существовало.

В-четвертых, страна обязана представлять Конференции сторон через се кретариат РКИК ООН на регулярной основе (раз в три года) Националь ные сообщения, содержащие следующую информацию7:

• национальный кадастр антропогенных выбросов из источников и аб сорбции поглотителями всех парниковых газов;

• подробное описание национальной политики и мер, проводимых для стабилизации выбросов парниковых газов;

• оценку воздействия, которую национальные политика и меры оказыва ют на текущий и прогнозируемый уровень выбросов;

• расчеты глобальных тенденций выбросов.

Данное обязательство выполняется частично. Под руководством Росгид 5 Пункт 1а статьи 4 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 6 Пункт 1b статьи 4 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 7 Пункт 1 и 2 статьи 12 Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 19 Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода ромета были подготовлены и официально представлены в секретариат РКИК ООН три Национальных сообщения. Однако, из-за отсутствия еже годной инвентаризации, Национального кадастра, национальной и регио нальных программ по стабилизации выбросов парниковых газов качество и полнота данных, содержащихся в российских Национальных сообщени ях полностью не соответствует стандартам РКИК ООН.

1.2 Киотский протокол Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее — КП) является международно-правовым документом, закрепляю щим количественные обязательства стран-участниц, включая Россию, по ограничению и снижению выбросов парниковых газов в атмосферу в пе риод 2008-2012 годов.

Согласно пункта 1 статьи 25 Киотского протокола, он «вступает в силу на девяностый день после того, как не менее 55 Сторон Конвенции, в том чис ле Стороны, включенные в приложение I, на долю которых приходится в совокупности как минимум 55 процентов общих выбросов диоксида угле рода Сторон, включенных в приложение I, за 1990 год, сдадут на хранение свои документы о ратификации, принятии, одобрении или присоедине нии»8.

Дальнейшее развитие в рамках Киотского протокола получили вопросы:

• поощрения устойчивого развития каждой страны, включая устойчивые формы сельского хозяйства, облесения и лесовозобновления при одновре менной охране и повышении качества поглотителей и накопителей парни ковых газов;

• сокращения и устранения фискальных и административных методов регулирования с их заменой рыночными инструментами в секторах эконо мики, в которых существуют источники выбросов парниковых газов;

• необходимости повышения энергоэффективности национальных эко номик;

• содействия разработке и обмену технологиями поглощения диоксида 8 Пункт 1 статьи 25 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 20 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова углерода и экологически безопасных технологий, а также информацией и опытом для повышения совокупной энергоэффективности и энергосбере жения;

• дальнейшего ограничения и сокращения выбросов парниковых газов;

• использования в национальных системах единых стандартов на основе методологии, принятой Межправительственной группой экспертов по из менению климата, учрежденную совместно Всемирной метеорологической организацией и Программой Организации Объединенных Наций по окру жающей среде в 1988 году и одобренной Конференцией сторон Конвенции.

Киотский протокол определил основные механизмы, применяемые стра нами для достижения поставленных в Конвенции целей, включая созда ние национальных систем для оценки уровня выбросов и поглощения парниковых газов, а также системы торговли единицами сокращения вы бросов парниковых газов, как на международном, так и на национальном уровнях. Признавая возможность участия юридических лиц каждой стра ны-участницы в «действиях, ведущих к получению, передаче или приоб ретению единиц сокращения выбросов», Киотский протокол устанавли вает принцип самостоятельной ответственности страны за действия ее юридических лиц9.

С другой стороны, протокол устанавливает, что любая торговля сокраще ниями выбросов парниковых газов является исключительно мерой, допол няющей осуществление мероприятий по ограничению и сокращению вы бросов парниковых газов странами самостоятельно10.

Таким образом, возможность развития и функционирования международ ного рынка выбросов парниковых газов была предоставлена Киотским протоколом: а) развивающимся странам — для целей обеспечения устой чивого социально-экономического развития и б) развитым странам — для соблюдения количественных ограничений выбросов через использование механизма чистого развития, предполагающего совместное осуществление проектов, направленных на сокращение и ограничение выбросов парни ковых газов. Одним их результатов осуществления таких проектов стано 9 Пункт 3 статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 10 Статья 17 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 21 Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода вится распределение объемов сокращений выбросов, сертифицированных уполномоченным органом, и возможность их использования для выполне ния количественных обязательств развитых стран.

Важным преимуществом осуществления проектов в рамках механизма чи стого развития является то, что сертифицированные сокращения выбро сов, достигнутые в период с 2000 года до начала первого периода действия обязательств, могут использоваться для обеспечения исполнения обяза тельств в первый период — 2008-2012 гг11. При этом в проектах могут уча ствовать как государственные, так и частные организации.

В настоящее время требования Киотского протокола для его вступления в силу по количеству стран-участниц соблюдены — протокол ратифициро ван 113 странами. В результате того, что Соединенные штаты Америки объявили о своем отказе участвовать в протоколе, Российской Федерации получила право решающего голоса для вступления положений протокола в силу, поскольку суммирование ее уровня выбросов диоксида углерода в 1990 году является необходимым условием для определения достаточности совокупных объемов выбросов всеми странами-участницами, исходя из требований статьи 25 Киотского протокола.

1.3 Марракешский пакет соглашений Порядок выполнения положений Киотского протокола после его вступле ния в силу был выработан и утвержден на Седьмой Конференции сторон Конвенции в 2001 году в Марракеше.

В целом пакет Марракешских соглашений состоит из пятнадцати докумен тов, регламентирующих порядок выполнения Киотского протокола.

Для России наиболее актуальны следующие документы:

• правила торговли и выполнения проектов;

• правила учета поглощения углекислого газа лесами • правила зачета результатов лесохозяйственной деятельности;

• режим соблюдения обязательств;

11 Пункт 10 статьи 12 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 22 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова • помощь странам с переходной экономикой.

Относительно помощи странам с переходной экономикой в создании сис тем и механизмов выполнения протокола в принятых документах гово рится об активизации деятельности Глобального Экологического Фонда в помощи странам с переходной экономикой по направлениям, связанным с построением национальных систем инвентаризации выбросов парниковых газов, составлением прогнозов выбросов, оценкой воздействия изменений климата на экономику и социальными проблемами и экосистемами, а так же выполнением исследовательских, образовательных, мониторинговых и некоторых других программ.

В документе детально прописано как ведется мониторинг и верификация результатов проектов, каковы требования к контролирующим организа циям, как ведется регистрация принадлежности и движения квот. Сами квоты подразделены на четыре категории, то есть отдельно от «обычных»

квот выделяются квоты, полученные по международным проектам (от дельно в развитых и в развивающихся странах), и квоты по поглощению углекислого газа лесами.

По торговле квотами была принята концепция резервирования определен ной части квот на период действия обязательств (2008-2012 гг. включи тельно). Имеется в виду, что до начала 2013 года можно продать или все «свободные» квоты, полученные по данным последней инвентаризации (вероятно 2007 года), или 10% от всего выброса страны в 1990 году (в зави симости от того какая цифра окажется большей). Фактически такой подход позволяет уже с 2008 года продавать столько квот, сколько позволит эко номическое развитие страны и состояние мирового рынка.

Принципиально важно, что все квоты (кроме некоторых ограничений на «лесные» квоты и квоты международных проектов) могут накапливаться и переносится на следующий период обязательств. Именно это позволяет России регулировать рынок, ограничивая предложение квот, и накапливая их на следующий период — 2013-2017 гг., когда совокупные выбросы ис точников в Российской Федерации могут уже превысить предельно допус тимый уровень по протоколу.

23 Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Установлены требования к странам для начала передачи или продажи квот, которых всего четыре:

• должен быть ратифицирован протокол;

• должна работать система инвентаризации выбросов, соответствующая разработанным международным требованиям;

• должен работать национальный регистратор принадлежности и «дви жения» квот;

• в срок и в оговоренном объеме необходимо направлять в Секретариат соответствующую отчетность.

Принято решение, что снижение выбросов, достигнутое с помощью атом ной станции в одной стране, не может быть передано другой и быть пред метом торговли квотами. Специальный документ посвящен поглощению углекислого газа лесами — стокам. Документ дает четкие определения лес ных и лесохозяйственных терминов, обязательных для использования в первый период обязательств по протоколу.

Установлен режим соблюдения обязательств — процедуры и правила ра боты специального образуемого Комитета по Соблюдению обязательств.

Приняты решения по структуре и формированию состава Комитета. Он будет состоять из двух органов. Первый — призван оказывать содействие странам-участницам в выполнении обязательств. Второй — вправе при нимать меры принудительного характера, которые в зависимости от «тя жести» нарушения страны-нарушителя могут включать:

1 требование представления плана действий по возврату к соблюдению обязательств;

2 временное аннулирование права страны продавать квоты;

3 произведение вычета недостающих квот из второго периода обяза тельств, но с повышающим коэффициентом 1,3 (то есть из периода 2013 2017 гг.) будет вычитаться на 30% больше, чем величина нарушения в 2008- 2012 гг.). В то же время, применение финансовых штрафных санк ций не предусмотрено.

На основании данных документов всем странам-участницам необходимо разработать свою нормативную базу по регулированию выбросов парни 24 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова ковых газов, в том числе и по обеспечению функционирования нацио нального углеродного рынка.

Более подробно информация о Марракешских соглашениях представлена в докладе руководителя российской организации (приложение №3).

25 Глава 1. Международные акты, регулирующие выбросы парниковых газов Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации 2.1 Система законодательства Российской Федерации Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, подписанная и ратифи цированная Российской Федерации12, и Киотский протокол к ней, подпи санный Российской Федерации13, являются международными актами при менения права, создающими обязательства для Российской Федерации.

Межгосударственные соглашения являются частью международной систе мы взаимоотношений между отдельными государствами, определяющими и ограничивающими их суверенитет. Такие соглашения относятся к меж дународному публичному праву, нормы которого выступают составной частью национальных законодательств субъектов этих соглашений.

Международное публичное право регулирует отношения, в которых уча 12 Федеральный закон «О ратификации рамочной конвенции ООН об изменении климата» №34-ФЗ от 4.11. 13 Постановление Правительства Российской Федерации №163 от 11.02.99 «О подписании Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата»

26 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова ствуют государства и международные организации. Если последствиями международных соглашений становится регулирование взаимоотношений между хозяйствующими субъектами, не находящихся в административном или иной форме властного подчинения, возникает необходимость приня тия дополнительных законодательных актов в рамках правовой системы каждого отдельного государства — субъекта международного соглашения, что возможно или на межгосударственном уровне, или на национальном.

Взаимоотношения хозяйствующих субъектов, которые признаются в каче стве обладателей равных прав и обязанностей, регулируются нормами гражданского права. Обычной формой таких взаимоотношений выступа ют двух- или многосторонние договоры.

При трансграничном характере отношений участвующих в них лиц, они подпадают под регулирование норм международного частного права, ко торое содержит в основном коллизионные нормы, устанавливающие на циональное право государства, которое подлежит применению при испол нении обязательств и реализации прав сторон по сделке. Таким образом, материальные нормы гражданского права содержатся в национальном внутреннем законодательстве каждого отдельно взятого государства.

Международные акты и соглашения, предусматривающие ратификацию, становятся обязательными для страны с момента завершения такой рати фикации.

Роль и место международных актов и обязательств Российской Федерации в национальной правовой системе закреплены положениями Конституции РФ, исходя из принятой иерархии существующего законодательства.

Пунктом четыре статьи 15 Конституции Российской Федерации установле но, что нормы международного права и международные договоры Россий ской Федерации являются составной частью ее правовой системы и, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законом, то применяются правила международного договора.

В отношении гражданского законодательства Российской Федерации ана логичная норма содержится в статье семь Гражданского кодекса Россий ской Федерации с оговоркой, что международные договоры Российской 27 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Федерации применяются напрямую к гражданским отношениям, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его примене ния требуется издание внутригосударственного акта.

В общих чертах система законодательства Российской Федерации выглядит следующим образом в нисходящем порядке существующей иерархии:

1 Конституция Российской Федерации как высший законодательный акт;

2 Федеральные конституционные законы принятыми по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ и, таким образом, ее дополняю щими;

3 Международные договоры и соглашения Российской Федерации, а также общепризнанные нормы международного права;

4 Федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы права, в отличие от Конституции, декларирующей в основном общие права и обязанности;

5 Указы Президента Российской Федерации;

6 Постановления Правительства Российской Федерации;

7 Нормативные акты отдельных органов исполнительной власти, принятые в рамках их полномочий.

Региональное законодательство субъектов Российской Федерации может относиться к группам четыре, пять, шесть или семь в зависимости от пол номочий по определенным вопросам, в рамках разделения полномочий между федерацией и ее субъектами на основе принципов, установленных главой третьей Конституции Российской Федерации.


Исходя из сказанного, положения Рамочной Конвенции ООН об измене нии климата входят в правовую систему Российской Федерации как часть национального законодательства. В то же время функционирование этих положений возможно только при наличии соответствующих правовых и административных механизмов, реализуемых в рамках национального за конодательства.

До настоящего времени в Российской Федерации не приняты специальные федеральные законы или законы субъектов Российской Федерации, право вое регулирование осуществляется различными подзаконными актами 28 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова (постановлениями, приказами, а также в рамках утвержденных целевых программ) и носит фрагментарный характер, примеры которого представ лены далее.

2.2. Регулирование на уровне федерального законодательства Законодательным актом федерального уровня, который мог бы стать базо вым для будущего правового регулирования выбросов парниковых газов, является Федеральный закон от 04.05.1999г. №96-ФЗ «Об охране атмо сферного воздуха»14, который устанавливает правовые основы охраны ат мосферного воздуха. Данный нормативный акт предусматривает опреде ление таких понятий как «загрязнение атмосферного воздуха», «вредное (загрязняющее) вещество», «трансграничное загрязнение атмосферного воздуха», «технический норматив выброса», «предельно допустимый нор матив вредного физического воздействия на атмосферный воздух», «пре дельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух», «предельно допустимый выброс» и другие, устанавливает полно мочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местно го самоуправления в области охраны атмосферного воздуха, определяет основные принципы государственного управления в области охраны ат мосферного воздуха, а также предусматривает государственную регистра цию вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, механизмы контроля над выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредным физическим воздействием на атмосфер ный воздух, правовые основы инвентаризации выбросов вредных (загряз няющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздейст вий на атмосферный воздух и их источников, мониторинга атмосферного воздуха. Все эти механизмы могут быть использованы и при регулирова нии выбросов парниковых газов. В настоящее время в Государственную Думу РФ внесен проект Федерального закона «О внесении изменений и до полнений в Федеральный закон от 4 мая 1999 г. №96 — ФЗ «Об охране ат мосферного воздуха», в случае принятия которого действие закона будет 14 Собрание законодательства РФ 03.05.1999. №18. ст. 29 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода распространено и на регулирование выбросов парниковых газов, а также будут установлены общие правила по передаче и продаже квот на выбро сы парниковых газов15.

Другой нормативный акт, действие которого возможно распространить на регулирование выбросов и поглощения парниковых газов — это Феде ральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01.0216, кото рый принят в целях реализации конституционного права граждан на бла гоприятную окружающую среду и обязанностей сохранять природу и ок ружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружаю щей среды и обеспечения экологической безопасности, а также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воз действием на природную среду17.

Положения этого закона оперируют понятиями «качество окружающей среды», «благоприятная окружающая среда», «негативное воздействие на окружающую среду», «загрязнение окружающей среды», «загрязняющее вещество», «оценка воздействия на окружающую среду», «мониторинг ок ружающей среды (экологический мониторинг)», «контроль в области ох раны окружающей среды (экологический контроль)».

Закон вводит плюрализм методов «экономического регулирования в обла сти охраны окружающей среды», среди которых, тем не менее, преоблада ют административные меры воздействия, как-то: установление платы и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, экологическое страхование, возмещение вреда окружающей среде, экологическая серти фикация и экспертиза, предоставление налоговых и иных льгот18.

Важной новацией стало введение в закон норм об основах формирования экологической культуры, предполагающей всеобщность и комплексность экологического образования, преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях, подготовку руководителей организаций и 15 Постановление ГД ФС РФ от 24.05.2002 N 2794-III ГД «О календаре рассмотрения вопросов Государственной Ду мой с 5 по 28 июня 2002 года».

16 Собрание законодательства РФ. 14.01.2002. №2. ст. 17 Преамбула Федерального закона «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01. 18 Статья 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01. 30 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безо пасности, экологическое просвещение19.

Федеральный закон «Об энергосбережении» №28-ФЗ от 03.04.199620, регу лирующий отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения, в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов, по своей направленности отвечает целям и задачам РКИК ОНН, поскольку связан с реализацией проектов и мероприятий, направленных на сокраще ние энергопотребления и увеличение энергосбережения.

Положения Федерального закона «Об электроэнергетике» №35-ФЗ от 26.03.0321, имеющего отраслевое значение, устанавливают правовые осно вы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отно шений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической и тепловой энергии.

Законодательным актом, действие которого можно распространить на ре гулирование выбросов парниковых газов на уровне ЖКХ, мог бы стать Фе деральный закон «О теплоснабжении в Российской Федерации», находя щийся в стадии проекта, проходящего процедуру согласования. Целью этого закона является обеспечение потребителям доступности качествен ного, надежного теплоснабжения, при минимальном негативном воздей ствии на окружающую среду и соблюдении принципов энергетической и экономической эффективности.

Среди попыток регулирования выбросов парниковых газов на уровне дву сторонних соглашений Российской Федерации можно отметить Постанов ление Правительства РФ от 23.04.1999 №462 «О заключении соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Коро левства Швеция о сотрудничестве в области энергоэффективности и во 19 Глава XIII Федерального закона «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01. 20 Собрание законодательства РФ. 08.04.1996. №15. ст. 21 Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. №13. ст. 31 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода зобновляемых источников энергии» установлено, что стороны сотрудни чают в области реализации совместных проектов по смягчению климата, направленных на уменьшение антропогенных выбросов парниковых га зов, и согласовании разделения уровня снижения эмиссий в результате ре ализации таких проектов. Также данным соглашением установлено, что проекты, осуществляемые совместно, должны соответствовать обязатель ствам и принципам, установленным Конвенцией по климату, и могут реа лизовываться с использованием механизмов, оговоренных в Киотском протоколе. Передача и приобретение сторонами уровней снижения вы бросов парниковых газов в результате реализации таких проектов подле жит согласованию в каждом отдельном случае.

Другим распоряжением Правительства РФ от 30.06.1998 №879-р «О мерах по реализации договоренностей, достигнутых в ходе Х сессии Российско— Американской комиссии по экономическому и технологическому сотруд ничеству» Госкомэкологии России (в настоящее время ее полномочия пе реданы Министерству природных ресурсов) совместно с Минтопэнерго России и другими заинтересованными федеральными органами исполни тельной власти еще в 1998 г. поручалось представить в Правительство РФ предложения о порядке торговли квотами на выбросы парниковых газов.

Основное место в настоящее время занимают попытки фрагментарного регулирования выбросов парниковых газов на федеральном уровне через целевые программы. Как правило, помимо общих положений эти про граммы предусматривают конкретные мероприятия по снижению выбро сов парниковых газов с указанием размеров финансирования и сроков осуществления проектов.

Среди наиболее значимых можно отметить ряд программ.

• Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных измене ний климата и их отрицательных последствий», утвержденная Постанов лением Правительства РФ 19.10.96 г. №124222 в целях выполнения обяза тельств по реализации рамочной Конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здо 22 Собрание законодательства РФ 28.10. 1996 №44. ст. 32 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова ровья населения и экономики страны. В качестве государственного заказ чика программы определен Росгидромет, срок ее реализации — период 1997-2000 гг. Постановлением Правительства РФ от 30.12.00 г. №103423 срок действия программы был продлен на 2001 г. В продолжение осуществляе мых мероприятий была согласована Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных по следствий на 2002-2006 гг.»


В структуре программы предусмотрены ряд конкретных мероприятий и объем их бюджетного финансирования, объединенных в шесть подпро грамм:

1 создание и обеспечение функционирования информационной си стемы об изменении климата и влиянии на него антропогенных фак торов;

2 создание и обеспечение функционирования информационно-ана литической системы сбора и статистического учета данных об источни ках и поглотителях парниковых газов, их выбросах, поглощении и вли янии на процессы глобального потепления;

3 создание и обеспечение функционирования системы наблюдений за парниковыми газами и аэрозолями в атмосфере;

4 создание и обеспечение функционирования системы предупреди тельных мер в целях адаптации экономики РФ к изменениям климата;

5 создание и обеспечение функционирования системы мероприятий по ограничению антропогенных выбросов парниковых газов и увели чению их поглощения;

6 разработка стратегии и мер по предотвращению опасных изменений климата и их отрицательных последствий на период до 2020 года.

К сожалению, до настоящего времени на реализацию этой программы не было выделено бюджетное финансирование.

• Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года», утвержденная Постанов лением Правительства РФ от 17.11.2001 №796 и включающая раздел «эко логические аспекты энергоэффективного развития топливно-энергетиче 23 Собрание законодательства РФ 08.01.2001 №2. ст. 33 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода ского комплекса», который определяет необходимость развития ресурсос берегающей переработки золошлаковых отходов тепловых электростан ций и снижение выбросов парниковых газов. Согласно утвержденному плану выполнение основных мероприятий по снижению выбросов парни ковых газов станет важнейшим этапом реализации в России положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата и одним из факторов, способствующих привлечению инвестиций в россий скую экономику, а их (мероприятий) реализация приведет к сокращению выбросов парниковых газов к 2005 году до 80 млн. тонн СО2 эквивалента в год, а к 2010 году — до 330 млн. тонн СО2 эквивалента в год. По приведен ным в программе расчетам запланированы следующие валютные поступ ления от продажи квот на выбросы парниковых газов: в 2002-2005 годах — 1,5 млрд. рублей, в 2006-2010 годах — 6 млрд. рублей. Незначительный объем планируемых поступлений от продажи квот свидетельствуют о том, что Правительство Российской Федерации все еще не рассматривает в пол ной мере возможность использования механизмов Киотского протокола.

• Федеральная целевая программа «Юг России», утвержденная Поста новлением Правительства РФ от 08.08.2001 №581, упоминает регулирова ние выбросов применительно к использованию возобновляемых источни ков энергии и предусматривает, что распространение информации об опыте реализации проектов в области снижения эмиссии парниковых га зов за счет использования возобновляемых источников энергии будет спо собствовать реализации политики устойчивого развития в странах с раз вивающейся и переходной экономикой, а разработка механизма торговли квотами на эмиссию парниковых газов и реализация проектов совместно го осуществления даст предприятиям возможность привлекать дополни тельные финансовые ресурсы для целей развития.

• Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997 — 2000 годах», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 31.03.1997 г. №360, содержит раздел «Экологическая политика», в котором предусмотрено, что в рамках реализации государственной экологической политики планируется осуществить масштабные исследования по наибо лее актуальным проблемам охраны окружающей среды и природопользо вания, среди которых и проблемы, связанные с глобальным изменением климата вследствие выбросов газов, создающих «парниковый эффект».

34 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова Программой предусматривается государственная поддержка развития ме роприятий по адаптации к изменениям климата, обусловленным выброса ми парниковых газов.

• В «Национальном плане действий по охране окружающей среды Рос сийской Федерации на 1999-2001 годы» при характеристике системы уп равления качеством окружающей природной среды констатируется недо статочная разработанность таких вопросов внешней экологической поли тики, как распределение между государствами квот на выбросы парнико вых газов и озоноразрушающих веществ в атмосферу, а также на другие виды воздействия глобального характера.

В соответствии с данным Планом действий, распределение между государ ствами квот на выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, имеющих глобальный характер воздействия (в первую очередь углекислого газа), должно базироваться на учете ассимиляционного потенциала природы страны, способности тундр, лесов, болот и других экосистем депонировать парниковые газы.

• Федеральная целевая программа «Повышение плодородия почв Рос сии на 2002-2005 годы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации №780 от 8 ноября 2001 года, государственным за казчиком которой выступает Министерство сельского хозяйства Россий ской Федерации, констатирует необходимость использования возобновле ния лесных массивов для поглощения парниковых газов, а также предпо лагает проведение мероприятий по снижению парниковых газов в сель ском хозяйстве.

• Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России на 2002-2010 годы», в том числе регулирует мероприятия по сни жению выбросов фторидов в металлургии, химической и горнодобываю щей промышленности.

• Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной сис темы России (2002-2010 годы)», предполагает реализацию ряда меропри ятий по стабилизации и сокращению уровня эмиссии парниковых газов на транспорте.

35 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода Деятельность федеральных органов исполнительной власти в области ре гулирования эмиссии парниковых газов не ограничивается принятием программ и соответствующих мероприятий.

Например, Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № «О подписании соглашения между Российской Федерацией и Междуна родным банком реконструкции и развития о гранте для финансирования проекта по снижению выбросов парниковых газов при производстве и потреблении метана в России»24 было принято предложение Министерст ва топлива и энергетики Российской Федерации и санкционировано за ключение соответствующего соглашения о получении гранта в размере 3, млн. долларов США. В соответствии с этим нормативным актом был при нят приказ Министерства топлива и энергетики РФ от 10.01.1997 №3 «Об организации работ по выполнению постановлений Правительства Рос сийской Федерации от 19 октября 1996 г. №1253 и от 19 декабря 1996 г.

№1506», которым в том числе предусмотрено создание Межведомственно го наблюдательного совета по реализации Соглашения о гранте для фи нансирования проекта по снижению выбросов парниковых газов при производстве и потреблении метана в России и утвержден его персональ ный состав этого совета.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29.12.2000 №614 «О проведении конкурса на размещение заказов для федеральных государст венных нужд по созданию и поставке научно-технической продукции в сфере деятельности МРП России на 2001 год» предусмотрены приоритет ные направления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, среди которых указано и создание методологии исследования есте ственных и техногенных процессов образования парниковых газов и дест рукции озоносферы.

Кроме этого, отдельными министерствами предпринимаются попытки по отраслевому регулированию выбросов парниковых газов, в первую очередь в энергетике. В этой связи можно выделить приказ Министер ства топлива и энергетики от 5 августа 1998 г. №263 «О координации де ятельности по стабилизации эмиссий парниковых газов в энергетичес 24 Собрание законодательства РФ 28.10.1996 №44. ст. 36 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова ком секторе и разработке механизма торговли квотами на эмиссии пар никовых газов».

Данным приказом, изданным в целях реализации протокола к рамочной Конвенции ООН об изменении климата, между структурными подразде лениями министерства распределялись обязанности а) по общей координации работ, связанных с разработкой и реализа цией системы мер по стабилизации выбросов парниковых газов в энер гетическом секторе и разработке механизма торговли квотами на эмис сии парниковых газов;

б) по подготовке предложений по формированию механизмов стаби лизации эмиссий парниковых газов, а также научному обеспечению мер по реализации протокола к рамочной Конвенции ООН об изменении климата;

в) по оперативной организации работ по формированию механизмов стабилизации эмиссий парниковых газов в энергетическом секторе и торговле квотами;

г) по подготовке и представлению в международные структуры и фи нансовые организации соответствующих инвестиционных проектов в рамках выполнения обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу;

д) по подготовке плана мероприятий Минтопэнерго по организации работы, связанной с выполнением обязательств Российской Федерации по протоколу к рамочной Конвенции ООН об изменении климата.

Однако, в тоже время, несмотря на признание необходимости регулирова ния уровня выбросов парниковых газов, федеральным законодательством установлено всего несколько механизмов такого регулирования. Например, приказом Федеральной службы России по гидрометеорологии и монито рингу окружающей среды от 23.03.2001 г. №4025 утвержден порядок цент рализованного сбора данных и их обработки в целях централизованного учета документов о выбросах и стоках парниковых газов и результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или уве личивающих стоки парниковых газов субъектами хозяйственной деятель 25 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» №2. 04.06. 37 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода ности, осуществляющими свою деятельность на территории Российской Федерации.

Приказ устанавливает, что информация, полученная в результате такого учета, является основой для ведения кадастра антропогенных выбросов и стоков парниковых газов, а также регистра результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих сто ки парниковых газов предприятий и организаций.

При ведении кадастра учет осуществляется на основании отчетов о выбро сах и стоках парниковых газов на территории Российской Федерации за ка лендарный отчетный год, которые представляются до 1 апреля года, следу ющего за отчетным (или одновременно при первичном представлении проекта), в Федеральную службу России по гидрометеорологии и монито рингу окружающей среды, которая через свои территориальные органы ведет регистрацию отчетов и кадастр учета данных антропогенных выбро сов парниковых газов в атмосферу, выбросов и стоков парниковых газов по субъектам хозяйственной деятельности на территории РФ.

Территориальный орган Росгидромета при первичном представлении от чета в течение 30 дней проверяет содержание документации и, при необхо димости, может привлекать экспертов в целях уточнения объемов выбро сов и стоков парниковых газов по данному субъекту хозяйственной дея тельности и методов учета. В течение 10 дней после уточнения первичного отчета о выбросах и стоках парниковых газов в организацию, представив шую отчет, направляется извещение о его принятии. В извещении указы вается регистрационный номер, под которым данные представленного от чета о выбросах и стоках парниковых газов по каждому субъекту хозяйст венной деятельности вносятся в кадастр, направляемый в Единый государ ственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее за грязнении.

Кроме того, на территориальный орган Росгидромета возложена задача ор ганизации работ по мониторингу, экспертизе, контролю и учету выбросов и стоков парниковых газов предприятий и организаций, расположенных на подведомственной ему территории, и реализующих климатические проек ты, включая проекты совместного осуществления.

Несколько иной порядок предусмотрен в отношении централизованного 38 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова учета документов реализованных климатических проектов. Согласно ут вержденным нормам Росгидромет в течение 10 дней со дня представления климатического результата проекта направляет участнику, сдавшему до кументы по проекту, уведомление о его принятии или об отказе в его при нятии с письменным указанием причин. В случае необходимости, при рас смотрении результатов проектов Росгидромет для оценки результатом проекта может сформировать группу экспертов, которая в месячный срок рассматривает проект и представляет заключение, утверждаемое руково дителем Росгидромета. Только в случае утверждения заключения результат представленного проекта заносится в регистр и присваивается регистраци онный номер, о чем направляется сообщение участникам проекта. По ито гам реализации проекта его участники направляют в Росгидромет акт сда чи проекта в эксплуатацию и отчет по установленной форме о фактичес ких выбросах и стоках парниковых газов по реализованному проекту. Рос гидромет в месячный срок со дня получения заключения экспертов оформляет свидетельство о количестве сокращения выбросов или увели чения стоков парниковых газов по реализованному проекту и обеспечива ет учет результатов реализованного проекта в регистре, направляемом в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природ ной среды, ее загрязнении. При наличии в составе участников проекта иностранного инвестора проекту придается статус проекта совместного осуществления и Росгидрометом направляется сообщение в Секретариат Рамочной Конвенции ООН об изменении климата. В целях унификации представляемых документов названным приказом также утверждены:

а) форма отчетности субъектов хозяйственной деятельности (пред приятий, организаций) РФ о выбросах и поглощении парниковых газов в виде таблиц;

б) перечень необходимой документации по оформлению результатов проектов совместного осуществления;

в) форма представления проекта, снижающего выбросы или увеличи вающего стоки парниковых газов;

г) отчет о ходе реализации проекта.

Документом исключительной важности должна стать Национальная сис тема оценки и ведения кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, разработанная Росгидроме 39 Глава 2. Существующие правовые и административные механизмы регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации Российская академия юридических наук Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода том. В случае утверждения Постановлением Правительства Российской Федерации, основными целями Национальной системы станет подготовка ежегодных данных по инвентаризации выбросов из источников и абсорб ции поглотителями парниковых газов, оценка масштабов антропогенного воздействия на климатическую систему для предотвращения негативных последствий ее изменений. Значительным шагом станет разработка мето дики и процедуры нормирования антропогенных выбросов из источников парниковых газов, обязанность по созданию которой планируется возло жить на Минприроды.

Национальная система оценки и ведения кадастра будет состоять из двух блоков: подсистемы сбора, обработки, анализа и интерпретации расчетных данных статистической отчетности и подсистемы инструментального мо ниторинга природных объектов и объектов хозяйственной деятельности.

Само ведение кадастра планируется возложить на Росгидромет.

2.3 Деятельность межведомственной комиссии Для координации деятельности и действий министерств и ведомств в об ласти ограничения антропогенных выбросов парниковых газов была орга низована Межведомственная комиссия Российской Федерации по пробле мам изменения климата, сформированная на основании Постановления Правительства РФ от 22 января 1994 г. №34 «Об образовании Межведомст венной комиссии Российской Федерации по проблемам изменения клима та». Постановлением Правительства РФ от 19.04.1994 №346 «Об утвержде нии положения о межведомственной комиссии Российской Федерации по проблемам изменения климата и ее состава»26 установлен порядок функци онирования комиссии и утвержден ее персональный состав. Постановле ние Правительства Российской Федерации №1187 от 25 октября 1999 года «Об утверждении состава межведомственной комиссии Российской Феде рации по проблемам изменения климата» состав комиссии частично изме 26 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 25.04.1994. №17, ст. 40 Раздел I. Роль Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата в правовом регулировании выбросов парниковых газов на национальном уровне Ю. Соловей©, 2003, под общей редакцией А. Ханыкова нен. Распоряжением Правительства Российской Федерации №863-р от июня 2003 года утвержден новый состав комиссии.

Согласно Положению о межведомственной комиссии Российской Федера ции по проблемам изменения климата к вопросам, входящим в компетен цию Комиссии, относятся координация деятельности министерств, ве домств и организаций РФ по обеспечению выполнения обязательств Рос сии, вытекающих из рамочной Конвенции ООН об изменении климата, на правленных на стабилизацию концентрации парниковых газов в атмосфе ре на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воз действия на климатическую систему, а также организация и координация деятельности по участию РФ в официальных органах Конвенции, а также в международном сотрудничестве по проблемам изменения климата.

В целях реализации возложенных на нее задач, Межведомственная комис сия обладает необходимыми полномочиями в сфере регулирования вы бросов парниковых газов, среди которых:

• подготовка предложений и рекомендаций предприятиям, учрежде ниям и организациям по сокращению на основе использования экологи чески чистых технологий антропогенных выбросов парниковых газов, а также по увеличению поглощения этих газов за счет осуществления ле сотехнических мероприятий и расширения площади лесов;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.