авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Акмалова А.А.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Москва

Прометей

2003

67.401

40

Акмалова А.А.

Методология исследования местного самоуправления в

Российской Федерации. Монография. — М.: Прометей, 2003.

— 228 с.

ISBN 5-7042-1247-6

В монографии предпринята попытка определить основные подхо-

ды, принципы и приемы исследования местного самоуправления как

формы народовластия в Российской Федерации. Значительное место от ведено обоснованию необходимости учета единства политического и со циального, автономии и зависимости, публично-правового и частнопра вового, общего и особенного, территориального, институционального и функционального в изучении местного самоуправления. В рамках дан ных методологических требований обосновывается специфика правового регулирования местного самоуправления;

рассматриваются отдельные проблемы, возникающие в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Монография может быть использована для изучения не только тео рии, но и практики местного самоуправления. Она может быть рекомен дована всем, кто интересуется проблемами развития и реализации муни ципального права России.

ББК 67. ISBN 5-7042-1247- © А.А. Акмалова, 2003 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ Становление местного самоуправления в Российской Федерации проходит в весьма сложных и противоречивых условиях. Проблемы, которые возникают на пути формиро вания одного из наиболее сложных институтов правового государства и гражданского общества, его правовой основы, обусловлены сложностью политических, экономических и социокультурных условий, неблагоприятными внешнепо литическими факторами, отсутствием подготовленных кад ров. Во многом предпосылки этих проблем объясняются и тем, что кардинальные перемены в жизни общества во мно гом осуществляются спонтанно, носят стихийный характер.

В очередной раз современники вынуждены констатировать разрыв теории и практики.

Следует признать, что теоретики оказались неподготов лены к решению тех вопросов, которые были поставлены возрождением местного самоуправления в 1990-1991 годы.

Принятие Закона СССР «Об общих началах местного само управления и местного хозяйства» и Закона РСФСР «О ме стном самоуправлении в РСФСР» показало, что уровень разработки теоретических проблем местного самоуправле ния не соответствовал требованиям практики. Сложившиеся в юридической науке представления о реформировании системы местного управления во многом осложнили про цесс «мягкой» трансформации советских органов в органы местного самоуправления. Актуальность научных исследо ваний в сфере местного самоуправления и муниципального права стала еще более очевидной в ходе работы над проек том новой Конституции РФ. Новым импульс дискуссиям придали разработка и обсуждение проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации».

Накопленный к настоящему времени определенный опыт, связанный с реализацией конституционно-правового статуса местного самоуправления, общих принципов его ор ганизации в отдельных субъектах Федерации и муници пальных образованиях, свидетельствует о необходимости дальнейшего развития теории местного самоуправления.

Это создаст оптимальное социально-политическое и право вое пространство для формирования наиболее благоприят ных условий для реализации его потенциальных возможно стей, интересов населения, каждого жителя отдельного му ниципального образования. Концептуальные положения государственной политики должны учитывать требования юридической науки, формулируемые к организации и осу ществлению местного самоуправления. Это позволит сфор мулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной под держки местного самоуправления, оптимизировать муни ципальную деятельность в контексте правовой политики федеративного государства.

Внимание к теоретико-методологическим проблемам также объясняется в целом состоянием отечественной юрис пруденции, общества и государства. В условиях реформ и переоценки правовых ценностей, а также философских, по литико-экономических и нравственно-этических взглядов целесообразно обратиться к собственному дореволюцион ному опыту, изучению практики других государств, иссле дуя все многообразие научных школ и концепций. Тем бо лее, что для подобных исследований имеется обширная ис точниковая база. Методологические проблемы государство ведения, местного самоуправления стали предметом науч ного исследования еще в работах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Сред невековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые опреде лили основные направления научного поиска. В условиях Нового времени усилиями Г.Гроция, Дж.Локка, Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу го сударства и местного самоуправления. Важное значение для разработки общефилософских категорий имели труды Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.

В отечественной науке теоретико-методологические проблемы местного самоуправления стали объектом изуче ния во втор. пол. ХIХ в. (А.Д.Градовский, М.М.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Осо бую роль в развитии теории местного самоуправления сыг рала подготовка земской и городской реформ. В ходе дис куссий был обобщен и систематизирован значительный ма териал о развитии местного самоуправления в России и за рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских странах, сделал попытку выявить особенности национальной системы местного самоуправле ния. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с традициями собственного народа, может позволить выработать оптимальную форму российского ме стного самоуправления1.

В конце XIX - начале ХХ вв. в изучении проблемы важ ную роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова, Н.И.Кареева, А.А.Кизеветтера, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. В них, как правило, практика земского и городского самоуправле ния, его трудности и противоречия анализировались в кон тексте европейского опыта.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.

Значение исследований советского периода в разработ ке теоретических проблем местного самоуправления опре деляется тем, что в них активно анализировались правовые основы земских и городских органов самоуправления в до революционной России, а также история, теория и практика местных Советов. Следует подчеркнуть вклад Л.А.Велихова, который в 20-е гг. ХХ века в весьма осторожной форме попы тался выявить и обосновать особенности местных Советов1.

Отдельные аспекты проблемы разрабатывались также в ра ботах специалистов в области методологии науки, теории государства, государственного управления и права (Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц и др.), государственного права и советского строительства (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукьянов, К.Ф.Шеремет и др.), государственного права зарубежных стран (Е.И.Колюшин, А.А.Мишин, Н.С.Тимофеев, В.Е.Чиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А.Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного самоуправ ления (Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов и др.).

Кризис социалистической государственности в СССР, Восточной Европе в 80-е гг. ХХ века ускорил поиски новых форм государственного устройства, в том числе и на мест ном уровне. В России всплеск публикаций обусловило воз рождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее активно в работах этого периода анализировались теорети ческие проблемы государствоведения (С.Аавакьян, А.С.Автономов, Г.В.Атаманчук, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.), конституционно-правового статуса мест ного самоуправления (И.В.Бабичев, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л., 1928. Ч. 2. С. 78.

О.Е.Кутафин, А.А.Замотаев, И.И.Овчинников, В.И.Фадеев, и др.). Началось изучение правового регулирования местно го самоуправления (Т.М.Бялкина и др.), обобщение опыта его становления на отдельных территориях (А.И.Попов, В.В.Таболин, М.А.Чернышев и др.).

Как показывает анализ данных работ, наряду с разра боткой отдельных теоретических проблем местного само управления в них использовались достаточно разнообраз ные методы, принципы, средства для анализа данного мно гоаспектного явления. Подчеркивая его специфику, иссле дователи стремились реализовать все богатство подходов, разработанных, как в юридической науке, так и в общество ведении в целом. Конечно, основными методами стали диа лектический и формально-юридический, которые наиболее полно раскрывали местное самоуправление как определен ный уровень властеотношений в обществе.

Вместе с тем, для рассмотрения отдельных аспектов ор ганизации и осуществления местного самоуправления ис пользуются и другие методы, в том числе сравнительно правовой и сравнительно-исторический. Они позволяют вы явить особенности российской муниципальной системы, проследить историю развития местного самоуправления на протяжении нескольких столетий, в том числе и в зарубеж ных странах. Правомерным представляется также использо вание отдельными авторами социологического метода для анализа местного сообщества и характера муниципально правовых отношений;

социально-психологического – для выявления мотивации субъектов муниципального права;

синергетического – для обоснования воздействия совокуп ности факторов внешнего и внутреннего характера на фор мирование местного самоуправления. Цивилизационный метод позволяет рассмотреть комплексное влияние триады «личность – культура – общество» на его становление. Зна чение исторического метода во многом обусловлено необхо димостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и для определения перспектив развития местного самоуправ ления в нашей стране. Политологический метод позволяет показать влияние интересов разнообразных субъектов му ниципального права на регулирование местного само управления.

Методологическую роль, исходя из этого, исследователи отводят как философским и общенаучным категориям, так и категориям и понятиям, которые разрабатываются и ис пользуются в основном в юридической науке. Большое вни мание последним уделяется в работах Д.А.Керимова1. По следовательно изучая в них философско-правовые основа ния политико-правовых исследований, он выделяет и ана лизирует важнейшие категории и понятия, которые обеспе чивают не только необходимый уровень научной работы, но и эффективное правотворчество.

Для объективного изучения местного самоуправления и его правовых основ необходимо использовать такие методо логические подходы, категории и научные понятия, кото рые в наибольшей степени адекватны его правовой приро де. Как представляется, это прежде всего методы диалекти ки, комплексный и системный подходы. В рамках данных подходов основную методологическую роль выполняют та кие парные категории, как общее и особенное. Вокруг них объединяются другие понятия и категории, имеющие тео ретико-методологическое значение для анализа местного самоуправления. К ним можно отнести такие понятия и ка тегории, как политическое и социальное, публично правовое и частноправовое, «автономия» и «зависимость», а также территориальное, институциональное и функцио нальное. Причем, такие понятия и категории должны ис пользоваться только в сочетании, ибо только так они рас крывают сущность местного самоуправления как комплекс См.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследо ваний. М., 1986;

Он же. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 52.

ного и системного явления. Предложенные подходы, кате гории и понятия, по мнению автора, позволяют не только создать адекватное представление об этом явлении, но и на этой основе выработать наиболее эффективные пути со вершенствования правовых основ организации и осуществ ления местного самоуправления.

Вместе с тем, сформулированная парадигма исследова ния местного самоуправления имеет далеко не окончатель ные контуры. Представленная работа может стать, как наде ется автор, определенной основой для обсуждения столь крупной и сложной проблемы, как методология изучения местного самоуправления. В этом плане данная монография является приглашением к продолжению конструктивной дискуссии, а не ее завершением.

1. КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ИЗУЧЕНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. Единство политического и социального В изучении местного самоуправления только такой подход может позволить раскрыть его сущность, основные формы реализации и способы правового регулирования, который выявляет, с одной стороны, то общее, что объеди няет его государством, а, с другой стороны, отличия, позво ляющие разграничить местное самоуправление и государст во. В рамках такого подхода рассматривается специфика ме стного самоуправления как формы народовластия, особой разновидности публичной власти. Но одновременно с этим, в соответствии с закрепленными в Конституции Российской Федерации положениями, местное самоуправление можно трактовать также как форму общественной самодеятельно сти, самоорганизации населения для решения вопросов ме стного значения.

Следовательно, такой подход должен позволить рас крыть правовую природу местного самоуправления таким образом, чтобы наиболее полно охарактеризовать его сущ ность одновременно как институт и правового государства, и гражданского общества. Другими словами, рассмотреть его как единство политического и социального. Вместе с тем, как показывает анализ литературы, исследователи доста точно долго основные усилия направляли на обоснование местного самоуправления как проявления либо только как политического (государственного), либо как социального.

Достаточно ярко это воплотилось уже в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на само управление обосновывалось путем противопоставления об щинного (социального, местного, локального) государст венному (политическому, общенациональному).

Теория свободной общины стала первой попыткой в концептуальном плане обобщить знания о местном само управлении, определить его правовую природу и место в системе государства. В ее основе лежало признание естест венного характера происхождения местной общины, кото рая именно в силу этого имела право (свободу) самостоя тельно управлять своими делами. Такое теоретическое пред ставление о местном самоуправлении было обусловлено прежде всего политическими задачами сторонников борьбы за самостоятельность местных общин.

На основе теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгий скими правоведами, были сформулированы основные по ложения общественной (общественно-хозяйственной) тео рии самоуправления. Его сторонники особое внимание уде лили также обоснованию негосударственного характера ме стного самоуправления. Внимание было обращено в основ ном на осуществление им хозяйственных функций. Данная теория стала основой для критики практики государствен ных чиновников в управлении общинным имуществом и общинным хозяйством. Научно обосновывалась необходи мость ограничения вмешательства государства в повседнев ную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению общины местным органам. Все это способство вало укреплению идеи о негосударственной (неполитиче ской) природе местного самоуправления.

Примечательно, что и их теоретические противники, попытавшись обосновать «государственную» природу мест ного самоуправления, доказывая, что идея негосударствен ной природы местного самоуправления – это миф, утопия, тем не менее, свои основные усилия также сосредоточили на обосновании местного самоуправления как власти особого рода. Раскрывая такое особое качество местного самоуправ ления, они также противопоставляли, в конечном итоге, по литическое и социальное.

Но уже в XIX веке в немецкой юридической науке пред принимались попытки и иного рода. Н.Бистрам пришел к выводу, что во всех странах «община – это соседский союз людей, из которого вытекают обязательства и которые обра зуются соседями, живущими друг подле друга, а также общ ностями, в которых воспроизводится население, сознательно относящее себя к данной общности». В то же время он отме тил, что правовая природа городских и сельских общин – это внутренняя сущность государственной жизни, которая выражается во всех областях, где она находит выход. И в первую очередь – в управлении, политике и правовом регу лировании1. Во всех странах, приходит к выводу Н.Бистрам, местное самоуправление может быть рассмотрено с точки зрения и частноправовых, и публично-правовых отноше ний. Эти положения последовательно раскрываются им в общей части работы, где анализируются деятельность му ниципальных органов, сущность общины графства и общи ны округа, гарантии самостоятельности разных общностей, природа коммунального чиновничества и коммунальных налогов.

В особой части своего труда Н.Бистрам углубляет по нимание частноправовой и публично-правовой природы местного самоуправления, раскрывая его основные право вые институты. Пытаясь выявить отличия общины от госу дарства, он расширяет понятие общины как корпорации.

Он рассматривает общину как персональное объединение – объединение лиц для выполнения совместных обществен ных обязанностей, в котором каждый сохраняет автономию.

Bistram N. Die rechtliche Natur Staat - und Landgemeinde. S. 1, 2-3, 30.

И с этой точки зрения он подвергает сомнению классифи кацию Р.Гнейста, который различал три вида таких корпо раций: частные корпорации для реализации приватных це лей;

смешанные корпорации на общественной основе с коммунальными целями;

публичные корпорации на госу дарственной основе для осуществления государственных целей. Он резонно замечает, что публичные корпорации в реальной жизни приобретали характер и частных корпора ций, когда шла речь об отношениях собственности, а также разрешались технические вопросы. Одновременно с этим публичные корпорации отличались особенностями опреде ления места пребывания (действовал территориальный принцип) и на них публичные полномочия возлагались в обязательном порядке1.

Л.Штейн, Р.Гнейст и другие представители германской юридической школы, не отрицая государственной (публич но-правовой) природы местного самоуправления и рассмат ривая его как часть государственного управления, считали именно государственную власть источником местного само управления. Вместе с тем, они выступили за формирование самостоятельных органов местного самоуправления. В этом они видели особенности его политико-правовой природы, отличие от других институтов государства. Оставаясь ча стью системы государственного управления, органы местно го самоуправления должны были быть самостоятельны в формировании экономической основы, распоряжении му ниципальным имуществом и местным бюджетом, осуществ лении собственных полномочий.

Однако основания самостоятельности местного само управления сторонники государственной теории объясняли различным образом. Р.Гнейст считал, что местное само управление может быть самостоятельным только в том слу чае, если будет осуществляться почетными людьми, избран Ebenda. S. 8.

ными из состава местного населения и работающими на безвозмездной основе (политическое направление в госу дарственных теориях местного самоуправления). По мне нию Л.Штейна, самостоятельность местного самоуправле ния обусловливает его сущность как органа, представляю щего интересы местного сообщества и осуществляющего определенные задачи государственного управления (юри дическое направление). Последнее направление получило более детальное развитие в германской юридической науке, которая видела в общине территориальную корпорацию, специфическое юридическое лицо, субъекта публичного права.

В муниципальной науке получили развитие и другие теории. Среди них и теория дуализма местного самоуправ ления, которая, по мнению ее сторонников, призвана была примирить противостояние социального и политического. В целом же европейской науке, прежде всего, немецкой юри дической школе, удалось уже в XIX в. преодолеть в значи тельной степени противопоставление политического (пуб лично-правового) и социального (частноправового) в трак товке местного самоуправления. Это позволило не только добиться более заметных успехов в развитии теории местно го самоуправления, но и на этой основе провести муници пальные реформы.

Российским правоведам проделать этот путь оказалось гораздо сложнее. Противостояние сторонников крайних и часто радикальных взглядов является традиционным для отечественной науки. Так было, в частности, и в период ре форм местного самоуправления 60-70-х гг. XIX века, которые в значительной степени стали результатом противоборства, как в теории, так и на практике, сторонников общественных теорий местного самоуправления и государственной школы в юриспруденции.

Наиболее крупным представителем общественной (об щественно-хозяйственной) теории местного самоуправле ния был один из наиболее близких сторонников Императо ра князь А.Васильчиков. Заметным достижением в развитии муниципальной правовой мысли стал выход его работы «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино странных земских и общественных учреждений» (1872). Не обходимой предпосылкой формирования местного само управления, считал он, должен был стать определенный уровень развития государственности, в т.ч. введение начал разделения властей, организация законодательной власти, а также функционирование податной системы.

Важную роль в формировании местного самоуправле ния он отводил учету опыта других стран с соблюдением традиций собственного народа. Предметом его анализа ста ли самоуправление Англии, административная централи зация Франции и сословные учреждения Пруссии. Англий ский опыт он назвал положительным, а французский («на родное самодержавие») – отрицательным. Ученая и рассу дительная Германия должна была выступить как сторона, примиряющая крайности и сглаживающая противоречия самоуправления Англии и централизации Франции.

Особое значение в соответствии со своей трактовкой ме стного самоуправления как общественного феномена А.Васильчиков придавал изучению предметов ведения. Ос новным критерием для их выделения он считал невозмож ность исполнять те или иные полномочия правительством.

Это – дорожное управление, общественное призрение, на родное продовольствие, народное здравие, народное обра зование, общественное благоустройство, управление тюрем, составление смет и раскладок и расходование земских сбо ров, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд присяжных. Суть общественной теории самоуправления вытекала из признания интересов отдельных территорий, отличных от государственных интересов.

Одним из наиболее авторитетных оппонентов князя А.Васильчикова стал А.Д.Градовский. Изучая земские учре ждения, государственное право России и европейских стран, он выступил с обоснованием местного самоуправления как государственного явления («История местного управления в России»). Самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, считал он. Вме сте с тем, он признавал, что оно является результатом твор ческой деятельности народа.

Об определенном признании социальной составляю щей местного самоуправления говорит и характер сформу лированных им общих принципов, которые должны лежать в основе организации и деятельности земств и в целом сис темы местного самоуправления. Он писал о необходимости учитывать социальную организацию общества. В России форма управления всегда зависела от развития сословий, их отношений с государством и между собой. Сила земств за ключалась в том, что в них учтена сословная организация.

Местное самоуправление, подчеркивал он, играет связую щую роль между государством и провинцией. Его отсутст вие – серьезная опасность для свободного развития умствен ных и нравственных сил провинции и ее благосостояния.

Он часто приводил слова Наполеона о том, что «направлять можно издали, а хорошо управлять только вблизи». Но это требует постоянного контроля государства за местным са моуправлением. «При ненадежности контроля, самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол».

Важными представляются рассуждения автора о терри ториальной основе местного самоуправления. Он проводит различие между общиной и провинцией. Община – естест венное образование, государство – политическое, а провин ция ближе к государству, т.к. отошла от естественных инте ресов граждан. Между государством и провинцией весьма сильное родство. Поэтому большая часть задач провинци ального самоуправления составляется из правительственных поручений. Особенности провинциального уровня – залог сохранения управляемости страной (не случайно, в совре менной России возникла проблема такого административ но-территориального образования как «район») Противоборство сторонников общественных теорий ме стного самоуправления и государственных концепций, так же как и дискуссии в других областях научного знания, от ражали объективные условия и факторы, характеризовав шие российскую политическую действительность. Как пока зали последующие события, успешные земская и городская реформы привели к формированию такой системы местно го самоуправления, которая вошла в противоречие с само державной формой государства, позицией значительной части политических деятелей. Столкнулись две противопо ложные тенденции, каждая из которых имела объективную основу и достаточно весомую социальную поддержку. И в этих условиях, когда восшествие на престол Александра III ознаменовало определенные изменения в государственной политике, теоретическое и политическое противоборство завершилось компромиссом.

Местное самоуправление было сохранено, но после весьма принципиального обновления его правовой основы.

Не случайно, Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года многими современника ми оценивалось как контрреформа. Как образно выразил А.А.Кизеветтер: «Весенние побеги преобразовательной эпо хи были сильно попорчены внезапными заморозками преж де, чем они успели принести плоды»1. Аналогичные выводы формулируются часто и в настоящее время. Исследователи утверждают, что Положение 1890 г. «фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления»2.

Представляется, что данные оценки (с эмоциональной точки зрения, понятные для современников) не учитывают, Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ - ХIХ ст. Историче ский очерк. М., 1910. С. 155.

2 Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в Рос сии //Государство и право. 1996. № 2. С. 147.

что специфика местной власти не должна противоречить общим принципам организации власти в государстве. В хо де реформ второй половины XIX века Россия несколько «за бежала» вперед. Был сделан такой прорыв, который не толь ко вошел в противоречие с сохраняющейся отсталой госу дарственной системой в целом, но и способен был разру шить данную государственную машину. Конечно, можно было бы продолжить государственные реформы и таким образом гармонизировать отдельные звенья государствен ного аппарата. Однако для этого не было главного – жела ния и готовности власти на расширение и углубление нача тых реформ. Но в этих условиях оказалось невозможно вер нуться и в прошлое. Земское и городское самоуправление представляло собой по меркам того времени достаточно развитые институты гражданского общества. Выходом из создавшейся ситуации стали определенные изменения пра вового статуса местного самоуправления, его корректировка с учетом реальных условий Российской империи.

Таким образом, практика местного самоуправления подготовила необходимую основу для пересмотра отдель ных теоретических положений, в том числе и противопос тавления социального и политического в правовой природе местного самоуправления. На рубеже XIX-XX вв. наметился определенный перелом, стремление отказаться от односто ронности в оценке правовой природы местного самоуправ ления. Это неизбежно избавило бы как науку, правовое ре гулирование местного самоуправления, так и политическую жизнь от противостояния противоположных позиций. Од нако продолженные в 1905 году государственные реформы проводились в условиях нарастающего политического кри зиса, перманентный, а впоследствии и катастрофический характер которым придала начавшаяся первая мировая война. Попытка найти в реформировании местного само управления механизм преодоления нарастающих противо речий также не увенчалась успехом.

Ярко это показала деятельность П.А.Столыпина. Он был убежден, что совершенствование местного самоуправления является краеугольным камнем реформирования России в целом. Уже в первом своем выступлении в Государственной Думе в качестве Председателя Совета министров 6 марта 1907 г., он сформулировал идею перестройки «местной жиз ни на новых началах». Примечательно, что в его взглядах местное самоуправление воплощало политическое в той же мере, сколь и социальное.

Анализируя российскую действительность, он отмечал, что в губернии и уезде администрация, полиция и земская деятельность осуществляются по трем параллельным кур сам. Ближе к населению жизнь упрощается и необходимее становится ячейка, удовлетворяющая простейшие потреб ности населения. Такой мелкой земской единицей может стать бессословная самоуправляющаяся волость, осуществ ляющая, с одной стороны, полицейские и административ ные – государственные функции, а, с другой стороны, функции социальные – общественного самоуправления.

Дальнейшие взгляды Главы правительства в области реформ местного самоуправления были изложены в его ре чи в Государственной Думе 16 ноября 1907 г. Здесь внима ние привлекают две идеи П.Столыпина. Во-первых, реаль ное самоуправление – это самоуправление экономически самостоятельных хозяев. В связи с этим он вспоминает слова Ф.М.Достоевского: «Деньги – это чеканенная свобода», под черкивая влияние местного самоуправления на развитие собственно общества, местной общины. Для формирования такого гражданского общества необходимо земельное пере устройство крестьян. Это позволит осуществить их социаль ное и политическое освобождение, создав в их лице субъек тов местного самоуправления.

Во-вторых, отмечал П.Столыпин, сила самоуправления должна быть силой национальной, т.е. служить Отечеству.

«Децентрализация может идти только от избытка сил. Мо гущественная Англия, конечно, дает всем составным частям своего государства весьма широкие права, но это от избытка сил...». В минуту слабости государство на это не пойдет.

Идеал для России – развитие земщины, передача ей части государственных обязанностей, государственного тягла, соз дание на низах крепких людей земли, связанных с государ ственной властью. Идея развития местного самоуправления как национального, укрепляющего, а не ослабляющего го сударственное начало, нашла свое развитие в речи П.Столыпина 7 мая 1910 г. в Государственной Думе по пово ду законопроекта о распространении Земского положения 1890 г. на девять губерний Западного края.

Правительство стремилось, с одной стороны, оградить русское государственное начало, а с другой – не убить зем скую самодеятельность ограничениями. Земская идея долж на быть подчинена государственной идее. Там, где государ ственная идея может ослабеть, вводить земство нельзя. По следнее хорошо доказывает позиция экономически и соци ально сильных поляков. Эти идеи приобрели еще большее звучание в условиях нарастания политического кризиса. В одной из последних своих речей 11 января 1911 г.

П.Столыпин подтвердил свой авторитет убежденного госу дарственника, заявив, что «самоуправление – только состав ная часть управления государственного».

Выяснению правовой природы местного самоуправле ния уделялось большое внимание и в отечественном право ведении. Н.И.Лазаревский в своей книге «Самоуправление.

Мелкая земская единица» (СПб, 1902) признает: «Несмотря на все то значение, которое самоуправление имеет в общест венной жизни всех современных культурных народов, юри дическая природа его далеко не может считаться оконча тельно выясненной». С его точки зрения, самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая дей ствительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управле ния с данной местностью и ее населением. В местном само управлении Н.И.Лазаревский видит прежде всего явление политическое, государственное. Он связывал функции, за дачи, отличительные признаки местного самоуправления с особым его соотношением с государственным управлением.

Самоуправление не есть осуществление общинами и други ми самоуправляющими единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, следовательно, самоуправление – это осуществление правительственных прав по поручению государства.

Следует отметить, что весьма плодотворные дискуссии о правовой природе местного самоуправления развернулись в период деятельности Юридического совещания и Особого совещания по реформе местного управления и самоуправ ления (1917 г.). Однако дальнейшее развитие теории местно го самоуправления оказалось прервано историческим выбо ром советской организации власти, в том числе и на мест ном уровне. Хотя в первые годы Советской власти споры о природе местного управления и самоуправления продолжа лись и в рамках советского строительства.

С этой точки зрения, как правило, отмечается особая роль Л.А.Велихова, который в работах «Опыт муниципаль ной программы» (1926) и «Основы городского хозяйства»

(1928) обобщил опыт развития муниципального права и коммунального хозяйства в СССР и в Западной Европе. В конкретных условиях советского строительства, усиления господства официальной идеологии, он попытался показать особенности местных Советов, их отличия от центральной правительственной власти. Он отмечает, что «муниципаль ное начало с самого своего зарождения отличается своеоб разной и более или менее близкой к населению организаци ей, самостоятельными средствами и все более широкой ком петенцией, по мере роста населения и усложнения потреб ностей…».

Определенный задел для формирования современной теории местного самоуправления был создан также работа ми советских государствоведов, изданными в период приня тия и первых лет реализации Третьей Программы КПСС.

Разработка идеи коммунистического строительства позво лила пересмотреть устоявшиеся взгляды на принципы госу дарственного строительства. Определенный отклик теоре тические поиски получили в принятых позднее законах об организации и деятельности местных Советов.

Однако возрождение идеи местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ века показало, что в исследованиях о пра вовой природе местного самоуправления вновь возобладало противостояние крайних позиций. В отечественном право ведении в это время общепризнанным считался подход, сформулированный одним из наиболее крупных исследова телей местного самоуправления Г.В.Барабашевым. Местное самоуправление понималось им как публичная власть, су ществующая наряду с государственной властью. В период начинавшихся реформ, в рамках обсуждения концепции местного самоуправления, он сформулировал следующее определение: «Местное самоуправление есть власть местно го населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»1.

В нем признавались специфические особенности местного самоуправления, отраженные в его признаках. С другой стороны, констатировалась его общая правовая природа с государством (публичный характер).

В условиях возрождения местного самоуправления в России данный подход, поддержанный большинством спе циалистов в сфере конституционного права, имел большое Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистическо го государства. М., 1971;

Он же. Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.

значение, как для политической, так и правовой практики (начиналась работа над законодательством о местном само управлении). Но трактовка местного самоуправления только как формы публичной власти, хотя и специфической, сужа ла задачи реформирования государства и общества. Мест ное самоуправление как институт демократизации должно было рассматриваться в контексте не только правового госу дарства, но и гражданского общества.

Для более широкого понимания местного самоуправле ния имелись и определенные научные предпосылки. В ча стности, к этому времени понятие публичной власти при обрело уже иное звучание. Ю.А.Тихомиров пришел к выво ду о том, что в настоящее время понятие публичного имеет более ёмкое содержание. Если столетие назад к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, отноше ния граждан и администрации и т.п., то современное пони мание публичного права охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Публичный интерес выра жается как суммарный социальный интерес в экономиче ской, социальной и других сферах. Местное самоуправле ние – это «система управления общественными делами, по строенная на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования». Углубляя понятия публичного и част ного, он формулирует вывод о том, что «публичное и част ное право органически связаны и взаимодействуют между собой»1.

В оценке правовой природы местного самоуправления необходимо было учесть не только более широкое понима ние публичного, но и его органическую связь с частнопра вовыми отношениями. Другими словами, все то, что обу словлено единством в его правовой природе политического и социального. Местное самоуправление осуществляет пре жде всего корпоративные интересы, хотя реализует и госу 1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 27, 121, 118;

Он же. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 115.

дарственные задачи. Единство государственного и корпора тивного, политического и социального находит свое отра жение в предмете и методе муниципального права.

Теоретические поиски отразили и первые законода тельные акты о местном самоуправлении. В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в рамках устоявшихся представлений о советском государстве, местное самоуправление рассматри валось как часть системы социалистического самоуправле ния народа. Важно отметить, что законодатели в ст. 1 под черкнули, что местное самоуправление «призвано обеспе чивать самостоятельное решение населением сельского на селенного пункта, поселка, района в городе, города, района, области, края, национально-административных образова ний всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализа цию прав и свобод граждан»1.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»

предложил определение местного (территориального) само управления (ст. 1), в котором признавалось, что речь идет о системе организации деятельности граждан, существующей наряду с государственным управлением. Кроме этого, указы валось, что местное самоуправление осуществляется с уче том особенностей территории и интересов его населения2.

Этот подход к трактовке правовой природы местного самоуправления получил дальнейшее развитие в Конститу ции Российской Федерации 1993 г. и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации». Однако попытки их реализа ции в отдельных субъектах РФ приобрели не только весьма противоречивый характер, но и сопровождались многочис ленными нарушениями федерального законодательства. В ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010;

ВСНД РФ И ВС РФ. 1992.

№ 46. Ст. 2618;

1993. № 21. Ст. 748;

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

частности, в Республике Башкортостан установили подот четность органов и должностных лиц местного самоуправ ления местным органам государственной власти. Послед ним была передана часть вопросов местного значения1. Та кая практика, получив распространение и в других субъек тах Федерации, привела к необходимости обращения в Кон ституционный Суд РФ. Его решения (как правило, вызы вавшие разногласия среди судей и выступления с «особыми мнениями»), также как и первый опыт муниципального строительства, свидетельствовали о том, что природа мест ного самоуправления требует дальнейшего теоретического осмысления. Нарушения федерального законодательства о местном самоуправлении в отдельных субъектах РФ в зна чительной степени были обусловлены представлением о нем как исключительно явлении государственном, полити ческом.

Тем более, что, признав местное самоуправление одним из основных видов самоуправления, закрепив его конститу ционно-правовой статус, законодатели и теоретики разо шлись в его понимании. Автор первого учебного пособия по муниципальному праву России В.И.Фадеев предложил рас сматривать местное самоуправление как сложное и много аспектное явление2. Этот подход получил развитие в других работах автора. В конечном итоге, он выделил троякую сущность местного самоуправления: как основу конститу ционного строя РФ, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и форму народовла стия. Раскрывая эту формулу, В.И.Фадеев и О.Е.Кутафин Закон Республики Башкортостан от 12 октября 1994 г. «О местном госу дарственном управлении в Республике Башкортостан» (с доп. от 23 фев раля 1999 г.).

2 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.

пишут о местном самоуправлении как о форме публичной власти и институте гражданского общества1.

Однако большинство исследователей сосредоточили свое внимание на раскрытии политической составляющей местного самоуправления2. В частности, М.В.Баглай и Б.Н.Габричидзе определили местное самоуправление как «относительно самостоятельный уровень и специфическую форму реализации народом своей власти», подчеркнув об щий источник местного самоуправления и государственной власти – власть народа3. Причем акцент на политической характеристике местного самоуправления лишь отчасти оказался связан с дискуссией о его «государственной» и «общественной» природе.

Противоречивые оценки исследователей были тесно связаны не столько с определением природы местного само управления, сколько с выявлением взаимоотношений орга нов государства и местного самоуправления, с сохранением целостности и управляемости России. Позднее (1998 г.), А.Н.Мальцев вспоминал, что перед ратификацией Европей ской Хартии местного самоуправления ему и его коллегам пришлось несколько раз приходить на заседания комитета Совета Федерации РФ, чтобы убедить его членов в том, что местное самоуправление в РФ не отделено от государства.

Конституционное положение «о невхождении... означает только гарантию самостоятельности местного самоуправле ния в пределах своих полномочий. Но местное самоуправ ление находится в единой системе государственного устрой ства РФ»4.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

М., 2002. С. 89, 94.

2 Государство и право. 1997. № 5. С. 31.

3 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Фе дерации. М., 1996. С. 460, 470.

4 Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 13.

В этих условиях часть исследователей попытались дока зать, что закрепленный конституционно-правовой статус местного самоуправления не соответствует историческим традициям1. Но если и можно согласиться с этим мнением, то только отчасти. Предопределенная Конституцией РФ англосаксонская муниципальная система не соответствовала общим традициям государственного развития России, мен тальности ее народа и особенностям национальной право вой системы. В то же время сделанный выбор достаточно ло гично продолжил историю российского местного само управления. Для признания этого достаточно вспомнить опыт реформ второй половины XIX - начала XX вв. Совре менная практика повторила в своих принципиальных чер тах земскую и городскую реформы, которые также привели к формированию органов, организационно обособленных от органов государственной власти.

Другие исследователи (М.А.Краснов) попытались дока зать, что правовая формула об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти теоретически неверна, поскольку органы местного само управления также являются государственно-властными2.

Вывод о том, что активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти органам местного самоуправления подтвердили по спешность создания жестких границ между государственно властной системой управления и местным самоуправлени ем, был сделан специалистами Института государства и права РАН. Они подчеркнули, что теоретикам Конституции РФ местное самоуправление мыслилось как самостоятельная система общественного (другими словами, противоположного государственному, политическому) управления. Но при этом недостаточно был учтен международный опыт органи Государство и право. 1997. № 5. С. 24-25.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

зации местного управления и его непосредственного кон такта с государством1.

Очевидно, что анализ конституционно-правового стату са местного самоуправления не позволяет говорить ни о том, что местное самоуправление исключено из сферы властеот ношений, ни о том, что реформаторы попытались создать в его лице самостоятельную систему общественного управле ния (статьи 3, 12 и др. Конституции РФ).

Ю.Л.Крузе определила местное самоуправление как особое «явление деконцентрации демократической власти в форме местного народовластия и децентрализации государ ственного управления в форме местного самоуправления в рамках единой правовой системы Российской Федерации»2.

В этом подходе интересна попытка проанализировать мест ное самоуправление с двух точек зрения. Однако такая трактовка не вышла за рамки его характеристики как явле ния политического. Аналогичная оценка была дана и Т.М.Бялкиной. Подчеркнув, что данные признаки характе ризуют местное самоуправление и как власть, и как управ ление3, автор особое внимание уделяет его обоснованию как отдельного уровня властеотношений.

Н.В.Постовой, конкретизируя понятие публичного ха рактера муниципальной власти, выделил его признаки. Во первых, как он считает, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ и в законодательстве. Во-вторых, оно имеет свой механизм осуществления функций (жители, органы и должностные лица). В-третьих, властные полномочия реали зуются непрерывно. В-четвертых, власть действует на терри тории муниципального образования и в равной мере рас Государство и право. 1996. № 8. С. 3-32. С. 22.

Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. Автореф. дисс....

канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13.

3 См.: Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении.

Воронеж, 1996. С. 8-10.

пространяется на всех лиц, находящихся в пределах данной территории. В-пятых, муниципальная власть, равно как и государственная, имеет рычаги принудительного характера (у нее свой аппарат принуждения). В-шестых, муниципаль ная власть имеет муниципальную собственность и местный бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособ ленность. В-седьмых, эта власть выполняет в соответствии с Конституцией РФ такую важнейшую функцию как уста новление местных налогов и сборов и для этого вправе соз давать налоговые инспекции в системе органов местного са моуправления. В-восьмых, муниципальная власть осуществ ляется в рамках закона1.

Многие из сформулированных характеристик вызыва ют серьезные возражения. Признаки самостоятельности и законности осуществления местного самоуправления не мо гут свидетельствовать о публичной природе данного явле ния. Причем, о самостоятельности в данном случае следует говорить конкретно: например, о праве населения на само стоятельное решение вопросов местного значения, опреде ление структуры органов местного самоуправления и т.п.

Но главное, что данные признаки в той же мере могут (и должны) характеризовать общественные (неполитические) явления. Наличие собственности, бюджета, механизма осу ществления функций – это признаки, отличающие любое юридическое лицо. После принятия Налогового кодекса РФ (ст. 12) вряд ли можно однозначно говорить о том, что орга ны местного самоуправления самостоятельно устанавлива ют местные налоги и сборы. И, наконец, может ли говорить о правовой природе феномена, его публичности такая ха рактеристика как территориальный принцип организации?

В частности, в России федеральным законодательством пре дусмотрено осуществление и территориального обществен ного самоуправления.


См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 19-20.

Более широкий подход к трактовке местного само управления характерен для Г.В.Атаманчука. Он считает, что при выявлении правовой природы местного самоуправле ния следует учитывать следующие обстоятельства. Во-1, ме стное самоуправление как явление демократии и форму наро довластия необходимо рассматривать с учетом этих характе ристик. Во-2, местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соеди няющее их между собой;

в нем имеет место сочленение обще ственных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений). В-3, местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулиро вать общественную жизнедеятельность. С этим положением созвучно мнение А.И.Черкасова, который считает, что поня тия «местное самоуправление» и «местное управление» со относятся как часть и общее. Местное самоуправление не следует противопоставлять местному управлению, право мерно рассматривать его как часть местного управления1. В 4, по мнению Г.В.Атаманчука, местное самоуправление яв ляется средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства.

Это – одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина2.

Именно в рамках такого многоаспектного подхода, ко торый, как и В.И.Фадеев, предложил Г.В.Атаманчук, и необ ходимо было бы говорить о правовой природе местного са моуправления. Особое значение имеет положение о погра ничном состоянии местного самоуправления между госу дарством и обществом. Вместе с тем, требует уточнения по См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практи ка. М., 1998. С. 28.

2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.

133.

ложение о разграничении публичного и социального между организационной и функциональной структурами местно го самоуправления. Действительно, на муниципальном уровне могут доминировать общественные формы – это территориальное общественное самоуправление и др. Од нако, говоря о властных полномочиях, автор предусматри вает публичный характер организации таких муниципаль ных органов. Властное (господствующее, политическое) воз действие таких органов является отражением соответствую щей сущности органов, осуществляющих такое воздействие.

Причем, публичность органов местного самоуправления проявляется и в том, какое место они занимают в реализа ции народовластия, чьи интересы осуществляют в результа те своей деятельности, насколько самостоятельны в реше нии вопросов местного значения от воли населения муни ципального образования и др.

Кроме этого, каким образом определяется юридическая сила управленческих решений местного самоуправления?

Такую силу (в отношении прежде всего третьих лиц — фи зических и юридических лиц, расположенных на данной территории) могут иметь только те решения, которые при нимаются органами власти, т.е. органами, способными осу ществить принуждение в случае невыполнения его реше ния. Либо, если такое решение принимается в соответствии с установленным законом порядком (как решение схода (со брания) граждан или органа территориального обществен ного самоуправления), с соблюдением всех предусмотрен ных процедур и т.д. Но юридическая сила таких решений определяется уже волей государства, установленных им правил, а не сущностью – публичной или социальной – принявших их органов.

Для понимания правовой природы местного само управления важной представляется также позиция Консти туционного Суда РФ. Она была сформулирована в Поста новлении от 24 января 1997 г.: организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государст венной власти местного уровня, так и муниципальными ор ганами, не входящими в систему органов государственной власти1. Позднее, в Определении от 2 ноября 2000 г. Консти туционный Суд РФ отметил, что положение о том, что мест ное самоуправление реализуется на основе сочетания госу дарственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Методологическое значение с этой точки зрения имеют и другие решения Конституционного Суда РФ. В частности, его определение от 4 февраля 1999 г., в котором, как и во многих других решениях, Конституционный Суд РФ для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления использует как одни и те же, так и различные правовые термины. В первом случае – это поня тие «публичная власть», подчеркивающее общность органов государственной и муниципальной власти. Понятие же «го сударственная природа» используется для характеристики только местных органов государственной власти субъекта РФ2.

Таким образом, разработка теории местного самоуправ ления, активная законотворческая и правоприменительная деятельность создали условия для переосмысления отдель ных положений, связанных с трактовкой его правовой при роды. Реализация в нашей стране англосаксонской муници пальной системы, вызвав во многом справедливую критику со стороны не только практиков, но и теоретиков, обуслови ла в русле этой критики особое внимание к обоснованию публично-правового характера муниципальной власти, ее политической составляющей. Хотя, и это нельзя не отметить, формирование местного самоуправления должно было на ряду с решением других задач во многом стимулировать СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1130.

СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1092.

столь важный для нашего государства процесс становления институтов гражданского общества.

Следует подчеркнуть, что на страницах юридических изданий раскрывалась в основном роль местного само управления в становлении правового демократического го сударства. Его же значение в реформировании общества, активизации общественного мнения, организации населе ния анализировалось преимущественно специалистами других отраслей научного знания – социологами, политоло гами, философами и др. Именно ими разрабатывалась во многом проблема местного самоуправления как института гражданского общества (в рамках предмета изучения дан ных наук и соответствующими методами). Причины этого хорошо раскрывает Д.А.Керимов. Анализируя такие про цессы, которые протекают на основе саморегуляции, он пи шет, что юристы в данном случае постоянно сталкиваются с вопросом о целесообразности правового регулирования та ких общественных отношений. И, тем не менее, считает он, такие процессы должны быть в поле зрения государственно го управления, изучаться в том числе и юридическими нау ками, которые во многих странах отличает изолированность от других отраслей социального знания1.

Наряду с обоснованием местного самоуправления как организации публичной власти, именно в юридической науке необходимо выявление его социальной составляю щей. Это способствует более глубокому пониманию право вой природы местного самоуправления. Особенности его социального характера обусловливают его структурирова ние и функционирование, позволяют сформулировать в связи с этим определенные правила, которые закрепляются как его правовой статус. В силу сочетания политического и социального в местном самоуправлении особым образом реализуются публичные и частные интересы.

См.: Керимов Д.А. Методология. права. С. 542-545.

Социальный характер местного самоуправления прояв ляется в том, что оно структурирует естественный уровень самоорганизации жизнедеятельности населения. На этом уровне реализуются основные потребности человека: в жи лище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей среде, образовании и др. Для реализации этих естественных потребностей органы мест ного самоуправления, приобретая статус юридического ли ца, оказываются достаточно активными участниками част ноправовых отношений. Для частного же права характерно установление определенного статуса физических и юриди ческих лиц, обеспечение их равенства в отношениях между собой, договорное регулирование, свобода экономической и иной деятельности1.

Однако, хотя на муниципальном уровне реализуются естественные потребности отдельного человека или семьи, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. По выражению В.Острома, такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопо жарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не «расфасованы» для каждого потребителя в от дельности;

они не могут продаваться только тем лицам, ко торые готовы за них заплатить. С другой стороны, было бы неэффективно передать их осуществление и на государст венный уровень: затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них2. Относительно небольшие терри ториальные характеристики муниципального образования, локальность деятельности его органов, по большей части непосредственный характер взаимоотношений жителей ме жду собой и с органами местного самоуправления, естест венный характер проблем жизнедеятельности – все это в це лом обусловливает особую муниципальную социальность. Рож Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 116.

См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое само управляющееся общество. Пер. с англ. М., 1993.

дение человека, его здоровье, взросление, обучение, трудо устройство, брак и семья, старение, смерть – в рамках этих циклов в основном замыкается жизнедеятельность местного сообщества.

Следует признать, что однозначно определить характер названных проблем – как частных или публичных – далеко не всегда представляется возможным. Некоторые из них, имея сугубо частный характер, в определенной ситуации (например, в условиях резкого повышения смертности и снижения рождаемости на определенной территории) могут приобрести публичный интерес. Другие же всегда сохраня ют публичный характер. Можно здесь вспомнить, напри мер, о тесном взаимовлиянии проблемы безработицы и та ких негативных явлений как преступность, наркомания и т.д. Достаточно полно учесть своеобразие всех условий жиз недеятельности способны только органы власти, действую щие на местном уровне.


Характер проблем местного сообщества влияет на дея тельность муниципальной власти, которая в силу этого при обретает непосредственно социальное содержание. Это от ражается и в компетенции муниципальных органов, в их ве дении, как правило, находится большинство социальных вопросов. На этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия таких диспропорций, а также имеются реаль ные возможности мобилизации населения и материально финансовых ресурсов на решение социальных проблем.

Естественному характеру формирования местного со общества соответствует правовая и социальная природа ор ганизаций, в деятельности которых наиболее активно участ вуют местные жители (кондоминиумы, жилищные и гараж ные кооперативы, садоводческие общества, общества защи ты потребителей, женские, молодежные и детские объеди нения, экологические движения и другие, преимущественно общественные объединения частноправового характера).

Однако, успех их деятельности в немалой степени обуслов лен, с одной стороны, политикой государства, а с другой стороны, взаимодействием с органами местного самоуправ ления.

Природа муниципального уровня проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность му ниципальной власти населению, которое контролирует предоставление социальных услуг, принятие мер по укреп лению системы финансовой отчетности и борьбы с корруп цией. Местное сообщество оперативно реагирует на обост рение социальных проблем. Определенная «прозрачность»

муниципальной власти усиливает доверие населения к ее возможностям. Как показывают исследования, при весьма критическом отношении к политике всех уровней власти, тем не менее, население признает наиболее эффективными действия в социальной сфере муниципальной власти1. На уровне муниципальных органов достигается большая глас ность в принятии и осуществлении решений, а также пред сказуемость результатов социальной политики.

Большое значение для понимания социальной состав ляющей муниципальной власти имеет также определенная готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые мероприятия и оказать содействие их прове дению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов местного сообщества, что не однозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость помощи тем, кто живет в соседнем доме или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются в общественном транспорте, работают в одном коллективе. Поддержка односельчан, ока завшихся в трудной жизненной ситуации, всегда занимала Социальная политика: парадигмы и приоритеты. М., 2000. С. 180-193.

почетное место в жизни российской деревни, иерархии ее ценностей1.

Социальная природа местного самоуправления обу словлена также государственной политикой РФ. Как под черкивается в Основных положениях региональной полити ки Российской Федерации, утвержденных Указом Прези дентом РФ от 3 июня 1996 г., большинство вопросов разви тия образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслужи вания населения и ряд других должны решаться на уровне органов местного самоуправления.

Не секрет, что реализация этой особой муниципальной социальности требует достаточно часто (особенно на совре менном этапе) проявления публично-правового характера местного самоуправления. И это связано не только с упоми навшимся публичным характером реализации обществен ных потребностей, но и необходимостью использования си лы, принуждения (наряду с административным принужде нием, которое используют муниципальные органы и их должностные лица, осуществляется, например, деятельность милиции общественной безопасности). То, что принужде ние часто осуществляется при помощи государственных ме ханизмов, не меняет сущности публично-правовой деятель ности муниципальных органов и их должностных лиц. Ме стное самоуправление только как естественная, саморегули рующаяся система детерминирована внутренними источ никами развития, а как искусственная система предполагает существование управленческого воздействия «субъект – объ ект». В юридической литературе даже радикальные сторон ники местного самоуправления вынуждены признать, что население выступает не только как субъект муниципально правовых отношений, но и как его объект. Все сказанное приводит к признанию того, что правовая природа местного См.: Громыко М.М. Мир русской деревни. М., 1991.

самоуправления характеризуется единством политического и социального.

Вместе с тем, сложность и многогранность такого явле ния как местное самоуправление и субъективный характер его восприятия различными исследователями свидетельст вуют о неизбежности вариативности его трактовок. Такое разнообразие способствует решению в каждом отдельном случае и различных исследовательских и практических за дач. Это позволяет более глубоко раскрыть правовую при роду местного самоуправления и создать условия для его правового регулирования как института, воплощающего единство политического и социального.

Конечно, этого требует не только решение взаимообу словленных задач формирования правового государства и гражданского общества. Опыт развития нашей страны по зволяет прогнозировать реальную опасность: в рамках даль нейшего реформирования местного самоуправления не сложно в очередной раз нарушить соотношение в нем поли тического и социального. Причем, если анализировать про ект новой редакции Федерального закона «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это не обязательно может быть связано с «ого сударствлением» местного самоуправления. Возможен и иной вариант развития, когда местное самоуправление со хранится исключительно как территориальное общественное самоуправление (очевидно, что таковым может быть разви тие местного самоуправления в провинции только на уров не сельских поселений).

1.2. Соотношение «автономии» и «зависимости»

Рассмотрение политического и социального как состав ляющих понятие местного самоуправления позволяет обос новать необходимость и целесообразность использования второй пары категорий для исследования избранного фе номена. Это категории «автономия» и «зависимость».

«Зависимость» и «автономия» – парные категории, ко торые в сочетании как никакие другие передают специфику местного самоуправления, его особость в государстве. Идея общественного характера местного самоуправления, как по казал проведенный выше анализ, была тесно связана с при знанием его автономии. Сторонники приоритета социаль ного в правовой природе местного самоуправления наибо лее настойчиво отстаивали лозунги местной автономии.

Только так на протяжении многих столетий можно было за воевать право на самостоятельность отдельных городских и сельских общин, получить право на вольности. С другой сто роны, отстаивание идеи государственной природы местного самоуправления – это попытка сохранить максимальное влияние центральных органов государственной власти на деятельность местных общин. Включая и те случаи, когда в силу тех или иных причин такие общины добивались права на местное самоуправление.

Однако, как доказывает не только развитие политико правовой мысли, но и практика, невозможно представить в рамках единого государства и в условиях тесного взаимо действия государства и общества, как «политическое» без «социального», так и «автономию» без «зависимости». Мест ное самоуправление, лишенное одного из названных ка честв, неизбежно перерождается в систему либо местного управления, полностью зависимого от управления государ ственного, правительственного, либо в территориальное общественное самоуправление, не способное осуществлять властные полномочия в отношении не только третьих лиц, но и отдельных членов такого сообщества.

Таким образом, анализ местного самоуправления пред полагает его рассмотрение, не только в России, но и в зару бежных странах, как процесс реализации определенного со отношения зависимости и автономии местных сообществ и государства. Последнее накладывает определенный отпеча ток на муниципальную систему, отражая те взаимоотноше ния, которые складываются между отдельными института ми государства и общества (в том числе и его составной час ти – местного сообщества) на определенной территории и в конкретный период времени.

Именно соотношение зависимости и автономии (как отражение политического и социального) местного само управления и государства является важнейшим основанием для выделения муниципальных систем и их классифика ции. Хотя муниципальные системы испытывают на себе воздействие также правовой системы государства, форм го сударственного правления, государственного устройства и политического (государственного) режима, с одной стороны.

И демографических, половозрастных, профессиональных, культурных и иных особенностей местного сообщества, с другой стороны. Однако, такое взаимодействие обусловлено прежде всего доминированием одной из двух универсаль ных тенденций (трендов) – унификации или дифферен циации, соответствующих определенному соотношению, в свою очередь, зависимости и автономии. Первая тенденция усиливает количество или влияние общих признаков, про являющихся в частях системы;

вторая, наоборот, увеличива ет различия между частями системы, умножает количество и (или) влияние особенных признаков частей системы. Соче тание данных тенденций, с точки зрения системного анали за, может усиливать или ослаблять целостность системы, её автономию и зависимость (соотношение политического и социального), многообразие внутреннего строения (струк туры) и функций.

Во взаимоотношениях государства и местного само управления данные тенденции проявляются, как правило, через политику централизации или децентрализации. Пер вая уменьшает влияние правового плюрализма, обычаев, местных нормативных правовых актов и усиливает воздей ствие на местах федеральных (общегосударственных) актов.

Вторая – действует в обратном направлении, ослабляя фе деральное (общегосударственное) правовое регулирование и усиливая воздействие местных актов.

Таким образом, регулируется соотношение автономии и зависимости местного самоуправления в рамках единой государственности, формируется определенная муници пальная система. В результате доминирования централиза ции государство осуществляет весьма значительное (чаще всего методами административной опеки) воздействие на формирование и развитие местного самоуправления (так в основном создавалась континентальная муниципальная система). Децентрализация приводит к становлению мест ного самоуправления, обладающего более сильной автоно мией в общегосударственной системе (так складывалась англосаксонская муниципальная система). Каждый из трен дов влияет на местное самоуправление, изменяя в его право вой природе соотношение политического и социального, зависимости и автономии.

Исторически первой сложилась англосаксонская муни ципальная система, основными признаками которой явля ются: отделение системы местного самоуправления от сис темы государственной власти;

формирование как основной единицы местного самоуправления прихода, на территории которого проживает от 500 до 30 тыс. человек. Если населе ние прихода (общины) не превышает 150 человек, жители непосредственно на собраниях (сходах) решают основные вопросы своей жизнедеятельности, избирают главное долж ностное лицо — старосту для осуществления исполнитель но-распорядительных функций. Система местного само управления включает представительные органы — советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа членов совета — совет ников, состав которых ежегодно обновляется на одну треть, избирается председатель сроком на 1 год. Исполнительно распорядительные органы формируются советом и подот четны им. Основными направлениями деятельности орга нов местного самоуправления являются управление поли цией, пожарными и дорожными службами, музеями, соци альными службами и попечением престарелых.

Наиболее полное воплощение англосаксонская система местного самоуправления получила на своей родине в Ве ликобритании. На ее основе в США, например, сформиро вались две основные модели местного самоуправления:

«Мэр — совет» или «совет — мэр», а также «Совет — управ ляющий (менеджер)». Наряду с этими двумя основными моделями в США встречается комиссионная модель.

Вторая основная муниципальная система получила на звание континентальной (французской). Ее основное отли чие от англосаксонской системы заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и ор ганов государственной власти. Данная система сформиро валась в странах, в которых государство традиционно со храняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления, включая и адми нистративную опеку. Хотя от последней в большинстве стран уже отказались, на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государ ственной власти или его должностные лица, которые пред ставляют государство и его интересы в сфере местного само управления.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. закона «О правах и сво бодах местных коллективов», в соответствии с которым ос новной единицей местного самоуправления является ком муна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. Избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет. Компетенция совета включает решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра. Решения муниципального совета, принятые в преде лах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в де партаменте и опубликованы. Муниципальный совет на сво ей первой сессии избирает мэра, который является предсе дателем коммуны;

готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;

управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

представляет интересы коммуны в судебных органах;

на значает служащих и принимает решения об администра тивных поощрениях и взысканиях;

председательствует в ад министративных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспе чивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими граждан скими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, подтверждения отцовства и материнства. Мэр, как и его за местители, является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве констатирует нарушения уголовного зако нодательства, собирает доказательства, осуществляет опера тивно-розыскные действия и передает соответствующие ма териалы в органы правосудия. Он принимает жалобы насе ления и проводит по ним предварительное расследование под надзором прокурора Республики. В случае необходимо сти судья призывает мэра выступить в ходе судебного рас следования на стороне обвинения.

На мэра возложена обязанность публикации и испол нения законов и регламентов. Он играет важную роль в ор ганизации выборов, исполняя обязанности председателя из бирательной кампании. Он контролирует соблюдение зако нодательства об образовании, ведет учет призывников для прохождения службы.

Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и ре гионов. Государство осуществляет полномочия в сфере ме стного самоуправления через Комиссара республики по ре гиону и Старшего казначея региона. В целом, французская система самоуправления представляет собой образец более централизованной формы организации власти, по сравне нию с англосаксонской. Вместе с тем, она также обеспечива ет гарантии права на местное самоуправление.

Очевидно, что доминирование «автономии» характери зует англосаксонский тип муниципальной системы, с ее широкой автономией, отсутствием явно выраженного со подчинения, равенством местных общностей, большей неза висимостью в решении вопросов внутренней жизнедеятель ности от центральных органов государственной власти. Та кой тип связан также с неограниченной свободой частного предпринимательства (известным принципом laissez faire) и в определенной степени обеспечивает его реализацию. Му ниципалитеты чаще выступают как организаторы конкур сов, координаторы хозяйствующих субъектов, обеспечи вающих оказание услуг. Континентальный тип предусмат ривает доминирование «зависимости». Ему (хотя в значи тельной степени уже в прошлом) была присуща развитая система административной опеки и контроля со стороны центральной государственной власти над местными орга нами. Такой тип формировался в основном в унитарных го сударствах, в которых традиционно придавалось большое значение централизованному управлению.

Наряду с двумя основными муниципальными система ми в зарубежных странах встречаются и иные системы, раз новидности двух основных систем (смешанные системы) и отдельные модели. Среди наиболее традиционных часто называют коммунальное управление ФРГ. Разнообразие подходов к трактовке природы местного самоуправления нашло свое отражение в понятийном аппарате. В частности, в Англии местное самоуправление – это self government (собственное правительство), во Франции – centralisation administrative (административная централизация), в Герма нии – stndische verfassung (сословные учреждения). Не трудно заметить, что и в выборе понятий в значительной степени реализовалось признание определенного соотно шения автономии и зависимости местного самоуправления.

В Российской Федерации конституционный выбор в 1993 году был связан с закреплением англосаксонской му ниципальной системы. Этот основополагающий шаг во многом определил дальнейшие шаги в становлении местно го самоуправления и формировании законодательной базы его организации и осуществления. Выбор муниципальной системы обусловил доминирование тренда децентрализа ции, приоритет «автономии» над «зависимостью». Это оп ределило и правоотношения с государством в лице его фе деральных, региональных и местных территориальных ор ганов власти, их должностных лиц.

Конституционное положение о том, что «органы мест ного самоуправления не входят в систему органов государ ственной власти» (ст. 12) на протяжении почти десяти лет остается одним из наиболее спорных как в среде теоретиков, так и практиков. Проблема, которую формулируют и как «организационная самостоятельность местного самоуправ ления», и более жестко как «государство в государстве», вы зывает противоречивые, подчас противоположные, сужде ния, связанные с толкованием одних и тех же правовых норм. Именно в этой части регулирования местного само управления раздаются предложения и о пересмотре консти туционных положений.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.