авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«Акмалова А.А. МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 ...»

-- [ Страница 2 ] --

В качестве основных аргументов, как правило, называ ются неблагоприятные юридические последствия конститу ционного положения. В частности, о том, что государствен ная власть оказалась «подвешенной» в правовом поле в ре зультате того, что местное самоуправления оказалось реали зовано на всех уровнях административно-территориального деления субъектов РФ, пишет председатель Российского земского движения Е.Панина1. Начальник Главного терри ториального управления Администрации Президента РФ С.Самойлов поддерживает развитие местного самоуправле ния как «мощного фундамента для создания правового го сударства, для формирования гражданского общества и для нормальной жизни людей на территории». Вместе с тем, он убежден, что осуществление местного самоуправления на уровне районов и крупных российских городов ставит мно го вопросов о разграничении функций государственных и муниципальных органов. Значительная часть государствен ных функций находится как бы в провале между государст венными и муниципальными органами. По его мнению, «требуется большая работа, чтобы, исходя из интересов на селения, привести систему местного самоуправления в соот ветствие с ее назначением и возможностями»2.

Как уже было отмечено, взаимодействие местного само управления и государства (государства и местного само управления) в Российской Федерации было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соот ветствии с ней, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие между ними не предусматривает административной опеки. Такое взаимодействие обеспечивается использованием, как прави ло, правовых, финансово-экономических и контрольных ме ханизмов. В отдельных странах, например, в Японии, госу дарство в этих целях сочетает элементы местного само управления и государственного местного управления3. По Независимая газета. 2000. 15 июня.

Российская газета. 2000. 7 окт.

3 См.: Местные органы в политической системе капитализма. С. 4.

следняя схема также нашла свое применение в отдельных субъектах Федерации1.

В России также можно отметить попытки обеспечить взаимодействие государственных органов с органами мест ного самоуправления путем введения административной опеки. Эта общая конструкция осуществлялась в регионах по-разному. В основном органы государственной власти субъектов Федерации пытались ввести административные рычаги контроля за правотворческой деятельностью орга нов местного самоуправления, влиять на формирование муниципальных органов или избрание (назначение) их должностных лиц и т.

д. В некоторых регионах органы госу дарственной власти создавали на местном уровне свои тер риториальные органы, которые реализовали отдельные во просы местного самоуправления. В таких субъектах РФ, как г. Москва и Свердловская область, с этой целью на опреде ленном этапе были использованы механизмы администра тивных и управленческих округов. В Свердловской области (на территории которой, кстати, могли бы разместиться со временные две Венгрии или Чехии) было создано 6 управ ленческих округов, которые стали координировать деятель ность 72 муниципальных образований2. В Москве аналогич ную роль выполняли префектуры3.

Отмечая сложность решения проблемы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти (а, по сути, соотношения автономии и зависимости), особенно в сфере управления отдельными сферами жизни общества и государства, тем не менее, следует ли говорить о необходи 1 См.: Законы Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12 октября 1994 г. (с доп. от 23 февраля 1999 г.);

Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».

2 Закон Свердловской области от 12 февраля 1998 г. «О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области».

3 Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 24 июня 1998 г. № 11).

мости восстановления «единой исполнительной вертика ли»?

Прежде всего необходимо отметить, что суждения о том, что «Российское государство заканчивается на крае, области, а далее начинается нечто непонятное»1, мягко говоря, ли шены основы. Во-первых, источником власти является на род, который и осуществляет ее наряду с государственной формой также в форме местного самоуправления. Местное самоуправление от имени народа, таким образом, не только осуществляет его волю, но и для обеспечения данной воли применяет принуждение либо угрозу его применения. Су дебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и фе деральной службы безопасности, налоговой инспекции, природоохранные и другие государственные органы при званы защищать интересы местного самоуправления.

Во-вторых, российское государство и на федеральном, и на региональном уровне представлено на территории му ниципальных образований в лице своих местных террито риальных органов (финансовых, налоговых, правоохрани тельных, природоохранных, земельных, военных комисса риатов, органов МЧС и др.). Их деятельность на местном уровне составляет значительный удельный вес в общем объ еме управленческой деятельности в отдельных сферах жиз недеятельности местного сообщества. Причем, не только в социально-экономической или духовно-культурной сферах.

На местном уровне такими территориальными органами решаются важные задачи, связанные с национальной и го сударственной безопасностью, борьбой с терроризмом, про довольственной, информационной, научной и технологиче ской независимостью и др. В решении многих из этих про блем органы государственной власти тесно взаимодейству ют с органами местного самоуправления.

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации.

М., 2002. С. 49.

В-третьих, органы местного самоуправления в настоя щее время осуществляют важные полномочия, которые в со ответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государст венной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком пере дачи, контролем за реализацией и юридической ответствен ностью. Все это обусловливает особый правовой статус осу ществляющих такие полномочия органов исполнительно распорядительной власти. В соответствии с теорией местно го самоуправления аналогичный опыт зарубежных стран (Франции, Германии, Италии, Японии и др.), когда местная администрация в особом порядке осуществляет переданные полномочия органов государственной власти, рассматрива ется как основание для включения таких органов в качестве составной части в единую вертикаль исполнительной власти в государстве.

Анализ правоотношений, возникающих в связи с реали зацией органами местного самоуправления переданных го сударственных полномочий, позволяет обосновать вывод о том, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления наряду с федеральными и региональными органами государственной власти образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации в части осуществления государственных полномочий. И этому не противоречит конституционное положение о том, что «ор ганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Организационно-правовая само стоятельность органов исполнительной власти сохраняется на любом уровне осуществления властеотношений. С этой точки зрения полезным является обращение к ч. 2 ст. Конституции РФ. В соответствии с конституционным поло жением федеральные органы исполнительной власти и ор ганы исполнительной власти субъектов РФ образуют еди ную систему исполнительной власти в России также только в пределах ведения РФ либо полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В пределах собст венной компетенции субъекты РФ самостоятельны.

Проанализируем подробнее те правоотношения, кото рые возникают в результате передачи государственных пол номочий органам местного самоуправления. Как отмеча лось, они имеют ярко выраженную специфику. Они связаны прежде всего с тем, что такие полномочия могут быть как переданы, так и отозваны органами государственной власти самостоятельно (причем, такой отзыв не предусматривает судебного рассмотрения) и их исполнение контролируется органами государственной власти в особом порядке. В част ности, органы государственной власти вправе осуществлять контроль за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых для осуществления переданных пол номочий. Такие расходы указываются отдельной строкой в местных бюджетах. В случае их нецелевого использования они могут быть изъяты из местного бюджета решением ор ганов государственной власти. В пределах собственной ком петенции (в решении вопросов местного значения) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют правовое регулирование механизма решения таких вопро сов, определяют материальные и финансовые ресурсы, его организационно-правовое обеспечение. Но, пожалуй, наи более полно специфика взаимодействия разных уровней власти проявляется в том, что, например, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ и их должно стные лица несут ответственность за необеспечение или не надлежащее обеспечение исполнения отдельных государст венных полномочий органами местного самоуправления1.

См., например: Закон Ленинградской области от 3 июня 1998 г. «О по рядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». № 12-ОЗ;

Закон Московской области от 24 июля 2002 г. «О порядке наделе ния органов местного самоуправления муниципальных образований Мо Заметим, что местное самоуправление – это деятельность населения под свою ответственность.

Обобщая сказанное, подчеркнем, что конституционно правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего госу дарства, так и на территории отдельного региона или му ниципального образования. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пен сионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уро вень власти, который представляется оптимальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматри вают использование и административных рычагов. Этому не препятствует организационная и функциональная само стоятельность федеральных, региональных и муниципаль ных органов власти по вопросам, находящимся в исключи тельном ведении каждого из этих уровней власти. Таким об разом, на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике частично реализовано опреде ленное соотношение «автономии» и «зависимости».

Однако это не отрицает необходимости дальнейшего теоретического осмысления данной проблемы. Еще более значительный объем работы предстоит проделать в этой сфере практикам местного самоуправления. Среди тех про блем, изучение которые имеет теоретическое и практиче ское значение, особого внимания заслуживает организация местных территориальных органов государственной власти и их взаимодействие с органами муниципальной власти.

сковской области отдельными государственными полномочиями испол нительных органов государственной власти Московской области» № 86/2002-ОЗ.

Она способна приобрести еще большее значение, если ме стное самоуправление, как предусмотрено проектом новой редакции Федерального закона «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федера ции», будет осуществляться на уровне городских и сельских поселений. Сохранить оптимальное соотношение между тенденциями автономии и зависимости будет особенно сложно в провинциальной России, в сельской местности.

Особый интерес, как для субъекта РФ, так и муници пального образования, в этом случае будет иметь районный уровень. Представляется возможным, если на этом уровне территориальной организации будут действовать либо только органы государственной власти, оказывающие наря ду с осуществлением собственной компетенции необходи мую поддержку муниципальным образованиям в решении вопросов местного значения, либо только органы местного самоуправления. В последнем случае органы местного само управления решают вопросы местного значения, а также осуществляют переданные им полномочия органов государ ственной власти. Перечень последних может охватывать сферу деятельности органов общей компетенции. Это не исключает создания на местном уровне органов специаль ной компетенции (правоохранительных, налоговых и др.), но позволяет оптимизировать управленческую деятельность в тех сферах, в которых, как правило, активное участие при нимает и государство, и местное самоуправление. Это соци альная защита населения, образование, культура, здраво охранение и др. Осуществляя такие полномочия, органы ме стного самоуправления будут выступать своеобразными «агентами» государственной власти на местном уровне.

Таким образом, современная практика местного само управления позволяет говорить о том, что достаточно ус тойчивая традиция многих столетий противопоставления социального и политического, зависимости и автономии не имеет уже под собой объективных оснований. Государство и местное сообщество должны научиться в собственных инте ресах использовать демократические механизмы взаимодей ствия. Одним из них является разграничение полномочий между органами государственной власти и местного само управления.

В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации было отмечено, что отсутствие четкого правово го разграничения полномочий между органами государст венной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее ост рых проблем становления местного самоуправления1. На самом высоком уровне государственной власти было при знано, что «мы создали «острова» и отдельные «островки»

власти, но не возвели между ними надежных мостов». Орга ны местного самоуправления перетягивают на себя в основ ном полномочия субъектов РФ. Сохраняется борьба глав ме стного самоуправления с их руководителями. И лишь в ред ких случаях такую борьбу можно оценить как отстаивание интересов местного самоуправления как института власти2.

Как показывает опыт зарубежных стран, достижение оптимального разграничения полномочий между отдель ными органами и должностными лицами – это результат, как правило, длительного исторического развития. Они пришли к нему на основе неоднократного перераспределе ния полномочий с одного уровня власти на другой, на кото ром, как представлялось, решение той или иной задачи бу дет иметь оптимальный характер. Человечество постепенно убедилось, что функциональное размежевание выступает как взаимодополнение, взаимоконтроль и взаимосдержива ние (как в свое время заметил Дж.Мэдисон, «честолюбию должно противостоять честолюбие»3). Важное значение при СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Парламентская газета. 2000. 11 июля.

3 Федералист. М., 1993. Кн. 51. С. 347.

этом имел тип правовой и муниципальной систем. Во всех случаях на реальную практику оказывали влияние правовые принципы, форма государственного устройства, политиче ский режим, характер взаимоотношения органов государст венной власти и местного самоуправления, исторические традиции и др. Так, европейский (германский) федерализм во многом опирался на принцип передачи полномочий. В основе федерализма США лежало строгое разграничение полномочий между Федерацией, штатами и муниципалите тами. В странах с англосаксонской традицией важную роль в разграничении полномочий органов власти сыграли судеб ная власть и правовая традиция.

Изучение опыта Латинской Америки позволило В.В.Еремяну говорить о таком разграничении функций, ко гда государство создает правовые рамки, определяет и га рантирует общегосударственные социальные стандарты, обеспечивает государственный контроль, а местное само управление осуществляет распределение социальных благ, обеспечивая их доступность, всеобщность и т.д.1 Во Фран ции важную роль сыграла унифицирующая деятельность территориальных органов государства, взаимодействующих с органами местного самоуправления на локальной терри тории. В Швеции ландстинги – областные органы местного самоуправления традиционно брали на себя ответствен ность за здравоохранение, а общины – за решение всех иных социальных задач (жилье, инфраструктура, образование и воспитание, социальная помощь, культура и др.)2.

Все это позволяет говорить о том, что в настоящее время разграничение полномочий между органами государствен ной власти и местного самоуправления может осуществ ляться в рамках различных подходов. Это прежде всего пра См.: Еремян В.В. Особенности генезиса местного самоуправления в Ла тинской Америке // Правоведение. 2000. № 1. С. 59-68.

2 См.: Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. С. 46.

вовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов ме стного самоуправления в законодательстве о местном само управлении, в законах, регулирующих правоотношения в отдельных сферах общественной жизни (отраслевом зако нодательстве). Разграничение полномочий органов государ ственной власти и местного самоуправления исходя из ха рактера реальной ситуации, развития взаимоотношений и актуальности решаемых задач и др. В теоретическом плане каждый из этих подходов имеет как свои положительные стороны, так и недостатки.

Однако в России к настоящему моменту сложилась си туация, когда данные проблемы должны решаться, хотя и с учетом выбора определенной теоретической позиции, но в рамках уже сложившихся правовых реалий и конкретной политической практики. Причем, они имеют свои особен ности на территории отдельных субъектов РФ и муници пальных образований. Необходимо учитывать также объек тивные и субъективные факторы, под влиянием которых в настоящее время обозначился определенный поворот во взаимоотношениях органов власти различных уровней.

Кроме того, разграничение полномочий между органа ми государственной власти и местного самоуправления предполагает решение взаимосвязанных с этим задач.

Большинство из них лежит в финансово-экономической плоскости. Это укрепление местных бюджетов путем совер шенствования налоговой системы, передача в муниципаль ную собственность либо в оперативное управление муни ципальных органов объектов, необходимых для оптимиза ции местного самоуправления, совершенствование управ ления муниципальным имуществом и т.д.

С учетом сказанного наиболее плодотворным представ ляется подход, который базируется на сохранении опти мального соотношения автономии и зависимости местного самоуправления. Следует закрепить за органами местного самоуправления тот объем компетенции, который позволит сохранить местную автономию, самостоятельный характер местного сообщества. Далее же как основной механизм пе рераспределения полномочий между государственными и муниципальными органами использовать их постепенную передачу от первых вторым с учетом готовности местного сообщества. Это представляется более своевременным по ряду причин. Во-первых, это позволит уйти от примитив ных бинарных и троичных схем в законодательстве и опре делить в каждом отдельном случае оптимальный вариант, не отказываясь в то же время и от иных решений.

Во-вторых, необходимо учесть опыт весьма слабой эф фективности подготовки и принятия специального закона.

Об этом свидетельствует опыт реализации Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что если пойти по этому пути, то это будет либо повторение в значительной степени тех принципов, которые определяют правовой статус местного самоуправления в РФ, либо кон кретизация соответствующих полномочий местного само управления в отдельных сферах жизни общества и государ ства. Более того, здесь можно столкнуться с проблемой не оправданного искусственного расширения компетенции ме стного самоуправления либо ее сужения. Последнее в усло виях финансового дефицита может быть востребовано и со стороны отдельных муниципальных образований.

В-третьих, использование более «мягкого» механизма разграничения полномочий путем постепенного их пере распределения за счет передачи с одного уровня власти на другой позволит в большей степени учесть необходимость наполнения полномочий отдельных муниципальных орга нов различным объемом и содержанием. В данном случае полезно сравнение. Содержание полномочий, например, в приходах (общинах), округах и графствах Великобритании, т.е. в зависимости от территориальной основы, различается в весьма значительных пределах (в количественных показа телях это выглядит как соотношение 7 : 10 : 15). В России та кое разграничение отсутствует, хотя здесь мы имеем более представительное многообразие типов муниципальных об разований: по территориальной основе – от крупнейших городов и районов до отдельных сельских поселений;

по экономико-географической и политической специфике – пограничные поселения, наукограды, города федерального значения;

по финансово-экономической основе – дотацион ные и муниципальные образования - спонсоры;

по природ ным и этническим особенностям – от национальных посел ков в районах Арктического Севера до изолированных друг от друга аулов Северного Кавказа и казачьих станиц на До ну. В Ленинградской области, например, созданы Колтуш ская волость – муниципальное образование, на территории которого проживает 4 тыс. человек, и Выборгский район – более 200 тыс. жителей1. Вместе с тем, в соответствии с рос сийским законодательством, они обладают равным право вым статусом.

В-четвертых, при решении данного вопроса необходимо учитывать зарубежный опыт разграничения полномочий между органами власти разных уровней. Передача полно мочий в пользу муниципальных органов получила широкое распространение в зарубежной практике (Испания, Нидер ланды, Франция, ФРГ, Швеция). Это позволило решить ряд актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства задач. Среди них – содействие децентрализации государственной власти, развитие само управленческих начал в жизни общества;

повышение эф фективности реагирования на разнообразные интересы ме стных сообществ и отдельных граждан;

осуществление более Российская газета. 2000. 20 мая.

качественного и компетентного руководства социальными процессами, принятием и осуществлением административ ных решений;

создание в лице переданных полномочий рычагов более гибкого и плодотворного реагирования на запросы общества. Как показывает опыт зарубежных стран, это позволяет частично решить и финансовые проблемы, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов, пол нее и точнее определяя местные потребности и быстрее реа гируя на них. Органы местного самоуправления обладают большей гибкостью, менее связаны жесткими правилами и более склонны к новшествам. Кроме этого, они выступают за участие местного населения не только в потреблении услуг, но и в их производстве.

Решение проблемы разграничения полномочий муни ципальных и государственных органов власти, развитие ин ститута переданных полномочий может быть обеспечено только в том случае, если данные вопросы найдут свое адек ватное разрешение в теории и практике местного само управления. Необходимо совершенствование правового ре гулирования этих вопросов. Для этого следует также дора ботать и принять Федеральный закон «Об общих принци пах наделения органов местного самоуправления отдель ными государственными полномочиями в Российской Фе дерации»1.

Определенный опыт здесь накоплен на уровне регио нального законодательства. Так, в Московской области пре дусмотрено, что наделение органов местного самоуправле ния отдельными государственными полномочиями требует рассмотрения заключения органов местного самоуправле ния по проекту закона Московской области, которым они наделяются такими полномочиями. Хотя непредоставление такого заключения в срок, установленный Губернатором Последний был принят Государственной Думой, но 11 ноября 1999 г.

отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Московской области, не является препятствием к внесению этого законопроекта в Московскую областную Думу1. Здесь же следует отметить, что ч. 4 ст. 5 этого же Закона Москов ской области предусмотрено, что органы местного само управления вправе вносить предложение Губернатору об ласти об отзыве переданных им отдельных государственных полномочий. В соответствии с общими принципами законо дательного процесса в Российской Федерации данную пра вовую норму можно толковать как проявление законода тельной инициативы со стороны органов местного само управления с целью внесения изменений в законодательные акты субъекта РФ.

Вместе с тем, трудно согласиться с регулированием в данном Законе порядка прекращения исполнения отдель ных государственных полномочий органами местного са моуправления. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или невозможность исполнения органами местного само управления переданных государственных полномочий пре дусматривает возможность их отзыва (ч. 1 ст. 5). Если невоз можность исполнения таких полномочий может быть оп равданным основанием для такого отзыва (и, возможно, в отдельных ситуациях рассмотрения вопроса об ответствен ности должностных лиц, которые инициировали такую пе редачу государственных полномочий без достаточного обоснования), то трудно согласиться с другим основанием.

Неисполнение (ненадлежащее исполнение) государствен ных полномочий, переданных в форме закона – это дейст вие (бездействие), которое должно предусматривать юриди ческую ответственность муниципальных органов и их должностных лиц.

1 Закон Московской области от 24 июля 2002 г. «О порядке наделения ор ганов местного самоуправления муниципальных образований Москов ской области отдельными государственными полномочиями исполни тельных органов государственной власти Московской области» № 86/2002-ОЗ. Ст. 4, ч. 3 п. 4.

Анализируя механизм передачи полномочий между ор ганами государственной власти и органами местного само управления следует остановиться еще на одной проблеме, связанной также с реализацией соотношения автономии и зависимости. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления наделяются полномочиями органов госу дарственной власти законом, и таким образом местное са моуправление оказывается в достаточно жестких условиях необходимости выполнения его требований. Не секрет, что в реальной жизни часто возникают вопросы, а соответствует ли осуществление данных переданных полномочий интере сам местного сообщества? Насколько их осуществление бла гоприятствует реализации вопросов местного значения – собственной компетенции местного самоуправления? Адек ватны ли условия в муниципальном образовании и готовы ли муниципальные органы к выполнению государственных полномочий? Перечень таких вопросов легко продолжить.

Но главное, как представляется, заключается в том, насколь ко такой порядок адекватен автономии местного сообщест ва. Подчеркнем, что здесь не вызывает возражений положе ние о делегированных полномочий. Сомнения возникают только по поводу механизма их передачи.

Здесь может быть несколько решений. Во-первых, вве дение в практику местного самоуправления адаптивного законодательства, что отмечалось и выше. Адаптивные за коны наиболее эффективны именно в переходный период, когда темпы становления местного самоуправления в силу подчас значительного различия в условиях и возможностях несопоставимы в отдельных муниципальных образованиях.

Представляется, что большинство решений о передаче госу дарственных полномочий должно иметь характер адаптив ного закона. Во-вторых, более широкое использование мето да частного регулирования, когда нормативные правовые акты принимаются по инициативе отдельного муниципали тета или регулируют местное самоуправление только на оп ределенной территории. Такой опыт уже имеется в отноше нии закрытых административно-территориальных образо ваний, наукоградов, территорий, пострадавших от природ ных и иных катаклизмов и т.д.

В-третьих, необходимо большее разнообразие в порядке передачи полномочий. Так, например, в Японии Закон о ме стной автономии 1947 года предусматривает два вида пере данных полномочий: делегируемые Совету – представи тельному органу местного самоуправления как юридиче скому лицу и агентские функции – функции, которые обычно делегируются конкретному органу или должност ному лицу, выступающим при их исполнении одновремен но агентами государства и действующим под его контро лем1. В-четвертых, реализация наряду с законом и других юридических форм передачи государственных полномочий.

В частности, это может быть одновременное подписание публично-правового договора между органом государствен ной власти и муниципальным органом (либо ассоциацией муниципальных образований), которым бы конкретизиро вались отдельные положения закона, учитывающие интере сы местного сообщества.

Особое внимание необходимо обратить на то, что им перативный метод правового регулирования предусматри вает, что субъект принятия решения не связан согласием стороны, кому это решение адресовано. Но природа местно го самоуправления такова, что любая деятельность его орга нов и должностных лиц, а также муниципальных предпри ятий, организаций и учреждений должна рассматриваться в конечном итоге как выражение воли местного сообщества, интересов его большинства. С учетом этого, характер пере данных государственных полномочий, особенно при сохра нении строгих правовых рамок, характерных для публич ной сферы, и способа позитивного обязывания, должен быть Современные зарубежные конституции. С. 264-268.

адекватен интересам населения муниципального образова ния.

И, наконец, еще одна проблема, в значительной степени связанная с предыдущей, которая также требует теоретиче ского осмысления и практического разрешения. Это воз можность передачи решения вопросов местного значения органам государственной власти. В юридической литерату ре она часто трактуется как проблема «обратного делегиро вания» полномочий. Проблема активно обсуждается теоре тиками, ее в той или иной форме решают законодатели и практики, в том числе пытаясь определить не только право мерность такой передачи, но и юридической формы, в ко торой вопросы местного значения могут быть переданы ор ганам государственной власти.

Обратимся прежде всего к правовой позиции Конститу ционного Суда РФ. Она была сформулирована в определе нии от 11 июня 1999 г. и подтверждена в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ пришел к выво ду о том, что Федеральный закон «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федера ции» формулирует прямой запрет для органов государст венной власти и государственных должностных лиц осуще ствлять в любых формах функции местного самоуправле ния. Ссылка при этом была сделана на ч. 5 ст. 14, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осущест вление местного самоуправления органами государствен ной власти и должностными лицами не допускается».

Однако позиция Конституционного Суда не была под держана всеми судьями. С особым мнением по этому делу выступил судья Конституционного Суда РФ Н.В.Витрук. По его мнению, передача отдельных полномочий органов ме стного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти на основе договора, развитие в це лом договорных начал в публичном праве – это перспектив ное направление осуществления народовластия в РФ, не противоречащее ее Конституции. Судья Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиев также считает, что «обратное делеги рование» полномочий возможно и правовой формой возни кающих при передаче полномочий местного самоуправле ния органам государственной власти отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, вы ступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры, как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.

Эта позиция отличает и некоторых других исследовате лей. Так, например, разрабатывая стратегию формирования эффективного государства, коллектив ученых (Автономов А.С., Бадовский Д.В., Богатуров А.Д. и др.), также пришли к выводу, что для обеспечения прав и законных интересов граждан, если одни органы власти не в состоянии обеспе чить решение тех или иных вопросов, их решение должны брать на себя другие органы1. За взаимное делегирование полномочий на региональном уровне выступает И.Г.Мачульская, считая, что субъекты РФ, исходя из ст. Конституции РФ, вправе сами регулировать данный вопрос.

Со своей стороны она предлагает норму о возможной пере даче полномочий органов местного самоуправления орга нам государственной власти субъекта РФ сформулировать в следующем виде: «Органы местного самоуправления на ос новании решения представительного органа местного само управления или непосредственно населения вправе переда вать часть своих полномочий органам государственной вла сти субъектов Российской Федерации с соответствующим финансовым и материальным обеспечением. Если причи ной такой передачи послужила невозможность выполнения органами местного самоуправления своих полномочий по См.: Лужков Ю.М. Указ. соч. С. 9.

решению вопросов местного значения из-за отсутствия ма териальных и финансовых ресурсов, органы государствен ной власти субъектов Российской Федерации обязаны при нять к исполнению данные полномочия без соответствую щего обеспечения. Форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государствен ной власти субъектов Российской Федерации устанавлива ются в соответствии с законом Российской Федерации» 1.

Передача полномочий органов местного самоуправле ния органам государственной власти и ее договорное регу лирование вошли и в законодательную практику субъектов РФ (Республика Башкортостан, Приморский и Хабаровский края, Воронежская, Рязанская и Смоленская области). Закон Приморского края от 26 декабря 1996 г. «О местном само управлении в Приморском крае» предусматривает, что «му ниципальные образования вправе передавать полномочия по решению вопросов местного значения другим муници пальным образованиям и органам государственной власти по договору» (ст. 20). В актах Республики Башкортостан, Ха баровского края, Воронежской области уточняется, что ор ганы местного самоуправления могут передать решение от дельных вопросов местного значения на основе договора между субъектом Федерации и муниципальным образова нием, кроме тех, которые находятся в их исключительной компетенции.

В Законе Воронежской области от 16 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Во ронежской области и органами местного самоуправления»

предусмотрены порядок осуществления отдельных вопросов местного значения органами государственной власти, а так же формы, содержание, порядок заключения и расторжения договора между областью и муниципальным образованием Федерализм. 1998. № 3. С. 176-177.

о порядке передачи органам государственной власти от дельных полномочий по решению вопросов местного зна чения. Право органов местного самоуправления передавать часть своих полномочий органам государственной власти закреплено в законах о местном самоуправлении республик Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Омской области. В Законе Карачаево-Черкесской республики «О местном са моуправлении в Карачаево-Черкесской республике» уста новлено, что органы местного самоуправления в случае не возможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения вправе передать их исполнение вместе с необходимыми материальными и фи нансовыми ресурсами органам государственной власти Ка рачаево-Черкесской республики» (ч. 2 ст. 9).

Соглашаясь в целом с правомерностью «обратного деле гирования» полномочий, вернемся к аргументации Консти туционного Суда РФ. Представляется, что нельзя из поло жения о том, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами не допускается», делать вывод о невозможности решения отдельных вопросов местного значения органами и должно стными лицами государственной власти. Соотношение об щего, особенного и отдельного предполагает изначально отсутствие прямой взаимозависимости. Причем, здесь необ ходимо подчеркнуть еще один важный момент. Конститу ционный Суд РФ в мотивировочной части своего постанов ления от 30 ноября 2000 г. отметил, что «не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредствен но связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования».

В связи с этим следует также заметить следующее. Как показывает анализ Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации», законодатель допускает, что на отдельных уровнях территориальной организации мест ного самоуправления (район в городе, город районного подчинения, сельское поселение и др.) муниципальные ор ганы не осуществляют даже тех полномочий, которые регу лируются Конституцией РФ. Одновременно с этим преду смотрено ограничение местного самоуправления на отдель ных территориях (закрытые административно территориальные образования, наукограды, приграничные регионы и др.).

Представляется, что в данном случае происходит также слишком прямолинейное понимание отдельных положений Конституции РФ. Вчитаемся в названное решение Консти туционного Суда РФ: «... Из прямого предписания ч. 1 ст.

130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное само управление обеспечивает самостоятельное решение населе нием вопросов местного значения, следует, что вопросы ме стного значения могут и должны решать именно органы ме стного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти». Как известно, такие по нятия как «управленческое решение» и «осуществление полномочий» – далеко не идентичные понятия. Но тогда необходимо допустить, что управленческим решением ор гана местного самоуправления или населения непосредст венно может быть и такой самостоятельный шаг как переда ча осуществления того или иного полномочия определен ному органу государственной власти.

Необходимо по данной проблеме принятие принципи ального решения и его закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации». Учитывая, что Конституция РФ не запрещает такой передачи, необходима ее регламен тация как общего принципа организации и осуществления местного самоуправления. Вместе с тем, анализ проекта но вой редакции Федерального закона, предусматривающего в ст. 77 временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъек тов Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы. Следует признать, что не могут быть временно воз ложены на органы государственной власти субъектов Феде рации полномочия органов местного самоуправления, ука занные в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, полномочия, которые в соответствии с данным Федеральным законом и законами субъектов РФ отнесены к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Решение о возложении соответствующих полномочий на органы государственной власти субъекта Федерации принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании обращения представительного органа местного самоуправления. Учитывая, что на территории муници пального образования может не оказаться соответствующих органов, можно предусмотреть (в соответствии с порядком, установленным российским законодательством, что именно судебные органы принимают решение о законных основа ниях роспуска представительного органа либо отрешения от должности главы местного самоуправления), что основани ем для принятия полномочий органов местного самоуправ ления для исполнения органами государственной власти субъекта РФ может быть также решение суда. Одновремен но следует предусмотреть, что такое решение должно вклю чать указание на конкретный объем передаваемых полно мочий, мотивы, сроки, материально-финансовые условия, формы контроля и ответственности соответствующих орга нов и лиц.

О соотношении автономии и зависимости в регулиро вании местного самоуправления говорит также объем ис пользования в муниципальном праве норм-рекомендаций («могут быть отнесены», «могут быть созданы» и т.п.). Этот метод – метод рекомендаций, также как и метод гарантий, отражал бы и характер взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной власти. С этой точки зрения следует отметить тот подход, который приме нили авторы проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации». В случае принятия данного проекта Федерального закона, он вводится в юридическую силу с 1 января 2006 г. Однако предусмотрена возможность и досрочного введения его в действие на территории отдель ных субъектов Федерации. Ст. 92 проекта новой редакции Закона устанавливает, что основанием для такого порядка должно стать обращение законодательного (представитель ного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Решение принимается Указом Президента РФ по представлению Правительства РФ в отношении террито рии отдельного субъекта Федерации либо с 1 января 2004 г., либо с 1 января 2005 г. В этом случае предусмотрен особый порядок решения отдельных финансовых вопросов, уста навливаемый Правительством РФ на период до 1 января 2006 г.

В целом, оптимальное соотношение автономии и зави симости местного сообщества и государства способно обес печить эффективное развитие муниципального образова ния. Говоря о критериях такой эффективности, можно вы делить ряд контрольных вопросов. Насколько такое соот ношение способствует дальнейшей оптимизации деятель ности государственных и муниципальных органов? Обеспе чивает ли оно государственные гарантии самостоятельности местного самоуправления в реализации собственных пол номочий и их ответственность перед местным сообществом, а также перед государством?

1.3. Взаимодействие публично-правового и частноправового Определенную завершенность рассмотрению правовой природы местного самоуправления придает его анализ как совокупности публично-правового и частноправового. Как политическое явление, разновидность публичной власти местное самоуправление можно анализировать как опреде ленную совокупность публично-правовых отношений. Это отношения, которые возникают в результате организации местного самоуправления как института народовластия ли бо в связи с организацией представительных и исполни тельно-распорядительных органов местного самоуправле ния, а также деятельностью депутата представительного ор гана местного самоуправления, главы местного самоуправ ления (муниципального образования) и других выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Такие от ношения связаны с осуществлением предметов ведения РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления, а также с передачей полномочий с уровня РФ и ее субъектов на му ниципальный уровень. Они возникают в процессе взаимо действия муниципальных образований на уровне региона, государства и межгосударственных образований и др. Пуб лично-правовые отношения, как правило, регулируются федеральными и региональными актами. Но и в актах мест ного самоуправления значительный удельный вес занимают решения, определяющие властное (господствующее) влия ние субъектов муниципально-правовых отношений. Основ ной акцент в них, безусловно, делается на воздействии орга нов местного самоуправления и их должностных лиц (в пре делах собственной компетенции) на организацию жизне деятельности местного сообщества, деятельность хозяйст вующих субъектов на территории муниципального образо вания.

В то же время такие участники муниципально-правовых отношений, как граждане РФ, отдельные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ ления, другие физические и юридические лица достаточно часто вступают в отношения, которые имеют частноправо вой характер. С этой точки зрения местное самоуправление должно регулироваться как институт гражданского общест ва. Социальная составляющая местного самоуправления предусматривает, что нормы муниципального права при званы прежде всего способствовать осуществлению интере сов и потребностей населения каждого муниципального об разования. Для этого необходимо правовое регулирование жизнедеятельности местного сообщества, которое в своей естественной среде ежеминутно решает проблемы своего социального бытия. С этой целью оно устанавливает соци альные контакты, создает общественные организации и движения, формирует в адрес носителей политической вла сти социальные требования. Доминирование социального резко уменьшается только тогда, когда его реализация на чинает испытывать серьезные трудности. С этого момента социальное постепенно либо достаточно резко начинает приобретать политический характер. Это отражается и на требованиях, и на организационных формах, обусловливая в конечном итоге приобретение местным сообществом при знаков субъекта политических отношений. Однако еще раз подчеркнем, что в своем обычном (бесконфликтном) со стоянии местное самоуправление должно регулироваться как форма самоорганизации населения для осуществления своих социальных интересов и потребностей. В противном случае, оно приобретает формальный характер, теряется объективная основа для проявления самоуправленческой природы.

Учитывая социальную роль и социальную ценность ме стного самоуправления можно объяснить, почему придается особый смысл также цели правового регулирования местно го самоуправления. На муниципальном уровне в силу сформулированных выше положений сразу же становится ясно, насколько верно определена цель правового регулиро вания. Именно на регулирование вопросов местного значе ния наиболее активно и быстро откликается население в не гативной или позитивной форме. Регулирование жилищ ной или жилищно-коммунальной реформы, системы обра зования или здравоохранения способно в кратчайшие сроки привести к усилению и политической стабильности, и на пряженности. Но население может согласиться с целью, не гативно отреагировав на методы и средства, которые избра ны для их достижения. Такое единство цели, методов и средств во многом обусловлено также правовой природой местного самоуправления. Население, даже в том случае, когда дистанцируется от проводимой муниципальной по литики, не ощущая себя основным субъектом складываю щихся правоотношений, более болезненно воспринимает негативные стороны и последствия деятельности органов именно местного самоуправления, их должностных лиц.

Если говорить о социальной составляющей местного самоуправления, следует также отметить, что муниципаль ное право регулирует отношения, которые возникают в свя зи с деятельностью муниципального образования в качестве субъекта гражданских правоотношений. Причем, для харак теристики муниципального образования в этом качестве также необходимо использовать принцип единства общего и особенного. С одной стороны, им присущи все признаки, которые отличают участников гражданских правоотноше ний. Это организационное единство, наличие обособленно го (муниципального) имущества, самостоятельная ответст венность, право приобретать и осуществлять имуществен ные и неимущественные права, нести обязанности. Они мо гут быть истцами и ответчиками (в лице своих органов, должностных лиц либо иных юридических лиц и граждан) в суде1.

Вместе с тем, муниципальные образования – это особые участники гражданских правоотношений. Это обусловлено Гражданский кодекс РФ. Часть первая. Ст. 215.

тем, что органы местного самоуправления, реализуя власт ные полномочия, осуществляют правовое регулирование участия в гражданском обороте не только физических и иных юридических лиц, но и свое собственное, устанавли вают обязательные правила, регулируют отношения собст венности, обязательственные и иные отношения в сфере гражданского права. С учетом этого гражданское законода тельство использует для правового регулирования статуса таких субъектов гражданского права и особые нормы. Среди них также достаточно важными представляются те, которые регулируют имущественную ответственность муниципаль ных образований (ст. 124-127). В частности, по своим обяза тельствам они отвечают только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управле ния, а также не находится исключительно в муниципальной собственности. Это наиболее ярко отражает двоякую сущ ность муниципальных образований как корпораций частно го и публичного права.

Однако в целом анализ нормативных правовых актов о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что его регламентации как института гражданского общества, фор мы общественной самодеятельности и гражданской ответст венности уделяется недостаточное внимание. Частично это связано с тем, что этап становления местного самоуправле ния был связан преимущественно с реализацией его пуб лично-правовой природы. Отсутствует широкая практика участия муниципальных образований в гражданских право отношениях как равноправных субъектов. До настоящего времени недооценивается, как теоретиками, так и практи ками, значение создания правовых основ для реализации социального характера местного самоуправления, а также обеспечения наиболее благоприятных условий (прежде все го финансово-экономических) для осуществления граждан ской самодеятельности населения.


Отмечая, что федеральные и региональные законодате ли в основном регулировали местное самоуправление как форму публичной власти, следует заметить и отдельные ис ключения. Как правило, это законы субъектов Федерации.

На уровне же федерального законодательства наиболее полно социальный характер местного самоуправления, на ряду с тем, что уже было отмечено, отразило правовое регу лирование такой формы участия населения в решении во просов местного значения как территориальное обществен ное самоуправление (ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации»). Большое значение в связи с этим име ет и закрепление в ст. 10 данного Закона права муници пальных образований на объединение в форме ассоциаций и союзов. Хотя после создания Конгресса муниципальных образований Российской Федерации явно наметилась тен денция на усиление тенденций администрирования в от ношении таких общественных инициатив (об этом свиде тельствуют и соответствующие статьи новой редакции Фе дерального закона).

Комплексный подход к регулированию местного само управления как единства публично-правового и частнопра вового, отличает, например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправле нии в Кабардино-Балкарской Республике». Ст. 2, определяя местное самоуправление, указывает, что оно «реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал».

Отмечая неправомерность использования понятия «государ ственное», тем не менее, следует в целом позитивно оценить попытку отразить двойственную природу данного явления.

Аналогичный подход был использован в Законе Липецкой области от 14 сентября 1995 г. «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Липецкой области».

Но, как уже было сказано, это скорее исключения, нежели правило.

Единство публично-правового и частноправового в ме стном самоуправлении достаточно ярко проявляется также в методах его правового регулирования. В муниципальном праве активно используются методы публично-правового и частноправового регулирования. Причем, природа импера тивного метода, характерного для отраслей публичного права, приобретает весьма заметную специфику, если гово рить о его применении на муниципальном уровне. Импера тивный метод предусматривает использование властеотно шений, когда субъект принятия решения не связан согласи ем стороны, кому это решение адресовано1. Однако, приро да местного самоуправления такова, что любое решение не обходимо рассматривать, в конечном итоге, как выражение воли местного сообщества. Даже если оно принимается не посредственно не населением, а муниципальными органами и их должностными лицами. В соответствии со спецификой данной разновидности публичной власти в основе такого решения всегда должны лежать интересы местного сообще ства.

Для публичной сферы также характерно позитивное обязывание, которое может носить как общенормативную ориентацию, так и конкретное предписание. Здесь можно говорить о специфике муниципального права в основном применительно к кругу лиц, по действию его норм во вре мени и в пространстве. По кругу лиц – это преимуществен но местное сообщество, а также любые физические и юри дические лица, расположенные на ограниченном (локаль ном) пространстве. Следует заметить, что и во времени ме стные акты, как правило, также действуют в более локаль ных масштабах. Достаточно, например, вспомнить, что даже такие принципиальные документы как уставы муници пальных образований после их разработки в основном в се редине 90-х гг. ХХ в. к настоящему времени либо детально См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 48-50.

переработаны и приняты в новой редакции, либо в них вне сены весьма серьезные изменения и дополнения.

Императивный метод правового регулирования местно го самоуправления также приобретает весьма существенную специфику в связи с тем, что на муниципальном уровне особый характер имеет запрещение каких-либо действий, а также сочетание убеждения и принуждения, прямого и кос венного воздействия. Для реализации запрещающих норм или принуждения органы местного самоуправления выну ждены обращаться, как правило, к институтам государст венной власти.

Диспозитивное регулирование связано с широким ис пользованием на муниципальном уровне норм договорного права. Это касается прежде всего частноправовых договоров, которые заключаются органами местного самоуправления.

По мере освобождения муниципальных органов от несвой ственных им функций хозяйствующих субъектов роль дого вора еще более возрастет. В настоящее время, хотя ч. 3 ст. Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистиче ской деятельности на товарных рынках» (в ред. Федерально го закона от 9 октября 2002 г.) запрещает совмещение функ ций органов местного самоуправления с функциями хозяй ствующих субъектов, такая практика фактически сохраняет ся. Однако анализ деятельности органов местного само управления в наиболее динамично развивающихся муни ципальных образованиях показывает, что основным меха низмом реализации их полномочий становится муници пальный заказ. Он приобретает особое распространение в сфере жилищно-коммунального и транспортного обслужи вания населения. Большую роль может сыграть договор ча стноправового характера в решении вопросов социальной защиты населения. С другой стороны, по мере развития межмуниципального сотрудничества большие перспективы имеет также публично-правовой договор.

Для правового регулирования местного самоуправле ния как единства публично-правового и частноправового в муниципальном праве используют принципы «позитивно го» и «негативного» регулирования. Принцип «позитивно го» регулирования, как правило, с детальной регламентаци ей полномочий органов местного самоуправления, сформи ровался в рамках англосаксонской системы. В Великобрита нии местное самоуправление традиционно осуществляет только те функции, которые указаны для них парламент скими статутами как для публичных корпораций. Статутное регулирование дополняется в настоящее время министер ским1. Такая же традиция сохранилась и в США, где местное самоуправление осуществляет только те функции, которые указаны законом, в отличие от корпораций частного права, которые функционируют на основе противоположного принципа. Данный подход к регулированию местного са моуправления был обусловлен, прежде всего, исторически ми причинами, традициями формирования муниципаль ных органов в этих странах. В то же время регулирование органов местного самоуправления как публичных корпора ций позволяло в этих странах ограничить их влияние на ин дивидуальную свободу, свободу собственника, свободу предпринимателя. И таким образом гарантировать права и свободы человека и гражданина.

Принцип «позитивного» регулирования полномочий муниципальных органов и их должностных лиц в россий ской правовой системе доминирует на муниципальном уровне. На уровне федерального и регионального законода тельства осуществляются оба способа. В отраслевом законо дательстве чаще используется принцип «позитивного» регу лирования. Ст. 6 Федерального закона «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует также принцип «негативного» ре 1 См.: Иностранное конституционное право /Под ред. В.В.Маклакова. М., 1996. С. 65.

гулирования: местное самоуправление осуществляет те функции, которые не запрещены законодательством – принцип, характерный для стран с романо-германской пра вовой системой и предусмотренный ст. 42 Европейской Хар тии местного самоуправления. В целом, эти два принципа реализуются через институты позитивного обязывания – возложения на органы и лица обязанности совершать опре деленные действия;

запрещения – возложения на органы и лица обязанности воздерживаться от совершения опреде ленных действий;

дозволения – предоставления органам и лицам права на свои собственные активные действия.

Единство публично-правового и частноправового про является также в специфике источников муниципального права. Использование достаточно разнообразных источни ков права в регулировании муниципально-правовых отно шений обусловлено правовой природой местного само управления, его особенностями как формы народовластия, разновидности публичной власти и института гражданской самодеятельности местного сообщества. Хотя, по мнению отдельных исследователей, такое разнообразие источников муниципального права является основанием для того, чтобы отказать данной отрасли права в наличии постоянных ис точников. Это ставит под вопрос правомерность в целом оценки муниципального права как отрасли права1.

Действительно, если рассматривать его источники, нельзя не признать, что они не только разнообразны, мно гочисленны, но и подвержены значительному влиянию пре ходящих обстоятельств. Значительную часть из них состав ляют акты индивидуального характера. Их действие имеет локальное распространение не только по территории, но часто во времени и по кругу лиц. На источники муници пального права большое влияние оказывают решения Кон ституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, других су См., например: Крузе Ю.Л. Указ. соч. С. 17.

дебных органов. Постоянно расширяется договорное регу лирование муниципально-правовых отношений, которое имеет более динамичный характер. Население муници пального образования, принимая участие в сходах (собра ниях), территориальном общественном самоуправлении, использует морально-этические нормы и правовые обычаи для регулирования взаимоотношений.

Однако такое разнообразие, безусловно, только отража ет специфику муниципального права России, особенности организации и осуществления местного самоуправления, его правовую природу. В силу этого каждый источник му ниципального права сам по себе отражает различное соот ношение социального и политического, автономии и зави симости, публично-правового и частноправового. Об этом говорит и их совокупность. Среди источников муниципаль ного права сформировалось весьма своеобразное соотноше ние. В частности, как уже отмечалось, большой удельный вес среди них занимают законы субъектов РФ, существенное влияние на жизнь местного сообщества оказывает право творчество на уровне муниципального образования, значи тельная часть актов имеет индивидуальный характер. В сис теме источников муниципального права важное место за нимают правовые обычаи и морально-этические нормы, ко торые наиболее ярко отражают местный (локальный) и есте ственный, антропологический характер местного само управления, традиционно регулируя частноправовые от ношения.


Рассматривая правовой обычай как источник права, следует различать нормы обычного права и местного обы чая. Если первые, как правило, находили свое закрепление в конечном итоге в законодательстве или местных актах (та ким образом достигалось единство муниципальной теории и практики), то вторые реализовывались в жизни конкрет ного местного сообщества, придавая ему признаки не только политико-правовой, но социальной организации. Роль по следних в настоящее время сохраняется в регулировании территориального общественного самоуправления (комите ты микрорайонов, уличные комитеты, домовые комитеты и др.). Как один из конституционных принципов организа ции местного самоуправления в Российской Федерации ме стные обычаи и традиции регулируются ч. 1 ст. 131 Консти туции РФ.

Сохраняет свою актуальность и правовой обычай. Во многом это объясняется тем, как считает Р.Лукич, что «обы чай – один из лучших методов правотворчества: он демокра тичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отно шениям, затрагивает имеющие существенное значение про блемы и дает их решение в долгосрочной перспективе»1.

Особое значение правового обычая в регулировании мест ного самоуправления обусловлено также спецификой тех отношений, которые формируются на муниципальном уровне. Как уже подчеркивалось, на этом естественно ценностном уровне самоорганизации человека, где постига ется людьми собственная природа, природа того со общества, в которое они включаются, решается большинство его территориально-бытовых проблем и осуществляются важнейшие права человека2. Здесь возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должно стным лицам и в результате формируются правила поведе ния, основанные на вере в силу коллективных решений, кооперации членов сообщества, его возможностей. Нетруд но заметить, что именно на локальном уровне реализуются в наиболее полном виде, подчас трудно достижимое на ином территориальном уровне, сочетание таких признаков как обязательность исполнения, разумность и адекватность сти хийно сложившейся нормы интересам и установкам населе ния.

Лукич Р. Методология права. М., 1981. С. 218.

См. более подробно: Капицын В.М. История и теория прав человека. М., 1998. С. 48-65.

О значении правовых обычаев в современных условиях говорит также анализ российского законодательства. В соот ветствии с Федеральным законом «О территориях традици онного природопользования коренных малочисленных на родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Фе дерации» правовое регулирование образования таких тер риторий, а также их охраны и использования может осуще ствляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат федеральному и региональному законодательству (ч. 3 ст. 2). Под такими обычаями корен ных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ понимаются традиционно сложившиеся и ши роко применяемые этими народами правила ведения тра диционного природопользования и традиционного образа жизни (ст. 1). Такой подход к регулированию отношений, в которые включаются коренные малочисленные (абориген ные) народы, соответствует нормам международного права.

В формировании правовых обычаев в России важную роль всегда играли морально-этические (морально нравственные) нормы. Как писал А.А.Леонтьев, русские, как и греки, предпочитали, опираясь на правовой обычай, дос тигать в каждом отдельном деле индивидуальной справед ливости1. Морально-этические нормы как источник муни ципального права в действующих сегодня актах о местном самоуправлении – это, как правило, обращение к достоинст ву, чести и совести человека, средство морального поощре ния и взыскания, учитывающее психологические особенно сти человека. Это обращение к его убеждениям, духовным ценностям, нравственной позиции.

В современных условиях морально-этические нормы используются при регулировании разных сторон жизнедея тельности местного сообщества, в том числе и имеющих публично-правовой характер. Они используются при уста См.: Леонтьев А.А. Указ. соч. С. 360, 353-355.

новлении основных требований к содержанию актов мест ного самоуправления и их применению. Так, Устав г. Крас нознаменска Московской области (в ред. от 5 декабря 1999 г.) в ч. 3 ст. 24 предусматривает, что, если депутаты представи тельного органа местного самоуправления не могут в своей деятельности опереться на конкретную норму права или аналогию закона они руководствуются, исходя из общих на чал и смысла законодательства, требованиями разумности, добросовестности и справедливости.

Справедливость – это наиболее часто формулируемое требование, предъявляемое к актам применения муници пального права. Оно предполагает осознание правильности решения дела с точки зрения интересов личности, народа и государства, убежденность лица, применяющего право, а также других граждан в том, что принятое решение служит интересам местного сообщества, полностью согласуется с принципами морали, целесообразно с политической точки зрения. Например, важнейшим требованием к регулирова нию взаимоотношений между областным бюджетом и мест ными бюджетами закон Свердловской области называет «справедливость в распределении финансовых средств»1.

Справедливость акта применения муниципального права – это его убедительность и доказательность в глазах местного сообщества, тесная согласованность его содержа ния с моральными воззрениями большинства его членов.

Требование справедливости применения муниципального права предполагает также беспристрастность лица или ор гана, применяющего нормы права, объективный подход к исследованию обстоятельств дела, к лицам, участвующим в нем, к принятию окончательного решения.

Такое же важное значение в источниках муниципально го права играет понятие «доверие». Оно, как правило, при Закон Свердловской области «О регулировании взаимоотношений меж ду областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской облас ти».

обретает большое значение, когда регулируется такой ин ститут муниципального права как ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед на селением. Как предусматривает ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации», такая ответственность насту пает в результате утраты доверия населения. Утрата доверия является основанием для отзыва депутата представительно го органа местного самоуправления или главы муници пального образования, а также роспуска органа. Но, учиты вая, что понятие доверия, как понятие справедливости и другие морально-этические ценности, весьма сложно подда ется формализации, его трактовка вызывает не только тео ретические дискуссии, но и постоянные конфликты, завер шающиеся судебным рассмотрением.

В частности, трактовка данного понятия стала основа нием для жалобы в Конституционный Суд РФ и принятия последним Постановления от 2 апреля 2002 г. по делу о про верке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представи тельного органа местного самоуправления» и Закона Коряк ского автономного округа «О порядке отзыва депутата пред ставительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». Заявители, в частности, обратили вни мание на п. 1 ст. 2 Закона Корякского автономного округа, который утрату доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывает с не удовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыбор ной программы, официально объявленным этим лицом из менением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избра нии, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

По мнению заявителей, эти положения не соответствуют Конституции РФ, т.к. не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен под тверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке. Кро ме того, они не требуют установления обстоятельств, кото рые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назна чением представительным органом местного самоуправле ния даты голосования по отзыву.

Анализируя данное положение, Конституционный Суд РФ в мотивировочной части постановления подчеркнул, что то или иное решение либо действие (бездействие) выборно го должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципаль ного образования основанием для отзыва, может стать из вестным избирателям без его предварительного юрисдик ционного подтверждения. Это обусловлено особенностями местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления. При этом, отметил Конституционный Суд РФ, особое значение приобретает судебная защита, предполагающая возмож ность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное дейст вие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, кото рые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва ис ключается.

Между тем ст. 1 Закона Красноярского края и п. 1 ст. Закона Корякского автономного округа, определяющие ос нования отзыва выборного должностного лица местного са моуправления, допускают расширительную интерпрета цию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности. Кроме того, перечень обстоя тельств, с которыми связывается утрата доверия избирате лей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкрет ные действия (бездействие), а общая негативная оценка дея тельности должностного лица без ее обоснования подлежа щими проверке фактами. Это противоречит Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 130), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении от зываемому лицу возможности давать пояснения по их пово ду на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантиро вана защита прав отзываемого лица и стабильность осуще ствления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом ме стного самоуправления и комиссией по отзыву как при оп ределении даты голосования, так и при назначении и про ведении голосования об отзыве.

Однако, как представляется, попытка конкретизировать понятие доверия (недоверия) путем установления конкрет ных решений или действий (бездействия), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, достаточно трудно осуществима. Даже, если, например, со гласиться с достаточно исчерпывающим перечнем основа ний для утраты доверия населения, предложенным С.А.Авакьяном: систематическое, без уважительным причин и умышленное уклонение выборного лица от осуществле ния своих прав и выполнения обязанностей, зафиксирован ное решением представительного органа местного само управления;

нарушение им законодательства или норма тивных актов муниципального образования, зафиксирован ное решением суда;

совершение им действий, порочащих звание выборного лица, зафиксированное решением пред ставительного органа местного самоуправления1. Резонно встанет вопрос о понятии «порочащее действие». Проблемы депутатской этики остаются дискуссионными не только в нашей стране.

Но, учитывая правовую природу местного самоуправ ления, следует отметить, что морально-этические (мораль но-нравственные) нормы могут и должны использоваться, особенно в актах местного самоуправления.

Особенности договора и соглашения как источников муниципального права связаны с тем, что в отличие от зако нодательного регулирования именно в них возможно наи более полно учесть и отразить особенности организации и осуществления местного самоуправления как феномена, во площающего собой совокупность публично-правовых и ча стноправовых отношений. В правовом регулировании орга низации и осуществления местного самоуправления в рав ной степени можно встретиться как с публично-правовыми, так и с частноправовыми договорами. Преимущества в этом плане договорного регулирования подтверждает и опыт за рубежных стран. Договоры были весьма распространены в странах с англосаксонской правовой системой до середины XIX в., после этого их роль снижается, но в последние деся тилетия вновь возрастает. Оба вида договоров достаточно типичны для истории российского местного самоуправле ния. Так, например, наряду с уставными губными и земски ми грамотами в деятельности органов местного самоуправ ления большое значение имели крестоцеловальные записи, имевшие характер гражданско-правовых договоров2.

Роль договора, как публично-правового, так и частно правового характера, резко выросла в современных услови ях. Прежде чем перейти к их анализу, уточним основные понятия. Во избежании путаницы (так как в гражданском 1 См.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 363.

2 Памятники русского права. Вып. 4. С. 186-188, 197.

законодательстве также различается особый тип – публич ный договор, имеющий как сходство, так и отличия от ос тальных гражданско-правовых договоров) публично правовым договором будет называться договор, который яв ляется соглашением субъектов, действующих в сфере пуб личного права и соответственно деятельность которых регу лируется нормами публичного права. Частноправовые до говоры, одним из участников которых является муници пальное образование в лице его главы, руководителя от дельного органа, предприятия, организации или учрежде ния, находящихся в муниципальной собственности, регули руют гражданско-правовые отношения.

Правовые основы таких договорных (публично правовых и частноправовых) отношений, связанных с уча стием муниципальных образований, в настоящее время ре гулируются федеральными, региональными и муници пальными актами. Они регламентируются в основном в свя зи с определением предмета, конкретного содержания таких договорных отношений. Хотя в законодательстве встречают ся и отдельные попытки квалифицировать договоры в це лом как источники муниципального права. В частности, п.

«в» ч. 3 ст. 32 Устава Московской области среди норматив ных правовых актов муниципальных образований области выделяет договоры муниципального образования, содер жащие правовые нормы1. Договор как источник права рег ламентируется в законах о местном самоуправлении в Хаба ровском крае, Рязанской и Смоленской областях и др. Их значение в жизни местного сообщества признается теорети ками и практиками местного самоуправления. Анализируя взаимодействие государственных и муниципальных органов в Московской области, как один из перспективных механиз мов регулирования такого взаимодействия называет догово Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. (в ред. от 4 февраля г. № 3/98, от 29 июня 1999 г. № 36/99, от 29 июля 1999 г. № 52/99, от 5 ян варя 2000 г. № 2/2000, от 13 марта 2000 г. № 15/2000).

ры глава местного самоуправления Одинцовского района А.Г.Гладышев. В развитии муниципального образования, считает он, важную роль может также сыграть Договор о со вместной деятельности и разграничении полномочий меж ду администрацией Одинцовского района и администраци ей сельского округа1.

Органы местного самоуправления широко используют договоры для решения крупных задач и реализации част ных проектов. Отдельную группу таких договоров состав ляют договоры муниципальных и государственных органов власти о совместном решении вопросов местного значения, о совместной деятельности или о возмездном оказании ус луг. В частности, ст. 25 Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», ре гулирующая право местных сообществ на образование меж муниципальных органов, устанавливает, что для исполне ния отдельных полномочий на основании договора органы местного самоуправления могут образовывать советы, ко миссии по вопросам образования, здравоохранения, распо ряжения и управления совместной собственностью и др. Та кие договоры определяют и специальные территории (школьные, медицинские, санитарные, пожарные и другие округа), на которых осуществляется их деятельность2.

В связи с развитием таких муниципальных образований как наукограды в ближайшие годы должны получить боль шое распространение соглашения, которые в соответствии с требованиями российского законодательства будут заклю чаться между Правительством РФ, правительством субъекта РФ, на территории которого создается наукоград – муници пальное образование, и его администрацией. Такие согла шения будут координировать действия органов власти трех уровней в интересах развития научно-промышленного ком См.: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Респуб лике Башкортостан» в ред. от 13 марта 1998 г. № 144-З.

плекса и развития в целом муниципального образования.

По мнению главы г. Королева Московской области А.Морозенко, подготовка и реализация такого соглашения будет способствовать привлечению инвестиций, появлению новых рабочих мест для высококвалифицированных спе циалистов, развертыванию образовательных программ под готовки научно-технических и управленческих кадров, су щественному увеличению налогооблагаемой базы. Все это укрепит местный бюджет и создаст возможности для дина мичного развития города и его инфраструктуры1. Как по ложительный пример подобного рода можно рассматривать подготовку и подписание в соответствии с постановлением Правительства РФ соглашения между Правительством РФ, администрацией Калужской области и администрацией г.

Обнинска о разграничении полномочий и ответственности сторон в реализации программы развития г. Обнинска в ка честве наукограда2.

Договоры и соглашения также могут использоваться для регулирования других особенностей организации и осуще ствления местного самоуправления. Они могут заключаться между полномочными представителями федеральных и (или) региональных органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления. Такие договоры и соглаше ния могли бы получить распространение в отношении, на пример, закрытых административно-территориальных об разований и приграничных регионов (между представите лями РФ, субъекта РФ и муниципального образования), других территорий (преимущественно между представите лями субъекта РФ и муниципального образования).

В сфере местного самоуправления договорное регули рование может также дополнять законодательное регулиро вание взаимоотношений органов муниципальной и госу дарственной власти. В частности, как предусматривает За Российская газета. 2002. 21 сент.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.