авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«Акмалова А.А. МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 ...»

-- [ Страница 3 ] --

Российская газета. 1998. 12 февр.

кон Московской области от 24 июля 2002 г., наделение орга нов местного самоуправления отдельными государственны ми полномочиями исполнительных органов государствен ной власти осуществляется в форме закона (мнение отдель ных исследователей о возможности использования для этого также договорного регулирования будет рассмотрено в сле дующей главе работы). Однако для обеспечения их испол нения могут заключаться в соответствии со ст. 7 договоры о передаче имущества, находящегося в собственности Москов ской области. Договор оформляется после вступления в юридическую силу соответствующего закона субъекта РФ и подписывается руководителями местной администрации и областного органа по управлению и распоряжению област ной собственностью, их бухгалтерских служб. Он регулиру ет особенности использования областной собственности;

ус ловия и порядок финансирования расходов, необходимых для эксплуатации соответствующих объектов;

порядок его учета, а также возврата, в случае прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных государст венных полномочий, их отзыва либо неиспользования или использования собственности Московской области не по на значению1.

На основе договоров ассоциации (союзы) муниципаль ных образований в России сотрудничают с аналогичными организациями других стран. В частности, Ассоциация го родов Юга России подписала договор о сотрудничестве с Ассоциацией городов Украины и это, по мнению руководи теля последней В.Мороза, является добрым знамением в бы 1 Закон Московской области от 24 июля 2002 г. «О порядке наделения ор ганов местного самоуправления муниципальных образований Москов ской области отдельными государственными полномочиями исполни тельных органов государственной власти Московской области» № 86/2002-ОЗ.

стрейшем восстановлении самых добрых отношений между Россией и Украиной1.

Договорные отношения частноправового характера, от ражая прежде всего социальную составляющую местного самоуправления, в то же время подчеркивают развитие в со временных условиях т.н. «горизонтальных» отношений. Та кой поворот от привычных прежде на местном уровне «вер тикальных» отношений требует выработки определенных навыков как в подготовке и заключении частноправовых до говоров, так и их реализации. Не секрет, что муниципаль ные органы и их должностные лица часто не осознают в полной мере всего объема юридической ответственности.

Тогда как, например, гражданское законодательство уста навливает, в том числе для муниципальных образований, достаточно жесткие санкции за неисполнение (ненадлежа щее исполнение) договорных отношений. Не отработаны в полной мере на муниципальном уровне и правовые меха низмы обеспечения договорной дисциплины.

Анализируя договоры и соглашения как источники му ниципального права, необходимо признать, что отдельные трудности практики их применения связаны с недостаточ ной их разработкой в теории местного самоуправления. Это прежде всего касается, конечно, публично-правовых догово ров. Но свои проблемы имеет и частноправовой договор.

Д.В.Осинцев выделяет еще один аспект теоретического ос мысления: договор может быть гражданско-правовым по ха рактеру исполнения, хотя порядок его заключения может быть административно-правовым (например, конкурсное производство)2.

Наконец, специфика местного самоуправления реали зуется также в установлении такого правового института как народная правотворческая инициатива. Конечно, участие Российская газета. 1997. 4 ноября.

См.: Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. науч.

тр. Вып. 6. Воронеж, 1996. С. 134.

населения в правотворчестве, с учетом реалий современного этапа развития муниципальных образований, выглядит дос таточно проблематично. Об этом свидетельствует, напри мер, и такой факт, что в законах субъектов РФ, регулирую щих местное самоуправление в регионе, как правило, эта форма либо не упоминается, либо следует прямой повтор нормы из Федерального закона. В частности, Устав Москов ской области (в ред. от 13 марта 2000 г.), определяя в ч. 1 ст. правовые институты демократии, включает в их перечень народное обсуждение проектов нормативных правовых ак тов, предложенных органами государственной и муници пальной власти, и гражданскую инициативу, под которой понимается внесение предложений о рассмотрении и раз решении вопросов, затрагивающих их интересы. Регулируя в ч. 2 ст. 72 формы местного самоуправления, которые осу ществляются местным сообществом непосредственно, зако нодатели указывают только на местный референдум, сход, территориальное общественное самоуправление и муници пальные выборы. Однако регулирование данного правового института в федеральном законе следует признать последо вательным развитием подхода, который был принят для оп ределения сущности местного самоуправления в РФ как ин ститута и правового государства, и гражданского общества.

2. ДИАЛЕКТИКА ОБЩЕГО И ОСОБЕННОГО В ИССЛЕДОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.1. Восхождение от абстрактного к конкретному Как показывает анализ политического и социального, зависимости и автономии, публично-правового и частно правового как парных категорий, используемых для анализа местного самоуправления, в их основе лежит выявление, в конечном итоге, соотношения общего и особенного. Значение данных категорий объясняется не только тем, что они, как будет показано ниже, наиболее полно и глубоко раскрывают сущность местного самоуправления. Общее и особенное это те фундаментальные категории, в которых раскрывается и сущность нашей эпохи, и роль местного самоуправления в жизни общества и государства, и специфика его регулиро вания в законодательстве РФ.

Мы живем, как считал Ортега-и-Гассет, в эпоху всеоб щей нивелировки: происходит выравнивание богатств, прав, культуры, классов, полов. Происходит даже выравнивание континентов1. Процесс глобализации влияет и на местное самоуправление. Как показало принятие Европейской Хар тии местного самоуправления, достигнуто значительное сближение в трактовке сущности местного самоуправления.

В то же время дифференциация государственного устройст ва в каждой отдельной стране (продолжающаяся и в на стоящее время в силу особенностей государственного разви См.: Ортега-и-Гассет Х. «Дегуманизация искусства» и другие работы. М., 1991. С. 55.

тия либо действия временных и региональных факторов) постоянно формирует весьма разнообразные типы местного самоуправления, которые сложно «уложить» в классическую схему. Это не только позволяет наиболее гибко учесть диф ференциацию отдельных территорий, но и решить пробле мы демократизации через механизмы создания правового государства и гражданского общества. Особенности органи зации и осуществления местного самоуправления обуслов лены многообразием политико-правовых, экономических, социокультурных условий и факторов, исторических и иных местных традиций.

В то же время, нельзя не учитывать, что местное само управление всегда формируется и функционирует в рамках единого государства, которое в силу своей природы неиз бежно стремится к централизации власти. Это характерно не только для унитарного государства, но и федеративного, как Россия, позволяя сохранить единое политическое и пра вовое пространство. Действие таких противоположных тен денций, как децентрализация и централизация, обусловли вает и соответствующий характер формирования законода тельства: с одной стороны, определенную унификацию, так как местное самоуправление осуществляется в рамках еди ной государственности, с другой стороны, специализацию, отражающую специфику местных условий.

Правовое регулирование местного самоуправления, та ким образом, необходимо рассматривать как постоянный поиск оптимального соотношения правовых норм, закреп ляющих его атрибутивные признаки и особенности их реа лизации на отдельных территориях. В свою очередь, такой поиск предусматривает специфику процесса формирования правовой основы местного самоуправления: наряду с общи ми подходами в регулировании муниципально-правовых отношений особую роль играют правовые обычаи, мораль но-этические нормы и договорное регулирование. Особен ности приобретают формы и способы систематизации нор мативных правовых актов. Предполагается учет особых тре бований к правотворческой деятельности федеральных, ре гиональных и муниципальных органов власти, разграниче нию их компетенций в этой сфере.

Следовательно, и изучение опыта правового регулиро вания местного самоуправления требует также обращения к категориям общего и особенного. Наиболее ярко это прояв ляется при рассмотрении Конституции РФ. В ней, в соответ ствии с современными представлениями о конституции как Основном (фундаментальном) законе, должны устанавли ваться только условия правления, общие принципы органи зации общества и государства. Одновременно с этим, она призвана сформировать конституционное пространство, в рамках которого можно обеспечить (особенно в условиях федеративного государства) наиболее гармоничное сочета ние конкретизации общих принципов организации местно го самоуправления в отдельных субъектах РФ и особенности их реализации в отдельных муниципальных образованиях.

Об особом значении категорий общего и особенного го ворит также то, что изучение метода восхождения от абст рактного к конкретному имеет продолжительную и устой чивую традицию в правоведении и государствоведении. По этому целесообразным представляется обращение к теоре тическому опыту прошлого, выявление того, на какие тео ретико-методологические представления об общем и особен ном, разрабатываемые мыслителями разных стран и эпох, могут в настоящее время опираться исследователи местного самоуправления?

В методологическом плане для применения категорий общего и особенного плодотворно обращение прежде всего к античной философии. Объектом анализа в ней имма нентно стала природа античной политии, образовавшейся на относительно небольшом пространстве, где население насчитывало в среднем 40-50 тыс. человек. Современные ис следователи в таком полисе находят прообраз жизнедея тельности местного сообщества, аналогию и воплощение организационных принципов местного самоуправления.

Благодаря преимущественно анализу полиса, категории общего и особенного получили научное звучание. В антич ной философии даже абстрактные рассуждения часто ил люстрировались примерами из жизни полиса, соотносились с его устройством и деятельностью, особенностями антично го законодательства.

Гераклит, рассуждая о диалектике в труде «О природе», так сформулировал свое отношение к общему и особенно му: «Кто намерен говорить [изрекать свой логос] с умом, те должны крепко опираться на общее для всех, как граждане полиса – на закон и даже гораздо крепче. Ибо все человече ские законы зависят от одного – божественного: он прости рает свою власть так далеко, как только пожелает и всему довлеет, и [все] превосходит. Поэтому должно следовать об щему, но хотя разум (логос) – общ, большинство людей жи вет так, как если бы у них был особенный рассудок»1. Еще более ярко и лаконично представление о единстве общего и особенного сформулировал другой древнегреческий мыс литель Демокрит: «В общей рыбе нет костей»2.

Продуктивным в этом плане оказался и классический спор Платона и Аристотеля об идеях и идеальном государ стве. Идеи в понимании Платона – это абстрагирование от отличий, выражение общего в подобии реальных предме тов, которое становится подлинной сущностью, бытием, оп ределяющим развитие мира. Идеи как выражение общего довлеют у него над особенным и единичным. Взгляды Ари стотеля на соотношение общего и особенного обусловило, напротив, особое внимание к реальной жизни. Анализируя ее в своей «Никомаховой этике» на основе противопоставле ния божественного и человеческого права, он пришел к сле Фрагменты древнегреческих философов. М., 1989. С. 197-198.

Антология мировой политической мысли. Т. 1. М., 1997. С. 82.

дующему выводу: «Подобным же образом и то право, кото рое не от природы таковое, а есть лишь человеческое право, не повсюду одинаково, точно также, как государственные устройства не везде одинаковы, хотя лучшее от природы лишь одно. Отдельные права и законоположения относятся между собой, как целое относится к частному, ибо действий много, правило же, касающееся их, одно;

оно общее»1.

Категории общего и особенного получили развитие у Платона и Аристотеля также в связи с разработкой типоло гии правильных и неправильных форм государств. Аристо тель изучил более 100 полисов и других политических обра зований, чтобы приблизить свою типологическую схему го сударства к реальности, только в которой, по его мнению, можно найти контуры идеального государства. Он вводит в науку и критерий, позволяющий типологизировать госу дарства: степень полезности государственного устройства для общества. Проблема критерия становится особенно ак туальной, когда в государствоведении начинается класси фикация признаков общего и особенного. Поиск идеально го государства привел Аристотеля и к разработке методов и принципов сравнительного анализа форм государственного устройства, что также развивало понятие особенного. Зна менательно, наконец, и то, что если Платон в своих пред ставлениях об идеальном государстве предлагал опираться на замкнутые (корпоративные) сословия, Аристотель при шел к идее формирования правильной формы государства через объединение уже не столько семей, сколько селений, т.е. территориально организованных групп. Идеальное го сударство предстает местным сообществом – объединением территориально организованных граждан, стремящихся к общему благу и справедливому управлению.

Благодаря античным мыслителям в науку были также введены понятия рода и вида, целого и части, необходимые Этика Аристотеля. СПб., 1908. С. 100.

для анализа общего и особенного. Род, по определению Ци церона, «есть то, что заключает в себе два вида или более, сходные между собой в известном общем признаке и раз личные по признакам видовым. Вид есть подразделение ро да, к которому он относится»1. Исследователи римского пра ва обратили внимание еще на один аспект проблемы обще го и особенного. Одни из составителей «Дигест» Публий Цельс сформулировал положение, которое в той или иной форме достаточно часто будет звучать в работах других юристов: «Знать законы – значит держаться не их слов, но их общего смысла»2. В целом, античная наука дала пример по становки проблемы общего и особенного, обозначила кар динальные аспекты ее изучения и наметила основные мето дологические подходы. Впервые была четко сформулирова на идея о диалектике общего и особенного. В их трактовке постепенно выявились два противоположных направления.

Средневековье познавательно, прежде всего, в плане изучения аргументации сторонников противоположных, как правило, крайних позиций в понимании общего и осо бенного. Как часто бывает в процессе познания, расширение и углубление знаний о природе общего и особенного при вело к формированию двух антагонистических подходов, каждый из которых акцентировал внимание только на од ном объекте изучения. Наиболее ярко такие подходы к ре шению вопроса о соотношении общего и особенного про явились в ходе дискуссии об универсалиях. В этом споре номи налисты («nomen» лат. – имя) исходили из того, что общее – это лишь сумма отдельного, оно не имеет реального онтоло гического содержания и существует лишь «после вещей»

(post res). Реалисты («realis» лат. – реальный, действитель ный), наоборот, реальное содержание вещей видели только в общем – «в вещах» (in rebus).

Цицерон М. Три трактата об ораторском искусстве. М., 1972. С. 115.

Антология мировой правовой мысли. Т. 1. М., 1999. С. 309.

Крайности двух течений пытался преодолеть П.Абеляр, доказывавший, что универсалии существуют в вещах (un iversalia sunt in rebus) и нельзя недооценивать общее в еди ничном, ибо существенны и единичные различия. Общее, существуя лишь в мышлении, имеет значение для познания большого количества индивидуального и расширяет пред ставление о единичном1.

Еще раньше к этим же выводам приходят мыслители Востока. Основатель концепции идеального общественного устройства («Добродетельного города») Абу-Наср аль-Фараби видел ее основу в единстве двух начал. С одной стороны, си лы универсальных законов. С другой стороны, силы, кото рая приобретается человеком в результате длительной практики в гражданских делах, благодаря опыту управле ния нравами и людьми в подчиненных ему городах, а также навыку, достигнутому на основании длительного опыта и наблюдения. Поэтому, писал он, в науку добродетельной власти входят теоретические (общее) и практические (осо бенное) науки2. Попытка синтеза данных начал отличала и взгляды арабского философа Авиценны. Он считал, что об щее (универсалии) существует: до единичных вещей в боже ственном разуме (ante res);

в реальных вещах как их вопло щенная сущность (in rebus);

после вещей как их отражение в головах людей в форме образованных ими понятий (post res).

Дискуссия об универсалиях, будучи главной темой ранней схоластики, продолжается в период ее расцвета и переходит через позднюю схоластику в философию Нового времени. Она позволила сформироваться в европейской культуре известной и актуальной в настоящее время дихо томии «номинализм – реализм». Благодаря средневековью Абеляр П. Теологические трактаты. М., 1995. С. 277.

Абу-Наср аль-Фараби. Слово о классификации наук // Философские трактаты. Алма-Ата, 1970. С. 176-185.

начала формироваться и рационалистическая методика, позднее ставшая достоянием юридической науки.

В целом, в средневековье доминировали сторонники универсального, общего, что отражало господство в этот пе риод монотеистической религии, утверждавшей единое на чало – бога и веру в него в качестве всеобщего (общего, еди ного). Исходя из этого, была выстроена, например, система законов у Ф.Аквинского. В этой классификации проявилась позиция сторонника умеренного реализма, признающего, что общее {универсальное} существует в единичных вещах как их сущностная форма;

образуется в человеческом разуме при абстрагировании от единичного;

существует «до ве щей» как идеальный предобраз индивидуальных предметов и явлений в божественном разуме. Но уже в этот период теологические трактовки вызывали довольно жесткую кри тику со стороны атеистов, деистов, язычников, еретиков и представителей других политико-правовых течений, кото рые исходили из возможности признания особенностей вос приятия мироздания, многообразия взглядов и представле ний о мире. Обогащение категорий общего и особенного происходило путем либо их противопоставления как анта гонистических начал развития и познания, либо признания доминирующим общего и соответствующей критики этого представления.

В развитии и утверждении идеи о том, что реально только единичное, отдельное, важную роль сыграли работы номиналиста У.Оккама и его последователей. Считая, что общее – это лишь копии реальных единичных вещей, они видели задачу познания в объяснении такого единичного1.

Постепенно монополия одной крайней позиции сменилась, как это часто бывает в науке, доминированием противопо ложных взглядов. В условиях Ренессанса Н.Макиавелли про тивопоставил формально-абстрактному подходу к государ 1 См.: Ефремова Н.В. Философия, теология и политика в творчестве У. Ок кама // История политической мысли и современность. М., 1988. С. 91-99.

ству конкретно-историческое понимание его происхожде ния, предназначения и функций. При этом он широко ис пользовал сравнительный метод, в основе которого лежит признание единства общего и особенного. Развивая учение о факторах, обусловливающих формирование многообра зия политико-правовых феноменов, Н.Макиавелли обосно вал приоритетное значение личностного, субъективного фактора;

он много писал также о материальных, имущест венных интересах1.

Все эти научные поиски создавали условия для преодо ления противопоставления общего и особенного в период Нового времени, формирования иных методологических подходов. Быстрое развитие естественнонаучного знания и общественный прогресс в целом, вызвав пересмотр методов и категориально-понятийного аппарата исследования, по зволили уже на новом уровне вернуться к вопросу о преодо лении односторонности реализма и номинализма. Одним из первых это сделал Ф.Бэкон, заметив, что «никоим образом не может случиться, чтобы общие утверждения, выводимые аргументацией, помогали открытию новых тел, ибо тон кость природы во многом превышает тонкость аргумента ции. Однако общие утверждения, выведенные с помощью абстракции из единичных фактов, во многом указывают и определяют путь ко многим единичным явлениям и ведут таким образом к действенной науке» 2.

Акцент на особенном (отдельном) при признании об щего, как начало формирования нового философского мышления, получил свое развитие в учении о «номиналь ных» и «реальных» сущностях Дж.Локка. Он считал, что ре ально существует только индивидуальное. Общее же возни кает потому, что между единичными вещами наблюдается См.: Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия // Избран ные сочинения. М., 1982. С. 383-442.

2 См.: Бэкон Ф. О достоинстве и приумножении наук // Сочинения. В 2 т.

М., 1971. Т. 1. С. 507-530.

сходство. Это позволяет обобщать и классифицировать их1.

В этот период, таким образом, отмечается попытка, с одной стороны, целостного видения общего и особенного в разви тии государства и права, а, с другой стороны, все более дифференцированного к ним подхода.

Сформировавшаяся в XVIII в. на основе достижений классической механики лапласовская картина мира уже не характеризовалась разнообразием и широкой палитрой красок, звуков и образов природы. Она выступала как ги гантский механический цех, повинующийся заранее задан ной ритмике. Но достаточно быстро и эмпиризм обнаружил свои внутренние слабости и противоречия, в том числе свя занные с недооценкой роли общих категорий и понятий в познании социальных феноменов. Для их изучения, стало очевидно, недостаточно только опытного знания, необхо димо широкое использование абстрактного мышления. Ме ханицизм и эмпиризм, обусловив представление о линей ном развитии общества, исчерпали возможности дальней шего развития науки и ее методологии2. Уже к концу XIX в., в условиях формирования современной стохастической кар тины мира, исследователи предложили новые подходы к разработке проблемы. Хотя освоение стохастической карти ны мира, в частности в юридической науке, затянулось до настоящего времени.

В формировании новых подходов к изучению полити ко-правовых явлений и процессов большую роль сыграли труды Г.В.Ф.Гегеля, который в рамках своей диалектики предостерегал от противопоставления права естественного и позитивного, общего и особенного, единичного (всеобщее сохраняется в своем обособлении, суждении и реальности)3.

К.Маркс, анализируя представления своего предшественни См.: Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч. в 3-х тт. Т. 3. М., 1988. С.

140-398.

2 См.: Философия власти /Под ред. В.В.Ильина. М., 1993. С. 118-119.

3 См.: Гегель Г.В.Ф. Соч. Т. V. С. 34.

ка, отметил: «Метод восхождения от абстрактного к кон кретному есть лишь способ, при помощи которого мышле ние усваивает себе конкретное, воспроизводит себе духовно конкретное»1.

Переходу к новым методам исследования способствова ло в этот период и развитие такого научного направления как сравнительное правоведение. Оно потребовало дальнейшей разработки категорий общего и особенного. Значительные успехи на этом направлении были достигнуты и россий ским правоведением. Это диктовалось необходимостью вы явления накануне земской и городской реформ Александра II возможности использования как исторического опыта сво его народа в области самоуправления, так и достижений за рубежного муниципализма. Большинство исследований приобрело ярко выраженный компаративистский характер.

По мнению А.И.Васильчикова – одного из теоретиков рефор мы местного самоуправления, только изучение опыта дру гих стран, его сравнение с традициями собственного народа, выявление общего и особенного могло позволить вырабо тать оптимальную форму российского местного самоуправ ления. Размышляя об этом, К.Д.Кавелин писал: «Люди и на роды приходят к самосознанию через сравнение себя с дру гими, и чем предмет для сравнения лучше, краше, совер шенней, тем полнее и глубже человек и народ вникают в са мих себя, открывают в самих себе неизвестные им самим, дремлющие в бездействии силы»2.

Компаративистские исследования местного самоуправ лении показали, что сравнительный метод довольно объе мен и не сводится к двум плоскостям («свое» и «чужое»). Он включает анализ в диахронной и синхронной плоскостях, выявление всего комплекса факторов, влияющего на срав ниваемые явления или процессы и формирующего их осо Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 12. С. 727.

Кавелин К.Д. Краткий взгляд на русскую историю // Собр. соч. в 4-х т. Т.

1. СПб., 1897. С. 674.

бенности. Причем в серьёзном анализе сравниваться долж ны не два объекта, а значительно большее их число1.

Вклад в разработку сравнительного метода и проблемы общего и особенного внесли работы М.М.Ковалевского. Выяс няя причины формирования общего в государственных уч реждениях разных народов, он пришел к выводу, что их ис точник заключается не в повторяемости одних и тех собы тий на расстоянии веков и тысячелетий, а в прохождении народами одних и тех же стадий общественного развития.

Причем, не рассмотрев общих черт государственных учреж дений, нельзя перейти к изучению их особенностей и при чин, обусловливающих соотношение общего и особенного в них у того или другого народа2. Среди российских правове дов XIX - начала XX вв., которые внесли большой вклад в ос мысление общего и особенного в местном самоуправлении и муниципальном праве, также А.Д.Градовский.

Как и многие другие исследователи, он широко исполь зовал сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы. Сопоставляя историю французского и российского самоуправления, он обратил внимание на то, что француз ский муниципализм был тесно связан с идеей личной сво боды. Но личная свобода, по его мнению, не является об щим принципом организации самоуправления. Она не ста ла ни средством, ни препятствием для его развития у других народов. Выявляя факторы, которые приводят государство к признанию местного самоуправления, А.Д.Градовский в ка честве одного из общих условий называет необходимость организации неправительственных (местных, общинных) интересов и сохранения различных (специфических) орга низмов. Разрабатывая понятия общего и особенного приме нительно к анализу местных интересов и организаций, он сумел достаточно полно сформулировать общие принципы, См. также: Beume K. fon Vergleich in der Politik. Stuttgart, 1980.

Ковалевский М.М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы изучения истории права. М., 1880. С. 9-23.

которые должны лежать в основе организации и деятельно сти земств и в целом системы местного самоуправления1.

Усилиями сторонников «государственной школы» в юриспруденции постепенно формировалось признание единства общего и особенного как одного из ведущих прин ципов в изучении местного самоуправления. Б.Н.Чичерин, определив общину как союз местных жителей во имя реали зации общих интересов, большое внимание уделил выявле нию также особенных интересов жителей конкретной мест ности2. Н.М.Коркунов, изучая государственное право России, пришел к выводу о том, что местное самоуправление необ ходимо рассматривать как проявление более общего явле ния – подчиненного управления в системе единой государ ственной власти. С другой стороны, он не отрицал и его особенностей, связанных с тем, что оно самостоятельно представляет интересы местного общества3. Важный вклад в понимание данной проблемы внесли Г.Ф.Шершеневич, изу чая причины, влияющие на соотношение общего и особен ного в государственных и правовых формах, и Н.И.Лазаревский, анализируя компетенцию органов местного самоуправления4.

В советский период проблематика местного самоуправ ления разрабатывается преимущественно в историко правовом плане. Хотя в 20-е гг. ХХ века в работах Л.А.Велихова получают развитие отдельные идеи, сформу лированные в дореволюционной юридической науке. Он считал, что при всех индивидуальных особенностях местно му самоуправлению различных стран присущи общие су См.: Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. СПб., 1868.

2 Чичерин Б.Н. Курс государственного права. Т. 1. СПб., 1894.

3 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Т.

1. Введение и общая часть. СПб., 1892. С. 14-26.

4 Шершеневич Г.Ф. История философии права. 2-е изд. СПб., 1907;

Лазарев ский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В 2-х тт. СПб., 1910.

щественные признаки, которые отличают его от централь ной правительственной власти. Такие признаки муници пальной власти, как ее подзаконность, ограниченная компе тенция, самостоятельные источники финансирования и территориально-ограниченный выборный принцип, явля ются наиболее характерными, общепризнанными и повсе местно существующими. В своеобразии местного само управления скрываются предпосылки того, что «муници пальная наука не может ставить себе задачей раскрытие ка ких-либо общих закономерностей. Наука о муниципальном, т.е. единичном хозяйстве, руководимом единой волей, инте ресуется не столько причинами, сколько планомерно по ставленными и осуществляемыми целями. Она носит, сле довательно, не казуально-теоретический и абстрактный ха рактер, а характер прикладной, описательный»1.

Анализируя данную правовую позицию, необходимо учитывать, что автор работал в условиях, когда о природе местных Советов можно было говорить только в русле офи циальной идеологии. В условиях централизации власти до вольно сложно было акцентировать внимание на особенно стях и обосновывать специфику местной власти.

В советский период разработка проблемы общего и осо бенного была продолжена преимущественно в рамках наук, изучающих общенаучные и теоретические проблемы госу дарствоведения. В работах Д.А.Керимова о методологии пра ва и политико-правовых исследований общее, свойственное всем конкретным проявлениям политико-правового явле ния, трактовалось следующим образом: «Но общее отнюдь не является результатом выделения одинакового признака, характерного для всех конкретных явлений, и исключением всех остальных «необщих» их признаков. Общими могут быть и несущественные признаки явлений. Поэтому образо вание политических и правовых абстракций осуществляется Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.

путем отвлечения от несущественных признаков политиче ских и правовых явлений, хотя бы даже и одинаковых для всех них, и трансформируются лишь те общие признаки данных явлений, которые составляют их сущность».

Д.А.Керимов подчеркивает еще один важный момент: в понятии общего для данного явления должны найти отра жение не только существенные общие признаки феномена, но и те признаки, которые характеризуют специфическую определенность той или иной определенной общности. И чем сложнее и многограннее явление, тем большее количе ство абстракций возможно – высшего, среднего и низшего уровней. Соотношение между ними подчиняется диалекти ке общего, особенного и отдельного. Таким образом, общее – это существенные признаки, свойственные всем конкретным проявлениям политико-правового феномена, придающие ему специфическую определенность и отраженные в абст ракциях разных уровней.

Возвращаясь же к утверждению о том, что общее долж но быть присуще всем конкретным проявлениям политико правового явления, Д.А.Керимов замечает, что любое поли тико-правовое явление имеет определенную качественную и количественную характеристики. Причем последнее не только определяет его динамику, но и позволяет в опреде ленном смысле «вписаться» в реальную, а значит и много образную практику, требующую такого же разнообразия и от других. В определенных рамках изменение количествен ных параметров позволяет сохранить качественную опреде ленность. Следовательно, не каждый признак сам по себе является частью общего, а их совокупность, имеющая коли чественную характеристику1. Позднее, рассуждая о взаимо отношении сущности и явлении права, исследователь сде лает вывод о том, что «если в каждом отдельном и особен Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований.

С. 101-102;

Он же. Методология права. С. 139. Отдельное рассматривается только при анализе моделей местного самоуправления.

ном правовом выражении есть только явление сущности права, то именно в силу этого в них нет самой сущности права, в котором представлено все богатство правовых явле ний в обобщенном и системном виде»1.

Достаточно продуктивными для понимания общего представляются рассуждения Г.В.Атаманчука. Он считает, что «типичное означает не унификацию, не шаблонирова ние, а выделение наиболее общего, определяющего, характерно го, того, что отражает явление, процесс в главном и «схваты вает» в нем самое существенное. Типичное – это общее каче ство множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных парамет рах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсе местно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее осно ванием формирования системных взаимосвязей». И далее он делает интересное замечание о том, что практически в каждой серьезной работе просматривается стремление авто ров выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций. Существование же уникального обусловлено разнообразием реальных ситуаций, своеобра зием природных, производственных, социальных и демо графических условий, известной свободой и творческим подходом к государственному управлению2.

Из данных рассуждений можно сделать ряд важных для разработки темы диссертации выводов. Общее как самое существенное представляет определенное качество, пред ставленное в различном количестве, достаточном для фор мирования системных взаимосвязей. Не может быть общим то, что не благоприятствует реализации сущности местного самоуправления.

Керимов Д.А. Методология права. С. 162.

Атаманчук Г.В. Указ. соч. С.100-103.

Разработка категорий общего и особенного осуществ лялась также при изучении конкретных политико-правовых институтов. Примером такого исследования являлась поле мика между Э.В.Тадевосяном и Л.М.Карапетяном о диалектике общего и особенного в теории и практике федерализма.

Л.М.Карапетян считал сущность федерализма единой. Он не признавал тех особенностей федерализма, которые он приобретает в различных странах, что позволяет говорить о многообразии его моделей. Он писал: «Федерализм есть фе дерализм и ничто больше, единственной моделью федера лизма является сам федерализм»1. По мнению Э.В.Тадевосяна, как и некоторых других авторов (например, В.Е.Чиркина), признание единой сущности федерализма не снимает вопроса о многообразии форм его проявления.

Правомерно выделять различные модели федерализма.

Проблема федерализма – «это, по сути дела, проблема его разновидностей, своеобразных форм проявления федера лизма, его групповых особенностей»2. Понятия общего и особенного позднее более подробно были разработаны применительно к отдельным формам государства, его ин ститутам В.Е.Чиркиным, а в отношении правовых институтов — А.И.Ковлером3.

Таким образом, в первом методологическом приближе нии общее в местном самоуправлении соотносится со стремлением к единому правовому пространству, целостно сти государства, к защите гражданского мира. Данный под ход стимулирует разработку категории «общее». Примени тельно к местному самоуправлению общее включает в себя Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма: критический обзор некоторых публикаций // Государство и право. 1996. № 12. С. 58.

2 Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. С. 59. См.

также: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997;

Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.

атрибутивные признаки (общие принципы организации), которые реализуются на территории каждого муниципаль ного образования, формируя общее правовое пространство.

В связи этим предусматриваются выявление и систематиза ция общих правил жизнедеятельности местного сообщества.

Особенное в местном самоуправлении вытекает из реальной практики его формирования и развития, когда неизбежно проявляются исторические и иные местные традиции, дру гие особенности муниципального образования.

Отталкиваясь от них при выработке понятия местного самоуправления, исследователь абстрагируется только в пределах предмета своего изучения, что позволяет ему сформулировать общие принципы его правового регулиро вания, организации и осуществления. Как показывает ана лиз работ по теории государства, государственного управ ления и местного самоуправления, а также науке муници пального права общее и особенное неизбежно проявляются при рассмотрении всех сторон и аспектов правового явления и процесса. Это касается изучения местного самоуправления в институциональном и деятельностном аспектах, с точки зрения политического и социального, муниципального об разования как субъекта публично-правовых и частноправо вых отношений. Категории общего и особенного примени мы также для характеристики понятий «население», «тер ритория», «структура», «функция» и др.

Общее выступает в качестве общих принципов, идеи, общего блага, общего интереса, закона. Особенное связано с самобытностью, реальностью, естественными условиями территории, стихийностью, антропологическими характе ристиками. Учитывая это, трудно понять тех исследовате лей, которые считают, что местное самоуправление не под дается адекватному определению. Они предлагают отражать его сущностные черты только на описательном уровне1. Со Еремян В.В. Указ. соч. С. 60.

мнения в возможности уяснения сущности местного само управления – это результат отказа от научного поиска пре жде всего в рамках таких научных категорий как общее и особенное.

Таким образом, местное самоуправление как социаль ный феномен должно анализироваться исходя из признания единства общего и особенного. Особенности правового ре гулирования и организации местного самоуправления по мере своего распространения создают необходимую основу не только для обогащения знаний о проявлениях общего в нем, но и их обобщения и систематизации как нового обще го. Данное требование реализуется прежде всего при рас смотрении в теоретическом плане понятий «местное само управление», «муниципальная система» и «модели местного самоуправление». Однако не меньшее значение соблюдение принципа единства общего и особенного имеет для анализа особенностей правового регулирования местного само управления, его территориальной организации, структуры, функций, а также специфики осуществления на отдельных территориях. Особенности осуществления местного само управления анализируются в контексте исследования об щих принципов его организации.

В интересах научного исследования особенностей орга низации и осуществления местного самоуправления следует использовать такой диалектический метод как восхождение от абстрактного к конкретному. С этой целью необходимо применительно к местному самоуправлению признать оп ределенную соподчиненность следующих абстракций: аб стракции высшего уровня, отраженной в понятии «местное самоуправление», среднего уровня – «муниципальные сис темы», низшего – «модели местного самоуправления». Каж дая из абстракций представляет собой совокупность общих принципов организации местного самоуправления и осо бенностей их реализации. По мере продвижения от высшей абстракции к низшей постепенно должно меняться и соот ношение общего и особенного.

Осуществление данного требования позволяет не толь ко разработать и предложить парадигму исследования ме стного самоуправления, но и сформулировать основные требования к его правовому регулированию. Российская Федерация, присоединившись к Европейской Хартии мест ного самоуправления, признала наиболее фундаменталь ные положения о местном самоуправлении, которые выра ботало не только европейское сообщество, но и мировая му ниципальная мысль в целом. На уровне национального за конодательства осуществляется выбор и закрепление муни ципальной системы.

Понятие «муниципальная система» уточняет, конкрети зирует понятие «местное самоуправление». Оно обозначает правовой феномен, который складывается как часть (под система) национальной правовой системы, формально ав тономная в общегосударственной системе. Такое разграни чение позволяет с точки зрения сочетания общего и особен ного, зависимости и автономии, унификации и дифферен циации, централизации и децентрализации, выявить спе цифику местного самоуправления в рамках национальной правовой системы. Если общее в муниципальной системе проявляется как совокупность обязательных сущностных признаков местного самоуправления (в том числе единство политического и социального, публично-правового и част ноправового), то особенное – как степень реализации, пол нота проявления этих признаков. Это зависит от особенно стей национальной правовой системы, истории возникнове ния и развития местного самоуправления, политических, социально-экономических и культурных условий и других факторов, в том числе и субъективного характера.

Муниципальная система является результатом истори ческого и социально-политического выбора. Такой выбор всегда присутствует в обществе и государстве. Как правило, он имеет различные уровни, для каждого из которых при сущи свои пути и способы анализа. Муниципальная система – это выбор на общегосударственном (общенациональном) уровне, который закрепляется преимущественно в Основ ном законе государства. Но даже его закрепление в Консти туции имеет, как показывает не только наш опыт, историче ский характер. Сравнительный анализ национальной сис темы местного самоуправления на фоне других может стать основой как нового, иного выбора, так и значительной кор ректировки уже сделанного выбора.

Как показывают последние реформы в сфере государст венного строительства в России, такой поворот в судьбе ме стного самоуправления вполне возможен. Более того, от дельные изменения, в том числе и принципиального харак тера, представляются весьма перспективными. Хотя в этом плане трудно не согласиться с мнением В.И.Фадеева, кото рый считает, что при всех недостатках сделанного выбора отказ от него и «новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации»1.

В теории местного самоуправления в настоящее время отсутствует общепринятое определение муниципальной системы. Если же обратиться к философско-правовой лите ратуре о социальных системах, то в ней используются раз личные определения. С.А.Комаров, например, основной ак цент делает на выделении ее признаков: целостное единст во;

наличие в системе интегральных качеств, не свойствен ных образующим ее частям;

относительная самостоятель ность, которая не исключает ее связи с внешней средой, в том числе и с волевой деятельностью людей;

автономность 1 См.: Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб.

статей. М., 2000. С. 140.

функционирования;

устойчивость1. Особого внимания в этой трактовке заслуживает положение о том, что система может обладать качествами, которыми не обладают состав ляющие элементы. Такой подход позволяет разрешить неко торые противоречия в теории местного самоуправления и ответить на вопросы, возникающие на практике. Так, на пример, весьма острые дискуссии разворачивались (и отчас ти продолжаются) вокруг проблемы автономии местного самоуправления. В соответствии с российским законодатель ством местное сообщество вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Это важнейший атрибутивный признак местного самоуправления. Но означает ли это, что правомерно применение этой же атрибутивной характери стики для анализа каждого из элементов местного само управления? Может ли применяться один и тот же масштаб для анализа целого и его части? Конечно, нет. Поэтому не допустимо говорить и о самостоятельности местного само управления. Будучи социальной системой, местное само управление в рамках единой государственности не может быть самостоятельно от других ее элементов.

Таким образом, муниципальная система представляет собой целостную совокупность взаимосвязанных и закреп ленных в национальном законодательстве правовых инсти тутов местного самоуправления, которые отражают особен ности его организации в РФ и автономно и устойчиво функционируют в интересах муниципального образования, региона и государства в целом. Анализ национальной му ниципальной системы должен учитывать многообразие ее правовых институтов. Это обусловлено природой местного самоуправления как единства политического и социального, публичного и частного. С другой стороны, представление о нем как о системе предусматривает признание взаимосвязи и взаимодействия отдельных правовых институтов (что не См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Т. 1. М., 1998. С. 237.

исключает их автономии). Изучение российской муници пальной системы должно также учитывать целостный и ди намичный характер ее элементов;

право народа на выбор муниципальной системы;

ее связь с окружающей средой;

устойчивость и качественное своеобразие как системы в це лом, так и ее отдельных элементов.

Как было отмечено, правовой статус российской муни ципальной системы был закреплен в Конституции РФ. Она отразила не только общие представления о местном само управлении, но и сложную совокупность объективных и субъективных условий и факторов, обусловивших возрож дение местного самоуправления в нашей стране. Данные факторы, особенно сложная социально-экономическая и политическая обстановка в стране, породили наряду с дру гими причинами многочисленные дискуссии о конституци онно-правовом статусе местного самоуправления. Выбор был сделан в пользу англосаксонской муниципальной сис темы, которая, по мнению части исследователей, ближе все го стоит к идеалам местного самоуправления. Вместе с тем, англосаксонский тип был слабо связан с традициями госу дарственного развития России, что сразу отметили С.А.Авакьян, А.И.Ковлер, Е.И.Колюшин и др. Для стран с романо-германской правовой системой был более адекватен континентальный (французский) тип. Развитие системы ме стного государственного управления отличало и советскую систему организации. Кроме того, игнорировался положи тельный потенциал германского опыта.

Серьезные препятствия для внедрения англосаксонско го типа таились в российской ментальности. Развитие обще ства как в миниатюрном локальном прообразе отражается в ментальности местного сообщества, которая во многом оп ределяет отношение последнего к государству в целом и ме стному самоуправлению в частности. Такие устойчивые ментальные характеристики не могут не отразиться в зако нодательстве, во взаимодействии государственных и муни ципальных органов. Являясь ментальным основанием поли тико-правовой культуры, они оказывают серьезное влияние на жизнь местного сообщества и его отношение к другим социальным явлениям и процессам.

В развитии местного самоуправления в России действо вали цивилизационные факторы, которые в совокупности обусловили становление в нашей стране полицеизма – поли тики общесоциальной опеки государства. Значение полице изма сохраняется и в современных условиях. Не может быть иного пути перехода от жестко централизованной государ ственной системы к демократическим формам управления.

Своеобразная «отеческая» помощь государства является не обходимостью даже в странах со сложившимися традиция ми местного самоуправления. Местное сообщество в боль шинстве стран оказалось в зависимости от таких монополи стов как крупные финансовые организации, промышлен ные предприятия, строительные, водо-, энерго-, транс портные, коммуникационные и т.п. объединения. Муници пальные образования не в состоянии реализовать свои пол номочия без поддержки государства.

Но выбор англосаксонской муниципальной системы слабо отвечал интересам (правда, только тактическим, крат косрочным) и самого государства. В силу сложившейся в России реальной социально-политической и экономической ситуации резко ослабла управляемость страны. Вместе с тем, принятие Конституции РФ и закрепление в ней избранной муниципальной системы – это наиболее крупный прорыв в децентрализации государства на локальном (местном) уровне. Одновременно для исследования местного само управления на уровне общеметодологических категорий общего и особенного наряду с научным инструментарием была создана и необходимая правовая база.

Конституция РФ, закрепив конституционно-правовые начала местного самоуправления1 для его регулирования на уровне Федерации, отдельных субъектов РФ и муниципаль ных образований, реализовала методологическое требова ние о соблюдении единства общего и особенного, в опти мальной форме. Но среди исследователей, законодателей и практиков местного самоуправления, как вскоре выясни лось, отсутствовал общий подход в трактовке как конститу ционно-правовых принципов организации местного само управления, так и пределов многообразия форм их реали зации на отдельных территориях. Не прояснило ситуацию и принятие вскоре Федерального закона «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».


Одна из первых попыток проанализировать данный за кон (еще на этапе его обсуждения в качестве проекта) была предпринята В.И.Фадеевым. Как показал процесс дальней шей разработки этой проблемы в юридической литературе и опыт законодательства в регионах, теоретики и практики местного самоуправления столкнулись здесь с одним из наиболее сложных вопросов. Это было обусловлено прежде всего тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» отсутствовал конкретный перечень общих принци пов организации местного самоуправления. В.И.Фадеев предложил таковыми считать следующие: самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

органи зационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

многообразие орга низационных форм осуществления местного самоуправле ния;

соразмерность его полномочий материально финансовым ресурсам 2.

См. ст. 3, 8-9, 12, 15, 18, 24, 32-33, 40-41, 43, 46, 67, 72, 130-133;

всего — статей Конституции РФ.

2 См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 33-35.

Позднее характеристика общих принципов организа ции местного самоуправления стала обязательным элемен том рассмотрения его правового статуса в научной и учеб ной литературе. Широко варьировался не только перечень формулируемых принципов, но и сам подход к их трактов ке. В частности, И.И.Овчинников и К.Ф.Шеремет попыта лись обосновать необходимость выделения групп таких принципов, предложив достаточно объемное их наполне ние. Здесь же К.Ф.Шеремет сформулировал общий подход к проблеме, с которым трудно не согласиться: «Задача состоит не в том, чтобы определить точное их (т.е. общих принци пов организации местного самоуправления – А.А.) число.

Перечень принципов, акценты в формулировках могут не сколько варьироваться в зависимости от целей исследова ния, критериев приоритета и т.п. Главное – в степени обоб щенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, установлен ных для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации»1. Позднее И.И.Овчинников, анализируя позиции разных авторов на проблему общих принципов организации местного само управления, дополнил этот каталог2. Свое понимание про блемы предложили и другие исследователи. Среди них и судья Конституционного Суда РФ Э.М.Аметистов, который сформулировал их в особом мнении к постановлению Кон ституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г.

Проанализируем трактовки общих принципов органи зации местного самоуправления и их перечень, разработан ные в работах И.И.Овчинникова3, О.Е.Кутафина и См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законода тельного регулирования. С. 47-54.

2 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 158-164.

3 Овчинников И.И. Указ. соч. С. 158-164.

В.И.Фадеева1, Е.С.Шугриной2. Очевидно, что формулирова ние общих принципов предусматривает достаточно высокую степень обобщения. Этому подходу соответствуют те прин ципы, которые нашли поддержку у всех названных исследо вателей. Это – самостоятельное решение населением вопро сов местного значения;

организационное обособление мест ного самоуправления в системе управления обществом и го сударством;

государственные гарантии местного самоуправ ления;

гласность и учет общественного мнения;

законность.

Но в них находит лишь косвенное подтверждение понима ние местного самоуправления как единства общего и осо бенного. Кроме этого, говоря об общих принципах органи зации местного самоуправления, следовало бы выделить только те из них, которые характеризуют специфику имен но этого правового института. С этой точки зрения, прин цип законности должен рассматриваться как общий прин цип организации государства и общества. Также необходи мо дополнить общепризнанный перечень принципом учета исторических и иных местных традиций в организации ме стного самоуправления, который закреплен в Конституции РФ (ст. 131), Федеральном законе «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федера ции» (ст. 2, ч. 4 ст. 14 и др.) и Европейской Хартии местного самоуправления (ч. 5 ст. 4)3.

Понятие «общий принцип» всегда имеет относитель ный характер, так как здесь можно говорить о нескольких уровнях конкретизации (как и абстракции). Каждый, более высокий уровень, выступает как общий по отношению к бо лее низкому и наоборот. Например, самостоятельное фор мирование, утверждение и исполнение местных бюджетов вытекает из наличия местного бюджета и из права населе ния самостоятельно решать вопросы местного значения.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 97-98.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 482.

3 СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

Осуществление самостоятельной деятельности также невоз можно без реализации свободы инициативы и выбора кон кретных решений по вопросам местного значения. Ста бильность основных доходных источников местного бюдже та, обеспечение федеральными и региональными органами минимальных местных бюджетов, гарантированность госу дарством минимальных государственных социальных стан дартов – эти принципы представляют собой отдельные ас пекты государственной гарантии местного самоуправления и т.д.

Среди тех общих принципов организации местного са моуправления, которые часто формулируются исследовате лями, встречаются и такие, которые проблематичны с точки зрения их реализуемости. Не может рассматриваться как общий принцип организации местного самоуправления принцип соразмерности решений муниципальных органов материально-финансовым возможностям муниципальных образований. Если данный принцип попытаться соблюсти в современных социально-экономических условиях, муници пальные органы должны отказаться от значительной части своих решений еще на стадии разработки. Конечно, здесь речь не идет о том, чтобы при принятии решений полно стью игнорировался вопрос о его материально-финансовом обеспечении. Но часто только принятие решения и его об народование открывает возможности для поиска матери ально-финансовых ресурсов.

Правовое регулирование общих принципов организа ции местного самоуправления осуществляется также на уровне субъектов РФ. Но оно представляется еще более спорным. Это касается и правомерности такого регулирова ния в целом, и конкретных примеров регулирования в зако нах субъектов Федерации. В юридической литературе ши рокая законодательная практика регионов в этой сфере объ ясняется тем, что вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления был признан пред метом совместного ведения Федерации и субъектов Федера ции (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме этого, в от дельных субъектах Федерации он был передан в их исклю чительное ведение в соответствии с известными договорами федеральных и региональных органов власти. С учетом опыта реализации Конституции РФ за прошедшие почти десять лет, деятельности Конституционного Суда РФ, осу ществления договорных отношений в Федерации необхо димо признать, что такая практика себя не оправдала. В на стоящее время, когда общие принципы организации мест ного самоуправления регулируются в федеральном законо дательстве, субъекты РФ не вправе расширять перечень та ких принципов и не признавать те из них, которые регули руются федеральным законодательством.

Как показывает анализ регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, субъекты Федера ции, закрепляя достаточно широкий и разнообразный пе речень таких общих принципов, вступают в противоречие с федеральным законодательством. Это происходит непо средственно, когда регулируются те из них, которые выхо дят за пределы их компетенции, либо имеет косвенный ха рактер, когда субъекты РФ не признают в своих актах наи более фундаментальные положения, определяющие кон ституционно-правовой статус местного самоуправления в РФ. Как правило, субъекты РФ не выделяют в качестве об щих принципов такие положения: право населения на само стоятельное решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления не входят в систему органов госу дарственной власти1. Если учесть, что большинство соответ См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г.;

Закон Кабардино Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике». № 21-РЗ;

Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Рязанской области». № 1 (в ред. от 2 октября 1996 г., от 26 февраля 1997 г.);

Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 6 июня 1996 г. «О местном ствующих статей законов субъектов РФ носит закрытый ха рактер, такая практика не может не настораживать. Если же говорить об актах местного самоуправления, то, как прави ло, такие принципы упоминаются в уставах муниципальных образований. Их перечень плохо согласуется не только с подходом, принятым в федеральном законодательстве, но подчас не отражает и содержания законодательных актов субъектов РФ.

Проведенный анализ подтверждает плодотворность изучения муниципальной системы с помощью категорий общего и особенного. Будучи выражением абстракции среднего уровня, муниципальная система выступает, с од ной стороны, как воплощение общего (реализованного в Российской Федерации местного самоуправления). С другой стороны, особенного (общих принципов его организации, отличающих соответственно российскую систему от других муниципальных систем). В свою очередь, муниципальная система по отношению к абстракции низшего уровня – мо дели местного самоуправления также может быть представ лена как единство общего и особенного. В качестве общего здесь уже выступают общие принципы организации местно го самоуправления. Как особенное – совокупность специфи ческих проявлений общих принципов организации местно го самоуправления на конкретных территориях, обуслов ленных спецификой регионов и муниципальных образова ний.


К настоящему времени созрели необходимые условия, которые позволяют уточнить понятие общих принципов ор ганизации местного самоуправления и их перечень. Накоп лен определенный опыт местного самоуправления, создана правовая база его регулирования на федеральном, регио нальном и местном уровнях, имеются теоретические разра ботки и т.д. Такая законодательная деятельность должна самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе»

(в ред. от 22 ноября 1996 г., от 10 июля 1997 г.). № 5-15-ОКЗ.

учитывать ряд теоретико-методологических требований, в том числе формулируемых и с учетом опыта правового ре гулирования российской муниципальной системы, особен ностей ее реализации в отдельных субъектах РФ и муници пальных образованиях.

Во-первых, общие принципы организации местного са моуправления должны отражать только наиболее сущест венные его стороны, объективные проявления, устойчивые отношения и взаимодействия. Они должны раскрывать его сущность и создавать условия для реализации в статике и динамике;

характеризовать местное самоуправление как комплексное и целостное явление, как единство общего и особенного, социального и политического, отличное от дру гих политико-правовых и социальных явлений. Раскрывая местное самоуправление как систему, общие принципы должны иметь также системный характер.

Во-вторых, принципы можно классифицировать по различным логическим основаниям, но когда говорится об общих принципах, выделяются те из них, которые опреде ляют качественные характеристики социального феномена.

В данном случае обусловливают атрибутивные признаки российской муниципальной системы, т.е. устанавливают те фундаментальные основы, которые будут характеризовать местное самоуправление на территории РФ, независимо от особенностей субъекта РФ и муниципального образования.

В-третьих, особенности организации и осуществления местного самоуправления соответствующим образом долж ны отражаться в источниках муниципального права, обу словливая специфику самого процесса правового регулиро вания. Это наглядно подтверждает опыт законодательного регулирования местного самоуправления не только в нашей стране, но и за рубежом. Известно, что в Монголии в 90-е гг.

ХХ в. было принято решение заказать японским правоведам разработку проектов Конституции Монголии и еще около 80-ти законов, регулирующих самые разнообразные сферы общественных отношений. Но в перечень таких законов не были включены акты о местном управлении и самоуправле нии. Это свидетельствовало о понимании уникальности ме стного сообщества и своеобразии регулирующих ее жизне деятельность правил. Разработка проектов актов, регули рующих местное управление и самоуправление, была воз ложена в полном объеме на представителей национальной юридической школы.

2.2. Моделирование как поиск оптимального соотношения общего и особенного Российская муниципальная система объективируется в многообразии моделей местного самоуправления. Это обу словлено тем, что в субъектах РФ и муниципальных образо ваниях существует огромное разнообразие политико правовых, экономических, социальных и духовно культурных условий. Территории отличают исторические и иные местные традиции;

специфика географического (гео политического) положения и состава населения. Можно также говорить об особенностях осуществляемой регио нальной и местной (локальной) политики, в том числе и в сфере правового регулирования местного самоуправления.

Все это уже в настоящее время обусловило особенности раз вития отдельных муниципальных образований, формиро вание разнообразных моделей местного самоуправления.

Формирование таких моделей способно породить весь ма серьезные проблемы. Закрепляя в правовых актах осо бенности организации местного самоуправления, государ ство создает разные условия для осуществления населением не только права на местное самоуправление, но и реализа ции других прав и свобод. Уже начальные, стартовые усло вия не только в отдельных субъектах Федерации, но часто и в соседних муниципальных образованиях значительно раз личались. За прошедшие годы многие из таких различий приобрели характер колоссального разрыва. А это значит, что разные муниципальные образования предоставляют своему населению иногда весьма отличающиеся возможно сти для решения жилищной проблемы, содержания детей в учреждениях дошкольного воспитания, получения образо вания и медицинских услуг, отдыха и т.д. В муниципальных образованиях довольно резко отличаются как по количеству, так и по качеству меры социальной поддержки многодетных семей и инвалидов, ветеранов войны и труда, пенсионеров.

Таким образом, реально нарушается важнейший конститу ционный принцип равенства прав и свобод граждан незави симо от их места жительства (ст. 19 Конституции РФ). Дру гими словами, используя такой важный резерв как многооб разие форм организации местной жизни для наиболее пол ного удовлетворения интересов каждого муниципального образования, местное самоуправление способно породить конфликты.

Проблема усугубляется противоречивым характером развития российского законодательства. Региональное и муниципальное нормотворчество подчас «плодит» такие особенности организации местного самоуправления, кото рые не «укладываются» в установленное федеральное пра вовое пространство. С другой стороны, возникает парадок сальное положение, когда правовое регулирование именно на уровне субъектов Федерации не позволяет проявиться самобытным локальным особенностям. Оно унифицирует местное самоуправление, предусматривая одни и те же формы, например, для небольшого сельского поселения и крупного промышленного города. Одной из причин такой ситуации является то, что моделирование в данной сфере остается скорее исключением, чем правилом. Во многом это обусловлено историческим опытом. Муниципальная прак тика испытала сильное влияние спонтанной региональной и местной политики, значительно опережавшей не только теоретические разработки в сфере местного самоуправле ния, но и его правовое регулирование.

Резкий переход к новой муниципальной системе начал ся до выработки единых правил, которые должны были оп ределить конституционно-правовой статус местного само управления. Не был в полной мере учтен накопленный опыт его нормативного регулирования. Негативную роль сыграло и буквальное понимание региональными элитами политики суверенизации. Накануне принятия Конституции РФ 1993 г. и в первые годы ее действия муниципальная ре форма осуществлялась в значительной степени в силу соб ственного понимания региональными политиками данного социального феномена. Они исходили не только из реаль ных условий, сложившихся к этому времени на отдельных территориях, но и учитывали слабость центральной власти.

Этот этап становления местного самоуправления наиболее ярко показал, как под воздействием всего комплекса объек тивных и субъективных факторов особенное начинает доми нировать над общим и в результате этого возникают проти воречия между универсальным и специфическим, целым и частью.

Все это преломилось в своеобразном «разделении тру да», когда теоретики местного самоуправления сосредото чились на выяснении сущности общих принципов органи зации местного самоуправления, его атрибутивных призна ков, а практики – на реализации особенного. Они создали весьма многообразную картину особенностей организации и осуществления местного самоуправления в отдельных ре гионах и муниципальных образованиях. Этому многообра зию опыта давался выход на страницы периодических изда ний, что активно воздействовало на ментальность населе ния, отражалось в муниципальном строительстве. Акцент на особенном стал средством отстаивания права на сохранение самостоятельности и самобытности местных сообществ, да же ценой расхождения с федеральным законодательством.

Переходя к характеристике моделирования и понятия модели в юриспруденции, прежде всего следует отметить, что и в решении этой проблемы исследователи могут опе реться на определенную теоретико-методологическую базу, созданную мыслителями прошлого (Аристотель, Солон, Ж.Боден, П.А.Гольбах, А. де Токвиль и др.). О моделях мест ного самоуправления писал А.И.Васильчиков, выделяя сто личные, губернские и уездные города, посады, местечки и иные поселения. При выборе одной из них он предлагал наряду с территориальной организацией учитывать осо бенности российского государства1. Признавая многообра зие моделей и считая, что только одна из них может стать оптимальной для конкретного народа, данной территории и определенного момента, мыслители пытались найти иде альную. Анализ их работ помогает понять методологиче скую суть моделирования, поскольку в них выделяются об щее и особенное, оценочное, нормативное и эксперимен тальное знание. Ученые показывают различный уровень понимания проблемы, включая в понятие моделирования разные уровни абстракции.

Современные представления о научном моделировании социально-политических систем начали формироваться сравнительно недавно2. В последние годы в юридической литературе все чаще встречается понятие «модели местного самоуправления» и формулируется задача ее изучения3. Для этого уже имеется определенная база, включающая в себя теоретический, исторический и главное – правовой матери ал. Задача разработки моделей местного самоуправления Васильчиков А. Указ. соч. С. ХIХ, ХХVI-ХХVI.

См.: В.А.Леванский «Моделирование в социально-правовых исследовани ях». М., 1986.

3 См., например: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 79-82;

Шугрина Е.С., Сивохи на Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточ ном регионах. Новосибирск, 1997 и др.

формулируется в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований1.

Понятие «модель», как правило, употребляют для того, чтобы определить существование разнообразия одного и того же социального явления. Его применяют к явлениям и устоявшимся, со сложившимися особенностями («комму нальная модель ФРГ»), и находящимся в стадии становления (местное самоуправление в городах федерального значения в РФ). Первый подход реализуется также, когда говорится о буржуазной и советской моделях государства, о сталинской и современной моделях Советского государства и др.2 Вто рой подход к понятию модели применяется чаще в поиско вом, экспериментаторском варианте. Такая трактовка наи более полно отражает ситуацию, которая сложилась в тео рии местного самоуправления и реальной муниципальной практике.

Моделирование в гносеологии выступает в качестве: по знавательной имитации, упрощающей сочетание общего и особенного;

типологизации – сведения своеобразия различ ных форм к общим признакам;

выявления на фоне типич ного особенностей, которые «сопротивляются» типологиза ции. Основные этапы моделирования можно представить следующим образом: 1-ый этап – это формирование общего представления об объекте и его концептуализация, вклю чающая и типологизацию моделей;

2-ой – перевод концеп туальной модели в нормативную плоскость с учетом кон кретного опыта и выработки организационных форм реали зации модели в объекте-образце;

3-ий – экспериментирова ние с образцом, что позднее приводит к объективации мо См., например: Основные положения государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Вологодской области, утвержденные постановлением Губернатора Вологодской области 4 июля 2000 г. № //Городское управление. 2001. № 3. С. 26-33.

2 См., например: Деев Н.Н., Четвернин В.А. Советское государство и пере стройка (проблемы теории). М., 1990. С. 30-31.

дели на практике. Этапы тесно взаимодействуют и часто на кладываются друг на друга.

В процессе нормотворчества моделирование представ ляет собой определенное упрощение взаимодействия общих принципов организации местного самоуправления и реаль ного многообразия его форм (территориальных, структур ных, функциональных и др.). В таком понимании модели рование за счет упрощения связей объекта способно уско рить решение и теоретических, и практических задач. Уп рощение объекта исследования необходимо и в процессе научного моделирования, где оно создает более благопри ятные предпосылки для сравнения, заимствования, экспе риментирования, построения и модернизации систем. Это способствует использованию исторического и современного зарубежного опыта. Моделирование будет обусловлено в этом случае особенностями самобытного отношения к опы ту местного самоуправления населения муниципального образования, других субъектов муниципального права. В то же время такое упрощение объекта исследования не должно противоречить стремлению к «информационному эквива ленту», которое, как отмечает Д.А.Керимов, является непре ложным требованием законотворчества1.

В рамках такого подхода, как показывает анализ регио нальных и муниципальных актов, формулируется в основ ном задача формирования наиболее оптимальных для от дельных субъектов Федерации и муниципальных образова ний моделей местного самоуправления. Однако использо вание понятия модели в данном контексте носит чаще не продуманный до конца характер. Например, в областной программе развития местного самоуправления Вологодской области, на территории которой муниципальные образова ния представлены 2-мя городами и 26-тью районами, преду смотрено формирование единой модели. Этому противоре См.: Керимов Д.А. Методология права. С. 105.

чит даже разнообразие территориальной организации ме стного самоуправления в области. Но и авторы документа противоречат себе, предусматривая здесь же «совершенство вание организационных структур органов местного само управления в зависимости от типов муниципальных образо ваний»1. Реализация данной задачи с учетом только типов муниципальных образований уже должна привести к фор мированию различных моделей. Однако муниципальные образования на территории Вологодской области различа ются также по другим признакам, например, по характеру социально-экономического развития.

Между социально-экономическими, политическими, духовными и иными условиями и факторами формирова ния моделей местного самоуправления существует тесная связь, хотя она и не является прямой и жесткой. Моделиро вание должно учитывать такое взаимодействие и взаимообу словленность. Это позволяет не только уяснить влияние ус ловий и факторов на формирование моделей, но и расши рить представление об общем и особенном в местном само управлении. Как пишет Д.А.Керимов: «Любая система су ществует в определенной среде и для этой среды. Поэтому исследование правовой системы будет наиболее полным при рассмотрении всей совокупности определяющих ее ус ловий экономической, социальной и духовной сфер обще ства и обратного воздействия системы на данные сферы об щественной жизнедеятельности»2.

С методологической точки зрения наиболее оптималь ной для изучения таких условий и факторов представляется концепция многофакторного подхода. Она наиболее адек ватна природе местного самоуправления и предусматривает анализ всей совокупности факторов природного, социаль но-экономического, политического, организационно правового и культурно-нравственного характера. Данная Городское управление. 2001. № 3. С. 26-33.

Керимов Д.А. Методология права. С. 258.

концепция позволяет показать, что влияние разнообразных условий и факторов обусловливает не только особенности организации и осуществления местного самоуправления, но и правовое регулирование таких особенностей. В конечном итоге, концепция многофакторного подхода обеспечивает комплексный характер их исследования.

Совокупность условий и факторов формирования осо бенностей организации и осуществления местного само управления можно классифицировать по различным логи ческим основаниям. Среди них выделяют объективные ус ловия и относительно самостоятельный субъективный фак тор. Впрочем, такое деление на объективные и субъектив ные факторы в зависимости от методологического подхода может приобретать и иной характер: то, что считается объ ективным в одном случае, в другом – может стать субъек тивным. Под субъективным фактором понимают влияние личности (теоретиков и практиков местного самоуправле ния), а также носителей коллективной воли – общественных движений, политических партий, а также местного сообще ства, муниципальных и государственных органов власти и государства в целом. Важнейшим фактором (в одном случае – объективного, в другом – субъективного характера) являет ся и уровень развития местного самоуправления.

Взаимодействие объективных и субъективных факторов отражает единство естественного и искусственного (соци ального и политического) в природе местного самоуправле ния. Как естественное явление оно обусловлено объектив ными факторами, но как искусственное – имеет сознатель ное субъективное начало. Местное самоуправление осуще ствляется населением в целях обеспечения своей жизнедея тельности и имеет значение только потому, что удовлетво ряет определенные групповые и индивидуальные интересы и потребности. Именно в субъективном факторе раскрыва ется его необходимость как открытой системы (К.Поппер), которая зависит от деятельности людей и их взаимоотноше ний.

Говоря о взаимодействии объективных и субъективных факторов, нельзя не отметить, что они проявляются как ор ганизованные и стихийные, а также как внутренние и внешние механизмы. Стихийные явления объективного и субъективного свойства подчас приобретают именно на му ниципальном уровне доминирующее значение. Организо ванные структуры оказываются не в состоянии преодолеть негативное воздействие природно-климатических катак лизмов, техногенных катастроф, эпидемий, способных за медлить развитие местного самоуправления, нарушить его стабильное функционирование. Причем, сила воздействия таких стихийных и, как правило, внешних факторов во мно гом зависит от организованности и уровня развития инсти тутов (внутренних факторов) местного самоуправления. Ме стное сообщество, безусловно, заинтересованное в устойчи вом и стабильном развитии, способно ослабить действие не гативных факторов и усиливать воздействие позитивных.

Влияние отдельных факторов, прежде всего географи ческих и социокультурных, на организацию местного само управления, как правило, закрепляется в национальном за конодательстве. Во Франции особая организация местного самоуправления для заморских территорий (бывших коло ний) закреплена в ст. 74 Конституции, а ст. 73 уточняет, что «административная организация заморских департаментов может изменяться с учетом их особого положения». Вместе с тем, государство стремится, чтобы естественно антропологические отличия не переходили в факторы, под вергающие испытанию территориальную целостность стра ны и «гражданскую однородность», т.е. конституционно правовой статус гражданина Франции. Это хорошо доказы вает пример о. Корсики, в отношении этнического населе ния которой продолжаются споры специалистов конститу ционного и муниципального права. Конституционный Со вет Франции отказался признать корсиканский народ в ка честве самостоятельного субъекта государственности. В кон ституционно-правовом смысле представители всех этниче ских, территориальных и иных групп имеют единый статус в унитарном государстве как граждане Французской рес публики1.

Перечень примеров легко продолжить. Взаимодействие факторов, обладая универсальным характером, имеет спе цифическое проявление в каждом отдельном государстве, регионе и муниципальном образовании. Такая специфика реализуется как конкретный перечень факторов и их соот ношение. Попытки выявить их и проанализировать неодно кратно предпринимались в науке. Каждый исследователь, как правило, предлагал собственную классификацию таких факторов. Ж.Боден писал о приоритетном значении внеш них условий2;

Ш.Монтескье – о географических факторах и физических свойствах страны3;

В.О.Ключевский – о четырех основных исторических силах4;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.