авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«Акмалова А.А. МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 ...»

-- [ Страница 4 ] --

И.А.Ильин – о размерах тер ритории страны и плотности населения5;

Л.Н.Гумилев – о природном комплексе6 и др.

Разнообразие трактовок в теории местного самоуправ ления во многом объясняется противоречивым соединением институциональных начал в местном самоуправлении.

Имея естественные истоки, оно получило искусственное воздействие государства. Причудливые повороты развития местного самоуправления, как и государственного строи 1 См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. Пер. с франц. М., 1993. С. 152-173.

2 См.: Боден Ж. Метод легкого изучения истории // Антология мировой политической мысли. Т. 1. С. 301-303.

3 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. Кн. 1. Глава III // Избранные произ ведения. М., 1955. С. 168-170.

4 Ключевский В.О. Соч. В 9 т. Т. VI. М., 1989. С. 23-24.

5 См.: Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России.

Статьи 1948-1954 гг. В 2 т. Т. 1. М., 1992. С. 84-88.

6 См.: Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли. Л., 1989. С. 495.

тельства в целом, в определенные моменты истории резко ослабляли действие естественно-антропологических и объ ективных факторов. Приоритетное значение приобретал субъективный фактор, вносивший искусственные элементы в организацию местного сообщества. Но и государственный фактор был часто результатом влияния объективных усло вий и их сложного взаимодействия с субъективным факто ром. Взаимодействие объективных и субъективных, органи зованных и стихийных, внешних и внутренних факторов необходимо рассматривать с учетом также федеративного устройства государства. Если, например, рассматривать влияние политического фактора, то это, прежде всего, воз действие правовой, экономической, социальной, налоговой и иной политики не только РФ, но и субъектов Федерации.

При изучении влияния правового фактора анализируется трехуровневый характер регулирования местного само управления.

Признание многообразия названных факторов, откры вая возможность для их всестороннего анализа, одновре менно с этим, создает для исследователя реальную опас ность «растекания по древу». С учетом этого, целесообразно и методологически правильно, классифицировать их. Это позволит осуществить системный подход к объекту рас смотрения, проанализировать взаимодействие объективных и субъективных факторов, возможности возникновения ку мулятивного и не всегда предсказуемого воздействия.

Первую группу составляет естественно антропологический блок факторов, который в значительной степени обусловил своеобразие социальных характеристик не только российского общества в целом, но и каждого мест ного сообщества в отдельности. Во взаимодействии с идей но-политическим и духовно-культурным блоками он опре делил доминирующую роль государства в становлении и развитии местного самоуправления. Естественно антропологический блок включает в себя условия объектив ной природной среды (климатические, ландшафтные, про странственно-географические, экологические и др.) и субъ ективные факторы1. Сочетание объективных и субъектив ных факторов приобретает субъективно-объективный ха рактер и обусловливает как развитие местного самоуправ ления в целом, так и проявление его особенностей.

Социально-экономический блок включает в себя взаи мосвязанные социальные и экономические факторы (усло вия). К объективным социальным детерминантам относится социальная структура местного сообщества, характеризую щая степень его социальной дифференциации, интеграции и поляризации, уровень напряженности и конфликтности.

К субъективным социальным детерминантам – организо ванность общественных объединений (профсоюзов, жен ских, молодежных движений и др.) и их активность. Объек тивные экономические факторы характеризуют уровень развития экономики, продовольственного обеспечения тер ритории, наличие градообразующих объектов, объем инве стиций в местное производство и социальную инфраструк туру и др. Субъективная составляющая экономических ус ловий может быть представлена координацией управленче ских действий органов местного самоуправления и других хозяйствующих субъектов, активностью местных инвесторов и др.

Важное место здесь принадлежит социальной структуре общества, ибо местное самоуправление – это всегда резуль тат ослабления влияния государственной воли на общество, высвобождения из-под контроля и вмешательства государ ства определенного социального пространства. В России процесс формирования местного сообщества как субъекта местного самоуправления, носителя местных интересов за нял весьма длительный по историческим меркам период.

Кардинальные сдвиги в развитии социальной структуры См. об этом подробнее: Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002.

российского общества начинаются на рубеже XIX-ХХ вв., усиливаются в 20-30-е гг. XX в. и приобретают новый харак тер на современном этапе. Социальная политика государст ва длительное время была направлена на консервацию го могенной структуры общества. Тогда как динамику процес су становления местного самоуправления придает форми рование гетерогенных социумов: формирование различных независимых (экономически самостоятельных) субъектов со своими специфическими интересами и целями.

Можно ли говорить о местном сообществе как сложив шейся социальной основе местного самоуправления в на стоящее время? Видимо, нет. Процесс становления местного сообщества далеко еще не завершен. Большие социальные проблемы сохраняются и в кадровых ресурсах, которыми обладают в настоящее время муниципальные образования.

Профильное образование имеют не более 24 % муници пальных служащих. Отсутствует необходимая подготовка и у выборных муниципальных должностных лиц1. Необходи мость решения существующих здесь проблем во многом уже осознана. Так, среди наиболее важных задач местного само управления, например, мэр г. Реутова (Московская область) называет формирование городского сообщества, чтобы лю ди «были не просто жителями города, а его Гражданами».

На это, по его мнению, должна быть направлена концепция развития города, которая объединяет все городские про граммы и с учетом этой стратегической цели увязывает их в одни план2.

Блок культурно-нравственных факторов включает в се бя ментальность населения, его сознание, а также политико правовую и управленческую культуру. Важная роль мен тальности народа, его ценностной ориентации и культуры в науке общепризнанна. Но следует, видимо, особо отметить 1 Калугин О.А., Фомин С.И. Калужский регион: история и современные реалии. Калуга, 1999. С. 130.

2 Российская газета. 2000. 6 окт.

их значение на муниципальном уровне власти, на том уров не, на котором они приобретают часто большее значение, чем, например, характер политического режима или эконо мических отношений. Региональный менталитет, культур ные традиции рассматриваются, в частности, президентом Чувашии Н.Федоровым, как существенный и учитываемый компонент, воздух экономики, своего рода «эколого социальный климат».

Изучение ментальности народа и его культуры позво ляет не только корректировать текущую нормотворческую деятельность, но и прогнозировать более далекие ее резуль таты. В ментальных и духовно-культурных особенностях народа часто скрыты и объяснения тех или иных социально политических и политико-правовых феноменов. Известно, что если государственное решение не адекватно традиции, как правило, побеждает традиция, обусловленная культурой народа. Столкновение традиции и законодательства приво дит к девальвации последней. Это хорошо осознали не толь ко на уровне принятия политических решений, но и право вого регулирования общественных отношений в других странах.

Изучение опыта других стран с очевидностью доказы вает, что в нашей стране пока еще рано говорить о необхо димом культурном пространстве для развития местного са моуправления. Но политико-правовая и управленческая культура различается на территории не только отдельных стран, РФ, субъектов Федерации, но и муниципальных об разований. Это хорошо показывает уровень юридической культуры, который отражается региональными и муници пальными правовыми актами.

Идейно-теоретический блок включает такие факторы как муниципальные и иные концепции и формирующиеся на их основе идеологии. Объективная составляющая этого блока представлена не только научными теориями, школа ми, но и характеризующим общество и государство в целом идеологическим монополизмом или плюрализмом. Роль теории и идеологии в жизни общества и государства, как показывает опыт нашей страны, может приобрести подчас большее значение, нежели даже объективные факторы. Тео ретические споры о природе местного самоуправления, оп тимальной модели его развития во многом продолжают ока зывать влияние на становление и развитие местного само управления на отдельных территориях.

Государственно-политический блок факторов включает в себя организационно-политические и организационно правовые (объективные и субъективные) составляющие. Ор ганизационно-правовые факторы включают влияние феде рального и регионального законодательства, а также право применительной практики. Влияние государственного на чала на отдельных территориях значительно различается в силу того, что субъекты РФ проводят различную политику, в том числе правовую, в сфере местного самоуправления.

Влияние государственной политики имеет весьма сущест венное своеобразие в зависимости от правового статуса му ниципальных образований. Это касается не только городов федерального значения, закрытых административно территориальных образований или наукоградов. Подчас это характерно для муниципальных образований, приобре тающих важное политико-стратегическое значение (г. Ка лининград), получающих значительный резонанс в средст вах массовой информации (г. Ленск), вызывающих усилен ное внимание правоохранительных органов в связи с резким ростом преступности (г. Магадан) и т.д. Во всех подобных случаях влияние государства в той или иной мере коррек тирует деятельность муниципальных органов.

Концепция многофакторного анализа местного само управления, таким образом, позволяет не только выявить истоки особенностей организации и осуществления местно го самоуправления, но и прогнозировать формирование его новых моделей в связи с изменением условий их функцио нирования. Все это способствует решению конкретных му ниципальных проблем, связанных с учетом особенностей организации местного самоуправления на отдельной терри тории. Тем более что современные тенденции общественно го развития, несмотря на глобализацию, отражают одновре менный переход социальных процессов от универсальности к локальности, от столиц – к провинции (на уровне и позна ния, и практики)1. Исследования в сфере местного само управления особенно ярко подтверждают этот вывод. Уче ные преломляют через региональный и местный уровни проблемы, имевшие, как казалось, только национально государственный или глобальный характер. Например, от деятельности муниципальных органов все больше зависит решение проблемы национальной безопасности2. Анало гичное значение приобретает муниципальный уровень вла сти и при решении проблем «горячих точек», территори альной целостности государства и др.

В условиях многообразия условий и факторов форми рования и разнообразия моделей местного самоуправления наиболее оптимальным методом изучения является их клас сификация. В юридической литературе сформировалось несколько подходов к решению этой проблемы. В.Н.Иванов и В.И.Патрушев выделяют сущностную, функциональную, организационно-структурную, материально-финансовую и правовую модели местного самоуправления3. Но уже пред лагаемые названия позволяют в перечисленных моделях увидеть особенности не столько организации местного са моуправления, сколько исследовательского интереса. Дан ные модели отличает объект анализа.

Ильин В.В., Панарин А.С., Бадовский Д.В. Политическая антропология. М., 1995. С. 35.

2 См.: Алехнович С.О. Региональная безопасность и федерализм. М., 2000.

3 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления // Правительство - город - люди. 1996. № 14.

И.В.Выдрин и А.Н.Кокотов предлагают, учитывая в зна чительной степени знания, накопленные в зарубежных странах, говорить о шести моделях «организации местной жизни»1. Это: «Сильный мэр – слабый совет», «Сильный со вет – слабый мэр», «Совет – управляющий – местная адми нистрация», «Комиссионная форма» и др. Анализируя их, исследователи, как правило, основное внимание уделяют характеристике особенностей организационной структуры.

Но анализ способов формирования муниципальных орга нов и избрания (назначения) должностных лиц является, конечно, лишь частью «организации местной жизни».

Хотя предложенная классификация отражает в основ ном организационно-структурное многообразие местного самоуправления, этот подход можно использовать и для бо лее широкой характеристики местного самоуправления.

Предложенная классификация позволяет рассмотреть и особенности разграничения полномочий между отдельны ми органами и должностными лицами местного самоуправ ления, специфику осуществления ими функций и ответст венности за их реализацию. Другими словами, проанализи ровать особенности функциональной структуры в зависи мости от порядка формирования структуры органов мест ного самоуправления. Такие особенности, как правило, ре гулируются только на уровне уставов муниципальных обра зований и в наибольшей степени подвержены изменениям.

Данная классификация особенностей организации и осуще ствления местного самоуправления имеет большое практи ческое значение для анализа конкретных муниципальных образований, выявления основных тенденций их развития.

Она позволяет различать их в зависимости от того, насколь ко полно те или иные полномочия концентрируются у оп ределенных органов (должностных лиц) местного само управления.

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатерин бург, 1997.

Близкую к названным авторам позицию занимает и В.В.Таболин, который, изучая особенности правового стату са крупных городов и специфику деятельности муници пальных органов, особое внимание обращает на организа ционно-правовые основы местного самоуправления1. С иных позиций характеристику моделям местного само управления дает А.И.Черкасов. Он считает, что характер ор ганизации местного самоуправления, а отсюда и его функ циональная структура в зависимости от взаимоотношений с государством формируют за рубежом три основные модели.

«Модель партнерства» – это, когда государство и местное самоуправление выступают партнерами в осуществлении интересов местного сообщества (США, Швейцария, Голлан дия и др.). «Агентская модель» рассматривает местное само управление как агента государства, которое признается до минирующим. В большинстве стран, считает автор, сущест вует смешанная модель, объединяющая признаки назван ных двух моделей. «Модель взаимозависимости» предпола гает, что отношения государства и местного самоуправления определяются в каждом случае реальным соотношением ре сурсов и средств давления (экономических, социальных, личностных и др.)2.

Однако и в этом подходе классификация моделей обу словлена только одним фактором – характером взаимоот ношений органов местного самоуправления и государства.

Попытка преодолеть такой односторонний подход была сделана авторским коллективом учебника «Муниципальное право» под редакцией А.И.Коваленко. В качестве объекта исследования они предложили рассматривать особенности организации местного самоуправления в приграничных ре гионах, закрытых административно-территориальных обра зованиях, в г. Москве как столице РФ и городе федерального значения, а также в некоторых других субъектах РФ, отли Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.

См.: Черкасов А.И. Указ. соч.

чающихся правовым регулированием местного самоуправ ления на уровне региона (Башкортостан, Свердловская об ласть)1.

Позднее, опираясь на региональное законодательство, рассмотрела особенности организации местного самоуправ ления в Алтайском крае Е.С.Шугрина2. Одновременно ею были выделены по функциональной направленности ку рортные зоны и наукограды. Исходя из особенностей тер ритории, считает Е.С.Шугрина, можно выделять закрытые административно-территориальные образования, пригра ничные территории, общины коренных малочисленных на родов, а также городские и сельские поселения: небольшие и более крупные3.

Таким образом, анализ моделей местного самоуправле ния во многом связан с выявлением критериев их классифи кации. Исследователи, как правило, предлагают в качестве основания для классификации отдельные критерии, в зави симости от целей научного анализа. Такой подход часто ис пользуется и в государствоведении, что позволяет добиться значительных успехов в изучении, например, форм госу дарства. С другой стороны, очевидно стремление исследова телей и к комплексному изучению моделей4.

Как представляется, критерии классификации моделей местного самоуправления должны отвечать определенным требованиям. К ним можно отнести следующие: объектив ность;

учет единства конституционно-правового статуса ме стного самоуправления и особенностей его реализации;

все стороннее и адекватное отражение местного самоуправле ния в единстве его статики и динамики;

комплексное акку мулирование наиболее существенных принципов его орга 1 См.: Муниципальное право /Акмалова А.А., Капицын В.М., Коваленко А.И.

и др. М., 1997. С. 64-77, 116-124.

2 Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 490.

3 Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 33.

4 См.: Общая теория государства и права. Т. 1. М., 1998. С. 113-124.

низации и осуществления;

максимальная степень отраже ния экономических, политических и иных факторов, под влиянием которых развивается местное самоуправление.

Если вернуться к названным выше классификациям мо делей местного самоуправления, то, очевидно, что боль шинство из них не учитывает таких требований. С учетом этого плодотворной выглядит позиция И.И.Овчинникова.

Он считает, что для предметного и широкого исследования многообразных проявлений местного самоуправления целе сообразно одновременно выделить две его характеристики – функциональную и организационно-структурную, с учетом разнообразия объективных и субъективных условий, в кото рых они проявляются. И.И.Овчинников видит в модели спо соб территориальной организации местного самоуправле ния, систему взаимоотношений государства как целого (об щего) с его составной частью (особенностью, локальным об разованием). В развитии такой модели проявляются доста точно устойчивые особенности правового, функционально го и организационно-структурного характера, обусловлен ные социально-экономическими, политическими, демогра фическими, духовными и иными факторами1. Многообра зие моделей местного самоуправления формируется комби нацией тех форм, которые являются результатом осуществ ления таких особенностей.

Такой системный подход предполагает, что любая мо дель местного самоуправления – это, во-первых, правовой институт, в котором воплощена достаточно сложная соци альная система. Она, тем не менее, должна рассматриваться как целостность в единстве совокупности институтов и про цесса, разворачивающегося во времени и пространстве. Осо бое значение в силу природы местного самоуправления приобретает его пространственная характеристика. Терри Овчинников И.И. Указ. соч. С. 81.

ториальная организация местного самоуправления тесно связана с особенностями его структуры и функций.

Модель – это всегда совокупность правового статуса и конкретной реальности муниципального образования. Она обладает наряду с особенностями и атрибутивными при знаками системы и процесса ее формирования: организаци онной обособленностью органов местного самоуправления от органов государственной власти;

наличием выборного органа;

собственной финансово-экономической основой;

многофакторным характером формирования особенностей муниципального образования;

учетом исторических и иных местных традиций и др.

Во-вторых, любая модель местного самоуправления как система формируется как субъект, т.е. самоопределяется.

Соответственно она приобретает собственный интерес (во площенный в предметах ведения), формирует механизм вы явления (формирования) этого интереса и создает институ ты для его отстаивания. В-третьих, любая модель – это всегда деятельностная система, которую, даже с учетом самоуправ ленческой (субъект субъект) природы, можно предста вить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъ ект управляющее воздействие объект1. Здесь выявляет ся определенная сфера общественных отношений, в кото рой такое взаимодействие осуществляется.

Исходя из такого понимания, модель местного само управления можно образно представить в виде шара. Роль ядра в нем выполняет конституционно-правовой статус ме стного самоуправления в РФ, который обусловливает осо бенности местного самоуправления. Модель (шар) функ ционирует в определенной внешней среде, которая опреде ляет, развивает ее, но и создает и непредвиденные ситуации, в том числе тупиковые, которые могут привести к измене 1 См.: Логунцев Е. Конструирование власти на местном уровне // Город ское самоуправление. 2001. № 2. С. 24-27.

нию модели. Внешняя среда в свою очередь может изме ниться под ее влиянием.

Как показывает теория и практика местного самоуправ ления, особенности национальных муниципальных систем, их разновидности в качестве моделей обусловлены не толь ко внешними условиями (внешней средой), но и внутрен ними факторами. Таковыми выступают основы местного самоуправления – территориальные, финансово экономические и правовые. Если вернуться к образному восприятию модели местного самоуправления и предста вить функциональные и организационно-структурные эле менты как своеобразные «песчинки», национальную муни ципальную систему – как «опалубку», то на долю террито риальных, финансово-экономических и правовых основ вы падает роль своеобразного «цементирующего» средства. Та кое средство и придает «песчинкам» в их совокупности оп ределенную правовую конфигурацию (возникает модель), не выходящую за рамки «опалубки».

Обобщая сказанное о модели местного самоуправления как единстве общего и особенного, следует отметить, что именно на уровне (низшем уровне) такой системной абст ракции как модель происходит присущее для любой систе мы взаимодействие элементов под воздействием внешней среды и внутренних факторов. В результате этого формиру ется новое качество – иная совокупность особенностей мест ного самоуправления, под влиянием которой изменяется в целом и модель. Как любая система модель обладает имма нентно присущими ей свойствами: целостностью, структу рой и функциями. Модель либо ее отдельные элементы за крепляются нормами муниципального права.

Такой подход позволяет представить модель также как систему, в которой именно внешняя среда обусловливает (в результате обратной связи) не только конституционно правовой статус местного самоуправления и особенности его реализации в силу определенных территориальных, финансово-экономических и правовых основ, но и единство общего и особенного. Трактовка модели с учетом данного принципа позволяет выявить, каким образом проявляются общие принципы организации местного самоуправления в РФ в специфических условиях субъекта РФ и муниципаль ного образования с учетом его территориальных, финансо во-экономических и правовых основ.

Модель местного самоуправления, следовательно, вы ступает как целостность атрибутивных территориальных, организационно-структурных и функциональных призна ков местного самоуправления, характеризующаяся совокуп ностью органичных черт, свойственных муниципальной системе России и выражающих своеобразие их проявления.

Модель местного самоуправления может реализоваться только как совокупность особенностей в отдельных субъек тах РФ и муниципальных образованиях в контексте муни ципальной системы России, закрепленной в конституцион но-правовом статусе местного самоуправления, общих принципах его организации. Таким образом, особенности организации и осуществления местного самоуправления являются также его обязательным, атрибутивным призна ком. И как имманентный признак – признак и целостности, и специфики – может, во-первых, пониматься достаточно широко, во-вторых, обязательно отвечать требованиям объ ективности и органичности.

Модели местного самоуправления отражают реальную муниципальную практику на уровне отдельных террито рий, отвечающую интересам местного сообщества, ментали тету жителей, традициям их нормотворчества. С точки зре ния единства общего и особенного такая модель – это также единство общегосударственной, региональной и локальной (местной) нормотворческой деятельности в области местно го самоуправления. Таким образом, местное самоуправле ние признается наиболее эффективным механизмом реали зации государственной власти в отдельных сферах. А в мо дели местного самоуправления отражается субсидиарность:

проблема преимущественно должна решаться на том уров не, на котором она не только возникает, но и на котором та кое решение оказывается наиболее эффективным, «деше вым» и т.д. С этой точки зрения, модель местного само управления может рассматриваться также как механизм ре шения проблем, хотя и имеющих общий характер, но с уче том локального уровня их реализации, предусматривающих использование принципа единства общего и особенного.

Следовательно, о модели местного самоуправления можно говорить также как о механизме формирования демократии.

В то же время модель местного самоуправления – это всего лишь формализованная логическая схема, абстракция.

Ее непродуманное применение к анализу действительности чревато его упрощением и искажением. Она всегда относи тельна (хотя только абстракция позволяет выявить сущност ные признаки, «новые качества», связи, отношения и внут ренние противоречия). Поэтому логическое должно коррек тироваться многообразием жизненных реалий, богатством национальных, региональных и местных традиций. Модель местного самоуправления должна рассматриваться в разви тии, отражая его разнообразие. Наиболее важными требо ваниями к модели местного самоуправления являются ее действенность, рациональность и эффективность, устойчи вость и динамизм, многообразие.

В настоящее время нельзя говорить о сложившихся мо делях местного самоуправления в России. Причем, даже в тех случаях, когда для этого есть весьма веские основания. В частности, российское законодательство предусматривает особенности организации местного самоуправления, на пример, в городах федерального значения, закрытых адми нистративно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях, родовых общинах, казачьих станицах и др. Систематизируя особенности организации и осуществления местного самоуправления в них, которые ре гулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, нельзя не отметить, что они не приобрели пока еще систем ного характера.

Вместе с тем, уже можно говорить об определенном движении к формированию таких моделей местного само управления. В практику деятельности государственных ор ганов, особенно на уровне отдельных регионов, все чаще входит целенаправленная поддержка особенностей органи зации и осуществления местного самоуправления на от дельных территориях. Среди таких моделей местного само управления в Российской Федерации прежде всего следует выделить города федерального значения и административ ные центры субъектов РФ, закрытые административно территориальные образования, наукограды и пригранич ные территории, родовые общины и территории традици онного природопользования местного значения, казачьи станицы, монопрофильные города и поселки1.

Названными моделями местного самоуправления не ог раничивается перечень территорий, развитие которых тре бует придания им особого правового статуса. В настоящее время, например, к таким территориям можно отнести ака демгородки. Они не подпадают по своим признакам под наукограды, хотя и не уступают им по мощности, научно техническому и научно-производственному потенциалу, ко торый они в себе концентрируют. Наиболее яркий пример – Академгородок Сибирского отделения РАН (Советский район г. Новосибирска). Уже сегодня на его территории вы пускается конкурентоспособной продукции на 160 млн.

долларов ежегодно. Хотя государство не оказывает таким территориям никакой поддержки, они не пользуются пре имуществами особого правового статуса, в частности, не имеют дополнительного финансирования, налоговых льгот.

1 См. более подробно: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления.

М., 2001.

Однако только создание в нем благоприятного инноваци онного климата, по словам вице-президента РАН Н.Добрецова, могло бы увеличить прибыль высокотехноло гичных производств до 1 млрд. долларов1. Академгородки имеются в гг. Томске, Красноярске, Иркутске, а также в Мос ковской области2.

Отмечая разнообразие формируемых моделей местного самоуправления, следует подчеркнуть, что реализация каж дой из них в конечном итоге должна быть подчинена глав ной задаче – созданию наиболее благоприятных условий для решения задач местного значения, удовлетворения на сущных потребностей местного сообщества. С этой точки зрения выбор модели местного самоуправления всегда дол жен быть обусловлен определенными критериями. Прежде всего для сравнения моделей местного самоуправления можно использовать такой показатель как эффект управле ния. Эффект управления определяется совокупностью двух моментов: разницей между результатами управления и за тратами на него;

способности этой разницы удовлетворить реальные жизненные потребности общества, людей. Разли чают производственный, экономический (не производство, а способность реализовать товары, услуги является конечной целью), в том числе эффект потребления, который имеет свои экономические, социальные и нравственные показате ли;

социальный эффект.

Определенным критерием может стать также уровень управляемости. Для его измерения Г.В.Атаманчук предлага ет три параметра: 1) выяснение действительности возникно вения результата управляющего воздействия;

2) выявление источника управления – орган, документ, ресурс, воля и т.д.

и определение основного из них;

3) установление соотноше Независимая газета. 2003. 15 янв.

Российская газета. 2002. 21 сент.

ния между целью управленческого решения и его реальным результатом, цены управленческого решения1.

Для определения наиболее эффективной модели мест ного самоуправления на той или иной территории можно воспользоваться такими критериями, как: ее способность к адаптации;

способность местного самоуправления мобили зовать ресурсы для достижения целей;

способность к опти мальному взаимодействию с органами государственной вла сти, с другими физическими и юридическими лицами, а также способность координировать взаимодействие отдель ных элементов местного самоуправления;

устойчивость ме стного самоуправления как социально-политической систе мы;

способность снимать социально-политическую напря женность и др. Как обобщающий результат выступает сте пень удовлетворения интересов местного сообщества, его отдельных членов, а также региона и государства в целом.

Научное моделирование является основой для модели рования в сфере правового регулирования местного само управления. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов государственной власти был начат соответствующий экспе римент в муниципальных образованиях девяти субъектов РФ2. После принятия Федеральной целевой программы го сударственной поддержки развития муниципальных обра зований и создания условий для реализации конституцион ных полномочий местного самоуправления от 15 декабря 1999 г. к проведению экспериментов приступили органы го сударственной власти субъектов РФ. В них началась разра ботка и принятие документов, предусматривающих более активное участие региональных органов государственной власти в регулировании и реализации особенностей органи зации и осуществления местного самоуправления. Так, в Ка лужской области основные направления деятельности ре гиональных органов государственной власти в этой сфере См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 339-340.

СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 933.

были определены в утвержденной постановлением губерна тора «Программе по государственной поддержке местного самоуправления Калужской области». Типичной можно считать Концепцию комплексной целевой программы раз вития муниципальных образований и реализации консти туционных полномочий местного самоуправления в Перм ской области, утвержденную 21 марта 2000 г. В ней был про анализирован опыт формирования местного самоуправле ния в области и на этой основе сформулированы основные проблемы развития муниципальных образований. Было от мечено, что на дальнейшее развитие местного самоуправле ния продолжают влиять разные стартовые условия вхожде ния в рынок на различных территориях, разная степень проявления внутрирегиональных противоречий, а также территориальные диспропорции в уровне жизни населения и обеспеченности его услугами социальной инфраструкту ры. Среди сформулированных задач особое внимание уде лялось развитию межмуниципальных хозяйственных окру гов в области, разработке концептуальных основ региональ ной экономической политики по типам муниципальных образований, внедрению разнообразных форм территори ального общественного самоуправления (по уровням, по функциям, правовому статусу, взаимоотношениям с муни ципальными органами). В этом документе не только час тично определялись особенности организации местного са моуправления, но и намечались перспективы их расшире ния.

2.3. Единство федерального, регионального и местного (локального) Категории общего и особенного в исследовании местно го самоуправления в условиях Российской Федерации - фе деративного государства, наиболее ярко конкретизируются в методологическом требовании учитывать единство феде рального, регионального и местного. В РФ его значение уси ливается реальными политическими, социально экономическими причинами, опасностью распада единого государственного пространства. Данное требование являет ся актуальным и для унитарных государств, где оно реали зуется как единство общегосударственного и локального.

Единство федерального, регионального и местного имеет объективную основу. Прежде всего, местное само управление можно рассматривать как реализацию не только вопросов местного значения, но и интересов региональных и общегосударственных. В силу этого каждый из уровней власти имеет не только определенные интересы в сфере формирования и развития местного самоуправления, но и связанные с ними права и обязанности. Все это обусловлено тем, что, в конечном итоге, у всех у них один и тот же объект и субъект — человек и гражданин. Его права, свободы и обя занности объединяют федеральное, региональное и мест ное. Но они же и разъединяют, ибо в их реализации каждый из уровней власти преследует собственные цели и приори теты, решает свои задачи, имеет определенные ресурсы и механизмы. Все сказанное в полной мере относится и в це лом к проблеме местного самоуправления.

Каждый из уровней власти – федеральный, региональ ный и муниципальный – выполняет собственную роль в ор ганизации и осуществлении местного самоуправления. На федеральном уровне осуществляется конституционное за крепление правового статуса местного самоуправления, ре гулирование общих принципов его организации, учиты вающих типичное в масштабе страны. Их развитие проис ходит в актах субъектов РФ с учетом особенностей их право вого статуса. Региональные органы государственной власти создают определенный простор для реализации, с одной стороны, общих принципов организации местного само управления, с другой стороны, особенного на уровне муни ципального образования. Деятельность органов местного самоуправления учитывает общие принципы в определе нии территориальной, организационной и финансово экономической основ местного самоуправления, оставляя необходимый правовой простор для реализации особенно стей в структуре его органов, взаимодействии отдельных институтов, методах осуществления функций.

Однако, реализовать сформулированные задачи весьма сложно. Прежде всего, весьма проблематично в рамках еди ного государства гармонизировать исторические и иные ме стные особенности развития с интересами региона и госу дарства в целом. В странах с федеративным устройством, как правило, это обусловлено определенными правовыми традициями. Например, в США с 1868 г. действует правило Диллона, согласно которому «муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают свои права и полно мочия из легислатур штатов»1. Это вынуждает муниципали теты учитывать в своей деятельности интересы штата. Каж дый уровень власти выполняет собственную роль в реализа ции не только местных и региональных интересов, но и об щегосударственных. При этом достигается внутренняя со гласованность и гармонизация данных интересов, осущест вляется поиск наиболее оптимального уровня и форм их осуществления.

Гармонизация общенациональных и местных интересах также представляет определенную сложность в силу того, что, устанавливая в качестве приоритетного критерия по требности и ценности местного сообщества, органы местно го самоуправления прежде всего решают задачи оператив но-тактического плана. Они более понятны и близки насе лению и в их решении население более всего заинтересова но. В силу социально-психологических причин местное со общество способно отодвинуть на второй план решение Черкасов А.И. Указ. соч. С.38-39.

стратегических задач, хотя решение последних может даже в большей степени отвечать интересам и потребностям насе ления муниципального образования.

Определенные проблемы вытекают также из много уровневого характера правового регулирования местного самоуправления. Необходимость формирования единого правового пространства, достижения согласованности пра вовых норм осложняются тем, что в сфере местного само управления активно действуют разные субъекты правотвор чества. Источники возникающих между ними противоречий имеют глубинный, объективный характер. Государство в силу своей собственной сущности, а также в интересах в ко нечном итоге формирования единого правового простран ства всегда стремится усилить единообразие, унификацию, формализм. Устанавливая такие общие нормы (общие принципы организации местного самоуправления), госу дарство упорядочивает достаточно сложные и противоречи вые общественные отношения. Более того, именно такие правовые нормы, которые обеспечивают соответствующую унификацию и формализм, позволяют государству регули ровать такие общественные отношения.

Однако при значительной нормативной экспансии го сударства подавляется естественная природа многообразия и дифференцирующая составляющая особенного. А именно они позволяют учитывать конкретные интересы местного сообщества. Не исключено даже перерождение местных со обществ в искусственные муниципальные образования без естественных импульсов жизненной активности (таковыми, по мнению многих исследователей, являются сегодня рай оны в качестве муниципальных образований). Формализа ция трудно согласуется с особенностями каждого региона.

Органы местного самоуправления не могут осуществлять свою деятельность в формальной и в значительной степени искусственной среде. Муниципальное строительство – это всегда поиск типичного в многообразии и общего в типич ном;

важно, чтобы такой поиск не «засушивал» живую уни кальность Места.

Очевидно, что в этом случае местное самоуправление способно приобрести чуждый для местного сообщества ха рактер. Единообразие, унификация и формализм не согла суются с конкретными особенностями каждого региона, ка ждого муниципального образования. Люди просто не захо тят осуществлять свою деятельность в такой формальной и в значительной степени искусственной среде: создавать не приемлемые именно для данного местного сообщества структуры, осуществлять непонятные функции, использо вать чуждые для себя формы и методы деятельности. Но в таком случае, где та грань, за пределами которой должно заканчиваться правовое регулирование местного само управления со стороны государства? Сужение поля такого регулирования способно привести к тому, что практика ме стного самоуправления неизбежно «разрушит» единое по литико-правовое пространство. Тем более что естественно антропологические факторы усиливают неустойчивость, противоречивость правового регулирования местного само управления, обусловливая его содержание часто преходя щими моментами. Неправомерное же расширение унифи цирующей роли государства в сфере местного самоуправ ления не позволит учесть его особенностей. Таким образом, единство федерального, регионального, местного неизбеж но уступает место их противоборству, постепенно перерас тающему в непримиримую конфронтацию.

В этих условиях, как представляется, оптимальным вы ходом из создавшейся ситуации является четкое разграни чение федерального, регионального и местного. В сфере ме стного самоуправления в Российской Федерации на совре менном этапе это касается разграничения роли, места, пол номочий каждого из уровней власти. Роль федерального зако нодательства в регулировании местного самоуправления в условиях РФ в значительной степени объясняется уже объе мом нормативных правовых актов. По подсчетам специали стов, в настоящее время такой массив составляет около федеральных законов, в которых в той или иной степени нашли свое отражение нормы муниципального права1. Сре ди них особое место занимают Конституция РФ и Феде ральный закон «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации». В зарубежных странах правовое регулирование местного самоуправления также осуществляется либо в конституции государства, либо в специальном законодательном акте. Достаточно подробно осуществляется правовое регулирование местного само управления в Австрии. Только общими положениями оно регулируется в федеральных актах ФРГ. Но в США, напри мер, местное самоуправление закрепляется в конституциях отдельных штатов. Причем, более подробно в тех, которые были приняты раньше. В Канаде и Швейцарии оно регули руется также на уровне отдельных субъектов. В большинстве стран определяются особенности организации местного са моуправления на отдельных территориях и в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества. В частно сти, к таким законодательным актам можно отнести Закон о местных финансах (Португалия, 1979 г.), Закон о бюджетах органов местного самоуправления (Эстония, 1993 г.), Закон о местных пошлинах и налогах (Румыния, 1994 г.)2.

Для интегрированного выражения в федеральном зако нодательстве общегосударственных, региональных и мест ных интересов в правовой практике используются различ ные механизмы. Одним из наиболее эффективных является участие регионов и муниципальных образований в подго товке соответствующих законопроектов. Однако регионы не оказывают пока существенного воздействия на федеральное правотворчество. Хотя прошло уже достаточно много вре См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Во ронеж, 1999. С. 8.

2 См.: Черкасов А.И. Указ. соч. С.38-42.

мени с момента, когда был сделан этот вывод1, но он сохра няет свою справедливость. Как представляется, здесь две ос новные причины. Федеральные законодатели в основном не заинтересованы в активном влиянии мест на законодатель ный процесс. В свою очередь, регионы и, тем более, отдель ные муниципальные образования не способны оказать тако го влияния. Этой цели не отвечает фактический статус ни Совета Федерации, ни Конгресса муниципальных образова ний Российской Федерации.

Роль регионального законодательства в правовом регули ровании местного самоуправления определяется совокупно стью двух факторов. Во-первых, положением, вытекающим из ст. 72-73 Конституции РФ о том, что субъекты РФ обла дают всей полнотой государственной власти в сфере мест ного самоуправления, за исключением установления общих принципов организации местного самоуправления – вопро са, который находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Во-вторых, роль субъекта РФ и соответственно регио нального законодательства в регулировании местного само управления в значительной степени, особенно во второй половине 90-х гг., складывалась под влиянием реальных взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. Достаточно вспомнить процесс ис полнения Указов Президента РФ «О реформе представи тельных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»2 и «О реформе местного само управления»3. Например, в Башкирии, Нижегородской обл.

и ряде других субъектов РФ местные Советы продолжили свою деятельность.

Заметим, что это соответствует принятой в мировой практике традиции, когда в законодательстве каждого субъ См.: Авакьян С.А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. № 20. С. 15-17.

2 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 1010.

3 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

екта отражаются как типичные (общие) для государства или группы субъектов черты, так и специфические для данного субъекта особенности. Говоря об особенностях регионального законодательства, следует согласиться с оценкой Т.М.Бялкиной региональных законов о местном самоуправ лении. Они различаются по названию (о местном само управлении, об организации местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления), по объему, по структуре и по содержанию1. Однако, пере чень таких особенностей необходимо расширить. Представ ляется, что именно уровень регионального законодательства должен включать то необходимое соотношение общего и особенного, которое позволило бы через реализацию общих принципов организации местного самоуправления осуще ствить конституционно-правовой статус местного само управления. С другой стороны, реализовывать особенности не только региона, но и каждого муниципального образова ния в отдельности;

учитывать общее и особенное в регули ровании взаимоотношений регионов и муниципальных об разований;

активизировать участие ассоциаций (союзов) муниципальных образований и отдельных муниципальных образований в правовом регулировании местного само управления.

Анализ актов субъектов РФ показывает, что они не только противоречат федеральному законодательству, но часто и не отражают правовой природы местного само управления. Вместе с тем, опыт организации местного само управления в отдельных субъектах РФ показывает, что не обходимо также совершенствование федерального законо дательства. Следует внести изменения и дополнения в зако нодательные акты, которые бы, во-первых, создали право вую основу для реализации концепции одновременного функционирования системы местного государственного См.: Бялкина Т.М. Указ. соч. С. 44.

управления и местного самоуправления, во-вторых, позво лили уточнить понятие общих принципов организации ме стного самоуправления, в определенной степени ослабив регулирующее воздействие федерального законодательства.

Такое мнение распространено не только среди региональ ных руководителей. С ним солидарен и начальник Главного территориального управления С.Самойлов, который, на считав до десятка моделей местного самоуправления в РФ, сделал весьма симптоматичное признание: «Ряд этих моде лей не вписывается в действующее законодательство. Хотя действуют они не менее, а иногда и более эффективно, чем те модели, которые выстраиваются по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации»1.

Рассматривая значение муниципальных актов, следует, прежде всего, отметить, что есть свой собственный круг во просов местного значения, в пределах которого они облада ют высшей юридической силой (ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации»). Правовой акт местного са моуправления отличают такие характеристики как подза конный характер, конституционность, общеобязательность.

Его также должны отличать соответствие российскому зако нодательству и компетентность. Другими словами, единство общенационального и местного.

Одним из наиболее сложных вопросов в этом плане яв ляется определение пределов правотворчества. Его успешное решение возможно лишь в том случае, если порядок право вого регулирования муниципальных отношений будет ус танавливаться на основе тщательного анализа характера этих отношений, их зависимости от местных условий, прак тики юридического регулирования, ее достоинств и недос татков. Необходимо также принимать во внимание реаль Российская газета. 2000. 20 мая, 7 окт.

ные возможности органов местного самоуправления вести эту работу на достаточно высоком уровне.

Какие местные условия и особенности муниципальных образований могут приниматься во внимание при опреде лении рамок муниципального правотворчества? По мнению отдельных исследователей, необходимо (с учетом потребно стей практики) дать четкое определение обстоятельств, при которых органы местного самоуправления вправе прини мать решения, устанавливающие общеобязательные прави ла, рассчитанные на неоднократное применение;

сфера и пределы правового регулирования отношений на террито рии муниципального образования решениями органов ме стного самоуправления должны определяться законами. Ус тановление перечня конкретных вопросов, по которым ор ганы местного самоуправления могут принимать норматив ные решения, поможет избежать недостатков в их право творческой практике, укрепит законность их деятельности.

Основным принципом, указывающим на пределы право творчества органов местного самоуправления, должен стать принцип благоприятного правового режима для граждан и других субъектов права. Это означает, что органы местного самоуправления не могут ухудшать правовое положение граждан и других субъектов права, то есть устанавливать дополнительные обязанности, запреты, если это право им не предоставлено законом1.


Однако, сформулированные требования выглядят весь ма утопическими уже в силу того, что весьма проблематич ным оказалось, как в Европейской Хартии местного само управления, так и в Федеральном законе «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определить понятие вопросов местного значе ния. Поэтому весьма сложно представить, чтобы удалось достаточно полно решить вопрос и с правовым регулирова См.: Муниципальная власть. 2000. № 1-2. С. 48-51.

нием таких вопросов. Более приемлемым представляется при определении пределов местного нормотворчества руко водствоваться такими общими принципами, как законность, социальная мотивированность, социальная справедливость, а также соблюдение гармонии интересов жителя, муници пального образования, региона и государства в целом.

Анализируя акты местного самоуправления, необходи мо выделить еще одну особенность правового регулирова ния местного самоуправления. Она связана с особым поряд ком придания юридической силы актам местного само управления. Функция правотворчества – это важнейшая го сударственная функция. Как показывает теория и практика местного самоуправления, государство может санкциониро вать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности.

При этом возможны различные способы санкционирования правотворческой деятельности местных сообществ. Органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нор мы, которые приобретают юридический характер по пред варительной санкции государства либо органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нор мативные акты. Причем, такое утверждение может носить как одномоментный характер, так и растянутый во времени, с учетом того, что не все, например, муниципальные обра зования могут быть готовы к реализации данного правила на своей территории в силу определенных причин. Кроме того, государство может создавать общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), а органы самоуправления их детали зирует применительно к конкретным условиям и представ ляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу. В каждом из этих случаев госу дарство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возможный ха рактер таких юридических решений.

В РФ принципиальное значение имеет возможность толкования положения ст. 3 Конституции РФ таким обра зом, что органы местного самоуправления являются инсти тутами, через которые носитель суверенитета – народ – осуществляет принадлежащую ему власть. Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в ус тановленных пределах обладают свойством общеобязатель ности и гарантированности со стороны государства. Соот ветственно, содержащие такие нормы акты приобретают ха рактер нормативно-правовых и включаются в общую нор мативно-правовую систему.

Органы местного самоуправления имеют собственную компетенцию, а, следовательно, получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Они перечислены не только в актах местного самоуправления, но и в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федера ции», а также в законах субъектов Федерации. Правотворче ство по этим вопросам носит характер предварительно санкционированного. В то же время, государство может пе редавать в ведение муниципальных образований и государ ственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества по данным вопросам должно осуществ ляться, как правило, в форме последующего утверждения (регистрации или «молчаливого» одобрения) принятых ор ганами местного самоуправления актов. В то же время воз можны иные формы государственного контроля над муни ципальным правотворчеством.

Нужно учитывать, что пределы правотворчества мест ного самоуправления также ограничены законодательством.

В силу прямого указания ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муници пального образования. Таким образом, ограничение осуще ствляется по территориально-субъектному признаку. Кроме того, анализ ст. 44 упомянутого Федерального закона приво дит к выводу, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления в основном регулятив ных норм. Охранительные предписания, содержащие ука зание на меры государственного принуждения за правона рушения, муниципальные органы устанавливать, как пра вило, не могут. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантировано правом на судеб ную защиту: неисполнение регулятивных правовых норм дает право обратиться в суд, который определяет меры от ветственности. В то же время, ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» не исключает возможности передачи права определять меры юридической ответствен ности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления.

Однако такая передача должна быть четко и недвусмыслен но предусмотрена законодательством, с учетом того, в чьей компетенции находятся вопросы установления соответст вующего вида юридической ответственности.

Особенности правовых актов местного самоуправления проявляются также в их формах, специфике понятий и тер минов, правовой стилистики, композиции и структурного расчленения акта1. Муниципальное право России регулиру ет общественные отношения, которые, обусловленные ло кальной природой местного самоуправления, придают весьма значительную «приземленность», практичный ха рактер правовому регулированию. Среди актов, регули рующих муниципально-правовые отношения, весьма значи тельную часть составляют акты индивидуального характера.

Закон Амурской области от 1 июля 1996 г. «О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области». № 98-ОЗ;

Закон Белгород ской области от 29 июля 1996 г. «О правовых актах органов местного са моуправления и должностных лиц местного самоуправления». № 72 и др.

Часто такое регулирование начинается в тот момент, когда возникает необходимость в реализации норм муниципаль ного права, начинается правоприменительная практика. По мнению Г.В.Атаманчука, именно в управлении осуществля ется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, признается, утверждается, но и на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается1. Эта оценка применима и к актам ме стного самоуправления.

Как основной механизм преодоления трудностей мно гоуровневого характера правового регулирования местного самоуправления используется разграничение полномочий между отдельными государственными и муниципальными органами. Только определение полномочий каждого органа власти в правовом регулировании особенностей организа ции и осуществления местного самоуправления позволяет избежать как пробельности в законодательстве, так и юри дических коллизий. Вместе с тем, трудно не согласиться се годня с Р.Абдулатиповым, считающим, что невозможно уст ранить все 15 тыс. несоответствий между региональным нормотворчеством и федеральным законодательством, об разовавшимися в 90-е гг.2 В этом, видимо, нет острой необ ходимости. Достаточно привести в соответствие с федераль ными законами наиболее значимые документы.

Важным механизмом гармонизации федерального, ре гионального и местного в условиях, когда нормативные правовые акты принимаются разными субъектами муници пально-правовых отношений, могла бы стать систематиза ция нормативных правовых актов. Хотя систематизация му ниципального права является задачей в основном будущего, отдельные усилия в этом плане необходимо сделать уже се годня. Тем более, что в настоящее время уже можно гово См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 29.

Российская газета. 2001. 23 мая.

рить об определенных условиях для систематизации. Благо даря правотворчеству на уровне федеральных, региональ ных и местных органов власти накоплен уже достаточно ве сомый материал. Уточняется понятийный аппарат, устанав ливается соотношение отдельных понятий и правовых ин ститутов, ликвидируются противоречия между актами, имеющими различную юридическую силу и регулирую щими одни и те же общественные отношения и т.д. Необхо димо отметить прежде всего активную деятельность в этой сфере Конституционного Суда РФ, который пытается с по мощью своих решений упорядочить нормативные предпи сания в сфере местного самоуправления, преодолеть проти воречия в нормативных правовых актах, принятых на раз ных уровнях осуществления народовластия.

Наиболее активно систематизация нормативных право вых актов о местном самоуправлении осуществляется в виде неофициальной инкорпорации. Важное значение для срав нительно-правового анализа местного самоуправления имеют такие издания, как, например, «Местное самоуправ ление в Российской Федерации: Сборник нормативных пра вовых актов» (М., 1998), «Судебная защита прав местного са моуправления в Российской Федерации. Сборник решений федеральных судов» (М., 1997-1998). Такая деятельность осуществляется также на уровне субъектов РФ. Такие сбор ники, как, например, «Местная власть: Сб. документов и ма териалов» (Уфа, 1999) позволяют создать объемное пред ставление об организации и осуществлении местного само управления на территории отдельного региона.


Вместе с тем, уже сегодня исследователи достаточно ак тивно высказываются в пользу более высокого уровня систе матизации нормативных правовых актов о местном само управлении. Речь, как правило, идет о возможной разработ ке и внедрении системы горизонтальной кодификации норма тивных актов, создании муниципальных кодексов. Необхо димую основу для них могут составить уставы муниципаль ных образований либо принятие модельных законов. Такие предложения высказывают как теоретики, так и практики местного самоуправления. О необходимости их разработки писал С.А.Авакьян еще в 1996 г. Для этого есть и определен ные организационно-правовые условия. В частности, создан Совет из руководителей законодательных (представитель ных) органов, возглавляемый председателями Совета Феде рации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Он, по мнению С.А.Авакьяна, вполне мог бы принять участие в создании модельных законов1. Актуальность этих слов подтверждает и современная практика, весьма пассив ная до сегодняшнего дня.

Муниципальные кодексы в нашей стране не получили пока еще распространения. «Горизонтальная» кодифика ция, частично решая сформулированные проблемы, преду сматривает систематизацию всех нормативных актов, дейст вующих на территории одного муниципального образова ния. А это, в свою очередь, позволяет решить и другие про блемы. Например, в США только принятие законов о коди фикации нормативных актов положило конец противоре чиям и конфликтам между принимаемыми законами. Были использованы две формы систематизации местных актов – кодификация (codification) и инкорпорация (compilation).

Но федеральная финансовая помощь активнее выделялась под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром ме стных ордонансов, развитием кодификационных служб.

Уже к началу 60-х гг. ХХ в. более 500 американских городов имели свои муниципальные кодексы.

В нашей стране аналогичная работа позволит решить и другие проблемы. Во-первых, в настоящее время в России большинство местных нормативных актов готовится спе циалистами, не имеющими достаточной подготовки, что объективно приводит к возникновению не только юридиче Российская Федерация. 1996. № 20. С. 15-17.

ских коллизий, но в целом к неудовлетворительной с точки зрения юридической техники проработке актов. Следова тельно, кодификация, проводимая профессионалами, по зволит выявить и устранить пробелы и противоречия в ме стных нормативных актах, улучшить их качество. При при нятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и противоречия часто могут и не замечаться, но выявляются при комплексном исследовании всего массива документов.

Обеспечить все органы местного самоуправления квалифи цированными юристами, специалистами в области муни ципального права едва ли в скором времени возможно, а создание специальных организаций, включающих в свой состав профессионалов и способных выполнить работы по кодификации, достаточно реально.

Во-вторых, местному населению, делегировавшему пра во принятия решений представительным органам местного самоуправления, необходимо иметь адекватное представле ние о содержании их деятельности. Из этого вытекает необ ходимость расширения возможностей для ознакомления, изучения и использования населением актов органов мест ного самоуправления. Знакомиться с разрозненными мест ными актами, которые публикуются в разных изданиях и в различное время, достаточно сложно. Кодекс представляет собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание, которое удобнее не только для работы, но и для публикации и распространения.

Такая кодификация является достаточно трудоемкой работой. Она предполагает обобщение и изучение всех му ниципальных актов и издание на их базе одного акта, со стоящего из разделов, охватывающих разные стороны орга низации и осуществления местного самоуправления. Опи раясь на опыт зарубежных стран, можно было бы предло жить следующий порядок работы. Обработка всех актов ме стного самоуправления на первом этапе путем их механиче ского деления на нормативные и индивидуальные акты, по следующая систематизация только нормативных актов. Раз работка классификатора и деление нормативных актов по определенным признакам в соответствии с ним. Анализ ак тов местного самоуправления на предмет соответствия зако нодательству, выявление и устранение внутренних проти воречий. Переструктурирование актов, унификация их языка, приемов юридической техники. Согласование текста подготовленного кодекса с компетентными органами мест ного самоуправления, его обсуждение и утверждение. Под готовка кодекса для публикации.

Большую роль, если учитывать, что в одном акте систе матизируются нормы, регулирующие отношения, склады вающиеся в разных сферах, играет корректно составленный классификатор. Можно было бы предложить следующую примерную структуру муниципального кодекса для Россий ской Федерации: основные понятия;

территориальная орга низация местного самоуправления;

основные формы уча стия населения в местном самоуправлении;

глава местного самоуправления;

представительный орган местного само управления;

местная администрация;

муниципальная служ ба;

муниципальная собственность;

местный бюджет, образо вание и культура;

здравоохранение;

социальная защита на селения;

охрана общественного порядка и противопожарная безопасность;

планировка и застройка территории;

исполь зование земель и природных ресурсов;

охрана окружающей среды;

коммунальное и транспортное обслуживание насе ления;

торговля, общественное питание и бытовое обслужи вание населения;

утилизация и переработка бытовых отхо дов;

коммуникационные услуги;

ритуальные услуги и места захоронения;

муниципальные архивы;

средства массовой информации;

акты местного самоуправления, устав муни ципального образования.

Конечно, немедленное внедрение муниципальных ко дексов представляется достаточно сложным. В том числе и в силу отсутствия необходимого количества специалистов в сфере муниципального права. Однако, разработка методики подготовки таких муниципальных кодексов, обсуждение их структуры и порядка придания юридической силы обеспе чило бы необходимую основу для дальнейшей практиче ской работы в этой сфере правового регулирования местно го самоуправления.

Подготовка такой основы требует также уточнения ка тегориально-понятийного аппарата. Систематизация нор мативных правовых актов предъявляет особые требования к понятийному аппарату. Его значение связано и с особенно стями предмета и метода муниципального права, обуслов ленных природой местного самоуправления, многообрази ем и спецификой регулируемых муниципально-правовых отношений.

Формирование адекватного понятийного аппарата, как правило, представляет собой сложную задачу в правовом регулировании любой сферы общественных отношений.

Решение задачи резко осложняется, когда осуществляется регулирование разнообразных общественных отношений, используются различные методы правового регулирования и правовые нормы разнообразных отраслей права. Это объ ясняет, например, почему в ходе выполнения программы Европейского союза «ТАСИС» «На пути к демократической децентрализации. Перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе» был подготовлен специаль ный глоссарий из 88 терминов, направленный на достиже ние идентичности используемых понятий и терминов1. В период формирования демократического федеративного государства во многих областях и сферах общественной, по литической, экономической жизни возникают новые явле ния и реалии, а суть и содержание сохранившихся меняется.

Соответственно в различных институтах и отраслях права (в См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации:

Перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе.

Брюссель, 1995. С. 281-307.

конституционном, гражданском, трудовом праве, в государ ственном строительстве и т.п.) множество категорий и поня тий становятся новациями для общественного сознания.

В России подчас складываются отношения, обусловлен ные спецификой развития страны, экономики, имеющими ся институтами гражданского общества, которые не всегда соответствуют законодательно установленным, в том числе даже конституционно сформулированным положениям, включая понятия с их определениями. В российском зако нодательстве, специальной и юридической научной литера туре, в энциклопедиях и юридических словарях нового по коления, появляются термины и понятия, заимствованные из обычного права, права зарубежных стран или перешед шие из права советского периода, но семантически изме нившиеся. Объем и содержание понятий лексических еди ниц естественного и специальных языков, возведенных в статус юридических терминов, нередко меняются. Термины и понятия, описывающие одни и те же категории, явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе и разговорном языке нередко имеют неодно значное толкование, в отдельных случаях не совпадающее и с языком законодательства.

В результате использование и применение актов связано с определенными трудностями. Особенно, если ситуация усугубляется нечеткими формулировками, небрежностью в понятийно-категориальном аппарате. Так, например, три года назад при разработке положения о выборах в депутаты Новосибирского городского собрания было принято реше ние о невозможности совмещения депутатского мандата в представительном органе государственной власти Новоси бирской области и представительном органе местного само управления. Для описания этой ситуации законодатель ис пользовал такую формулу «кандидат может баллотировать ся только в один представительный орган власти».

Имелось в виду: либо орган государственной власти, либо орган ме стного самоуправления. Но произошла описка и вышеупо мянутая фраза появилась вместо необходимой фразы «кан дидат может баллотироваться только в один представитель ный орган государственной власти и местного самоуправ ления». На основании этой статьи городская избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему сделать иначе. Кандидат, которому отказали в регистрации, обратился в суд, заявив, что орган местного самоуправления не является органом власти, поэтому отказ городской изби рательной комиссии необоснован. Пришлось в суде доказы вать, является ли орган местного самоуправления органом власти или нет, хотя изначально можно было использовать более корректную формулировку и избежать этих проблем1.

Вероятно, в силу рассмотренных обстоятельств в рос сийском законотворчестве наблюдается феномен создания языка закона в лексикографическом понимании этого явле ния. Практически в каждом нормативном правовом акте, принятом в последние годы, предусмотрены положения, в которых приводится «понятийный аппарат» с толкованием терминов и понятий, входящих в состав отношений, регу лируемых данным актом. Такая практика в определенной мере оправданна при создании новой системы права и зако нодательства, так как позволяет четко ограничить круг предметов и явлений, объем и содержание понятий, под лежащих правовому регулированию. Однако использова ние подобного приема не всегда осуществляется последова тельно и системно. Как справедливо отмечается в юридиче ской литературе, значительная часть существующих нега тивных юридических ситуаций в правовой системе России является результатом хаотично принимаемого законода тельного массива. Законодатель склонен абстрагироваться от позитивного потенциала ранее действовавших норм, не утруждая себя кропотливой аналитической работой по их Текущий архив Новосибирского городского собрания. 1999 г.

согласованию с новыми законодательными положениями, понятиями.

Еще в апреле 1998 г. на научно-практической конфе ренции по проблемам местного самоуправления одним из основных вопросов стала терминология нового института права. Рассматривались отдельные понятия, разбиралось их происхождение, содержание, адекватность определений традиции и действительному положению вещей, соответст вие уже существующему понятийному аппарату. Но даже на таком представительном собрании термины и понятия из правовых нормативных актов подменялись произвольной лексикой1. Хотя, исследование любого социального феноме на возможно только через создание целостной системы юридических понятий, которая представляет собой, по мне нию В.С.Нерсесянца, конкретизацию (применительно к свойствам изучаемых объектов) исходного общего понятия и которая в процессе такой конкретизации определяет струк туру (структурные части) изучаемого предмета2.

Кроме этого, при разработке новых терминов и понятий в области муниципального нормотворчества, следует также добиваться высокой степени информативности при доста точном уровне формальной определенности, что позволило бы всем пользователям законодательства, как непрофессио налам, так и специалистам в области местного самоуправле ния (практикам, политикам, должностным лицам и др.) бо лее свободно и в то же время правомерно ориентироваться в институционализируемом содержании объекта правового регулирования. Без понимания содержания объекта трудно говорить об адекватной форме (норме, обычае) муници пального права.

С другой стороны, институты права, в том числе новой для России отрасли муниципального права, по мере своего 1 См.: Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы.

Вып. 3. М., 1998.

2 См.: Нерсесянц В.С. Юриспруденция. М., 1998. С. 63-64.

становления (формализации содержания объекта) превра щаются в систему органичных правил (норм). Эта органич ность норм, объединенных в институт, зависит в немалой степени от сочетания общего и особенного. Без этого возни кают серьезные трудности в систематизации нормативных правовых актов о местном самоуправлении. Трудно доби ваться и адекватного толкования норм, особенно системного и исторического. Нормы права, которые не адекватны со держанию объекта, чаще всего теряют видовые особенности.

Важное значение для этого имеет систематизация понятий и терминов. Способствует этому также подготовка официаль ных классификаторов, которые разграничивают регулируе мые объекты, устанавливают предмет правового регулиро вания и исследования. Однако классификатор, помогая сис тематизации, все же абсолютизирует форму. Необходимы также справочники, которые систематизируют формы с учетом их содержания.

Другим механизмом преодоления трудностей много уровневого правового регулирования местного самоуправ ления, является привлечение к правотворческой деятельно сти субъектов другого уровня, а также ассоциаций и союзов муниципальных образований. С учетом мирового опыта наиболее перспективным представляется привлечение ассо циаций (союзов) муниципальных образований к разработке проектов нормативных правовых актов. Так, например, в Великобритании государство принимает решения, затраги вающие интересы отдельных регионов, только после их со гласования с ассоциациями широкого профиля. Они были созданы еще в конце XIX в., одновременно со становлением местного самоуправления и в значительной степени при поддержке государства. Участие Ассоциация органов власти регионов столицы и крупных центров, Ассоциации советов графств, Ассоциации советов периферийных регионов яв ляется также обязательным при разработке законодатель ных актов, затрагивающих интересы местного самоуправле ния. В Дании местное самоуправление регулируется, на пример, соглашениями центрального правительства с влия тельными ассоциациями местного управления (самоуправ ления)1.

В России в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» также были созданы обще российские, межрегиональные, региональные, специализи рованные объединения муниципальных образований. Еще в 1991 г. был образован Союз российских городов, объеди нивший более ста крупнейших городов страны. Позднее, Союз малых городов России стал координировать усилия органов местного самоуправления по преодолению трудно стей перехода к рыночной экономике на путях концентра ции финансовых, трудовых ресурсов, кооперации и коор динации возможностей по использованию производствен ных площадей и мощностей. Наряду с ними были образова ны также многочисленные региональные объединения и ассоциации муниципальных образований для решения оп ределенных вопросов или координации усилий по конкрет ным направлениям социально-экономической или иной деятельности (Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация «Города Ура ла», Муниципальный союз Тюменской области, Ассоциация муниципальных образований Ростовской области и др.). Та кие ассоциации могли бы активно участвовать в подготовке федеральных и региональных законов, учитывая реальные интересы местного сообщества.

Особое значение для правового регулирования особен ностей организации и осуществления местного самоуправ ления на отдельных территориях могла бы иметь деятель ность ассоциаций (союзов) муниципальных образований, имеющих специализированный характер. Это – Ассоциации См.: Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. С. 105-108;

Черкасов А.И. Указ. соч. С. 43.

малых городов, Ассоциация возрождения и развития исто рических малых и средних городов России, Союз развития наукоградов России, Ассоциация закрытых административ но-территориальных образований Минатома РФ. 19 июня 1998 г. 30 общероссийских, межрегиональных, региональных и специализированных союзов и ассоциаций муниципаль ных образований России учредили Конгресс муниципаль ных образований РФ.

Наряду с названными механизмами может использо ваться «пакетный» принцип правового регулирования мест ного самоуправления. Особенно важное значения это имеет для регионального уровня. С этой точки зрения можно го ворить о положительном опыте ряда субъектов РФ (Воро нежская, Иркутская области и др.), в которых на этапе ста новления местного самоуправления были приняты почти одновременно все важнейшие нормативные правовые акты, определившие его нормативную базу.

В Великобритании и других странах с англосаксонской правовой системой важную роль традиционно играют адап тивные законы, когда законы или отдельные их нормы вво дятся в действие на территории отдельных муниципалите тов лишь на основании решений их представительных ор ганов. В России это имело бы особое значение в связи с тем, что регионы, как правило, в различной степени готовы к реализации того или иного законодательного акта. Приве дем только несколько цифр. По официальным данным, производство валового регионального продукта на душу на селения в середине 1990-х г. в Тюменской области составило 34,4 млн. рублей, а в Ингушетии только 0,75 млн. рублей, составив разрыв почти в 46 раз. Для сравнения: в странах Европейского Союза разрыв в аналогичных показателях не превышает 5-6 раз, а в США максимальный разрыв состав ляет всего 2 раза1.

1 См.: Нестеров Л. Особенности развития регионов России // Федерация.

1998. № 3. С. 199.

Достаточно активно также может использоваться такой механизм, как усиление юридической ответственности для органов и должностных лиц регионального и муниципаль ного уровней за принятие решений, противоречащих феде ральному законодательству (изменения и дополнения, вне сенные в ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации»). Необходимо отработать данный механизм на прак тике, обобщая и анализируя приобретаемый опыт, доводя его до сведения всех заинтересованных лиц. Хорошие резер вы в осуществлении контроля за законностью принимаемых решений имеют Конституционный Суд РФ и конституци онные (уставные) суды субъектов РФ.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.