авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«Акмалова А.А. МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Москва Прометей 2003 67.401 40 ...»

-- [ Страница 5 ] --

И, наконец, нельзя не сказать о важности формирова ния единого информационного пространства, когда в пра вотворчестве активно участвуют самые разнообразные субъ екты. Требуется внедрение новых технологий сбора, пере работки и хранения информации. Но, например, даже в Московской области только 4 муниципальных образования (гг. Дубна, Балашиха, Раменское и Истра) сумели присоеди ниться к осуществлению программы «Информационные системы обеспечения местного самоуправления», вклю чающей пакет из 18 программ.

3. СИСТЕМНОСТЬ В ИЗУЧЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (единство территориального, институционального и функционального) Местное самоуправление является системой и как лю бая система, обладая внутренней, достаточно жесткой де терминацией, весьма остро реагирует на каждое отдельное изменение в совокупности ее элементов и связывающих их структурных зависимостей. Это показывает и анализ муни ципальной практики. Но такое понимание системы, к сожа лению, подчас отсутствует у законодателей, должностных лиц федерального, регионального и муниципального уров ней. В качестве аргумента можно привести процедуру раз работки и принятия многих федеральных и региональных законов. Такое требование как учет и прогноз всех возмож ных последствий принимаемых решений остается невостре бованным.

Вместе с тем, если подходить к местному самоуправле нию именно как к системе, следует, например, при коррек тировке функций предусматривать и осуществление опре деленной организационно-структурной перестройки и на оборот. А изменение, например, финансово-экономической или территориальной основы местного самоуправления не может не привести к пересмотру функциональных и орга низационно-структурных особенностей местного само управления. С этой точки зрения, конечно, вызывает сомне ние правомерность определения одних и тех же вопросов местного значения для муниципального органа и неболь шого сельского поселения, и крупного административного центра субъекта Федерации. Или, например, когда феде ральными или региональными органами государственной власти передаются одни и те же полномочия муниципаль ным органам, независимо от того, в каких реальных услови ях они функционируют. Результатом таких решений может быть только кризис муниципальной системы. Она как сис тема теряет свою целостность и устойчивость.

Перечисленные проблемы в значительной степени обу словлены тем, что местное самоуправление, как правило, рассматривается как суммативное, а не как системное един ство. Определенные причины этого кроются в том, что ис следователи объективно следуют российскому законода тельству. Каким образом регулируется в нем система мест ного самоуправления? Как совокупность правовых институ тов, определяющих формы непосредственного участия на селения в осуществлении вопросов местного значения, а также деятельность выборных и иных органов местного са моуправления. Как правило, такая характеристика предпо лагает именно суммативное единство.

Однако, как следует из проведенного выше анализа, ме стное самоуправление – это система, основными элементами которой выступают территориальное, институциональное и функциональное. Рассмотрим данные элементы подробнее.

Особое значение в организации и осуществлении мест ного самоуправления имеет территориальное. Местное са моуправление изначально возникает и развивается как ло кальное, территориальное («locus» лат. – локальное, «topos»

греч. – территориальное). В нем объединяются, интегриру ются в единое целое физическое (географическое, простран ственное) существование и деятельность субъектов, имею щих определенный правовой статус. Большинство населе ния муниципального образования, несмотря на глобализа цию, миграции, возрастающую мобильность и иные процес сы, является «укорененным», характеризуется довольно ус тойчивым локальным существованием. «Место» («местное») предстает в теории местного самоуправления, таким обра зом, как переплетение физического пространства жителей (укоренение и естественное жизнеобеспечение, «малая ро дина») и социального пространства субъектов муниципаль ных правоотношений. Такое переплетение, с одной сторо ны, воплощается в понятии «муниципальное образование»

(территориально организованное население;

население, проживающее на территории муниципального образова ния). С другой стороны, обусловливает особое значение территориального фактора в формировании и осуществле нии особенностей организации местного самоуправления, реализации его моделей.

Местное самоуправление в соответствии с муниципаль ной теорией и практикой может осуществляться как в рам ках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных территорий. Еще античными мыслите лями (Аристотель, Платон), а затем Ф.Аквинским было за мечено, что размеры территории и формы управления меж ду собой тесно связаны. Влияние территориальной органи зации на формирование демократического режима исследо вали Ш.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, позднее Н.М.Коркунов и др. Пространственная характеристика социальных явлений и процессов изучалась французской школой «Анналов».

Значение территориального фактора в развитии мест ного самоуправления подтверждается историческим опы том. В дореволюционной России местное самоуправление осуществлялось на уровне сельской общины, города, уезда и губернии. Сложившаяся территориальная организация вы зывала многочисленные возражения. Типичным можно бы ло бы считать выступление члена Волынского губернского совещания генерала от инфантерии Г.И.Бобрикова на засе дании редакционной комиссии МВД по пересмотру законо положений о крестьянстве (начало ХХ в.). Он, как и многие его современники в этот период, был убежден, что высшим уровнем организации местного самоуправления может быть только уезд, далее связь с деревней ослабевает («Губерния властвует, уезд животворит»). Идеальным же с точки зрения территориальной организации является уровень округа (не сколько волостей), обеспечивающий сочетание выборности с назначением и бессословность1. Первые муниципальные реформы Временного правительства в 1917 г. были также связаны с изменением территориальной организации – формированием районных дум и волостных земских орга нов.

Проблема территориальных основ является дискусси онной и для стран с более длительными традициями разви тия местного самоуправления. В зарубежных странах терри ториальная организация местного самоуправления опреде ляется, исходя как из региональных особенностей, так и ис торических традиций. В основном это 2-хзвенная система – Дания, Финляндия, Япония. Хотя встречается 3-хзвенная – Италия;

4-хзвенная – Германия и даже 5-звенная – Франция.

В США местное самоуправление осуществляется на уровне муниципалитетов, округов и районов. В зависимости от уровня территориальной организации сформировалось видов муниципальных образований – графства, города, бо роу, виллиджи, тауны и тауншипы. В ФРГ основной адми нистративно-территориальной единицей местного само управления являются общины – сельская община или город, не имеющий районного деления;

союзы общин составляют второй уровень – округ. Статусом округов обладают и круп ные города. Административно-территориальное устройство ФРГ допускает существование городов-республик (городов государств), которые одновременно являются муниципаль ными образованиями и субъектами Федерации2. Во Фран ции и других странах с континентальной правовой и муни ципальной системами, как правило, при определении тер риториальных основ используется деление на естественные 1 См.: Бобриков Г.И. Мотивы преобразования местных учреждений. СПб., 1904. С.21-33.

2 См.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981. С. 21-33.

и искусственные территории. Конституция Франции 1958 г.

предусмотрела организацию местного самоуправления только на естественных территориях1. В настоящее время местное самоуправление может осуществляться и на уровне региона – искусственного образования. Проблема террито риальной организации местного самоуправления сохраняет, таким образом, свою актуальность в практическом и теоре тическом планах.

В выборе формы территориальной организации росси ян значительную роль сыграли географические (геополити ческие), природно-климатические и естественно антропологические факторы. Огромные пространства обу словили сравнительно низкую плотность расселения росси ян. Отмечая влияние антропологической (демографиче ской) характеристики, И.А.Ильин писал, что значительная рассредоточенность населения по обширной территории не создавала благоприятные условия для развития его само управленческих начал. Но следует отметить, что в Россий ской империи были и густо населенные районы. Так, уже к концу ХVIII в. при средней плотности для Европейской Рос сии – около 8 человек на 1 кв. км, в 11 регионах плотность населения составляла свыше 20 человек на 1 кв. км (Москов ская губерния – почти 50 человек, Калужская, Тульская и Черниговская – от 30 до 40 человек, Рязанская, Курская, Ки евская, Орловская, Харьковская, Ярославская и Новгород Северская – от 20 до 30 человек на 1 кв. км)2.

Многообразие форм городских и сельских поселений обусловили также природно-климатические условия Арк тики, сибирской тайги, сопки Камчатки и Чукотки, русла крупных и малых рек, многочисленные озера и болота, сте пи Придонья, Приазовья и Южного Урала, горные и рав нинные районы Северного Кавказа, побережья Каспийско См.: Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 95.

См.: Покровский М.Н. Избранные произведения в четырех книгах. Кн. 2.

Т. III-IV. М., 1965. С. 87.

го, Азовского и Черного морей. Все эти факторы сохраняют свое влияние и в современных условиях. Это – значительные пространственные характеристики российских регионов (по их совокупности – свыше 17 млн. кв. км – РФ занимает пер вое место в мире);

сложные природные и климатические ус ловия (около 2/3 территории – 11 млн. кв. км находятся в зоне вечной мерзлоты);

неравномерность расселения (около 3/4 населения сосредоточено на 1/4 территории Европей ской части РФ)1. Их воздействие усиливается неравномерно стью социально-экономического развития российских ре гионов и несбалансированным сочетанием высокоразвитых, многоотраслевых территорий-доноров с депрессивными уз коспециализированными территориями.

Важное значение имеют также этнические и языковые факторы. Они влияют прежде всего на территориальную организацию местного самоуправления коренных малочис ленных народов России. Это может быть родовая община либо решением органов местного самоуправления может быть образована также территория традиционного приро допользования местного значения. Выбор территориальной организации местного самоуправления осуществляется в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочис ленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Рос сийской Федерации» в интересах защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных мало численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, сохранения и развития их самобытной культуры и сохране ния на этих территориях биологического разнообразия2.

На становление современной территориальной основы местного самоуправления повлияли также административ но-территориальные реформы. В советский период они продолжались до конца 50-х гг. и после этого администра См.: Государственное и муниципальное управление. С. 15.

Российская газета. 2001. 11 мая.

тивно-территориальное деление страны длительное время оставалось в основном неизменным. Но с начала 90-х гг. ХХ в. стала осуществляться политика укрупнения территорий муниципальных образований. Наиболее активно и доста точно поспешно деятельность по изменению территориаль ных основ местного самоуправления развернулась после роспуска местных Советов. Если осенью 1993 г. местное са моуправление осуществлялось на территории 28 тыс. муни ципальных образований, то к концу 1997 г. их осталось толь ко 13 тыс.1 В Калужской области количество муниципальных образований, например, сократилось с 400 до 492. «Огром нейшие укрупнения территорий муниципальных образова ний – это совсем не благо...» – писал в тот период зам. на чальника Департамента по вопросам местного самоуправ ления Министерства по делам национальностей и федера тивным отношениям А.Н.Широков3.

Отдельную группу факторов, определяющих особенно сти территориальной организации местного самоуправле ния, составляют форма государственного устройства и пра вовые режимы, устанавливаемые на отдельных территориях.

Федеративное устройство РФ создает дополнительные воз можности для выбора территориальной основы местного самоуправления с учетом особенностей правового статуса региона, его интересов и потребностей населения. Кроме того, на выбор территориальной организации местного са моуправления могут оказать влияние особенности развития муниципального образования как приграничной террито рии, наукограда, а также специфика его экономического об лика и др.

Важную роль в территориальной организации местного самоуправления играет правовое регулирование. В конеч ном итоге, в нормах права отражается влияние стихийных, Российская газета. 1997. 26 ноября.

Калугин О.А., Фомин С.И. Указ. соч. С. 163.

3 См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 28.

естественно-географических и других объективных и субъ ективных условий и факторов. Российское законодательство определило основные подходы к формированию террито риальных основ местного самоуправления, закрепив их в Конституции РФ. Она установила важнейшие нормы, кото рые определяют территориальные основы местного само управления: во-первых, законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ – городское и сельское поселение, не стали жестко оп ределять необходимость осуществления местного само управления на иных уровнях (ч. 1 ст. 131). Следовательно, Конституция РФ в качестве территориальной основы мест ного самоуправления признала административно территориальный принцип, особое значение придав город ским и сельским поселениям и допуская возможность осу ществления местного самоуправления на других террито риях. Наряду с административно-территориальным прин ципом, конституционно-правовой статус местного само управления включает в качестве обязательных только два общих принципа: учет исторических и иных местных тра диций при определении территориальной основы местного самоуправления и учет мнения населения муниципального образования при изменении его границ (ст. 131 Конститу ции РФ). Здесь важно подчеркнуть, что только эти три атри бутивных признака являются неотъемлемыми при опреде лении территориальной основы местного самоуправления, воплощая в себе общее. Все иные правовые нормы, устанав ливаемые на федеральном, региональном, местном уровнях власти – это особенности его территориальной организации.

Федеральный закон «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации»

разграничил компетенции отдельных органов государст венной власти и органов местного самоуправления в опре делении территориальных основ местного самоуправления.

К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной орга низации местного самоуправления и контролем за их со блюдением было отнесено также регулирование особенно стей организации местного самоуправления на пригранич ных территориях, в закрытых административно территориальных образованиях и городах федерального значения (п.п. 16 и 18 ст. 4).

Административно-территориальные единицы, осуще ствляющие право на самоуправление, получили наимено вание «муниципальное образование». Муниципальное об разование – городское, сельское поселение, несколько посе лений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществ ляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местно го самоуправления (ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации»). Конституционный Суд РФ в поста новлении от 3 ноября 1997 г. указал, что «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является откры тым и эти территории устанавливаются в соответствии с за конами субъектов Российской Федерации с учетом истори ческих и иных местных традиций». Он определил соотно шение понятий «территория муниципального образования»

и «административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации»1.

Очевидно, что если деление на муниципальные образо вания направлено на оптимизацию условий для самостоя тельного решения населением соответствующей террито рии вопросов местного значения, то деление на админист ративно-территориальные единицы осуществляется в целях СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

оптимизации управления административными методами, в частности, для удобства функционирования территориаль ных подразделений региональных и федеральных органов государственной власти (судов, военкоматов, фискальных служб и т.д.). В соответствии с действующим федеральным законодательством вопросы административно территориального деления субъектов Федерации и вопросы деления территории субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к вопросам, имею щим различное правовое регулирование.

Отмечая значение федеральных органов в формирова нии территориальной основы местного самоуправления, следует подчеркнуть, что в этой сфере правового регулиро вания доминирующая роль принадлежит региональному законодателю. Органы государственной власти субъектов Федерации принимают и изменяют законы, определяющие принципы территориальной организации местного само управления в регионе;

регулируют особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций;

устанавли вают и изменяют порядок образования, объединения, пре образования или упразднения муниципальных образова ний, устанавливают и изменяют их границы и наименова ния. Они также имеют право проявить инициативу установ ления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований (п.п. 1, 11, ст. 5;

ст. 12-13). Например, в США вопросы административ но-территориального деления и учреждения местного само управления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов. Причем, здесь не требуется, как это предусмотрено российским законодательством, обязатель ный учет мнения населения1.

Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 38.

Субъекты Федерации к определению территориальных основ местного самоуправления подходят с самых различ ных позиций, как правило, учитывая свои региональные, экономические, исторические и политические особенности.

Региональное законодательство расширяет понятие терри ториальных основ местного самоуправления, создает необ ходимое разнообразие территорий муниципальных образо ваний. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов Федерации достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления1, преду смотрено существование территорий со специальным стату сом. Так, Устав Иркутской области определяет, что «терри тория местного сообщества устанавливается на основе принципов учета мнения населения, размера территории и установленных нормативов обеспечения земельными ресур сами, достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации задач местного самоуправления, способно сти местного сообщества самостоятельно управлять муни ципальной собственностью, формировать и исполнять ме стный бюджет» (ст. 44). В этой же статье указывается, что территория местного сообщества может располагаться в границах: целого компактного поселения (город, село, посе лок и др.);

компактного поселения и прилегающих к нему территорий;

объединения городских, сельских поселений.

В Уставе Иркутской области указываются также терри тории со специальным статусом, под которыми понимаются 1 Закон Рязанской области от 25 января 1996 г. «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образова ний, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской области»;

Закон Калининградской области от 31 мая 1996 г. «О порядке создания, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований и населенных пунктов на территории Калининградской об ласти»;

Закон Белгородской области от 21 июня 1996 г. «О муниципаль ных образованиях в Белгородской области»;

Закон Свердловской области от 12 февраля 1998 г. «О территориях и границах муниципальных образо ваний в Свердловской области» и др.

территориальные образования, специально созданные для осуществления отдельных функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа), для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природо пользования малочисленных этнических групп, охраны на селенных пунктов исторического значения и для достиже ния иных целей (закрытые территориальные образования, особые экономические зоны и др.). Границы специальных территориальных образований могут не совпадать с адми нистративными границами сельских и городских поселений либо их объединений. В Республике Бурятия для определе ния территориальных основ местного самоуправления ис пользован перечень: территории районов, аймаков, городов республиканского и районного значения, поселков, сельсо ветов, сомонов, сел, улусов и других муниципальных обра зований1.

Закон Воронежской области «О местном самоуправле нии в Воронежской области» предусматривает также созда ние в Воронежской области специальных территорий управления. Специальные территории административного управления отраслями местного хозяйства и областями со циальной сферы образуются соответствующим представи тельным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зави симости от размеров территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно коммунального хозяйства, учреждений народного образо вания, здравоохранения, культуры, социального обеспече ния, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жи лой застройки. Границы указанных территорий могут не совпадать. Границы специальных территорий администра тивного управления, перечень и наименование органов, Закон Республики Бурятия от 15 октября 1998 г. «О местном самоуправ лении в Республике Бурятия».

осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в по ложении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного самоуправления в пригородных зонах городов. Они являются зоной совместных интересов города и иных территорий местного самоуправления. Могут быть созданы по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его территорий путем согласитель ных процедур с участием всех заинтересованных сторон, а при невозможности достижения согласия – в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Ре шение о создании пригородной зоны предусматривает за крепление ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории пригородной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны1.

Наряду с федеральным и региональным законодатель ством в регулировании территориальной основы местного самоуправления самостоятельную роль играют и муници пальные акты. К ведению местного самоуправления отно сится установление или изменение территорий внутриго родских муниципальных образований, связанных с их обра зованием, объединением, преобразованием или упраздне нием. Эти вопросы решаются представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения соот ветствующих территорий (ст. 12-13). Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необ ходимо предварительно консультироваться с соответствую щими органами местного самоуправления, возможно, там, Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» (в ред. от 9 июля 1999 г., 2 августа 1999 г.) // Коммуна. 1999. июля;

11 авг.

где это позволяет закон, путем проведения референдума».

Конституционный Суд РФ оптимальной формой учета мнения населения назвал референдум1. Однако, как пока зывает анализ регионального законодательства, такой ин ститут в качестве обязательного указывается редко. Чаще предусмотрена диспозитивная норма: проведение опроса населения либо местного референдума. Можно назвать За кон Тюменской области от 29 ноября 1995 г. «О местном са моуправлении в Тюменской области», который предусмат ривает обязательное проведение местного референдума.

Наряду с учетом мнения населения российское законо дательство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций. Кроме этого, население муници пального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов Феде рации, могут проявить инициативу установления и измене ния границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упраздне нии муниципальных образований.

Каждый Устав муниципального образования преду сматривает собственную классификацию административно территориальных единиц на территории. Так, например, ст.

5 Устава г. Челябинска предусматривает включение в состав единой территории города семи административных рай онов, двух рабочих поселков, трех сельсоветов, а также воз можность создания территориальных единиц с особым ста тусом (историко-культурных, лесопарковых зон, террито рий, используемых для обеспечения городского хозяйства, территорий ярмарок, выставок и др.)2.

Если говорить о территориальной организации местно го самоуправления, в юридической литературе, как прави ло, определенные разногласия отмечаются по вопросу о це СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

Устав г. Челябинска от 17 декабря 1995 г. (в ред. от 26 августа 1997 г., от октября 1997 г.).

лесообразности выделения территориального принципа ор ганизации местного самоуправления. Данная норма вполне понятна, считают исследователи, с точки зрения прошлого России, когда в дореволюционной истории весьма продол жительное время существовали не территориальные, а со словные (корпоративные) формы самоуправления. В совет ской истории формально признавались любые формы са моуправления (от коммунистического, социалистического самоуправления народа вплоть до бригадного подряда), кроме территориального.

Однако, закрепление данного принципа представляется необходимым по ряду причин. Это подчеркивает публично правовой статус муниципальной власти. Как разновидность такой власти местное самоуправление в качестве атрибу тивного признака обладает территориальностью. Акцент на этом не выглядит излишним, когда в отдельных субъектах РФ периодически возникает опасность подмены местного самоуправления как формы народовластия совокупностью отдельных гражданских инициатив. Кроме того, примене ние понятия территориального к характеристике местного самоуправления выглядит не столь бесспорным. Противо поставление же территориального и местного является ос новным аргументом для пересмотра в целом территориаль ных основ местного самоуправления. Остановимся на этом подробнее.

Между понятиями «Место» (местное, локальное, «ло кус») и «территория» («топос») существуют значительные различия, которые, как правило, активно изучаются фило софами, социологами, гораздо реже правоведами. Среди отечественных специалистов к этой проблеме обращались С.Бабурин и В.Глазычев. Анализируя понятие территории и его пространственные, юридические и иные характеристи ки, С.Бабурин пришел к выводу о том, что территория чаще всего в государствоведении рассматривалась как арена вла стной (государственной) деятельности1. Тогда как Место, например, по мнению В.Глазычева, естественное, духовное и прагматическое своеобразие территории. Оно определяется особенностями природных ресурсов, климата, ландшафта, соответствующего рода занятий, уникального для каждого Места сочетания людей в сообществе, в промыслах, специа лизации промышленности или сельского хозяйства, специ фике образования и управления2.

Продолжая данные размышления, следует, таким обра зом, с понятием Места связывать естественные образования.

В соответствии с теорией местного самоуправления к ним относятся только городские и сельские поселения. С поняти ем территории как определенной пространственной харак теристикой властеотношений могут быть связаны как есте ственные, так и искусственные образования. Хотя нельзя не признать вполне обоснованной проблему возможности ре ального осуществления местного самоуправления в преде лах искусственно созданного пространства. В России – это, как известно, районы с их значительными пространствен ными характеристиками.

С учетом сказанного достаточно обоснованным пред ставляется также использование в нормативных правовых актах о местном самоуправлении и понятия «население».

Конечно, нельзя не согласиться с тем, что оно не является юридическим понятием. Население – это сообщество людей, проживающих на определенной территории. Следователь но, население – это субстанциональный признак сообщест ва, неотделимый от территории. Территория без населения мыслима только в ограниченных рамках по природно климатическим или чрезвычайным причинам (Антарктида, район Чернобыльской зоны отчуждения и т.п.). Население без территории вообще можно представить только мигран 1 См.: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 7-32.

2 Дух преобразования / Под ред. В.И.Толстых. М., 1988. С. 189.

тами, в том числе вынужденными. Однако и здесь террито риальная характеристика присутствует: в соответствии с российским законодательством предусмотрено не только место проживания, но и место пребывания.

Субстанциональный, а также территориальный и ин ституциональный признаки являются основными компо нентами как государства, так и муниципального образова ния. На их основе формируются производные юридические компоненты (признаки): символы, налоги, границы, формы волеизъявления (выборы, референдумы, собрания), нормо творчество и т.д. Кроме этого, население всегда выступает субъектом именно социальной среды. Таким образом, именно понятие «население» наилучшим образом характеризует территориальное качество местного самоуправления, кото рое осуществляется в рамках муниципального образования.

Другими словами, введение понятия населения позволяет отразить социальную составляющую местного самоуправ ления. Тогда как, например, такое понятие как народ харак теризует государственно-территориальное образование, го сударство.

С понятием «население» коррелируется и понятие «ме стное сообщество». По мнению А.С.Бурмистрова, именно местные сообщества «являются теми социально-правовыми образованиями, по отношению к которым определяются действительные потребности муниципализации и форми руются соответствующие полномочия»1. В пользу примене ния данного понятия выступил также А.А.Замотаев, аргу ментируя свой выбор трактовкой местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления, а также ограниченным характером использования понятия «населе ние» в юридической науке и праве. Местное сообщество включает в себя: связь физических лиц с определенной ло кальной территорией;

их взаимозависимость между собой, 1 См.: Бурмистров А.С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. № 5. С. 36-40.

обуславливающую формирование особых местных потреб ностей;

социальную основу для консолидации физических лиц как субъектов местного самоуправления, т.е. действую щих под свою ответственность1. Но здесь, как отмечала и Т.М.Говоренкова, встает вопрос о том, сформировалось ли в современной России сообщество, отвечающее таким характе ристикам.

Если обратиться к анализу нормативных правовых ак тов, то в них в равной степени используются все три понятия для характеристики территориально организованного насе ления – муниципальное образование, население, местное сообщество. Наблюдается и определенная закономерность:

понятием населения преимущественно обозначают основ ного субъекта муниципально-правовых отношений, субъек та, осуществляющего свое право (как правило, в публично правовой сфере) на местное самоуправление в той или иной форме;

понятие муниципального образования чаще встре чается в гражданском законодательстве;

понятие местного сообщества доминирует в уставных документах муници пальных образований. В целом же, выбор того или иного понятия может и должен быть обусловлен только конкрет ными вопросами правового регулирования. Если законода тель на этапе подготовки проектов Конституции РФ и Феде рального закона «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» отказался от использования понятия «местное сообщество» в силу кон кретных причин, это не является препятствием для его вве дения на других уровнях правотворчества. Его применение на региональном и муниципальном уровнях будет соответ ствовать Европейской Хартии местного самоуправления, от ражая местные особенности.

В Российской Федерации сформировались муници пальные образования следующих типов: отдельные поселе См.: Замотаев А.А. Указ. соч.

ния (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, во лости и т.п.), районы, внутрирайонные муниципальные об разования, внутригородские муниципальные образования, поселки и др. Они нашли свое отражение в разнообразии используемых в законодательстве понятий. Это – крупные, средние и малые города, поселки городского типа, дачные поселки, районы городов, села, деревни, аулы, улусы, ста ницы, аймаки, хутора, заимки, кишлаки, родовые (террито риальные) общины, стойбища, и т.д.

Территориальная организация местного самоуправле ния должна быть также адекватна ее институциональной и функциональной структурам. Только в этом случае может быть реализовано одно из основных требований к местному самоуправлению – его системность, системное единство, а в силу этого и его управляемость. Тип муниципального обра зования обусловливает организацию его органов. К настоя щему моменту в основном завершен процесс организацион ного становления местного самоуправления. Исходя из кон ституционно-правового статуса местного самоуправления в РФ, в субъектах Федерации сформулированы принципы ор ганизации местного самоуправления. Большинство муни ципальных образований в своих уставах закрепили выбор населения в отношении структуры органов местного само управления. Важную роль в этом процессе сыграли решения Конституционного Суда РФ. Достаточно назвать постанов ления от 24 января 1997 г., от 15 января 1998 г. и от 29 мая 1998 г.;

определения от 11 июня 1999 г., от 2 ноября 2000 г., от 15 мая 2001 г. и др.

Выбор организационной структуры первоначально происходил подчас импульсивно, без учета особенностей муниципального образования, обычаев и традиций населе ния, во многом зависел от субъективных представлений ме стных элит об их роли в социально-политическом и эконо мическом управлении. Такой выбор часто диктовался поли тическими, конъюнктурными соображениями, интересами обеспечения властного доминирования либо за представи тельным органом местного самоуправления, либо за мест ной администрацией во главе с руководителем муници пального образования. Накопленный к настоящему времени опыт позволяет критически пересмотреть используемые ор ганизационные структуры, внести необходимые корректи вы. Их необходимость также диктуется требованиями изме нившегося законодательства, а в отдельных случаях и реше ниями судебных органов в отношении тех муниципальных образований, в которых организационная структура мест ного самоуправления не соответствует требованиям законо дательства.

Отдельно здесь следует подчеркнуть и такой момент, как правовое регулирование законодательством особенно стей местного самоуправления на отдельных территориях. В последние годы формируется правовой статус городов фе дерального значения, значительно обновлена нормативная база закрытых административно-территориальных образо ваний, приняты Федеральные законы о статусе наукоградов, родовых общин, территорий традиционного природополь зования в Российской Федерации и т.д.

Структура органов местного самоуправления устанав ливается самостоятельно населением каждого отдельного муниципального образования и закрепляется в уставе как конкретный перечень взаимосвязанных органов (должност ных лиц) и связей (взаимоотношений, взаимодействий) ме жду ними. Такие связи устанавливаются в интересах обеспе чения потребностей местного сообщества и решения вопро сов местного значения. При установлении структуры орга нов местного самоуправления особое значение приобретает характер разграничения полномочий между отдельными муниципальными органами и должностными лицами мест ного самоуправления, который, в свою очередь, определяет содержание связей (взаимоотношений, взаимодействий) ме жду ними (контроль, взаимосдерживание, сотрудничество) и их форму (правовую и неправовую).

В соответствии с российским законодательством населе ние самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления с учетом условий и факторов, связанных с историческими и иными местными традициями, а также с другими особенностями территории. Такие условия и фак торы предопределяют как совокупность тех органов, кото рые составляют структуру органов местного самоуправле ния, так и взаимоотношения между ними. Население вправе при формировании такой структуры как отказаться от от дельных элементов, так и создать новые, которые непосред ственно не регулируются федеральным и региональным за конодательством. Важно подчеркнуть, что положение о пра ве населения на самостоятельное формирование структуры местного самоуправления было предметом неоднократного рассмотрения Конституционного Суда РФ и судебной за щиты. В основном это было обусловлено вмешательством региональных органов государственной власти в процесс формирования структуры органов местного самоуправле ния. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 фев раля 1996 г. было отмечено, что законом субъекта Федера ции не может устанавливаться обязательность создания в муниципальных образований исполнительного органа ме стного самоуправления. Аналогичное решение было приня то в отношении и других органов местного самоуправления 15 января 1998 г. Еще одна проблема, которая возникает здесь, связана с попыткой передать решение вопроса о структуре органов местного самоуправления одному из таких органов. Данная позиция поддерживается и отдельными исследователями. В частности, Н.В.Постовой предлагает, исключив соответст вующее положение из Конституции РФ, закрепить право СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

определять структуру органов местного самоуправления за его представительным органом. Конечно, трудно не согла ситься с автором, когда он отмечает, что на практике повсе местно не реализуется конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определя ется населением самостоятельно1. Тем не менее, такое право с учетом общего подхода к трактовке местного самоуправ ления в Конституции РФ (ст. 12), безусловно, должно быть закреплено за основным субъектом – населением.

Вместе с тем, не секрет, что сформировавшееся к на стоящему времени многообразие местного самоуправления на отдельных территориях – это в значительной степени ре зультат доминирования при определении его организаци онной структуры либо местной администрации во главе с руководителем муниципального образования, либо пред ставительного органа местного самоуправления. В отдель ных случаях – это результат компромисса. Причем, подчас достижению такого компромисса в уставах муниципальных образований способствовало привлечение в качестве свое образного «арбитра» при определении структуры органов местного самоуправления населения. Как правило, устав муниципального образования в этом случае принимался на местном референдуме. Учитывая все это, можно предполо жить и правовые, и политические последствия закрепления исключительно за представительным органом права на ус тановление структуры органов местного самоуправления.

Это означало бы сужение организационно-структурных особенностей местного самоуправления в нашей стране с одновременным перераспределением полномочий между муниципальными органами (а значит, сокращением и функциональных особенностей).

Предоставляя достаточно широкие возможности для самостоятельного определения совокупности органов, со См.: Постовой Н.В. Указ. соч. С. 150-151.

ставляющих структуру местного самоуправления, Феде ральный закон «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 14) предусматривает в обязательном порядке формирование вы борного органа местного самоуправления. Причем, как сле дует из постановления Конституционного Суда РФ от сентября 1996 г., «должностное лицо местного самоуправле ния в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления». Таким обра зом, данное решение позволяет говорить о том, что выбор ный орган местного самоуправления следует понимать и как единоличное, и как коллегиальное лицо. Следовательно, структура органов местного самоуправления в обязательном порядке может включать как выборный коллегиальный ор ган, так и выборное должностное лицо. Российское законо дательство не ограничивает, а опыт ряда стран говорит о том, что таким выборным органом может быть и орган, осуществляющий одновременно функции представитель ного и исполнительно-распорядительного органов. В США это комиссионная форма.

Анализируя структуру органов местного самоуправле ния и отмечая, что наряду с общими характеристиками ор ганизационную структуру местного самоуправления отли чает и специфическая совокупность элементов. Как показы вает анализ федерального и регионального законодательст ва, а также муниципальной практики, в еще большей степе ни такие особенности отличают взаимосвязи (взаимоотно шения) между отдельными элементами местного само управления. Такие взаимосвязи носят характер нормативно го регулирования, подчинения, контроля, взаимосдержива ния, соподчиненности и т.д. Как известно из теории управ ления, если, например, организация состоит из 4-х элемен тов, то в ней потенциально возникает 18 взаимосвязей, при 6-ти – 100, при 8-ми – 490, при 10-ти – 2376. И здесь, по мне нию Г.В.Атаманчука, необходим такой подход, который за ключается не столько в учете всего многообразия связей, возникающих в организационной структуре, сколько в ана лизе и построении систематизированной типологии, фикси рующей разнокачественность связей1.

Таким образом, организационная структура местного самоуправления – это совокупность элементов (институтов) местного самоуправления и отношений между ними, само стоятельно определенных населением муниципального об разования в соответствии с требованиями российского зако нодательства и с учетом исторических и иных местных тра диций и особенностей. В свою очередь, каждый из элемен тов местного самоуправления имеет собственную сложную структуру и приобретает на уровне муниципального обра зования только ему присущее содержание (набор отдельных элементов) и определенную форму (взаимоотношения дан ных элементов между собой).

Юридический характер такой организационной структу ре придает то, что ее элементы регулируются нормативны ми правовыми актами и имеют, таким образом, правовой статус, в том числе включающий совокупность субъектив ных прав (полномочий) и юридических обязанностей. Такой правовой статус был впервые (в современном виде) закреп лен Положением об основах организации местного само управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Прези дента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с ним органи зационная структура местного самоуправления должна бы ла включать представительные и исполнительно распорядительные органы местного самоуправления, а так же главное должностное лицо – главу местного самоуправ ления (главу местной администрации). Кроме этого, населе ние по своей собственной инициативе могло создавать и См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 130-131, 143. Такая типологизация в данном случае и осуществляется в рамках моделей местного самоуправ ления.

иные органы местного самоуправления. В зависимости от уровня осуществления местного самоуправления (его тер риториальной основы) Положение определило общие принципы организации местного самоуправления1.

Особенный характер организационной структуре местно го самоуправления придают те объективные и субъективные условия и факторы, которые ее сформировали. Такие осо бенности отражают своей сущностью определенные условия и факторы, совокупность которых в каждом отдельном му ниципальном образовании имеет уникальный характер. Как правило, только в минимальной степени они обусловлены особенностями теоретических представлений о местном са моуправлении, его оптимальной структуре, определяемой научным подходом к формированию муниципальных орга нов. Часто не обращается внимание и на ментальные осо бенности местного сообщества. Доминирующее влияние оказывают реальные социально-политические и экономиче ские условия либо субъективный (личностный) фактор, а также конкретные взаимоотношения между субъектами му ниципально-правовых отношений, которые сложились на муниципальном уровне и с региональными и федеральны ми органами государственной власти. В результате реализа ции даже части таких взаимосвязей в условиях конкретного муниципального образования в каждом отдельном случае возникает уникальная организационная структура.

Среди основных условий и факторов, наряду с терри ториальными основами местного самоуправления, на орга низационную структуру местного самоуправления, ее фор мирование и проявление влияние оказывают и такие фак торы, как: объем и характер правового регулирования (пре жде всего доминирование «жесткого» или «мягкого» регу лирования в законодательстве субъекта РФ);

федеративный характер государственного устройства;

правовой статус САПП. 1993. № 44. Ст. 4188;

№ 52. Ст. 5071.

субъекта РФ и специфика такого статуса муниципального образования;

финансово-экономическая основа местного самоуправления;

исторические и иные местные традиции;

взаимоотношения главы местного самоуправления, предста вительного органа местного самоуправления и местной ад министрации;

взаимоотношения органов местного само управления и государственных органов, а также политиче ские интересы и влияние организованных сил и групп в ре гионе либо в муниципальном образовании и др.

В результате влияния данных условий и факторов, их соотношения возникают разновидности организационной структуры местного самоуправления с доминированием ли бо общих, либо особенных характеристик. Многое здесь оп ределяется, как уже было отмечено, региональным законо дательством. В конституционных (уставных) документах многих субъектов РФ наряду с признанием права населения самостоятельно определять структуру органов местного са моуправления достаточно часто проявляются попытки бо лее жесткой регламентации организации местного само управления (Удмуртия, Саха - Якутия и др.). Причем, часто по вопросам непринципиального характера. Так, например, в Московской области возникла конфликтная ситуация только к силу того, что в трех городах (Дзержинский, Жу ковский, Дубна) избранные главы местного самоуправления в соответствии с их уставами стали именоваться мэрами. За кон Московской области «О местном самоуправлении в Мо сковской области» в ч. 4 ст. 16 предусматривает, что главы муниципального образования должны именоваться «глава района (города, поселка, сельского округа)».

Исторические и иные местные традиции, в значитель ной степени обусловленные этническим своеобразием тер ритории, также формируют организационно-структурное многообразие местного самоуправления. Здесь можно выде лить такие особенности организационной структуры, кото рые обусловлены особой ролью традиционных (патриар хальных, общинных) институтов, например, советов ста рейшин. В частности, в г. Владивостоке такой совет в составе 10 человек (врачей, учителей, представителей творческих профессий и других, известных и уважаемых в городе лю дей) как консультативный орган принимает участие в обсу ждении наиболее важных проблем общегородского разви тия1. В отдельных регионах важное значение в жизни мест ного сообщества играют конфессиональные органы и орга ны казачьего самоуправления – казачье общество, казачий круг, атаман, совет стариков, суд чести и др.

Это соответствует и международной практике, когда для сохранения исторических и иных особенностей, а также для защиты этнической, культурной и религиозной само бытности используются такие формы, как: местные и авто номные органы управления, а также автономии на террито риальной основе, избираемые на основе свободных и пе риодических выборов;

децентрализованные или местные формы правления и др.2 Важно отметить, что после некото рого периода, когда во многих странах возобладала полити ка терминации – ликвидации особого статуса коренного на селения с целью вхождения таких этнических групп в жизнь всего общества и государства, они вернулись к государст венной поддержке этнической самобытности. Основными направлениями такой поддержки стали укрепление общин ного самоуправления и закрепление за ними прав владения землями, на которых они занимались традиционными ви дами хозяйствования.

Вместе с тем, например, в самом полиэтничном субъек те РФ – Республике Дагестан, где проживает более 30 авто хтонных народов, в том числе 80 % населения составляют в совокупности только 6 из них (аварцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины и русские), колоссальными усилиями удает Российская газета. 2001. 16 февраля.

Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). С.


81.

ся учесть интересы только половины этнических групп. Оп ределенным исключением остается Кемеровская область, на территории которой проживает более 117 народов, из них три коренных – шорцы, телеуты, сибирские татары (калма ки), которые находятся на грани этнического исчезновения.

Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., а также За кон Кемеровской области «О правовом статусе коренных малочисленных народов в Кемеровской области» гаранти руют интересы малочисленных народов. Причем, реализа ция их прав и интересов предлагается в различных органи зационно-правовых формах. Это – территориальное обще ственное самоуправление, национальная община (добро вольное объединение представителей малочисленных наро дов, желающих вести традиционный образ жизни, развивать самостоятельное хозяйство, язык, национальные традиции и обычаи) и др.

Следует подчеркнуть, что исторические, а также социо культурные и этнические особенности достаточно ярко проявляются и на территориях традиционного проживания русской нации. Так, например, в Волгоградской области прослеживается влияние донского казачества, татар, калмы ков, немцев Поволжья. Особенности прежде всего проявля ются в функциональной структуре, но, как показывает ана лиз уставных документов, такие особенности приобретают и структурный характер. Конфессиональные органы, как по казал опыт последних лет, играют важную роль на террито рии таких субъектов РФ как Чечня, Калмыкия, Бурятия.

Достаточно полно исторические традиции также проявля ются в названиях, которые используются для обозначения отдельных органов и должностных лиц местного само управления. Часто возвращаются в муниципальных образо ваниях к досоветской терминологии. Так, например, назва ние Земского собрания носят представительные органы Ар замасского района Нижегородской области, Белёвского рай она Тульской области и др.1 Среди наиболее распростра ненных названий – собрание представителей, совет (собра ние) депутатов, городская дума, хуралы, комитеты само управления, земские собрания, волостные управления (управы) и др.

Организационно-структурные особенности местного самоуправления также связаны с порядком формирования органов местного самоуправления;

незначительные разли чия отмечаются также в численности выборных органов ме стного самоуправления, сроках их деятельности2. Опыт за рубежных стран дает здесь гораздо большее разнообразие.

Если говорить о численности представительного органа ме стного самоуправления, то, например, во Франции она ко леблется от 9 (в коммунах с населением менее 100 жителей) до 69 человек (в коммунах, число жителей которых превы шает 300 тыс. человек). Причем предусмотрены исключения.

Они сделаны не только для столицы г. Парижа – 163 челове ка, но также Марселя – 101 и Лиона – 73 человека. В зависи мости от количества жителей состав представительного ор гана в Болгарии колеблется от 9 до 65 человек (с исключени ем для Большой Софии – 101 человек), в Бельгии – от 5 до 55, в Италии – от 15 до 80, Голландии – от 7 до 45, Норвегии – от 13 до 85, в Дании – от 5 до 35 (исключение составляет Копен гаген – 55 человек), в Латвии – от 7 до 15 (в Риге – 60 чело век)3. В науке известен закон кубического корня Э.Бенкса, в соответствии с которым численный состав представительно го органа должен составлять кубический корень из числа жителей. Например, муниципальное образование с милли онным населением должно иметь представительный орган 1 Устав Арзамаского района Нижегородской области от 12 сентября г.;

СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

2 См.: «О состоянии и перспективах развития местного самоуправления в Московской области». Материалы по областному совещанию 25.10.96. Мо сковская областная Дума (организационный отдел).

3 См.: Иностранное конституционное право. М., 1996.

местного самоуправления численностью в 97 человек. В РФ численный состав муниципальных органов варьируется в основном от 4 до 30 человек.

Показательным с этой точки зрения может быть и срав нение с опытом советского строительства. Если вспомнить численность депутатского корпуса в СССР, то в момент принятия Закона СССР «Об общих началах местного само управления и местного хозяйства в СССР» насчитывалось более 50 тыс. местных Советов и около 2 млн. народных де путатов. Таким образом, в среднем численность местных Со ветов составляла около 40 депутатов. Видимо, не соглашаясь с чрезмерно многочисленными местными Советами про шлого, трудно принять и современный подход к определе нию численного состава представительных органов местно го самоуправления. Определенную настороженность вызы вает и наметившаяся тенденция к более жесткому правово му регулированию данного вопроса не только региональ ными законодателями, но и в федеральном законодательст ве. Очевидно, что трудно считать такой подход оптималь ным для нашего федеративного государства, в силу специ фики не только каждого субъекта РФ, но и отдельного му ниципального образования.

Гораздо больший разброс в зарубежных странах суще ствует и в сроках полномочий представительного органа ме стного самоуправления. Он может составлять как мини мальный срок – 1 год, например, в отдельных провинциях Канады, так и 2 года – Боливия, отдельные провинции Ка нады, 3 года – Швеция, Эстония, 4 года – Венгрия, Дания, Польша, Япония, 5 лет – Турция, 6 лет – Бельгия, Франции1.

Если проанализировать динамику правового регулирования срока полномочий представительных органов местного са моуправления в РФ, здесь однозначно господствует тенден ция по увеличению срока полномочий с 4 до 5 лет. Причем, См.: Там же.

максимальный срок устанавливается независимо ни от типа муниципального образования, ни от численности его насе ления.

Одновременно с выбором территориальной основы ме стного самоуправления и его организационной структуры формируется определенная функциональная структура.

Она обеспечивает реализацию вопросов местного значения на определенной территории, а также осуществление пол номочий, которые передаются (делегируются) органами го сударственной власти РФ и субъектов Федерации. В такой структуре проявляется взаимосвязь муниципальных органов и местного сообщества, других физических и юридических лиц, взаимодействие органов местного самоуправления и государства на федеральном и региональном уровнях.

Функциональные характеристики отражают динамику ме стного самоуправления. Их совокупность требует соответст вующей организационной структуры, адекватной простран ственной характеристике, а организационная структура по могает развертыванию и реализации функций на опреде ленной территории. Таким образом, единство статики и ди намики в определенном пространстве отражается тесным взаимодействием территориальной организации, структуры органов местного самоуправления и его функциональной характеристики.

В юридической литературе для анализа отдельных на правлений деятельности органов управления и должност ных лиц, как правило, используют понятие «функция». Од нако для рассмотрения местного самоуправления, представ ляется необходимым наряду с понятием функции использо вать также понятие «функциональная структура». Это объ ясняется тем, что, анализируя сущность местного само управления как системы, следует рассматривать его систем ные характеристики применительно не только к отдельным функциям, но и к их совокупности. Необходимой методоло гической основой для разработки данного понятия могут стать размышления о функциональной структуре Г.В.Атаманчука. Анализируя государственное управление, он отмечает, что «функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внеш ние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, много уровневую функциональную структуру государственного управления». Важное значение имеет также указание автора на то, что характер и конфигурация функциональной структуры определяются совокупностью самых различных обстоятельств, имеющих внутренний и внешний, объектив ный и субъективный, социальный и политический харак тер1.

Развивая данный подход применительно к анализу ме стного самоуправления, сформулируем основные требова ния к определению его функциональной структуры. В та ком определении прежде всего должно быть отражено само управленческое начало муниципальной власти: это дея тельность населения, а потом уже органов местного само управления и их должностных лиц. Другими словами, такие функции в отличие от функций государственного управле ния следует рассматривать прежде всего не как воздействие (господство, принуждение), а как собственные действия на селения по обеспечению жизнедеятельности. Такие дейст вия должны отражать природу местного самоуправления как социального и политического института, а также учиты вать как общие принципы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, так и его особенности в регионе и муниципальном образовании.

Функциональная структура местного самоуправления, та ким образом, воплощая в себе общее, реализуется в каждом муниципальном образовании под влиянием совокупности самых различных обстоятельств, связанных не только с осо См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 125-126.

бенностями организации и осуществления местного само управления, но и спецификой отдельной территории.

С учетом сказанного, под функциональной структурой местного самоуправления следует понимать совокупность взаимосвязанных действий как непосредственно населения муниципального образования, так и органов местного само управления по обеспечению собственной жизнедеятельно сти в политической и социальной, публично-правовой и ча стноправовой сферах, которые закреплены в нормативных правовых актах и учитывают его территориальную органи зацию. Такое понимание функциональной структуры мест ного самоуправления предусматривает, что действия могут иметь характер правового регулирования, включать в себя целеполагающую, организующую и иную деятельность.


Данным определением предполагается также, что одни и те же функции осуществляются и как внутренние, и как внеш ние.

В частности, население муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» «непосредственно путем местного ре ферендума, на собраниях (сходах) граждан или представи тельные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения». Муниципальные органы осуществляют управляющее воздействие в отношении, на пример, предприятий, организаций и учреждений, которые не являются муниципальной собственностью, а также му ниципальных предприятий, организаций и учреждений. Но если в отношении первых они используют формы экономи ческого воздействия (в частности, используя механизмы льготного налогообложения), то в отношении вторых воз можно применение и административных методов управле ния.

С другой стороны, такой подход к определению функ циональной структуры местного самоуправления обуслов лен конкретным соотношением объективного и субъектив ного. Функции местного самоуправления более тесно связа ны с его сущностью (природой). Они спонтанно, объективно стремятся быть выраженными в более полном проявлении потенциала, а значит, и развития, сообщества через дея тельность населения муниципального образования в целом и органов местного самоуправления, в частности. Но такая спонтанность функционального проявления на муници пальном уровне сдерживается объективными и субъектив ными факторами. Во-первых, определенными пространст венными рамками;

местное самоуправление осуществляется на локальной территории. Во-вторых, организационной структурой местного самоуправления, которая требует кон кретного разграничения функций между отдельными орга нами и должностными лицами местного самоуправления, их закрепления за отдельными элементами структуры. В третьих, функции конкретизируются в нормативных право вых актах, целях и задачах программных документов, долж ностных инструкциях, определяющих предметы ведения и полномочия, права и обязанности отдельных органов и должностных лицах.

Другими словами, функции облекаются в своеобразные формы (формализуются), которые тесно связаны с формами территориальной и институциональной организации. Яв ляясь более динамичным проявлением местного самоуправ ления, нежели его территориальная основа и организаци онная структура, функции порождают значительно боль шее разнообразие. Именно функции, являясь содержатель ной характеристикой местного самоуправления, проявляют ся как многообразие форм его развития. Все это позволяет говорить о том, что именно динамика местного самоуправ ления, отраженная прежде всего в его функциональной структуре, создает наиболее благоприятные условия для проявления особенностей территориальной организации местного самоуправления и структуры его органов. Поэтому настолько важен функциональный анализ, предполагаю щий выявление таких особенностей, в которых отражаются объективные потребности населения муниципальных обра зований и их субъективное проявление в правовой основе местного самоуправления.

Функции, будучи проявлением спонтанного, стремяще гося реализоваться объективного потенциала, никогда не проявятся без субъективного творчества. Причем, это субъ ективное творчество протекает и как самодеятельное, орга ничное, естественное, и как научно-управленческое. Науч ный уровень осуществления функций на муниципальном уровне в немалой степени означает адекватность управлен ческих воздействий природе местного самоуправления.

Управленческие воздействия оформляют функциональ ность, создают организационные структуры, соответствую щие природе местного самоуправления и его функциям.

Таким образом, функции – это всегда единство объективно го и субъективного, общего и особенного. Например, прояв ление многообразия может быть обусловлено многоаспект ностью понимания управленческих подходов к сущности функций местного самоуправления. Последнее отражается в перечне конкретных направлений осуществления местного самоуправления. Такой перечень является весьма подвиж ным, прежде всего в силу особенностей правового регулиро вания местного самоуправления и специфики правового статуса муниципальных образований.

Федеральное законодательство определяет общую, своеобразную рамочную конструкцию. Она создана ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но ре гулируется также другими федеральными актами, устанав ливающими полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах жизнедеятельности. Правовое регули рование местного самоуправления на уровне отдельных субъектов РФ и муниципальных образований конкретизи рует эту рамочную конструкцию, закрепляя в основном функциональные особенности, связанные со спецификой субъекта Федерации, типом муниципального образования, историческими и иными местными традициями и другими факторами. Еще большее своеобразие такой функциональ ной структуре придает, например, статус муниципального образования как города федерального значения, наукогра да, закрытого административно-территориального образо вания, приграничной территории, родовой общины и т.д.

Определенную специфику вносит в функциональную структуру и конкретное разграничение полномочий между отдельными органами местного самоуправления, которое регулируется преимущественно в уставах муниципальных образований.

Объективным основанием функций местного само управления являются потребности и интересы людей, объе диненных в местное сообщество. Но кроме местных интере сов жители должны учитывать также региональные и феде ральные интересы. Их соотношение может резко различать ся в муниципальных образованиях. Субъективное в функ ции – это отражение объективного в сознании и сформули рованное как основное направление осуществления местно го самоуправления. Оно всегда является результатом опре деленной работы по изучению объективных условий, выяв лению наиболее важных задач, выработке определенных управленческих решений. Отсюда субъективная сторона функции всегда операциональна, динамична и изменчива, имеет относительный характер (в той или иной степени от ражение всегда расходится с отражаемой реальностью).

Как объективное, так и субъективное всегда автономны и в то же время взаимообусловлены. В единстве они порож дают проявления общего и особенного. С одной стороны, потребности и интересы людей, независимо от места их проживания в значительной степени совпадают, так же как совпадают во многом основные функции местного само управления. Все это позволяет выработать и закрепить в за конодательстве общие принципы организации и осуществ ления местного самоуправления. С другой стороны, то, что развитие местного сообщества обусловливается конкретны ми особенностями муниципального образования и реаль ными субъектами управления (на уровне Российской Феде рации, ее субъекта, муниципального образования), приво дит к тому, что большое значение приобретают управленче ские решения. Это свидетельствует о том, что субъективная сторона функциональной структуры придает динамизм и влияет на проявления особенного. Особенное всегда содер жится в потенции, но проявляется во многом благодаря субъективной стороне функций, функционального. Кроме того, и характер реализации функции в решении, его фор ма и содержание, а также методы и способы его проведения в жизнь будут носить весьма разнообразный характер.

Функциональный анализ местного самоуправления – это всегда анализ конкретного процесса, который включает определенные этапы, имеющие как свои общие характери стики, так и особенности. Применительно к теме исследова ния их можно представить как следующую совокупность: 1) анализ общественно-экономических и политических усло вий;

2) определение функций;

3) формирование организа ционной структуры, выявление средств и методов реализа ции функций;

4) правовое обеспечение;

5) информация и разъяснение;

6) реализация функций. Каждый из этапов предусматривает учет определенных факторов, связанных с осуществлением функций местного самоуправления. Мно гообразие таких факторов, степень их влияния и отношение к ним тех, от кого зависит их учет в процессе формулирова ния и реализации, в конечном итоге, и порождает в каждом случае особую функциональную структуру.

Эти факторы в основном носят объективный характер и отражают влияние внешних условий на функциональную структуру местного самоуправления. Вместе с тем, ее осо бенности определяются также внутренними факторами, то есть атрибутивными свойствами самой функциональной структуры. Анализируя ее, исследователи в основном ис пользуют следующую классификацию: вопросы местного значения и государственные полномочия, переданные ор ганам местного самоуправления. Хотя отдельные ученые предлагают функции муниципальных органов делить на обязательные и факультативные. К обязательным предлага ется отнести функции, которым придается общегосударст венное значение, они должны исполняться в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (отрешение от должности, роспуск органов и др.). Это водо снабжение, транспорт, общественная безопасность, здраво охранение, содержание и уборка улиц и т.д. Их количество может определяться численностью населения муниципаль ного образования. Факультативными полномочиями пред лагается признать те из них, которые реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависи мости от конкретных финансовых возможностей. К ним ча ще всего относятся функции в социальной сфере и проведе ние культурных мероприятий1.

Как представляется, такой подход трудно принять.

Прежде всего потому, что в ближайшие годы факультатив ные полномочия не будут иметь сколько-нибудь заметного наполнения с учетом финансовых возможностей муници пальных образований. Их выделение не имеет большого практического смысла. Но главное, что, учитывая само управленческую природу местной власти, выделение фа культативных полномочий имеет относительный характер:

любую деятельность населения муниципального образова См., например: Лужков Ю.М. Указ. соч. С. 10.

ния (непосредственно либо через соответствующие органы) по решению вопросов местного значения необходимо рас сматривать как деятельность «по своему усмотрению». В противном случае сложно говорить о самоуправлении.

Спорным представляется также выделение в качестве критерия классификации общегосударственное значение отдельных полномочий муниципальных органов. Здесь ис кажается понятие «общегосударственное» и его соотноше ние с понятием «местное значение». В основе такого деле ния, как правило, лежит оценка уровня власти, на котором тот или иной вопрос может быть решен наиболее эффек тивно, с наименьшими затратами и потерями. Если же от талкиваться от общегосударственного значения того или иного полномочия, то вряд ли можно согласиться с тем, что решение вопроса о содержании и уборке улиц имеет обще государственное значение (хотя в определенной ситуации это, конечно, и не исключено). Если же говорить об общего сударственном значении полномочия с учетом того, что оно осуществляется на территории всех муниципальных образо ваний государства, то выделение только таких полномочий в качестве обязательных также не имеет практического зна чения: в соответствии с российским законодательством пе речень таких полномочий фактически охватывает почти в полном объеме деятельность муниципальных органов.

Тогда как функциональная характеристика местного самоуправления, связанная с выделением вопросов местного значения и полномочий, переданных органами государст венной власти, позволяет рассмотреть особенности их пра вового регулирования, материального и финансового обес печения, порядка контроля за их осуществлением, основа ний и форм ответственности. В силу этого такая классифи кация содержания функциональной структуры местного самоуправления имеет не только теоретический интерес, но и практический смысл.

Как представляется, действующий в настоящее время подход к формированию компетенции местного самоуправ ления не может считаться оптимальным. Он не позволяет установить минимально необходимый перечень функций местного самоуправления, свойственный его правовой при роде. Такой перечень должен включить только такие вопро сы местного значения, осуществление которых, с одной сто роны, позволит признать деятельность населения муници пального образования по их решению достаточной для ее оценки как местного самоуправления. С другой стороны, та кой перечень должен включить вопросы, реализация кото рых на ином – региональном или федеральном уровнях вла сти не может считаться эффективной с точки зрения науки управления и интересов населения муниципального обра зования. Этот перечень должен быть базовым для всех му ниципальных образований, независимо от того, на каком уровне территориальной организации осуществляется ме стное самоуправление: как для небольшого сельского посе ления, так и крупного района или города. Именно такие во просы местного значения должны стать обязательными полномочиями органов местного самоуправления. Все иные полномочия могут иметь факультативный характер либо, сохраняя обязательный характер, они должны быть диффе ренцированы в зависимости от типа муниципального обра зования.

Как известно, муниципальная теория весьма четко раз граничивает полномочия местного самоуправления, регла ментированные в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, и иные пол номочия, более подробно установленные в федеральных и региональных законах РФ. Функции, вытекающие из кон ституционно-правового статуса местного самоуправления, могут рассматриваться как атрибутивные свойства местного самоуправления, отсутствие каковых не позволяет говорить о существовании на той или иной территории местного са моуправления. Может ли отсутствие у местного самоуправ ления иных функций свидетельствовать о том, что на тер ритории не осуществляется местное самоуправление? Ви димо, нет.

К вопросам местного значения, имеющим обязательный характер для всех муниципальных образований, можно бы ло бы отнести следующие: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

охрана общественного порядка;

содер жание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

благоустройство и озеленение тер ритории муниципального образования;

утилизация и пере работка бытовых отходов;

ритуальные услуги и места захо ронения;

муниципальные архивы. Решение данных вопро сов должно обеспечиваться местным бюджетом. За их неис полнение либо ненадлежащее исполнение должна быть предусмотрена юридическая ответственность. Решение же всех иных вопросов должно регулироваться в особом поряд ке: это может быть принцип добровольного осуществления дополнительных полномочий за счет средств местного бюд жета, реализация иных вопросов местного значения при ус ловии соответствующего финансирования из других источ ников и т.д. Сохранение действующего перечня вопросов местного значения, при нежелании либо неспособности лю бого уровня власти осуществлять полномочия в условия по стоянного дефицита финансовых средств, делает ситуацию конфликтной и неуправляемой.

Другой важнейший компонент содержательной харак теристики функциональной структуры – это переданные полномочия. Федеральное законодательство предусматри вает, что органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями органов государст венной власти РФ и субъектов РФ. Анализ данного аспекта проблемы также требует предварительного уточнения по нятий. И в юридической литературе, и в законодательстве, как правило, не разграничиваются понятия «государствен ные полномочия» и «полномочия органов государственной власти» (также, как, например, «государственные функции»

и «функции органов государственной власти». Для сравне ния: понятия «правовая система» и «система права», напри мер, достаточно жестко различаются в теории права. Требу ется более строгий терминологический подход и в отноше нии характеристики полномочий. Представляется право мерным разграничивать данные понятия. Если Конститу ция РФ предусматривает осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. ст. 132), соответствующие законы федеральных и регио нальных органов власти, в соответствии с которыми осуще ствляется такая передача, должны регулировать полномочия органов государственной власти. В последнем случае такие полномочия всегда являются полномочиями конкретных органов, имеют конкретное содержание и предусматривают не только особый порядок передачи, но и соответствующее финансовое и иное материальное обеспечение.

Затруднения могут возникнуть также тогда, когда наря ду с двумя указанными понятиями используется третье – «вопросы государственного значения». Так, например, в Во логодской области органы местного самоуправления в соот ветствии с региональным законодательством принимают участие в решении вопросов государственного значения, к которым относятся: защита прав и свобод человека и граж данина;

охрана природной среды, организация рациональ ного землепользования и природопользования;

организация здравоохранения, социального обеспечения, занятости и со циальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта (ст. 63)1. Очевидно, что в данном слу 1 Закон Вологодской области от 21 июля 1997 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочия чае весьма проблематично определить, в какой степени ор ганы местного самоуправления участвуют в их решении, не сут ответственность за их неисполнение (ненадлежащее ис полнение).

В условиях Российской Федерации передача государст венных полномочий органам местного самоуправления имеет особый смысл. Учитывая ее пространственные харак теристики (в том числе и размеры отдельных субъектов Фе дерации), только такая передача способна обеспечить реа лизацию отдельных государственных полномочий. Это по зволит решить и многочисленные проблемы, связанные со спецификой отдельных регионов и муниципальных образо ваний. Постепенно будет накоплен определенный опыт, возможно, для переосмысления предметов ведения местного самоуправления, субъектов РФ и Российской Федерации.

Это создаст условия для того, чтобы на новом уровне подой ти к одной из наиболее сложных проблем, связанной с раз граничением полномочий отдельных органов и должност ных лиц. Если же к проблеме переданных государственных полномочий подойти с точки зрения соотношения общего и особенного, то следует признать, что общим принципом здесь является только наличие таких полномочий в функ циональной структуре местного самоуправления, передача их муниципальным органам в форме закона с соответст вующими материальными и финансовыми средствами.

Конкретное же наполнение этой части содержания функ циональной структуры местного самоуправления являет со бой особенное.

В целом, любая эффективно действующая функцио нальная структура должна отвечать следующим требовани ям: сочетание самостоятельности и ответственности;



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.