авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Министерство образования и науки Российской Федерации

Владивостокский государственный университет

экономики и сервиса

Г.И.

МАЛЬЦЕВА

Л.Л. ШИЛОВСКАЯ

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

ОБОСОБЛЕННЫХ СТРУКТУРНЫХ

ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ВУЗОВ.

ОТРАЖЕНИЕ В УЧЕТЕ

Монография

Владивосток

Издательство ВГУЭС 2010 ББК 74.584(2)-55 М 21 Рецензенты: Н.В. Фадейкина, д-р экон. наук, профессор;

Н.Н. Масюк, д-р экон. наук, профессор Мальцева, Г.И., Шиловская, Л.Л.

М 21 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ ФУНК ЦИОНИРОВАНИЯ ОБОСОБЛЕННЫХ СТРУКТУР НЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ВУЗОВ. ОТРАЖЕНИЕ В УЧЕТЕ [Текст] : монография / под ред. Г.И. Мальце вой. – Владивосток : Изд-во ВГУЭС, 2010. – 352 с.

ISBN 978-5-9736-0171- Монография посвящена проблеме совершенствования экономических инструментов функционирования вуза со сложной организационной структурой в условиях модерни зации российского образования и реформирования бюджет ного процесса. Авторы предлагают модель поддержки при нятия управленческих решений, методику внутренних расче тов и формирования внутренней отчетности, рекомендации по разработке учетной политики вуза.

Для руководителей и администраторов в системе выс шей школы.

© Г.И. Мальцева, Л.Л. Шиловская, © Издательство Владивостокский ISBN 978-5-9736-0171- государственный университет экономики и сервиса, ВВЕДЕНИЕ О бразовательные услуги, оказываемые потребителю госу дарственными учреждениями в соответствии с государст ственным заданием, безвозмездно или по установленным ценам, являются государственными образовательными услугами. Среди участников процесса оказания государственных услуг находится современное образовательное учреждение высшего профессио нального образования (ВПО) – государственный вуз, представ ляющий собой взаимосвязанную совокупность факультетов, ка федр, институтов, филиалов, научно-исследовательских лабора торий, центров, музеев, библиотек, спортивных и культурных подразделений, подразделений общественного питания и меди цинского обслуживания. В настоящее время высшая школа Рос сии представлена более чем 1100 вузами, в том числе 344 учреж дениями, находящимися в системе Минобрнауки.

Приоритетное развитие высшего профессионального образо вания предусматривает его поддержку на государственном уров не и требует решения комплекса накопившихся проблем. Совер шенствование правового положения государственных учрежде ний, в том числе в сфере образования, обеспечивается принятием законодательных актов, суть которых состоит в повышении от ветственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса, организационно опирающихся на выделе ние новых типов государственных учреждений (бюджетные, ав тономные, казенные) и новых механизмов их финансового обес печения.

Создание условий и предпосылок для повышения эффектив ности предоставления государственных услуг является целью, предусмотренной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Особое место при этом отво дится реформе бюджетного учета, основными направлениями которой являются: использование метода начислений;

интеграция учетного процесса с бюджетной классификацией;

объединение бухгалтерского учета исполнения бюджета и бухгалтерского уче та в бюджетных учреждениях.

Образовательное учреждение ВПО как субъект управления системы образования одновременно представляет собой сложный объект управления. Сложность определяется тем, что каждое на правление деятельности осуществляется множеством в значи тельной мере автономных подразделений. Эффективное функ ционирование такого учреждения не может основываться на тра диционных подходах. Основным требованием к процессу функ ционирования становится его способность влиять на результаты деятельности вуза.

Применяя во внутренней среде модель финансового обеспе чения на основе оценки деятельности по ключевым показателям, менеджмент вуза неизбежно приходит к необходимости создания системы оценки деятельности подразделений на основе достигну тых ими результатов. Однако оптимальное выполнение названных задач невозможно без учета экономической природы хозяйствова ния, которая присуща взаимоотношениям внутри вуза.

Изучение проблем функционирования государственного вуза со сложной организационной структурой в условиях масштабных организационных изменений, включающих модернизацию рос сийского образования и реформирование бюджетного процесса, требует обобщения результатов практики, анализа возможных тенденций в развитии экономических инструментов управления вузом, включая бюджетный учет, и определяет актуальность про блемы, рассматриваемой в рамках данной монографии.

Проблемы развития сферы услуг и управления предприятия ми и организациями этой сферы освещены в работах Е.В. Баш мачниковой, Л.С. Демидовой, М.Е. Дорошенко, Л.И. Ерохиной, О.И. Васильчук, Н.Н. Масюк, А.А. Мусакина и др. Существенное влияние на разработку теоретических и практических проблем сферы образовательных услуг оказали такие ученые, как Г.А. Балыхин, М.Я. Баширова, А.А. Воронин, А.М. Гринь, А.О. Грудзинский, А.Г. Грязнова, Н.Р. Кельчевская, Е.А. Князев, А.К. Клюев, Г.И. Лазарев, О.В. Митина, Ю.В. Рожков, Н.В. Фа дейкина, В.М. Филиппов и др. Среди зарубежных исследовате лей, освещавших вопросы стратегического планирования, бух галтерского и управленческого учета, известны М. Ван Бреда, Р. Дамари, К. Друри, Б. Нидлз, Э. Хендрексон, Ч.Т. Хорнгрен, Дж. Фостер. Вопросам бухгалтерского и управленческого учета и анализа посвящены работы А.Ф. Аксененко, П.С. Безруких, А.С. Бакаева, Т.Г.Вакуленко, М.А. Вахрушиной, Л.П. Воробь вой, К.М. Гарифуллина, В.Б.Ивашкевича, Н.П. Кондракова, М.И. Кутера, Е.А. Мизиковского, О.А. Мироновой, В.В. Патрова, В.Ф. Палия, Л.В. Поповой, Я.В. Соколова, Е.В. Строковой, В.И. Ткача, А.Д. Шеремета и др.

Высоко оценивая полученные ими эмпирические, методоло гические и практические результаты, следует отметить, что ди намика изменений внешней среды, в которой находятся государ ственные вузы, столь значительна, что требует актуализации уже известных экономических инструментов и разработки новых. Не достаточность формального регулирования внутренних взаимо отношений вуза не дает его менеджменту возможности в полной мере использовать систему бюджетного учета в качестве инфор мационного ресурса для оценки и анализа деятельности его обо собленных структурных подразделений. Изложенные обстоятель ства обусловили выбор темы предлагаемого исследования, его цели и задачи.

Целью настоящего исследования является разработка пред ложений по совершенствованию экономических инструментов функционирования вузов со сложной организационной структу рой. Нами были поставлены следующие задачи:

– исследовать законодательную базу формирования внутрен ней структуры вузов, определить и систематизировать субъект ный состав внутренних отношений по основным классификаци онным признакам;

– раскрыть содержание внутренних экономических взаимо отношений и возможность применения моделей экономического управления в вузах со сложной организационной структурой;

– исследовать зависимость изменений основных условий функционирования обособленных структурных подразделений вуза от применения различных моделей экономического управ ления;

– разработать модель поддержки принятия управленческих решений в сфере деятельности обособленных структурных под разделений вуза;

– разработать методику бюджетного учета операций, отра жающих внутренние расчеты при осуществлении приносящей доход деятельности вуза, на основе модификации структуры ба лансовых счетов бюджетного учета;

– обосновать возможность изменения структуры информации в системе бюджетного учета для оценки финансовых результатов деятельности обособленных структурных подразделений вузов в условиях действия различных моделей экономического управле ния;

– предложить модификацию форм финансовой отчетности в качестве основы для формирования внутренней отчетности о фи нансовых результатах деятельности обособленных структурных подразделений в целях анализа этих результатов для принятия управленческих решений.

Предметом исследования является совокупность организаци онно-экономических отношений, возникающих в процессе функ ционирования обособленных структурных подразделений госу дарственных вузов как учреждений сферы услуг. Объектом ис следования является государственный вуз со сложной организа ционной структурой как субъект, обеспечивающий основную деятельность в сфере образовательных услуг.

Методологическая основа исследования базируется на ис пользовании общенаучных методов и методов фундаментальных наук, таких как структурный и системный анализ, метод сравне ний и сопоставлений, метод моделирования, наблюдения, груп пировки, детализации, экспертной оценки, бенчмаркинга, метод аналогий, метод декомпозиционного моделирования, классифи цирования, адаптации, сегментации.

Теоретической основой исследования стали научные поло жения, содержащиеся в трудах ведущих отечественных и зару бежных ученых в области исследования организационно-эконо мических механизмов субъектов образовательной системы, бух галтерского и управленческого учета, а также анализа хозяйст венной деятельности. Информационно-эмпирической базой по служили материалы, содержащиеся в официальных нормативных актах в области регулирования деятельности образовательных учреждений, бюджетного и управленческого учета и анализа хо зяйственной деятельности;

международные стандарты финансо вой отчетности, а также инструктивные документы. В качестве информационных источников были использованы: монографиче ские исследования, журнальные статьи, научные доклады и отче ты, материалы конференций и семинаров, диссертационные ра боты и официальные статистические материалы.

В первой главе «Концептуальные основы функционирования государственных вузов со сложной организационной структу рой» исследованы законодательные основы формирования внут ренней структуры вузов, определен и систематизирован субъект ный состав внутренних отношений по основным классификаци онным признакам. Раскрыто содержание внутренних экономиче ских взаимоотношений и возможность применения моделей эко номического управления в вузах со сложной организационной структурой. Выявлена зависимость изменений основных условий функционирования обособленных структурных подразделений вуза от применения различных моделей экономического управ ления.

Во второй главе «Разработка модели поддержки управленче ских решений в сфере деятельности обособленных структурных подразделений» определен состав элементов, характеризующих условия функционирования обособленных структурных подраз делений. Разработана организационно-экономическая модель поддержки принятия управленческих решений в сфере деятель ности обособленных структурных подразделений вуза. Предло жена модификация форм финансовой отчетности в качестве ос новы для формирования внутренней отчетности о финансовых результатах деятельности обособленных структурных подразде лений в целях анализа этих результатов для принятия управлен ческих решений.

В третьей главе «Совершенствование бюджетного учета обособленных структурных подразделений государственных ву зов» предложена разработанная автором методика бюджетного учета операций, отражающих внутренние расчеты при осуществ лении приносящей доход деятельности вуза, на основе модифи кации структуры балансовых счетов бюджетного учета. Обосно вана возможность изменения структуры информации в системе бюджетного учета для оценки финансовых результатов деятель ности обособленных структурных подразделений вузов в услови ях действия различных моделей экономического управления. Да ны рекомендации по формированию учетной политики вуза, в части регулирования деятельности ОСП.

Теоретическая и практическая значимость работы заключает ся в возможности использования результатов данного исследова ния для формирования обоснованных подходов при выработке управленческих решений в отношении обособленных структур ных подразделений вузов, базирующихся на применении методи ки внутренних расчетов и внутренней отчетности. Организаци онно-экономическая модель поддержки принятия управленче ских решений в сфере деятельности обособленных структурных подразделений государственного вуза, а также методика внут ренних расчетов и формирование внутренней отчетности имеют практическое значение для государственных вузов со сложной организационной структурой. Рекомендации по формированию учетной политики обеспечивают высокое качество учетной ин формации, необходимой для эффективного управления государ ственным вузом.

Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВУЗОВ СО СЛОЖНОЙ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРОЙ 1.

1. Экономические условия деятельности государственных вузов на современном этапе Г лавное преимущество высокоразвитой страны связано с ее человеческим потенциалом, во многом определяю щимся образованием. Именно в этой сфере на современном этапе находится ключ к обеспечению устойчивого экономического рос та страны в средне- и долгосрочной перспективе. Введение в дей ствие в 1992 г. Федерального закона «Об образовании» [4], предоста вившего вузам юридическую автономию и право оказывать образова тельные услуги на платной основе, дало старт масштабной модерни зации и реструктуризации российского образования. С тех пор выс шая школа находится в центре общегосударственных реформ, а вуз признан «главным звеном системы воспроизводства общественного интеллекта, подготовки и переподготовки кадров, получения и рас пространения новых знаний» [89. С. 14]. Усиление роли националь ной системы образования в социально-экономическом развитии страны невозможно без приведения содержания, технологий обу чения и методов оценки качества образования в соответствие с требованиями современного общества. Задачи разработки меха низмов управления, адекватных задачам развития национальной системы образования, создания финансово-экономических меха низмов, обеспечивающих инвестиционную привлекательность образования, нашли отражение в Федеральной программе разви тия образования, Концепции модернизации российского образо вания на период до 2010 года [20], Концепции Федеральной це левой программы развития образования на 2006–2010 годы [21], Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., Концепции долгосрочного соци ально-экономического развития России до 2020 г.

Совершенствование финансово-экономических механизмов в сфере образования является одной из тактических задач, решение которой способствует достижению стратегической цели – обес печению доступности качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения со циально-экономической дифференциации в обществе [54. С. 5–7].

Действующая система финансового регулирования образования характеризуется недостатками, характерными для всех учрежде ний, финансируемых из бюджета: жесткая регламентация статей расходов;

невозможность перераспределения ресурсов между статьями;

высокие административные издержки привлечения внебюджетного финансирования [54. С. 5]. Для обеспечения вы сокоэффективных финансовых и социально-экономических усло вий развития системы образования и обеспечения развития обще ства на этой основе требуется внедрение новых финансово экономических механизмов, которые призваны: обеспечить мно гоканальное финансирование;

расширить самостоятельность об разовательных учреждений в использовании средств;

обеспечить общественный контроль;

усилить ответственность руководителей за качество образовательных услуг [54. С. 10].

В настоящее время высшая школа претерпевает реструктури зацию, в ходе которой трансформируется система финансового регулирования и государственная учетная политика. Финансовая политика в области высшего профессионального образования нацелена на повышение объема и эффективности использования финансовых ресурсов. К тенденциям реализации политики госу дарственного финансового регулирования субъектов высшей школы, влияющим на повышение эффективности управления финансами вуза, следует отнести: оптимизацию сети образова тельных учреждений, переход на нормативно-подушевое финан сирование, развитие практики создания и реализации проектов частно-государственного партнерства в сфере образования (в т.ч.

в рамках функционирования автономных учреждений, государст венных и муниципальных автономных некоммерческих органи заций), создание и развитие системы государственной поддержки образовательных кредитов.

Оптимизация сети подведомственных государственных орга низаций сферы образования нацелена на внедрение в отрасль профессионального образования рыночных механизмов управле ния через изменение организационно-правовых форм вузов в це лях оптимизации процесса финансирования и структуры государ ственного сектора высшего профессионального образования, функционирующего в условиях бюджетных ограничений.

Нормативно-подушевое финансирование – важное направле ние совершенствования экономического механизма в образова нии, предполагающее использование финансовых нормативов при развитии конкурентных способов распределения бюджетных средств через систему государственных (муниципальных) зада ний государственным учреждениям и организациям (включая автономные учреждения) и заказов частным организациям, ока зывающим однородные услуги. При этом общий объем средств определяется путем умножения количества услуг на стоимость одной услуги (норматив финансирования). Нормативный метод финансирования ориентирует образовательные учреждения на максимизацию качества образовательных услуг.

Развитие частно-государственного партнерства ориентирует на экономию бюджетных средств за счет замещения их частными инвестициями и создание условий для повышения эффективно сти реализации инновационных проектов и управления государ ственными ресурсами. Существующие частные учебные центры по конкретным технологиям станут полноправной частью нацио нальной системы профессионального образования. Они, наряду с государственными учебными заведениями, будут на конкурсной основе получать государственное финансирование на программы обучения и развитие. Поддержка частно-государственного парт нерства может осуществляться в форме софинансирования услуг дополнительного образования, оказываемых малому бизнесу и гражданам, а также грантов.

С целью запустить качественно новый механизм государст венной поддержки образовательного кредитования, обеспечи вающий любому гражданину Российской Федерации возмож ность получения долгосрочного целевого кредита с минимальной процентной ставкой, принято постановление Правительства Рос сийской Федерации от 28 августа 2009 г. № 699 «Об изменении условий проведения эксперимента по государственной поддерж ке предоставления образовательных кредитов студентам образо вательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию». Определены требо вания к вузам и банкам, предусмотрена субсидиарная ответст венность бюджета. Новый эксперимент проводит Министерство образования и науки Российской Федерации с сентября 2009 г. до конца 2013 г. Кредиты будут действительно льготными. В тече ние всего срока обучения в вузе и трех месяцев после его оконча ния студент не выплачивает банку основной долг по кредиту. В этот период государство субсидирует банку процентную ставку.

В течение первого и второго года пользования образовательным кредитом студент выплачивает только часть процентной ставки:

40% и 60% соответственно. Срок возврата кредита увеличен вдвое: получатель должен вернуть деньги банку в течение десяти лет после окончания вуза.

Вузы находятся под влиянием трансформации не только высшей школы, но и российской экономики в целом. Задачами проводимых бюджетных реформ являются повышение результа тивности расходов, обеспечение их целевой направленности и прозрачности. Реформирование бюджетного процесса включает:

приближение бюджетной классификации и бюджетного учета к требованиям международных стандартов, выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, совершенствование среднесрочного (до 3-х лет) планирования и прогнозирования в рамках приоритетов государственной финансовой политики в области образования, введение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, переход к бюд жетированию, ориентированному на результат. Выполнение этих процедур требует от вузов разработки новых механизмов функ ционирования [99. С. 121].

Одним из значимых шагов в ходе реализации реформы бюд жетного процесса в Российской Федерации, предпринятых с це лью повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо сниже ния) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление, стало принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ) [16]. Данный закон вносит серьезные изменения и дополнения в 28 действующих федеральных законов, включая Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Фе дерации, а также соответствующие отраслевые законы «Об обра зовании», «О высшем и послевузовском профессиональном обра зовании», «Об автономных учреждениях» и другие. Основной задачей Закона № 83-ФЗ является формирование основы для раз вития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и реструктуризацию бюджетной сети.

Основными новациями Закона № 83-ФЗ стали: выделение среди государственных (муниципальных) учреждений бюджет ных, автономных и казенных учреждений;

введение положения, согласно которому изменение типа существующих государствен ных учреждений на бюджетное или казенное будет осуществ ляться на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления (до 1 ноября 2010 года на фе деральном уровне и до 1 декабря 2010 года на региональном уровне);

изменение механизмов финансового обеспечения бюд жетных учреждений с расширением объемом прав и переводом их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполне ния государственного задания;

установление переходного перио да с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года;

сохранение в пере ходном периоде объемов средств в обеспечение государственно го задания для бюджетных учреждений, тип которых не будет меняться, равных средствам бюджетных ассигнований, выделен ных на 2010 год;

установление показателей эффективности вы полнения, категории получателей и результатов от оказания ус луг в рамках государственного задания;

предоставление бюджет ным учреждениям права заниматься приносящей доход деятель ностью1 лишь постольку, поскольку это служит достижению це лей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятель ность указана в его учредительных документах;

расширение прав бюджетного учреждения по распоряжению имуществом (за ис Следует отметить, что в соответствии с действующим законода тельством бюджетные учреждения так же наделены этим правом.

ключением имущества, закрепленного за этим учреждением соб ственником), включая право учреждения отвечать имуществом по своим обязательствам;

закрепление нового статуса казенного учреждения;

обязанность опубликования бюджетными учрежде ниями отчетов о своей деятельности.

Внесение изменений в основной отраслевой закон [4], регу лирующий деятельность образовательных учреждений, в том числе высшей школы, определило, что образовательные учреж дения могут быть государственными, муниципальными, негосу дарственными (частными учреждениями, в том числе учрежде ниями общественных объединений и религиозных организаций).

Государственным является образовательное учреждение, создан ное Российской Федерацией или субъектом Российской Федера ции. Определено также, что государство осуществляет финансо вое обеспечение деятельности федеральных государственных ка зенных образовательных учреждений и выполнения государст венного задания федеральными государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями, разделив тем самым принципы дальнейшего их финансового обеспечения. Раз решая государственным и муниципальным образовательным уч реждениям осуществлять приносящую доход деятельность (если это не противоречит федеральным законам), законодатель прямо исключает из этой сферы казенные учреждения, которые не впра ве осуществлять долевое участие в деятельности других учреж дений (в том числе образовательных), организаций, приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (ди виденды, проценты) по ним.

В Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) внесены четкие правовые нормы, которые определяют, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имущест вом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственни ком имущества, так и приобретенным за счет доходов, получен ных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретен ного бюджетным учреждением за счет выделенных собственни ком имущества бюджетного учреждения средств, а также недви жимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреж дения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Претерпела значительные изменения статья 298 ГК РФ «Распоряжение имуществом учреждения», которая отдельно устанавливает правовые нормы в отношении имущества каждого из четырех видов учреждений, а также в отношении доходов, по лучаемых от ведения приносящей доход деятельности.

Закон «О некоммерческих организациях» [7] дополняется новыми статьями 9.1 и 9.2, которые содержат нормы относитель но государственных, муниципальных учреждений и бюджетного учреждения как самостоятельной организационно-правовой фор мы. Среди бесспорных новаций закона, кроме названных ранее, необходимо отметить ограничение бюджетного учреждения в совершении крупных сделок, которой признается сделка или не сколько взаимосвязанных сделок, связанных с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (кото рым, в соответствии с федеральным законом, бюджетное учреж дение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с переда чей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передавае мого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший раз мер крупной сделки.

Несмотря на право бюджетных учреждений осуществлять приносящую доход деятельность, не все ее виды согласно норме закона возможны. Так, к примеру, бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Следова тельно, свободный остаток средств, как и ранее, не будет рабо тать (приносить доход) в бюджетном учреждении.

Представляют интерес законодательно определенные дейст вия по возможному изменению типа государственного учрежде ния, которые регулируются статьей 17.1 названного закона «Из менение типа государственного или муниципального учрежде ния». Установлено, что принятие решения о реорганизации и проведение реорганизации бюджетных или казенных учрежде ний, если иное не установлено актом Правительства Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном Прави тельством Российской Федерации – в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений, а в отношении учрежде ний другого уровня – субъектами Российской Федерации или му ниципальными образованиями, в чьем ведении находятся назван ные учреждения. Изменение типа учреждения не является его реорганизацией. Надо полагать, что система профессионального образования не станет заложником положений данного закона, и возможные преобразования типов учреждений образования будут носить цивилизованный и взвешенный характер.

Значительные изменения внесены в Бюджетный кодекс Рос сийской Федерации (далее – БК РФ) поскольку произошла гло бальная замена одного типа государственного учреждения на другой, в соответствии с которой бюджетное учреждение пере стало быть участником бюджетного процесса и получателем бюджетных средств. Ранее относимые к бюджетному учрежде нию права, обязанности и правила его поведения почти полно стью перешли к казенному учреждению.

Существенные последствия несет в себе признание утратив шей силу статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федера ции (далее – НК РФ), поскольку в рамках налогового законода тельства была заключена сложная правовая коллизия несоответст вия между налоговыми обязательствами бюджетных учреждений1 и организаций коммерческого сектора экономики. Почти все без ис ключения государственные вузы, реализующие программы платно го образования, являются плательщиками налога на прибыль в ус ловиях, не равных условиям коммерческих организаций.

В соответствии со статьей 30 Закона № 83-ФЗ для бюджет ных и казенных учреждений федерального уровня предусмотрена казначейская система исполнения финансовых обязательств, ко торая предполагает открытие и ведение лицевых счетов в терри ториальных органах Федерального казначейства. Кроме того, со гласно нормам указанного закона и автономное учреждение фе дерального уровня имеет право открыть лицевой счет в террито риальном органе Федерального казначейства наряду с правом открытия счета в кредитном учреждении.

Имеется в виду налогообложение доходов бюджетного учрежде ния, в том числе государственного вуза, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности налогом на прибыль (автор).

Следует особо отметить, что в рамках реализации реформы бюджетного процесса в Российской Федерации органу государ ственной власти (органу местного самоуправления), осуществ ляющему функции и полномочия учредителя бюджетного учреж дения, при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения предписано устанавливать показатели оценки эффективности и результативности деятельности этого учреждения, что является для образовательного учреждения кос венным стимулом в их разработке и достижении.

С перспективой возможного преобразования (сменой типа) государственных вузов чрезвычайно актуальной становится раз работка механизмов управления финансовыми, имущественными и трудовыми ресурсами вузов, способствующих совершенствова нию организационно-экономических моделей управления этими ресурсами, как на уровне вуза, так и системы образования в це лом. С позиций системного подхода вуз может классифициро ваться как сложная социально-экономическая система, в которой реализуется множество процессов. С позиции теории рынка вуз в условиях рыночных отношений вырабатывает и реализует свою стратегию под влиянием объективных экономических законов (в том числе спроса и предложения, конкуренции и др.), установок регулирующего государственного органа и потребностей рынка.

В этой связи крайне важной представляется способность вуза функционировать в рыночной среде независимо от организаци онно-правовой формы данного учреждения.

Сложная организационная структура вуза как совокупность обособленных структурных подразделений Концепция модернизации российского образования на пери од до 2010 года1 определяет создание структурных образователь ных новаций в виде таких организаций и учреждений, как «базо вый (системообразующий) вуз», «интегрированное учебное заве дение», «университетский комплекс», «исследовательский уни верситет», «учебно-научно-исследовательский комплекс». Все вышесказанное предъявляет новые требования не только к целям и содержанию образования, методам обучения и воспитания, но и Приказ Министерства образования РФ от 11.02.2002 г. № 393 «О Кон цепции модернизации российского образования на период до 2010 года».

к управлению образованием на разных уровнях, а также к его структурной организации.

Приоритетные направления развития системы образования Российской Федерации определяют мероприятия для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования, среди которых особое место занимают придание большей прозрачности процессам финансово-хозяйственного управления образователь ными учреждениями и создание условий для повышения качества управления образовательными учреждениями [21]. Одним из ключевых факторов эффективного управления является страте гически ориентированная, адаптивная структура управления, ко торая способна создать предпосылки для повышения результа тивности одновременно со снижением издержек на управление функционированием учреждения. Систему управления можно рассматривать как механизм, позволяющий трансформировать цели и стратегию учреждения в реальные действия. Построение структур управления образовательными учреждениями еще не давно основывалось на устаревших подходах к этому процессу или осуществлялось на стихийно-эмпирическом уровне. «До на стоящего времени в большинстве российских вузов система стра тегического управления объединяется с системой тактического управления в единой структуре. Изменения как внешней, так и внутренней среды обострили существующие противоречия меж ду системами управления и привели к нарушению гомеостатиче ского баланса» [75. С. 32–33].

Говоря о структуре управления вузом, мы неизбежно задаем вопрос о содержании данного процесса. «Ключевыми понятиями структур управления являются элементы, связи, уровни и полно мочия» [112. С. 61]. Для целей настоящего исследования пред ставляют интерес отдельные элементы структуры управления, совокупность которых вместе со связями и полномочиями обра зует организационную структуру любой организации, в том чис ле государственного вуза. Более того, в настоящее время специа листы говорят «о выработке целостного научного представления о гражданско-правовой природе отношений, образующих органи зационную структуру бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования как юридического ли ца» [128. С. 15].

В самом общем виде организационная структура представля ет собой установленную в организации (учреждении) модель гражданско-правовых, технико-технологических, экономических и других взаимодействий между е подразделениями и должно стными лицами. «Структуру можно сравнить с каркасом здания управленческой системы, построенным для того, чтобы проте кающие в ней процессы осуществлялись своевременно и качест венно» [112. С. 60]. «Структура есть совокупность составляющих систему элементов и устойчивых связей между ними» [117.

С. 254]. Взаимодействия или связи, в свою очередь, отражают разбиение подразделений на более мелкие (подчиннные) или отношения подчинения между подразделением и органом управ ления. Соответственно, их принято подразделять на горизонталь ные и вертикальные связи. Такая структура отражает иерархию управления, взаимодействие подразделений, устанавливает от ношения подчиннности и соподчиннности, ответственности, определяет механизмы деятельности учреждения как единой ор ганизации. В связи с этим логичен вывод о том, что «… совре менное предприятие – будь то коммерческая компания, государ ственное учреждение, университет, больница, церковь или круп ное воинское соединение, – так же нуждается в организационной структуре, как любой биологический организм, поднявшийся по эволюционной лестнице на следующую после амебы сту пень» [76. С. 33].

Организационная структура – одно из ключевых понятий в теории организации и организационного развития. Она представ ляет собой «конкретный структурный способ построения органи зации, в соответствии с которым в ее составе выделяются струк турные звенья (подразделения), определяются их функции и за дачи, устанавливаются организационные связи между ними» [74.

С. 120]. Адаптивная организационная структура порождает адап тивную структуру управления, которая принимает во внимание все современные, инновационные примы управленческой дея тельности.

Определяя объектом исследования финансово-хозяй ственную деятельность государственного вуза со сложной орга низационной структурой, необходимо отметить, что под государ ственным вузом, для целей настоящей работы, понимается госу дарственное образовательное учреждение высшего профессио нального образования в организационно-правовой форме бюд жетного учреждения. Следует иметь в виду, что «бюджетное уч реждение1 – государственное (муниципальное) учреждение, фи нансовое обеспечение выполнения функций которого, в том чис ле по оказанию государственных (муниципальных) услуг физиче ским и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств со ответствующего бюджета на основе бюджетной сметы» [2].

Деятельность государственного вуза в значительной степени регулируется бюджетным законодательством, которое содержит нормы ограничения правоспособности государственного вуза.

Несмотря на это, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008–2010 годах» четко прослеживается преемственность Кон цепции реформирования бюджетного процесса в Российской Фе дерации в вопросах повышения эффективности работы бюджет ных учреждений. Как уже говорилось выше, поиск путей внут реннего реформирования государственного вуза может способст вовать развитию его экономической самостоятельности для роста эффективности использования ресурсов, выделяемых на образо вание. Кроме того, в настоящее время бюджетные вузы занимают доминирующее положение в структуре высшего профессиональ ного образования страны, в которой иные организационно правовые формы представлены незначительно.

Если исходить из основных задач функционирования соци ально-культурной сферы государства в области образования и руководствоваться такими принципами государственной полити ки в области образования, как единство федерального культурно го и образовательного пространства;

защита и развитие системы образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального госу дарства;

общедоступность образования;

адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся;

демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образователь ных учреждений [4], то самостоятельное формирование государ Определение бюджетного учреждения приводится в соответствии с действующей редакцией БК РФ.

ственными вузами своей организационной структуры является вполне закономерным. Эта позиция законодательно закреплена п. 2 ст. 32 гл. 3 и п.3 ст. 8 гл. 2 федеральных законов «Об образо вании» и «О высшем и послевузовском профессиональном обра зовании».

Механизмы осуществления вузом своей деятельности осно вываются на целях и задачах его создания, операционных циклах требуемых при выполнении этих задач, функционировании необ ходимой инфраструктуры, модели экономического управления вузом, а реализуются, в том числе, с помощью проектирования его организационной структуры. Степень влияния организацион ной структуры вуза на различные аспекты его деятельности очень высока, что делает е одним из основополагающих объектов управления. «Организационная структура – это элементы, из ко торых состоит организация и способы взаимодействия между ними. При всем многообразии форм организационных структур они тяготеют к четырем основным типам: функциональной (в литературе встречается термин «линейно-функциональная струк тура»), дивизиональной, проектной и матричной. Структуры, подразделения которых формируются вокруг базовых функций организации, называются функциональными. Структуры, при нявшие за основу группирования продукт, регион или клиентов, – дивизиональными. Структуры, формируемые на базе проектов, – проектными. Структуры, в которых организационные звенья соз даются на базе двух признаков одновременно, называются мат ричными» [100. С. 83].

Модель организационной структуры образовательного учре ждения, в которой преобладают вертикальные связи, «верхние уровни» управления обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения обязательны для «нижних уровней», отражает иерархическую структуру. Эта модель харак терна для бюрократического типа организационной структуры управления. «Бюрократические структуры управления показали свою эффективность, особенно в крупных и сверхкрупных орга низациях, в которых необходимо обеспечивать слаженную, чет кую работу больших коллективов людей, работающих на единую цель» [112. С. 67]. Распространенность бюрократического типа организационной структуры управления среди вузов во многом предопределена исторически сложившимися условиями функ ционирования, а также основными видами их деятельности. Пре жде всего, это наличие десятками лет повторяющегося государ ственного заказа на подготовку специалистов. Структура данного типа имеет много разновидностей, наиболее часто применяемой из которых является линейно-функциональная.

В свою очередь линейно-функциональная структура обладает как достоинствами, так и недостатками, к которым можно отне сти недостаточную гибкость в меняющейся среде функциониро вания, отсутствие оперативности в принятии управленческих ре шений, отсутствие междисциплинарного подхода, слабую ориен тацию на новые рынки, новые технологии и другие. Причиной недостатков линейно-функциональных структур, не позволяю щей им оперативно приспособиться к быстро меняющимся усло виям рынка, признатся затрудненное движение информа ции [117. С. 258].

Прямым следствием процесса устранения недостатков в управлении организацией и поиска наиболее эффективной орга низационной структуры стало появление дивизионального под хода в е формировании. Основным отличием данного типа стало делегирование организационно-производственных и финансовых функций структурным подразделениям организации. Дивизио нальный подход породил децентрализацию управления и переда чу части ответственности за принимаемые решения от управлен ческих подразделений (должностных лиц) высшего уровня к ни жестоящим по иерархии структурным подразделениям (руково дителям). По утверждению ряда авторов, децентрализованная структура приводит к децентрализации процесса принятия реше ния [67. С. 19;

77. С. 468] на качественно новом уровне, посколь ку качество принимаемых решений улучшается из-за того, что они могут приниматься тем сотрудником, который лучше знаком с ситуацией и который может более обоснованно судить о ней.

Скорость принятия решений возрастает потому, что в этом слу чае информации не приходится проходить по всей цепочке управления до высшего руководства и обратно. Делегирование ответственности подразделениям предоставляет им больше сво боды, что приводит к росту мотивации и эффективности как со трудников, так и самого подразделения. В поддержку высказан ной точки зрения правомерно следующее утверждение: наделе ние подразделений статусом обособленности является механиз мом прямого действия, влияющим на результат управленческого процесса в вузе, так как заключается в децентрализации, которая в свою очередь, позволяет (при условии достаточной квалифика ции менеджеров среднего уровня) улучшить качество принимае мых решений, увеличить скорость их принятия, а вследствие предоставления больших свобод по сравнению с обычным под разделением – делегировать обособленным подразделениям и большую ответственность.

В границах образовательного учреждения как юридического лица вырисовывается контур административно независимых под разделений. Выраженным является прямое подчинение руково дителей ряда подразделений (филиал, учебный центр, представи тельство) руководителю вуза, которое реализуется посредством передачи прав и полномочий и закрепляется в доверенности.

Процессы децентрализации соответственно предопределяют вы деление или обособление так называемого «головного подразде ления» или «головной организации» государственного вуза. Под головной организацией понимается организационно определен ное в структуре юридического лица подразделение, расположен ное по месту нахождения, установленному учредительными до кументами, осуществляющее все функции юридического лица, включая функцию управления.

Как и линейно-функциональная, дивизиональная организа ционная структура не лишена недостатков и достоинств. Преоб ладание явных преимуществ дивизиональной структуры пред ставляется более существенным, чем ее недостатки. По мнению Ч.Т. Хорнгрена и Дж. Фостера, выделяются следующие преиму щества децентрализации:

менеджер подразделения более информирован, он лучше владеет ситуацией. Затраты на передачу информации о локаль ных условиях в подразделения управления обычно высоки. Более того, при передаче данные могут быть частично или полностью утрачены;

менеджер подразделения может принять более своевре менное решение. Не связанный обязанностью информировать вышестоящих руководителей, менеджер реагирует на ситуацию в момент ее появления;

менеджер подразделения обычно более заинтересован, что способствует проявлению инициативы. Гордость за само стоятельное решение – частая причина успеха;

передача большей ответственности способствует разви тию таланта руководителя;

в результате дробления подразделений возникают работо способные сплоченные коллективы. Эта выгода ассоциируется с пословицей «мал золотник, да дорог»;

главные управляющие, освобожденные от ежедневных обязанностей отчитываться перед руководством, могут сфокуси ровать время и энергию на стратегическом планировании дея тельности всей организации.

Недостатками децентрализации можно считать:

возможность принятия решения, выгодного для подразде ления, но не предприятия в целом;

дублирование деятельности;

снижение преданности предприятию. Менеджеры могут предпочесть внешние связи внутренним [127. С. 369–370].

Несмотря на то, что приведенное выше мнение выражено от носительно производственного предприятия, преимущества де централизации, связанные с мотивацией менеджеров, являются актуальными для современного управления вузом.

Заслуженно интересной представляется точка зрения тех ав торов, которые сами являются менеджерами высшего уровня в структуре управления государственными вузами. «Вне зависимо сти от классификации и типа организационная структура должна:

соответствовать стратегии и целям вуза;

быть гибкой, адаптивной к новым задачам и условиям их решения в зависимости от усло вий внешней среды;

обеспечивать оптимальный уровень центра лизации руководства (со снижением числа связей, замкнутых на высшее руководство) и оптимальное разделение труда между звеньями (обеспечение творческого характера работы, нормаль ной нагрузки и соответствующей специализации);

обеспечивать стандартный уровень управляемости» [100. С. 103]. «Организа ционно-экономическая структура вуза должна соответствовать:

стратегическим целям вуза;

его организационной структуре;

функциональной структуре вуза и степени разнообразия его ви дов деятельности;

технологической структуре основной деятель ности;

распределению реализуемых видов основной и обеспечи вающей деятельности по структурным звеньям;

объему полномо чий, которые переданы структурным подразделениям;

уровню развития корпоративной культуры вуза;

требованиям внешней среды;

составу источников и формируемых фондов денежных средств;

системе корпоративного управления;

схеме распределе ния финансовых ресурсов вуза в его структуре» [74. С. 144].

Основываясь на результатах исследования нормативно правовых актов, регулирующих деятельность вузов, можно сде лать однозначный вывод о праве государственного вуза на само стоятельное определение своей организационной структуры (рис. 1.1). В рамках общих правовых норм имеется возможность создания вузом структурных подразделений, наделенных частич ными правомочиями юридического лица, действующих по дове ренности руководителя вуза, что ставит эти подразделения в один ряд с законодательно определенными субъектами корпоративных отношений юридического лица – филиалом и представительст вом. В данном случае идет речь об уникальности правового ста туса обособленного подразделения высшего образовательного учреждения, который определен субъектным законом [6] и не находит отражения в гражданском законодательстве. Такое по ложение следует из публично-правового статуса бюджетного уч реждения (вуза), регулирование которого находится на стыке норм гражданского, бюджетного законодательства, а также норм специальных федеральных законов. Утверждение, о том что «проектирование структуры – это искусство» [116. С. 27], вполне соответствует тому правовому пространству, в котором функ ционируют государственные вузы. Свобода в проектировании организационной структуры вуза стимулируется, с одной сторо ны, его внутренней потребностью в эффективном стратегически ориентированном управлении, с другой стороны – необходимо стью продемонстрировать зависимость между показателями эф фективности функционирования вуза и структурой его управле ния, что стало одним из основополагающих принципов при пере ходе к оценке деятельности вуза и его менеджмента по достигну тым результатам. Именно в этой связи выделение в организаци онной структуре обособленных структурных подразделений, включая филиалы и представительства, представляется не само целью, а возможностью реализовать целевые установки, приня тые вузом, посредством формирования адаптивной структуры управления.


Первый уровень Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «Об ВНЕШНЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании»

Второй уровень Приказ Минфина России «О порядке открытия и ведения лицевых счетов по учету средств от приносящей доход деятельности в органах федерального казначейства»

вуз ВНУТРЕННЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Третий уровень Устав вуза, миссия вуза, стратегия вуза, положение о формировании организационной структуры вуза, положение о бюджетном процессе, учетная политика и другие регламенты Рис. 1.1. Схема уровней законодательного и нормативного регулирования процесса формирования организационной структуры государственного вуза, включая создание обособленных подразделений Источник: составлено авторами.

Традиционное описание организационной структуры, кото рая охватывает два вида парных взаимоотношений – ответствен ность и подчинение – в полной мере соответствует организаци онным структурам бюджетных вузов до 90-х годов прошлого ве ка. Несмотря на то, что законодательно не было препятствий для создания филиалов вузов, их распространение было не велико. С принятием либерального закона об образовании, как уже говори лось, появилась вполне определенная схема конструирования ор ганизационной структуры вуза путем самостоятельного е опре деления. К этому же времени отнесена и возможность создания структурного подразделения, наделенного частичными правомо чиями юридического лица, действующего по доверенности руко водителя учреждения, что ставит его в один ряд с законодательно определенными субъектами корпоративных отношений юриди ческого лица (филиал, представительство).

Обратимся к определениям и понятиям, относимым к эле ментам организационной структуры вуза, которые принято назы вать обособленными подразделениями. Прежде всего, понятие обособленного подразделения дается ГК РФ, который однознач но определяет, что обособленные подразделения юридических лиц могут существовать лишь в двух формах – представительство либо филиал. При этом «представительством является обособ ленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридиче ского лица и осуществляет их защиту. Филиалом является обо собленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или часть их, в том числе функции представительства не являют ся юридическими лицами, наделяются имуществом, действуют на основании утвержденных им положений. Руководители действу ют на основании доверенности» [1]. Таким образом, гражданское законодательство определяет обособленными два вида подразде лений – филиал и представительство. Государственное образова тельное учреждение, как и любое юридическое лицо, имеет право создать филиал или открыть представительство вне места нахож дения данного учреждения согласно статье 55 ГК РФ и статье Федерального закона «Об образовании». При этом порядок соз дания филиала образовательного учреждения регулируется спе циальным нормативным актом – типовым положением о кон кретном типе (высшее учебное заведение) учреждения [25].

Девяностые годы прошлого столетия сыграли «роковую роль» в судьбе образования страны и, следовательно, оказали влияние на формирование организационной структуры вузов, так как прекратившееся государственное финансирование по всем статьям, кроме заработной платы и стипендий, повлияло на необ ходимость рассматривать рынок образовательных услуг как воз можность снижения дефицита бюджетного финансирования об разовательных учреждений и возможность выжить. За более чем пятнадцать лет стремительно расширилась география филиалов и представительств, которая на сегодняшний день не замкнута в границах федерального государства, субъекта Федерации или иного публично-правового образования. По данным Рособразо вания по состоянию на конец 2008 года в Российской Федерации и за е пределами функционировало 1126 филиалов вузов, что на 12% больше, чем в 2006 году (1072). Общее количество филиалов достигало 326,4% к количеству самих вузов. В данной работе не предполагается оценивать качество работы сети филиалов обра зовательных учреждений, но само их количество характеризует центробежную тенденцию в формировании организационной структуры вузов.

Значительное влияние на формирование так называемой рас средоточенной структуры вуза оказывает налоговое законода тельство. В статье 11 НК РФ законодатель определяет обособ ленное подразделение организации как «любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения кото рого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обо собленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных до кументах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается ста ционарным, если оно создается на срок более одного меся ца…» [3]. Практически до 1999 года была ярко выражена центро бежная тенденция в формировании организационной структуры, что оправдывалось стремлением «центра» возложить на разви вающиеся структурные подразделения бремя налоговой ответст венности. Налоговая ответственность обособленных подразделе ний (филиалов, представительств и т.д.) за свою деятельность вытекала из действующего до 1999 года налогового законода тельства. С момента вступления в действие первой части НК РФ обособленные структурные подразделения перестали быть субъ ектами налоговых отношений, что резко повысило ответствен ность организаций за их деятельность [3].

Если создание филиалов вузов было предопределено распро странением образовательных услуг, в том числе на коммерческой основе, то смена доминирующего источника финансирования, каким являлось федеральное финансирование из средств государ ственного бюджета, и развитие предпринимательской деятельно сти привели к необходимости создания структурных подразделе ний, способных конкурировать на рынке иных, отличных от об разовательных, работ и услуг, а порой и производства продукции.

Наделение структурных подразделений статусом обособленности стало следующим шагом, который мог сделать вуз исходя из сложившихся условий.

Сужая субъектный состав интересующих нас подразделений, законодатель следующим образом определяет обособленное под разделение образовательного учреждения «Филиалы, отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его доверенности осуществлять полностью или частично пра вомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях» [4]. А что касается вузов, то «структурные подраз деления высшего учебного заведения могут наделяться по дове ренности полностью или частично правомочиями юридического лица в порядке, предусмотренном уставом высшего учебного за ведения» [6].

В данном случае можно говорить об уникальности правового статуса обособленного подразделения высшего образовательного учреждения, который был определен субъектным федеральным законом1 и не находил отражения в гражданском законодательст ве. Описанный вид структурного подразделения был характерен только для системы образовательных учреждений, так как выше названные законы имеют субъектный характер. С принятием Фе Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ).

дерального закона от 10.11.2009 № 260-ФЗ «О внесении измене ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Московском государ ственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт Петербургском государственном университете» среди положений законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском обра зовании» исчезли старые и появились новые нормы, касающиеся структурных подразделений вузов. Так, в пункте 7 статьи 12 За кона об образовании появился прямой запрет на осуществление образовательной деятельности представительствами образова тельных учреждений [4]. Ранее данный пункт был изложен в со вершенно другой редакции: «Филиалы, отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его дове ренности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица»1. Исключив вышеназванный пункт из зако на, законодатель считает достаточным наличие положений дру гих статей2, обеспечивающих права образовательного учрежде ния в формировании структуры финансовой и хозяйственной деятельности, в том числе в части осуществления предпринима тельской и иной приносящей доход деятельности. Кроме того, порядок управления образовательным учреждением, в том числе в части структуры и порядка формирования органов управления, порядок организации деятельности3 по-прежнему относится к компетенции образовательного учреждения. Еще более точные положения, касающиеся подразделений вузов, нашли свое отра жение в тексте статей закона о высшем и послевузовском про фессиональном образовании4. Пункт 3 статьи 8 вышеназванного закона гласит: «Высшие учебные заведения самостоятельны в формировании своей структуры, за исключением их филиалов, Федеральный закон от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образова нии» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Статья 12 пункт 7 Федерального закона от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» в редакции Федерального закона от 10.11.2009 № 260-ФЗ.


Федеральный закон от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образова нии» в редакции Федерального закона от 10.11.2009 № 260-ФЗ.

Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в редакции Феде рального закона от 10.11.2009 № 260-ФЗ.

если иное не установлено федеральными законами. Статус и функции структурного подразделения высшего учебного заведе ния определяются уставом высшего учебного заведения или в установленном им порядке». Определенный резонанс имели по ложения федерального закона [15], которые гласят, что «Филиа лы, отделения, иные структурные подразделения образователь ных учреждений, осуществлявшие полностью или частично по доверенностям образовательных учреждений правомочия юриди ческого лица и внесенные в единый государственный реестр юридических лиц, подлежат исключению из единого государст венного реестра юридических лиц с приведением их правового положения как структурных подразделений образовательных уч реждений в соответствие с законодательством Российской Феде рации и уставами образовательных учреждений в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

В данном случае следует говорить об устранение коллизии между гражданским законодательством и нормами законодательства об образовании.

Принятие БК РФ – одного из важнейших законов, осуществ ляющего финансовое регулирование, устанавливающего общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Рос сийской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отно шений, определяющего основы бюджетного процесса в Россий ской Федерации, основания и виды ответственности за наруше ние бюджетного законодательства Российской Федерации, – окончательно поставило государственные образовательные уч реждения в ряды участников бюджетного процесса. Соответст венно, свой вклад в развитие понятия «обособленное подразделе ние» внесло бюджетное законодательство.

Первое упоминание о статусе обособленного подразделения появилось в связи с необходимостью регламентации получения разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от пред принимательской и иной приносящей доходы деятельности, в приказе Минфина России от 2 февраля 1999 г. № 9н. Однако сле дует сказать, что в бюджетном законодательстве только на уров не приказов Минфина России было введено понятие обособлен ного подразделения с целью ограничения его правоспособности в открытии и ведении счетов этих подразделений в органах казна чейства. Претерпев некоторое эволюционное развитие, определение обособленного подразделения бюджетного учреждения приобрело в дополнение к характеристикам, данным гражданским законодатель ством, такие признаки, как «наделение имуществом, находящимся в оперативном управлении получателей, создавших обособленное подразделение, и право ведения бюджетного учета» [45].

Исходя из результатов ретроспективного анализа законода тельства, можно выделить три основных вида обособленных под разделений, возможных к созданию в структуре государственно го вуза:

филиал;

представительство;

иные обособленные подразделения вуза, в том числе по месту его нахождения.

В данном случае имеет место буквальное совпадение наиме нования видовой группы подразделений и наименования кон кретного подразделения. С целью идентификации обособленного структурного подразделения вуза, автором дается следующее его определение: «Обособленное структурное подразделение вуза – это структурное подразделение, наделенное частью имущества вуза, правами и обязанностями, с целью осуществления опреде ленной деятельности в заданных экономических условиях, спо собное оказывать непосредственное воздействие на доходы, рас ходы, финансовые результаты по данной деятельности и отве чающее за достижение поставленных перед ним целей».

Если порядок создания филиалов, о котором говорилось ра нее, регламентирован внешними нормативными актами, то поря док создания обособленных подразделений вуза любого другого вида существенно отличается от создания филиалов и регламен тируется локальными нормативными актами самого вуза. С це лью определения видов подразделений и органов управления, порядка их создания, ликвидации, реорганизации и переименова ния, в рамках локальной нормативной базы вуза может быть при нят соответствующий регламентный документ в виде положения, приказа, порядка или иного акта. В ходе нашего исследования разработано и внедрено в практическую деятельность Государст венного образовательного учреждения высшего профессиональ ного образования «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина» (КГУ) методическое обеспечение по формированию организационной структуры вуза в виде локального нормативного акта (см. приложение А). В рамках подобного акта приводится первичная классификация подразделений, которая про изводится по отношению к основной деятельности вуза, а именно:

основные подразделения;

вспомогательные подразделения;

обслуживающие подразделения;

управленческие подразделения.

Документ о формировании структуры вуза содержит определе ния и алгоритмы жизненных циклов каждого вида подразделений.

Определение статуса (обособленности) подразделения при формировании организационной структуры вуза является про цессом, который, в свою очередь, может быть регламентирован отдельно или входить в состав вышеназванного локального акта.

Этапы процесса наделения структурного подразделения статусом обособленного представлены в виде блок-схемы (рис. 1.2). Из приведенной блок-схемы видно, что одним из этапов в принятии решения является процедура согласования и последующего ут верждения положения о подразделении. Представляется логич ным выделение этого документа среди прочих, поскольку поло жение о подразделении служит основой для формализации про цесса функционирования подразделения и придания ему статуса, выделяющего его или нет из множества других. Положение о подразделении, наряду с другими вопросами, определяет и закре пляет цели создания, задачи, функции, права, обязанности, ответ ственность, порядок создания и ликвидации, степень обособлен ности, содержит информацию о степени свобод и обязанностей у руководства данного подразделения, о видах деятельности, пра вах по отношению к доходам и финансовому результату, об обя занности по ведению бюджетного учета и составлению отчетно сти. Совокупность перечисленных вопросов позволяет сделать вывод о статусе подразделения. С этой целью в вузе возможно принятие соответствующего локального акта. В качестве примера предлагается рассмотреть порядок составления и оформления Положения об обособленном подразделении Казанского государ ственного университета согласно прил. Б. Впервые в нормотвор ческой практике вуза макет положения содержит разделы, по священные финансово-экономической составляющей деятель ности, включая отношение к имуществу, степень хозяйственной самостоятельности, отношение к доходам, отношение к расходам, порядок формирования и использования финансового результата, материальную ответственность и материальную заинтересован ность подразделения, а также контроль его деятельности.

Начало исполнения функции: Подготовка служебной записки руководителя подразделения, заинтересованных лиц или органов управления образовательного учреждения о наделении подразделения статусом обособленности Прием комплекта документов секретариатом Ученого совета образовательного учреждения Рассмотрение комплекта документов Ученым советом Возврат комплекта до- Направление комплекта документов кументов, не прошедше- на рассмотрение в ректорат го экспертизу ДА НЕТ Документы прошли экспер тизу членов ректората?

Юридическая служба Направление проекта Положения об обособленном подразделении на согласование Кадровая служба ДА НЕТ Направление Решение принято отрицательного решения ректоратом? Служба дело в Ученый совет производства Направление решения ректората в комиссии Ученого совета на согласование Комиссия Ученого Совета Рис. 1.2. Блок-схема процесса наделения статусом обособленности структурного подразделения вуза Источник: cоставлено авторами.

В рамках исследования были классифицированы признаки, характеризующие степень обособленности подобного подразде ления в виде набора показателей и параметров, которые позволя ют не только идентифицировать объект, но и проследить причин но-следственный характер изменения показателей и параметров в дальнейшем. Представленная в работе классификация обособ ленных структурных подразделений (табл. 1.1) позволяет утвер ждать, что существует прямая зависимость между делегирован ными этим подразделениям правами и обязанностями (классифи кационными признаками) в различных сочетаниях и моделью их функционирования. Установленный набор группировочных при знаков обособленности по отношению к конкретному подразде лению характеризует степень этой обособленности.

Таблица 1. Классификация видов обособленных структурных подразделений вуза Группиро № Характеристика обособленного структурного вочный при п/п подразделения вуза знак 1 2 Способ Созданное решением вышестоящей организа создания ции Созданное решением Ученого совета вуза Место Находящееся по месту расположения голов расположе- ной организации вуза ния Находящееся вне места расположения голов ной организации вуза, в том числе:

– в пределах Российской Федерации;

– за пределами Российской Федерации Выполняемая Основное функция Вспомогательное Обслуживающее Вид деятель- Образовательное ности Научное Производственное Социально-культурное Другое Продолжение табл. 1. 1 2 Отношение к Наделенное имуществом при создании имуществу С имуществом, полученным на возмездных условиях, в том числе:

– в аренду;

– в пользование;

– по внутреннему «инвестиционному договору»

С имуществом, полученным в безвозмездное пользование, в том числе:

– срочное;

– бессрочное С имуществом, закрепленным к использованию совместно с другими подразделениями в долях Объем деле- С правом выступать в гражданском обороте от гированных имени вуза руководите- С правом самостоятельно заключать трудовые лю полномо- отношения с работниками подразделения чий С правом выбирать поставщиков товаров, ра бот, услуг С правом принятия решений по материальному стимулированию работников подразделения С другими полномочиями Степень от- С ответственностью за основные результаты ветственно- деятельности подразделения сти руково- С ответственностью за финансовые результа дителя ты деятельности подразделения С ответственностью за сохранность имущест ва, используемого подразделением С ответственностью за пожарную, террористиче скую, экологическую и другие виды безопасно сти работников и обучающихся подразделения С ответственностью за несоблюдение законо дательства в сфере персональных данных ра ботников, абитуриентов и обучающихся Продолжение табл. 1. 1 2 С ответственностью за несоблюдение законо дательства в сфере охраны труда, трудового законодательства, правил внутреннего распо рядка вуза, локальных актов вуза, приказов и распоряжений вышестоящих руководителей в соответствии с их полномочиями С ответственностью за нарушения в сфере бюджетного и налогового законодательства, порядка ведения бюджетного учета, отдельно го баланса и формирования финансовой и внутренней отчетности о деятельности под разделения С ответственностью в других сферах деятель ности Финансовая Центр прибыли (профит-центр) структура Центр доходов (Центры фи Центр инвестиций (венчур-центр) нансовой Центр затрат ответствен ности) Другие центры Наличие сче- С правом открытия лицевых счетов в органах тов в органах Федерального казначейства Федерально- Без права открытия лицевых счетов в органах го казначей- Федерального казначейства ства, банков С правом открытия валютных счетов в бан ских и кре ковских и кредитных организациях дитных орга Без права открытия валютных счетов в бан низациях ковских и кредитных организациях Функция С правом ведения бюджетного учета и форми бюджетного рования отдельного баланса учета и фор- Без права ведения бюджетного учета и фор мирования мирования отдельного баланса отдельного баланса Продолжение табл. 1. 1 2 Ценообразо- С правом формирования внешних и транс вание фертных цен Без права формирования внешних и транс фертных цен С правом формирования внешних цен С правом формирования трансфертных цен Уровень пла- С правом самостоятельного планирования нирования показателей деятельности, включая доходы, деятельности расходы и финансовые результаты Без права самостоятельного планирования показателей деятельности, включая доходы, расходы и финансовые результаты Уровень ад- С полностью централизуемыми доходами министратив- С частично централизуемыми доходами ного управле Без централизации доходов ния доходами Уровень Формирующее полную себестоимость с учетом формирова- распределенных общехозяйственных расходов ния себе- Формирующее неполную себестоимость без стоимости учета общехозяйственных расходов продукции, Формирующее неполную себестоимость для работ, услуг целей определения маржинального дохода Формирующее другой вид себестоимости Формирова- С правом формирования финансового резуль ние финансо- тата на отдельном балансе для целей бюджет вого резуль- ного учета тата Без права формирования финансового резуль тата на отдельном балансе для целей бюджет ного учета С правом формирования финансового резуль тата для целей оценки деятельности в уста новленных условиях хозяйствования С правом формирования маржинального до хода Окончание табл. 1. 1 2 Использова- С правом использования финансового результата ние финансо- Без права использования финансового результата вого резуль С правом использования части финансового тата результата Жизненный Выхаживание цикл по Младенчество И.К. Адизесу Детство Юность Расцвет Стабилизация Аристократизм Ранняя бюрократизация Поздняя бюрократизация Смерть Данная классификация позволяет сделать вывод о том, что в зависимости от избранных для конкретного подразделения при знаков, которые могут иметь различные сочетания, степень обо собленности подразделения будет представлять собой различные варианты. Представленный набор признаков можно рассматри вать как необходимый и достаточный для определения степени обособленности структурного подразделения вуза.

1.2. Экономические инструменты функционирования в системе внутренних экономических отношений государственных вузов Принцип, на котором основана рыночная экономика, – это полная самостоятельность организации как хозяйствующего субъекта. Соответственно, в рыночной среде конкурентоспособ ность бюджетного учреждения во многом зависит от возможно сти проектирования оптимальной для каждого учреждения фор мальной организационной структуры, квалифицируемой в юри дической литературе как гражданско-правовая модель управле ния. Исходя из понятия формальной организационной структу ры1, определение связей между структурными подразделениями обусловливает формирование качественно новых механизмов управления этими подразделениями. Наделение структурных под разделений вуза частью правомочий юридического лица расширяет область производственных отношений, одновременно влияет на со кращение числа хозяйствующих субъектов на рынке образователь ных услуг. Кроме того, поиск путей внутреннего реформирования вуза является одним из вариантов, способствующих развитию его экономической самостоятельности для повышения эффективности использования ресурсов, выделяемых на образование.

По мнению ряда авторов [102, 74, 88], общепризнанным яв ляется тот факт, что вузы стали субъектами рыночной экономики и выступают как производители образовательных услуг. Каждый вуз в новых условиях своей деятельности должен подчиняться тем же экономическим и правовым нормам, что и другие хозяй ствующие субъекты. С точки зрения многих специалистов вузу как рыночному производителю становится выгодным использо вание экономических методов управления, основанных на мате риальной заинтересованности работников в результатах своего труда. Как любой хозяйствующий субъект, позиционирующий себя на рынке услуг, государственный вуз неизбежно сталкивает ся с потребностью активизации и расширения своей деятельно сти. В некоторой степени этот процесс реализуется путем форми рования рассредоточенной формальной организационной струк туры. У государственного вуза до недавнего времени не было законодательного права создания юридических лиц2, что само по http://www.glossary.ru/cgi- bin/gl_sch2.cgi? RRywzqyzw:!zvwgirlto9!

uwjgtong.o9so.

Право создания юридических лиц в организационной форме ак ционерного общества (АО) или общества с ограниченной ответственно стью (ООО), появилось у государственных вузов с момента принятия Федерального закона от 02.08.2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности», в котором определены сферы деятельности этих юридических лиц (автор).

себе не влияло на его возможности по распространению своих услуг на рынке. Формирование рассредоточенной организацион ной структуры – один из механизмов освоения рынка услуг.

Анализируя причины, которые в числе прочих определяют поведение вуза на рынке услуг, можно сделать вывод о возрас тающем влиянии на стратегию оказания услуг экономических и финансовых условий хозяйствования вуза. Среди причин, как правило, называются следующие:

расширение рынка сбыта образовательных услуг путем их территориального распространения;

диверсификация видов услуг и продукции;

получение доступа к новым возможным покупателям обра зовательных услуг;

возможность создания научно-инновационной сети пред приятий;

возможность получения доходов от интеллектуальной соб ственности вуза;

повышение заработной платы работников социальной сферы, возможность привлечения высококвалифицированных кадров;

переход от управления затратами к управлению результа тами в рамках среднесрочного финансового планирования, к фи нансовому менеджменту;

увеличение доли программного и проектного финансиро вания;

достижение более выгодных экономических условий дея тельности филиалов или других обособленных подразделений;

эффективность налогового планирования при использова нии дифференцированных налоговых ставок на различных терри ториях.

Взаимоотношения внутри любого образовательного учреж дения, которое можно рассматривать как целостную систему, со стоящую из структурных подразделений, обусловлены в значи тельной степени экономической природой хозяйствования. Орга низационная структура управления вузом и его экономическая система взаимозависимы. Общепринято считать, что экономиче ская компонента деятельности любого хозяйствующего субъекта, в том числе вуза, требует выраженное (формализованное) отно шение менеджмента к различным объектам учета: имуществу, доходам, расходам, финансовым результатам, обязательствам, другим объектам учета1. В современном своем состоянии эконо мика государственного вуза, регламентируемая отчасти внешним законодательством, представляет собой совокупность не всегда логически связанных решений по отношению к названным объ ектам. Основным внутренним «регулятором» экономической дея тельности вуза является его учетная политика, в меньшей степе ни – бюджет2 и регламенты его исполнения. Такие инструменты управления, как бюджетирование, управленческий учет и анализ, финансовый менеджмент представлены в образовательной среде очень незначительно.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.