авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Доктрина государственной конкурентной политики в Российской Федерации ...»

-- [ Страница 2 ] --

1.2. Место Доктрины государственной конкурентной политики в системе нормативных правовых и управленческих документов Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации является специальным политическим и норма тивным правовым государственно-управленческим документом высшего уровня, определяющим содержание государственной политики в области создания, развития, поддержания и защиты конкуренции в Российской Федерации, формирующим и приво дящим в действие механизм ее исполнения.

Целями Доктрины государственной конкурентной полити ки в Российской Федерации, как управленческого документа, являются:

упорядочение, управленческая организация, обеспечение обоснованности и согласованности действий органов госу дарственной власти Российской Федерации в подготовке и реализации государственной конкурентной политики Рос сийской Федерации;

определение и нормативно-правовое закрепление целей го сударственной конкурентной политики Российской Федера ции в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными, помимо конкурентной политики, государственными политиками Российской Федерации;

определение оснований создания прозрачной и устойчивой системы государственного управления конкуренцией, кон курентной средой (органы, их функции, субординация и ко ординация), не зависящей от изменчивости политической конъюнктуры;

публичное донесение до внутренней и внешней, по отноше нию к Российской Федерации, среды содержания государ ственной политики в области создания, развития, поддер жания и защиты конкуренции в Российской Федерации;

придание государственной конкурентной политике систем ности, прозрачности, устойчивости, долговременного ха рактера, эффективности в реализации ее целей.

Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации имеет прямое действие на всей территории Рос сийской Федерации.

Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации является специальным нормативным правовым актом;

иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Феде рации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а равно другие подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной политики в области создания, стимулирования (развития), поддержания и защиты конкуренции в Российской Федерации, не могут противоречить указанной Доктрине. В случае их противоречия Доктрине к ним может быть применен порядок обжалования и отмены, предусмо тренный законодательством Российской Федерации.

Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации является императивным источником и основани ем при формировании долгосрочных, среднесрочных программ защиты и стимулирования конкуренции и конкретных действий текущего периода, финансовых планов, концепций, других актов государственного управления в части создания, стимулирования (развития), поддержания и защиты конкуренции в Российской Федерации.

1.3. Формирование государственной конкурентной политики Формирование государственной конкурентной политики представляет собой преимущественно управленческий процесс, который включает определение:

ценностей, целей, проблем, субпроблем и управленческих задач, решение которых необходимо для достижения целей;

концептов (идей) их решения;

решений в виде управленческих актов (проектов докумен тов) государственного управления (нормативных правовых, организационно-распорядительных и иных);

процедур принятия и реализации управленческих актов;

ответственных исполнителей и системы исполнителей (в от раслевом, региональном и иных измерениях);

сроков и порядка исполнения решений;

конкретных ресурсных источников, необходимых для ис полнения решений;

прогноза последствий принимаемых решений;

механизма мониторинга получаемых результатов;

механизма корректировки решений;

системы персональной ответственности и санкций за нереа лизацию целей;

сетевого плана-графика (программы) государственно-уп равленческих работ по достижению поставленных целей.

Формирование государственной конкурентной политики включает публичное согласование основных целей и средств их достижения в политической системе общества и государства, разъяснение их содержания и соответствия интересам основных субъектов общественного развития и государственного строи тельства (личность, общество, государство).

При формировании государственной конкурентной поли тики используются ценностно-ориентированный, нормативно правовой, системно-управленческий и проектный подходы.

Прогноз с использованием математических моделей наиболее значимых взаимоувязанных последствий реализации решений государственной конкурентной политики обязателен для субъ ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, налогоплательщиков, собственников хозяйствующих субъектов, граждан.

Особыми требованиями к решениям являются: реалистич ность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.

Формирование государственной конкурентной политики проводится в четыре этапа.

1. На первом этапе, отталкиваясь от ценностей государствен ной конкурентной политики, определяются соответствующие этим ценностям цели.

2. На втором этапе, отталкиваясь от поставленных целей, ме тодами факторного анализа проводится анализ и декомпозиция проблем как препятствий на пути достижения поставленных це лей (составляется проблемная матрица).

Проблемная матрица № Цель Проблема (задача) Причина Идея, концепт (фактор) решения … n 3. На третьем этапе осуществляется переход от идей концептов к управленческим решениям, построению необходи мых нормативно-правовых актов и иных распорядительных до кументов, их программному взаимоувязанному оформлению в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе (со ставляется управленческая матрица).

Управленческая матрица Идея, концепт Вид и название нормативного Управленческое решения правового документа (закон, № решение, мера, проблемы указ, постановление, распоряже действие (задачи) ние, подзаконный акт, иное) … n 4. На четвертом этапе управленческие решения оформля ются в виде нормативных правовых актов и организационно управленческих актов и упорядочиваются в виде календарной программы действий.

Календарная программа действий Вид и название нормативного правового документа Управленческое Ответственный Срок № (закон, указ, поста решение исполнитель исполнения новление, распоряже ние, подзаконный акт, иное) … n В случае множественности и противоречивости общественно признаваемых и нравственных интересов различных участни ков общественных отношений, затрагиваемых формируемыми управленческими решениями:

выявляются все участники конфликта интересов;

изыскивается баланс конфликтующих интересов, при этом ни один из них не должен подавлять другие;

формируется соответствующее усложненное синтетическое решение.

1.4. Основные принципы построения и реализации Доктрины государственной конкурентной политики Доктрина является гибким и настраиваемым документом, способным оперативно реагировать на изменение внутренних и внешних социально-экономических условий. Для этого пред усмотрен специальный механизм ее актуализации в связи с ме няющимися обстоятельствами. С учетом этого механизма, Док трина становится документом бессрочного действия. С другой стороны, процедура принятия федерального закона не позволяет превратить Доктрину в неустойчивый, изменяемый по случаю документ.

Адаптивность Доктрины достигается за счет выстраивания механизмов ее реализации через среднесрочные и долгосрочные программы социально-экономического развития и значительное количество принимаемых в соответствии с ними скоординиро ванных решений, в которые заложены различные механизмы обратных связей: контроля и мониторинга, периодических отче тов, позволяющие своевременно выявлять проблемы реализации или новые проблемы и реагировать на них путем корректировки установленных решений или принятия новых. За счет того, что Доктрина оставляет достаточно большое пространство для ма невра, корректировка самой Доктрины не всегда необходима — для этого достаточно корректировать отдельные решения, при нятые на ее основе.

Стабильность Доктрины достигается за счет ее утверждения на законодательном уровне. Для изменения ее основных норма тивно предписанных характеристик и, прежде всего, ценностного выбора и механизма реализации, необходимо пройти законода тельную процедуру, которая предполагает консенсус, как мини мум, между ветвями власти на федеральном уровне (Президент, Правительство, Федеральное Собрание), а при реальном поли тическом представительстве — и общенациональный консенсус.

Таким образом, собственно «доктринальная часть» Доктрины в значительной мере гарантируется от изменчивости под воздей ствием политической конъюнктуры.

Реализация Доктрины, планирование и реализация решений, из нее вытекающих, осуществляются в трех периодах:

текущий (краткосрочный) — 1–3 года;

среднесрочный — 4–10 лет;

долгосрочный (стратегический) — свыше 10 лет.

Это позволяет на практике реализовать принцип так называе мого трехпериодного управления, дающий возможность связан ным образом прогнозировать и задавать вектор долгосрочной перспективы развития при государственном управлении в теку щем и среднесрочном периодах.

1.5. Приоритеты и основные направления государственной конкурентной политики Целью государственной конкурентной политики является создание политических, правовых, экономических, социальных и институциональных условий для равной, добросовестной кон куренции. Формирование российской экономики как привлека тельной для инвестиций и развития деловой активности — важ нейшая задача всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленная на обеспечение конку рентоспособности российской продукции, укрепление нацио нальной и экономической безопасности страны.

Основными направлениями государственной конкурентной политики являются:

1) стимулирование конкуренции;

2) обеспечение свободы предпринимательской деятельности, преодоление административных барьеров;

3) предупреждение и пресечение монополистической деятель ности и недобросовестной конкуренции;

4) государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий:

ценовое регулирование;

специальные обременения субъектов естественных моно полий;

согласование инвестиционных программ субъектов есте ственных монополий;

контроль и надзор за субъектами естественных монополий;

особенности государственного регулирования естествен ных монополий на локальном (региональном) уровне;

5) государственный контроль экономической концентрации на товарных и финансовых рынках;

6) конкурсное распределение дефицитных ресурсов. Государ ственная и муниципальная помощь;

7) охрана интеллектуальной собственности.

1.6. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели развития конкуренции Факторы добросовестной конкуренции:

действие на рынке имущественно и организационно незави симых поставщиков товаров в количестве, достаточном для возникновения состязательности между ними;

существование имущественно и организационно незави симых покупателей товаров численностью, достаточной для формирования некоторого уровня платежеспособного спроса;

экономическая независимость действий поставщиков и по требителей (без сговоров и горизонтальных соглашений);

отсутствие экономических и других препятствий в доступе к сырью, материалам, капиталам, трудовым ресурсам, тех нологиям, информационному обеспечению рыночных отно шений и другим производственным ресурсам;

отсутствие барьеров для входа на рынок в виде территори альных, правовых, имущественных и других экономических ограничений.

Критерии экономического эффекта деятельности антимоно польных органов по реализации государственной конкурентной политики:

1) макроэкономические критерии:

абсолютная и индексная динамика цен на продукцию и услуги в базовых, в том числе в естественно-монопольных, отраслях;

динамика количества предприятий в отраслевом и регио нальном разрезах и рост числа рабочих мест в результате реализации программ демонополизации;

динамика сумм денежных средств, изъятых в бюджет в каче стве незаконно полученной (монопольной) прибыли;

снижение административных барьеров, в том числе абсо лютные и относительные показатели по отмененным или измененным актам органов исполнительной власти, ограни чивающим конкуренцию;

показатели абсолютной и относительной (в расчете на единицу поставленной продукции) экономии бюджетных средств, полученной в результате конкурсного отбора хо зяйствующих субъектов для поставки продукции и услуг для государственных нужд;

количество отказов по сделкам, приводящим к возникнове нию или усилению доминирующего положения хозяйствую щих субъектов, в том числе в отраслевом и региональном разрезах;

количество случаев предупреждения и пресечения монопо листической деятельности и недобросовестной конкурен ции, в том числе в расчете на одного государственного слу жащего антимонопольных органов.

2) микроэкономические критерии:

сумма денежных средств, сохраненных или возвращенных хозяйствующему субъекту в результате пресечения моно полистической деятельности его контрагента, занимающего доминирующее положение на соответствующем товарном рынке;

сумма денежных средств, возмещенная хозяйствующему субъекту при наступлении гражданско-правовой ответ ственности, возникшей в результате пресечения акта недо бросовестной конкуренции.

Микроэкономические показатели могут быть дифференцирова ны в зависимости от конкретного вида монополистической деятель ности или формы недобросовестной конкуренции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Показатели (критерии) макро- и микроэкономической эф фективности рассчитываются как соотношение полученного экономического эффекта к понесенным затратам. При этом за траты должны определяться совокупно — как сумма затрат го сударства (бюджетных и внебюджетных средств) на содержание соответствующей части аппарата антимонопольных органов, непосредственно принимавшей участие в пресечении соответ ствующего антиконкурентного акта, и сумма соответствующих затрат хозяйствующих субъектов, направленных на восстанов ление конкурентной среды (например, оплата услуг адвокатов на представление интересов в антимонопольных органах, судах, иные материальные затраты), а также упущенная выгода и пр.

1.7. Периодизация управления конкурентной политикой Формирование Доктрины государственной конкурентной по литики производится в следующие периоды:

текущий (краткосрочный) — 1–3 года;

среднесрочный — 4–10 лет;

долгосрочный (стратегический) — свыше 10 лет.

Конкретными документами управления конкурентной поли тикой являются программы демонополизации экономики и сти мулирования конкуренции и конкурентной среды Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную пер спективу. Программы демонополизации экономики и стимулиро вания конкуренции и конкурентной среды Российской Федерации, разработанные на более длительную перспективу, имеют более вы сокую юридическую силу по сравнению с программами демонопо лизации экономики и стимулирования конкуренции и конкурент ной среды Российской Федерации на более короткую перспективу.

1.8. Срок действия Доктрины государственной конкурентной политики в Российской Федерации Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации действует со дня опубликования федерального закона о ее принятии (изменении) и в течение срока действия со ответствующего закона.

Доктрина государственной конкурентной политики в Россий ской Федерации обновляется в порядке, предусмотренном для ее принятия, не реже одного раза в пять лет. В случае наступления не прогнозируемых значимых изменений условий конкурентной среды Доктрина может быть скорректирована во внеочередном порядке.

1.9. Ответственный исполнитель Доктрины государственной конкурентной политики в Российской Федерации Разработка проекта Доктрины государственной конкурент ной политики в Российской Федерации, проектов ее корректи ровки производится в качестве ответственного исполнителя фе деральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере реализации государственной конкурентной политики.

Ответственный исполнитель привлекает в ходе разработки иные федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, научные и иные организации.

Правительство Российской Федерации вносит проект соот ветствующего федерального закона в Государственную Думу Фе дерального Собрания Российской Федерации.

Глава 2. Текущее и целевое состояние конкурентной среды и конкурентной политики России 2.1. Текущее состояние конкурентной среды Показатели текущего состояния конкурентной среды:

низкая степень предпринимательской свободы (свобода от крытия/закрытия бизнеса и свобода получения различных лицензий и разрешений) и свободы от коррупции, которые тесно связаны с уровнем входных барьеров на рынке;

возросшая гипертрофия северных территорий с экстремаль ными условиями проживания населения и ведения хозяй ственной деятельности;

конкуренция регионов за финансовую поддержку из феде рального бюджета, за привлечение инвестиций, за продви жение на рынок продукции «собственных» предприятий и т. д.;

существенные региональные диспропорции в территори альной структуре хозяйства с доминированием Централь ного экономического района (из 13 таких районов страны на Центральный район приходится пятая часть населения, численности занятых, стоимости основных производствен ных фондов, четверть промышленного производства и роз ничного товарооборота, более 2/3 объема финансовых по токов), что обуславливает неравные условия конкуренции между регионами страны;

доминирование производства продукции с малой добав ленной стоимостью, приводящее к проигрышу в конкурен ции цен с экономиками, в которых доминирует производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью — пре жде всего, нематериальных активов (знаний, информации);

доля малого и среднего бизнеса России в ВВП немного боль ше 13%;

малый бизнес кредитуется не более чем на 12–15% от потреб ности;

вытеснение государственными органами с рынка частных компаний, работающих в портах Российской Федерации, и монополизация рынков подведомственными государствен ными предприятиями;

устойчивая тенденция к монополизации рынка обязатель ного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

незаметны результаты демонополизации рынка услуг меж дународной и междугородней связи;

высокая степень монополизации энергетического рынка и транспортного машиностроения;

монополизирован розничный рынок нефтепродуктов;

оборот всей поддельной продукции, включая товары народ ного потребления, — 80–100 млрд руб. в год, в результате чего экономика не досчитывает 1,5 млн рабочих мест, а го сударственный бюджет — 30 млрд руб.

По данным международной организации Heritage Fоundation, Россия в мировом рейтинге экономической свободы в 2009 г. зани мает 146-е место из 179 позиций (российская экономика свободна лишь на 50,8%), отставая по этому показателю от таких стран, как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республика. В 2008 г. место России в рейтинге было 134-м из 157 позиций, а в 2007 г. — 120-м из 157 позиций. По уровню благоприятности среды для ведения бизнеса (отчет DoingBusiness 2007 Мирового банка и International Finance Corporation) Россия занимает 96-е место, что на одну по зицию лучше в сравнении с 2006 г. (из 175 стран).

2.2. Целевое состояние конкурентной среды 1. Действие на рынке имущественно и организационно неза висимых поставщиков товаров в количестве, достаточном для возникновения состязательности между ними.

2. Существование имущественно и организационно независи мых покупателей товаров численностью, достаточной для фор мирования некоторого уровня платежеспособного спроса.

3. Наибольшая степень экономической независимости по ставщиков и потребителей (без сговоров и горизонтальных со глашений).

4. Обеспечение равного доступа субъектов к сырью, материа лам, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информаци онному обеспечению рыночных отношений и другим производ ственным ресурсам.

5. Сокращение барьеров для входа на рынок в виде террито риальных, правовых, имущественных и других экономических ограничений.

6. Увеличение доли малого и среднего бизнеса России в ВВП в 1,5–2 раза.

7. Количество патентуемых изобретений на уровне развитых стран.

8. Высокая степень предпринимательской свободы.

9. Высокий уровень благоприятности предпринимательской среды.

2.3. Текущее состояние государственной конкурентной политики 1. Конкурентная политика сводится в основном только к ан тимонопольной политике. Превентивным мерам, необходимости создания и стимулирования развития конкуренции должного внимания не уделяется.

2. Нерезультативность и малоэффективность методов вырав нивания отраслевых и региональных диспропорций развития конкурентной среды: стремление региональных и местных вла стей к усилению своего регулятивного воздействия на наиболее крупные (градообразующие) или экономически перспективные (эффективные) предприятия региона;

усиление политического влияния на региональные и местные власти наиболее мощных предприятий (нефтегазовые и металлургические корпорации) с целью обеспечения своим экономическим интересам режима наибольшего благоприятствования.

2. Неустойчивый характер взаимодействия государства с по тенциальными партнерами по реализации государственной кон курентной политики:

1) отсутствие концепции действий по развитию партнерства государства и граждан, негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций в отношении реализации го сударственной конкурентной политики;

2) закрытость государственных учреждений и бюрократизация управления;

3) крупные некоммерческие объединения бизнеса, такие как ТПП РФ или РСПП, так же, как и организации, объеди няющие хозяйствующих субъектов отрасли, недостаточ но используют свои возможности для уравновешивания участников рынка. Потенциал профессиональных неком мерческих организаций хозяйствующих субъектов, особен но в рамках секторов и отраслей экономики, в обеспечении добросовестных конкурентных отношений, организации коллективного воздействия хозяйствующих субъектов на нарушителей здоровых конкурентных отношений остается нераскрытым;

4) отсутствие стимулов для некоммерческих организаций граждан, которые могли бы взять на себя полномочия по информированию компетентных органов о нарушениях в сфере конкурентного законодательства, особенно в случаях ущемления прав потребителей.

3. Наличие административных барьеров, приводящих к эко номическим потерям потребителей, связанным с завышением розничных цен хозяйствующими субъектами вследствие вклю чения в них непроизводственных издержек, сопряженных с пре одолением административных барьеров.

4. Стремление монополий, сочетающих два направления дея тельности (коммерческую и государственную), обрести поли тический вес и иметь возможность влиять на государственно управленческие решения (сращивание власти и бизнеса).

5. Рентабельность сырьевых секторов экономики завышена и несопоставима (по сравнению с соответствующими показате лями зарубежных стран) с низкими показателями уровня рента бельности наукоемких производств.

6. Отсутствие правовых основ политики в отношении локаль ных естественных монополий.

2.4. Целевая концепция государственной конкурентной политики 1. Эффективная система обеспечения государственного кон троля за соблюдением антимонопольного законодательства фе деральными органами исполнительной власти, органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами, осуществляющими функции указанных органов, или организациями, а также го сударственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

2. Активная стимулирующая конкурентная политика государ ства.

3. Демонополизация и либерализация рынков электроэнер гетики, железнодорожного и водного транспорта, гражданской авиации и связи.

4. Создание эффективного правового механизма охраны и за щиты конкуренции.

5. Допустимость исключений (кроме состава недобросовест ной конкуренции) из запретов антиконкурентного поведения с целью:

1) совершенствования производства, реализации товаров или стимулирования технического, экономического прогресса, повышения конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

2) получения покупателями преимуществ (выгод), соразмер ных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствую щими субъектами в результате действий (бездействия), со глашений и согласованных действий, сделок.

6. Выравнивание отраслевых и региональных диспропорций развития конкурентной среды.

7. Исключение подмены реального контроля деятельности хозяйствующих субъектов различными разрешительными, реги стрирующими процедурами.

8. Межотраслевой баланс и управляемый профиль распреде ления рентабельностей по отраслям.

9. Установление перечня видов деятельности, относимых к сфере локальной естественной монополии, и разграничение ком петенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного само управления по регулированию и контролю субъектов локальной естественной монополии.

10. Увеличение доли кредитов, предоставляемых субъектам малого и среднего предпринимательства.

11. Создание выгодных условий для внедрения объектов ин теллектуальной собственности.

2.5. Стратегия перехода при модернизации государственной конкурентной политики (ГКП) Основные Модернизированный Текущий подход проблемы подход Цели ГКП Примат антимонопольного Переход к сочетанию регулирования стимулирования и защиты конкуренции Доминанты ГКП Упор федеральных властей Создание необходимых на репрессивные (штраф- условий для стимулирова ные) методы в сфере ГКП ния конкуренции (наряду с ее защитой) Органы, функ- Отсутствие органа, ответ- Определение ответственно ции, инструмен- ственного за выработку и го органа и создание эффек ты ГКП реализацию единой ГКП, тивной системы выработки а также неэффективное и реализации ГКП взаимодействие органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления в процессе осуществления ГКП Специфика в Бессистемность ГКП и Подход к выработке и развитии рын- отсутствие учета специфи- осуществлению ГКП, осно ков ки различных товарных ванный на учете специфи рынков ки различных товарных рынков Нормативно- Несистемно, односторонне Систематизация норм правовое обе- и с серьезными пробелами в права в области стимули спечение регулировании рования и защиты конку ренции (путем принятия Конкурентного кодекса) и оперативно-управленческих решений в сфере ГКП Системность Нет Федеральный закон «О Док ГКП и програм- трине государственной мные стратеги- конкурентной политики в ческие докумен- Российской Федерации»

ты ГКП Финансовые Отсутствие ресурсов для Создание ресурсной базы ресурсы стимулирования конкурен- для стимулирования конку ции ренции Глава 3. Основные направления государственной конкурентной политики: актуальные проблемы и решения 3.1. Стимулирование конкуренции Ценностные цели направления:

повышение конкурентоспособности хозяйствующих субъ ектов на внутренних и внешних рынках;

повышение безопасности и качества продукции;

поддержка малого и среднего предпринимательства;

стимулирование производства инновационных товаров и услуг;

демонополизация в отраслях, в которых целесообразно раз вивать конкуренцию;

увеличение количества хозяйствующих субъектов.

Основные показатели и тренды В 2007 г. число зарегистрированных малых предприятий в Российской Федерации составило 1133,8 тыс., что на 10,2% выше, чем в 2006 г. Происходит рост числа малых предприятий, в основ ном в торговой сфере и в сфере общественного питания.

В структуре занятости в России 54,8% рабочих мест обеспечи вается за счет крупного бизнеса. Средними предприятиями в Рос сии обеспечивается 23,4% занятости, малым бизнесом — только 10–11%, что в несколько раз меньше, чем в развитых странах.

Доля малого и среднего бизнеса России в ВВП составляет не многим более 13%. В большинстве европейских стран доля малого и среднего бизнеса выше 50%, а в Италии, например, более 90%.

В 2008 г. общий портфель кредитов субъектам малого и сред него бизнеса увеличился на 34%, против 83% в 2007 г. Десять бан ков — участников рынка малого и среднего бизнеса — выдали малому и среднему бизнесу во втором полугодии 2008 г. на 17,8% меньше кредитов, чем в первом полугодии. Из 50 банков — продемонстрировали сокращение портфеля кредитов малому и среднему бизнесу во втором полугодии. В 2008 г. ставки по креди там малому бизнесу выросли до 20–24% годовых. Малый бизнес кредитуется не более чем на 12–15% от потребности.

Для финансовой поддержки малого и среднего бизнеса в США с 1953 г. действует компания Small Business Administration (SBA). Ее годовой бюджет составляет 15 млрд долл., 72% этих средств идет на гарантирование кредитов. Объем гарантий зависит от цели, срока и суммы займа. Для сумм, не превышающих 750 тыс. долл., гаран тия составляет 75% кредита, для сумм менее 100 тыс. долл. — 80%.

Сроки по кредитам на пополнение оборотных средств составляют до 10 лет, на вложения в основной капитал — до 25 лет.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения В последние десятилетия российская конкурентная политика отождествляется в основном только с антимонопольной полити кой. Превентивным мерам, необходимости создания и стимулиро вания развития конкуренции должного внимания не уделяется.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О разви тии малого и среднего предпринимательства в Российской Фе дерации», который составляет основу законодательства в сфере малого и среднего бизнеса, носит декларативный характер и не содержит механизмов согласования федеральных и региональ ных программ, механизмов содействия органов государственной власти и органов местного самоуправления малому и среднему бизнесу в регистрации прав на результаты интеллектуальной де ятельности и средства индивидуализации и механизмов консуль тационной поддержки субъектов малого и среднего предприни мательства.

Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматрива ет стимулирующих мер по решению проблемы высокой степени износа основных фондов.

Основные проблемы:

1) неспособность существующей кредитной системы стиму лировать развитие малого и среднего бизнеса:

отсутствие долгосрочных дешевых кредитных ресурсов;

отсутствие стимулов к кредитованию малого бизнеса;

непрозрачная и недостоверная отчетность малого и средне го бизнеса;

отсутствие стимулов для адекватного отражения финансо вых результатов отчетности малого и среднего бизнеса;

недостаточность правового регулирования для институтов микрокредитования;

декларативность норм Федерального закона «О развитии мало го и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

нежелание предоставлять кредиты субъектам малого и сред него предпринимательства ввиду отсутствия надлежащих гарантий для кредитора;

отсутствие у малых предприятий ликвидных активов (не движимость, акции, векселя и т. д.), которые можно рассма тривать в качестве обеспечения;

высокие ставки, связанные с жесткими требованиями Цен трального банка РФ на создание резервов на возможные по тери по ссудам;

2) несовершенство системы налогообложения малого и сред него бизнеса:

нестабильность налоговой политики государства в целом;

острая нехватка средств у малого и среднего бизнеса на рас ширение и модернизацию производства;

отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль;

отсутствие в налоговом законодательстве понятия «субъект среднего предпринимательства»;

отсутствие налоговых льгот для субъектов среднего бизнеса;

недостатки упрощенной системы налогообложения: сокра щенный перечень расходов по сравнению с общим режи мом;

необходимость выбора либо упрощенной системы на логообложения, либо товарищества;

неопределенность используемого в Налоговом кодексе Рос сийской Федерации термина «специальный налоговый ре жим»;

неоднозначность терминов, используемых в главе 26.3 «Си стема налогообложения в виде единого налога на вменен ный доход для отдельных видов деятельности» Налогового кодекса Российской Федерации;

дополнительные барьеры при организации собственного дела и осуществлении предпринимательской деятельно сти, вызванные необходимостью применения контрольно кассовой техники при использовании налогообложения единым налогом на вмененный доход;

высокая нагрузка на производителя, связанная с обложени ем налогом на добавленную стоимость.

Основные управленческие решения проблем:

а) содержание конкурентной политики должны составлять два основополагающих направления: стимулирование развития конкуренции и защита конкуренции;

б) осуществление стимулирования конкуренции феде ральным органом исполнительной власти, уполномочен ным в сфере выработки государственной политики в сфере социально-экономического развития, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

в) выбор следующих основных направлений стимулирования конкуренции:

содействие созданию и развитию хозяйствующих субъек тов;

развитие малого и среднего предпринимательства;

установление особенностей процедур контроля (надзора);

создание зон особого регулирования;

г) применение следующих форм стимулирования конкурен ции: финансовая, имущественная, информационная, консуль тационная поддержка хозяйствующих субъектов;

поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалифика ции работников хозяйствующих субъектов;

поддержка в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества;

поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность;

поддерж ка субъектов малого и среднего предпринимательства, осущест вляющих сельскохозяйственную деятельность;

д) допущение целесообразных ограничений в развитии кон куренции на отдельных товарных рынках, устанавливаемых со ответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации (определение на государственном уровне областей, где существование монополий необходимо);

е) создание механизма введения дополнительных инвести ционных средств в национальную экономику на основе выбора приоритетов отраслевого развития, целевого и адресного инве стирования по видам экономической деятельности;

ж) освобождение от налогообложения прибыли, направляе мой на расширение капитализации банков с целью стимулирова ния создания более крупных банков;

з) выделение подразделений предприятий в самостоятельные хозяйствующие субъекты при соблюдении условий, установлен ных в подпунктах 2, 3, 4 пункта 2 статьи 40 Конкурентного кодек са Российской Федерации;

и) создание обществ взаимного кредитования;

к) стимулирование создания сети бизнес-инкубаторов, пре доставляющих кредиты и иные ресурсы для субъектов малого и среднего предпринимательства;

л) признание за небанковскими финансовыми институтами права участия в микрокредитовании;

м) поддержка Банком России функционирования небанков ских депозитно-кредитных организаций с обеспечением получе ния соответствующей лицензии для осуществления банковских операций в интересах субъектов малого предпринимательства;

н) адресация исполнения норм Федерального закона «О раз витии малого и среднего предпринимательства в Российской Фе дерации» конкретному органу государственной власти;

о) освобождение организаций и индивидуальных предприни мателей, осуществляющих виды деятельности, подпадающие под налогообложение единым налогом на вмененный доход от необ ходимости применения контрольно-кассовой техники;

п) предоставление средств федерального и регионального бюджетов на целевые гарантии лизинговым компаниям, обслу живающим субъекты малого и среднего предпринимательства;

р) налоговые льготы для субъектов, предоставляющих креди ты субъектам малого и среднего предпринимательства;

с) введение понятия «субъект малого предпринимательства»

в налоговое законодательство;

т) введение понятия «субъект среднего предпринимательства»

в налоговое законодательство;

у) возврат инвестиционной налоговой льготы;

ф) государственная поддержка систем обучения составлению бизнес-планов и форм отчетности в виде прямого финансирова ния систем подготовки, финансирования центров по обучению, оплаты системы консультантов;

х) разработка и реализация подходов, направленных на приня тие упрощенных процедур кредитования банками малого бизнеса, в частности, ускоренной оценки кредитоспособности заемщика;

ц) обременение субъектов монополии при государственном и муниципальном заказе обязанностью оказывать содействие ма лому и среднему предпринимательству, в частности, заключение договоров подряда;

ч) смягчение требований Центрального банка РФ на создание резервов на возможные потери по ссудам;

ш) установление особенностей в отношении процедур кон троля (надзора): контрольно-надзорные полномочия органов государственной исполнительной власти и органов местного са моуправления могут устанавливаться только федеральными за конами;

лицензирование, сертификация и другие разрешитель ные процедуры и мероприятия по контролю отдельных видов экономической деятельности, перечень которых установлен фе деральным законом, осуществляется за счет средств федерально го бюджета;

щ) допускается создание зон особого регулирования (пере чень таких территорий утверждается Правительством Россий ской Федерации) посредством:

формирования региональной политики, предусматриваю щей обеспечение сбалансированного регионального разви тия, сочетающего межрегиональное выравнивание со сгла живанием разрывов внутрирегионального развития;

обеспечения недискриминационных условий хозяйствова ния для предприятий разной отраслевой принадлежности;

обеспечения специального экономического статуса градоо бразующим предприятиям закрытых административно территориальных образований (ЗАТО) и самим террито риальным образованиям, стимулирующим конкуренцию их профильных производств с другими хозяйствующими субъектами;

введения налоговых льгот, трансфертов и других форм субси дирования транспортировки и торговли товарами в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах страны;

регламентации порядка использования соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федера ции в целях реализации активной государственной полити ки по устранению территориальных диспропорций в разви тии конкуренции.

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих нормативных правовых актов:

1) для реализации подпункта «е» — федерального закона «О Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде»;

2) для реализации подпунктов «и», «л» — федерального зако на «О кредитной деятельности»;

3) для реализации подпунктов «ж», «к», «р», «с», «т», «у» — фе дерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации»;

4) для реализации подпунктов «а», «б», «в», «д», «з», «ц» — Конкурентного кодекса Российской Федерации;

5) для реализации подпункта «м» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

6) для реализации подпунктов «н», «п», «ф» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О разви тии малого и среднего предпринимательства в Российской Феде рации»;

7) для реализации подпункта «о» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О примене нии контрольно-кассовой техники при осуществлении денеж ных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт»;

8) для реализации подпунктов «х», «ч», — Положения Цен трального банка РФ «О внесении изменений в Положение Цен трального банка РФ «О порядке формирования кредитными ор ганизациями резерва на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности».

3.2. Обеспечение свободы предпринимательской деятельности, преодоление административных барьеров Ценностные цели направления:

обеспечение единого правового и экономического про странства, создание благоприятных условий для развития конкуренции и предпринимательства;

выявление и пресечение антиконкурентных действий, а так же нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти и содержащих нормы, ограничива ющие конкуренцию и ущемляющие интересы предпринима телей;

устранение избыточного ведомственного регулирования;

снижение издержек бизнеса, связанных с преодолением ад министративных барьеров.

Основные показатели и тренды:

административные барьеры приводят к сокрытию и уводу прибыли в теневой сектор;

административные барьеры приводят к экономическим по терям потребителей, связанным с завышением розничных цен хозяйствующими субъектами вследствие включения в них непроизводственных издержек, сопряженных с преодо лением административных барьеров;

по данным «ОПОРЫ России» в 2007 г. средняя плата за прео доление административных барьеров составила 9,6% от вы ручки;

до реформ конкурентного законодательства количество дел, возбуждаемых антимонопольными органами против органов власти в связи с административными барьерами, существенно превышало число дел по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросо вестной конкуренции.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения Не решен вопрос о повышении ответственности руководи телей органов государственной власти и органов местного са моуправления за ограничение конкуренции и незаконное вмеша тельство в предпринимательскую деятельность. Это обусловлено, в частности, отсутствием системного административного зако нодательства, крайне слабой проработкой этих вопросов в за конодательстве о государственной службе, несопряженностью положений Федерального закона «О защите конкуренции» с на логовым, бюджетным, таможенным законодательством, законо дательством о техническом регулировании и др.

Многолетняя практика антимонопольных органов привела к существенному сокращению антиконкурентного администри рования в системе исполнительных властных органов. Одновре менно стала проявляться тенденция оформления избыточных административных ограничений в законодательных актах. Кон трольная компетенция антимонопольных органов не распростра няется на законодательную ветвь власти. В этом случае отмена или изменение таких актов происходит либо по представлению органов прокуратуры, либо в судебном порядке. Однако из-за от сутствия системности в законодательной практике, неразвитости институтов гражданского общества такую работу в настоящее время признать удовлетворительной нельзя. Отсутствует мето дологическая база для проведения содержательного анализа про ектов законодательных актов на предмет установления незакон ных ограничений конкуренции.

Основные проблемы:

увеличение трансакционных издержек предприятий, замед ление темпов хозяйственного оборота и потеря конкуренто способности;

дублирование и параллелизм в деятельности контролирую щих органов всех видов и уровней;

высокий уровень коррупции, спровоцированный необхо димостью преодоления чрезмерных административных барьеров.

Основные управленческие решения проблем:

а) властные полномочия органов исполнительной власти и орга нов местного самоуправления, в том числе контрольно-надзорные полномочия, касающиеся неопределенного круга третьих лиц, мо гут устанавливаться только федеральными законами;

б) исключение подмены реального контроля деятельности хозяйствующих субъектов различными разрешительными, реги стрирующими процедурами;

в) разрешительные процедуры в обязательном порядке долж ны предусматривать пострегистрационный (уведомительный) контроль и возможность применения мер административного и уголовного воздействия на нарушителей;

г) введение на законодательном уровне правил осуществления контрольных мероприятий и правовых оснований для их проведе ния с целью искоренения коррупции и недопущения превышения полномочий государственными и муниципальными служащими;

д) запрещение в законодательном порядке проведения кон трольных проверок хозяйствующих субъектов за их счет;

е) ограничение и, в необходимых случаях, запрет на право заниматься определенными видами деятельности, занимать ру ководящие должности, если по вине соответствующих лиц об ществу, государству, гражданам, другим юридическим лицам в результате такой деятельности был нанесен существенный ущерб либо такие лица были замечены в неоднократных и грубых нару шениях законодательства;

ж) исключение из законодательства необоснованных эконо мических барьеров, в том числе из Таможенного кодекса РФ, где установлены необоснованные экономические требования для та моженных перевозчиков, брокеров, складов за право заниматься таможенным посредничеством (перевозки, таможенное склади рование, брокерские услуги);

з) отмена лицензирования и переход на обязательное страхо вание ответственности.

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих нормативных правовых актов:

1) для реализации подпунктов «а», «в», «г», «д» — федерально го закона «О государственном контроле в РФ»;

2) для реализации подпунктов «б», «д» — федерального зако на «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при про ведении государственного контроля (надзора)»;

3) для реализации подпункта «з» — федерального закона «О страховании ответственности»;

4) для реализации подпункта «ж» — федерального закона «О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Феде рации»;

5) для реализации подпункта «е» — федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об ад министративных правонарушениях».

3.3. Предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции Ценностные цели направления:

обеспечение равных условий конкуренции;

обеспечение беспрепятственного доступа на рынок других хозяйствующих субъектов;

минимизация убытков потребителей продукции, работ, услуг, связанных с установлением монопольно высоких цен субъектом, злоупотребляющим доминирующим положени ем на рынке;

уменьшение периода времени между совершением антикон курентных действий и их фактическим пресечением.

Основные показатели и тренды:

вытеснение государственными органами с рынка частных компаний, работающих в портах Российской Федерации, и монополизация рынков подведомственными государствен ными предприятиями;

устойчивую тенденцию к монополизации имеет рынок обя зательного страхования гражданской ответственности вла дельцев транспортных средств;

остаются незаметными результаты демонополизации рынка услуг международной и междугородней связи;

высокая степень монополизации энергетического рынка и транспортного машиностроения;

монополизирован розничный рынок нефтепродуктов;

большинство маршрутов на рынке международных воздуш ных перевозок монополизированы. В соответствии с меж правительственными соглашениями о воздушном сообще нии на каждом международном маршруте действует, как правило, одна авиакомпания от каждой страны. Отсутству ет конкурсный механизм назначения перевозчика;

две трети маршрутов на рынке внутренних воздушных пе ревозок являются низкорентабельными, поэтому на них ра ботают по одному перевозчику. На оставшейся трети марш рутов работают от 2 до 6 авиаперевозчиков;

рынок грузовых авиаперевозок является высококонцен трированным: при общем числе авиаперевозчиков, рабо тающих на рынке грузовых перевозок, более 70, около 80% грузооборота обеспечивают 20 авиакомпаний, при этом на долю четырех крупнейших из них приходится до 70% гру зооборота;

в 2007 г. по статье 11 Федерального закона «О защите конку ренции» было возбуждено 232 дела, из которых в 94 случаях факт нарушения был установлен.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения Запрету монополистической деятельности посвящены следу ющие положения Федерального закона «О защите конкуренции»:

1) пункт 8 статьи 4 (легальное определение понятия «дискрими национные условия»);

2) пункты 10 и 11 статьи 4 (легальные опре деления понятий «монополистическая деятельность» и «систе матическое осуществление монополистической деятельности»);

3) пункт 17 статьи 4 (легальное определение понятия «призна ки ограничения конкуренции»);


4) пункт 18 статьи 4 (легальное определение понятия «соглашение»;

5) пункт 19 статьи 4 (легаль ное определение понятия «вертикальное соглашение»;

6) статья 5 (доминирующее положение);

7) статьи 6 и 7 (монопольная цена товаров);

8) статья 8 (легальное определение понятия «согласо ванные действия хозяйствующих субъектов»);

статья 9 (группа лиц);

статьи 10–13 (составы запретов и исключений из них).

В мае 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 9 апре ля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», которым были введены оборотные штрафы («на юридических лиц — от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки пра вонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение»), а также предусмотрено освобождение от административной ответственности лица, до бровольно заявившего в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонополь ным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении ограничивающих конкуренцию и недопусти мых в соответствии с антимонопольным законодательством Рос сийской Федерации согласованных действий, отказавшегося от участия или дальнейшего участия в таком соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления таких согласо ванных действий и предоставившего имеющиеся у него сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения или таких согласованных действий.

Для обеспечения соблюдения запрета монополистической де ятельности применяются все виды санкций, используемых в кон курентном праве. Вместе с тем, сделанного недостаточно с точки зрения активной борьбы с соглашениями и согласованными дей ствиями хозяйствующих субъектов. Недооценены преимущества мер предупреждения монополистической деятельности.

Основные проблемы:

монополисты, и естественные монополии в частности, дик туют свои цены, навязывают свое качество;

стремление монополий, сочетающих два направления деятельности (коммерческую и государственную), об рести политический вес и иметь возможность влиять на государственно-управленческие решения (сращивание вла сти и бизнеса);

предписание антимонопольного органа как фактор сдержи вания противоправного монополизма не является эффек тивным инструментом;

отсутствие общего определения понятия «монополисти ческая деятельность» порождает проблемы квалификации данного правонарушения;

проблема квалификации доминирующего положения не скольких хозяйствующих субъектов и нескольких групп лиц;

нерешенность в законодательстве проблемы влияния взаимос вязи нескольких хозяйствующих субъектов на определение ры ночной доли при установлении доминирующего положения;

неясность применения правила об опровержимой презумп ции доминирования по отношению к доле, составляющей ровно пятьдесят процентов рынка;

нечеткие формулировки части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции порождают проблему разграничения дискри минационных и невыгодных условий. При этом перечислен ные в пункте 8 статьи 4 и части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции критерии не являются достаточными;

сложность определения субъектов доказывания отсутствия возможности производства и поставки соответствующего товара;

сложность реализации запретов, изложенных в статье 11 За кона о защите конкуренции, тесно связанных с проблемой до казывания (сбора необходимых доказательств) соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию.

Основные управленческие решения проблем:

а) повышение оперативности вынесения предписаний анти монопольными органами путем сокращения сроков рассмотре ния дел о нарушениях антимонопольного законодательства до минимально необходимых, а также установления разумных сро ков для рассмотрения обращений юридических и физических лиц, в том числе сроков на запрос дополнительной информации;

б) исключение из состава монополистической деятельности, пресечение которой осуществляется с помощью предписаний, упоминания о вине нарушителя;

в) введение легального определения монополистической дея тельности: монополистическая деятельность — любое действие или система взаимосвязанных общей целью и средствами дей ствий хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов), группы лиц (групп лиц) и (или) физического лица (физических лиц) в составе группы лиц, приводящих или способных привести к недопущению, ограничению и (или) устранению конкуренции на соответствующем рынке независимо от факта нарушения прав отдельных хозяйствующих субъектов или физических лиц;

г) рассмотрение в качестве критерия определения домини рующего положения нескольких хозяйствующих субъектов и нескольких групп лиц тех форм взаимосвязи между хозяйствую щими субъектами, которые не подпадают под легальное опреде ление понятия «группа лиц»;

д) определение доли нескольких взаимосвязанных хозяйству ющих субъектов (групп лиц) как суммы долей всех этих хозяй ствующих субъектов;

е) закрепление нормы о применении правила опровержимой презумпции по отношению к доле, составляющей ровно пятьде сят процентов рынка;

ж) определение невыгодности условий договора путем срав нения с аналогичными условиями договоров, обычно приме няемых в тех сферах деятельности, где нет ярко выраженного доминирующего положения одного из участников. Невыгодные условия следует отличать от дискриминационных условий, ко торые выявляются путем их сравнения с условиями для других контрагентов одного и того же предпринимателя;

з) возложение на коммерческую организацию бремени дока зывания отсутствия возможности передать потребителю товары, выполнить соответствующие работы, предоставить услуги на основании разъяснения судебных органов;

и) закрепление положения о допустимости прямых (тексты соглашений, протоколы совещаний с участием руководителей хозяйствующих субъектов, свидетельствующие об антиконку рентных договоренностях сторон, показания участников этих заседаний, письма, интервью в прессе) и косвенных (например, заранее объявленное повышение цен и рассылка прайс-листов, внутренние документы участников сговора) доказательств.

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих правовых актов:

1) Конкурентного кодекса Российской Федерации;

2) федерального закона «О внесении изменений в Федераль ный закон «О защите конкуренции».

3.4. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий Ценностные цели направления:

оптимальность роли монопольных субъектов хозяйствен ной деятельности в экономике России;

длительное сохранение роли естественных и государствен ных монополий как крупнейших хозяйствующих субъектов в социально-экономическом развитии страны;

тарифообразование основанное на издержках монопо лий (по рентабельности, а не по индексу потребительских цен);

вклад в развитие малого и среднего бизнеса посредством об ременения монополий.

Основные показатели и тренды:

виды транспорта, централизованные и государственно регулируемые, в период с 1990-х гг. демонстрируют значи тельно больший прирост нормированных объемов грузопе ревозок (железнодорожный и трубопроводный транспорт), чем децентрализованные виды транспорта (внутренний во дный, автомобильный, морской);

монопольные субъекты являются наиболее (и в подавляю щем большинстве случаев — единственными) конкуренто способными участниками на международных рынках;

наиболее рентабельны виды экономической деятельности, ориентированные на сырьевой, а не наукоемкий сектор производства;

рентабельность сырьевых секторов эконо мики завышена и несопоставима (по сравнению с соответ ствующими показателями зарубежных стран) с низкими показателями уровня рентабельности наукоемких произ водств.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения:

в России отсутствует в должной мере единая долгосрочная государственная политика в сфере регулирования естествен ных и государственных монополий, что, в частности, при наличии у одного субъекта трех правовых статусов (доми нирующего хозяйствующего субъекта;

субъекта естествен ной монополии;

субъекта, занимающего преимущественное положение) приводит к возможности выдачи такому субъ екту предписания сразу трех федеральных органов испол нительной власти;

в ряде вопросов действующая государственная политика ориентирована на сокращение нерыночного сектора эко номики без учета целей экономического развития и на циональной безопасности, соответствующие положения содержатся в Программе социально-экономического разви тия Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы);

отсутствуют меры государственной политики, ориентиро ванные на управление рентабельностью субъектов есте ственных монополий, создание межотраслевых механизмов тарифообразования.

Основные проблемы:

отсутствие четкой государственной политики в области ре гулирования деятельности монополий;

неэффективность механизмов тарифообразования: недо статочность учета интересов естественных монополий при установлении тарифов, невозможность для субъектов естест венных монополий вводить тарифы выше или ниже, чем утвердило Правительство РФ, невозможность для потреби теля опротестовывать установленные размеры тарифов;

неэффективность государственного регулирования деятель ности локальных естественных монополий;

неполный учет интересов субъектов естественных монопо лий при утверждении Правительством РФ Инвестиционной программы субъекта естественной монополии;

неэффективность механизма взаимодействия субъектов естественных монополий с органами государственной власти;

отсутствие ясных научно обоснованных методик регулиро вания цен на продукцию естественных монополий;

неудовлетворительное состояние инфраструктуры естествен ных монополий;

недостаточная финансовая прозрачность деятельности естест венных монополий;


пересечение полномочий федерального органа исполни тельной власти в области связи с полномочиями антимоно польных органов (по кругу занимающих доминирующее положение операторов связи) и органов по регулированию субъектов естественных монополий (по кругу операторов связи, являющихся субъектами естественной монополии) в части права выдачи предписаний напрямую.

Основные управленческие решения проблем:

а) формирование стратегических целей и задач, касающихся приоритетов и принципов регулирования монопольных субъектов;

б) разработка единой государственной стратегии в области регулирования деятельности монополий;

в) мероприятия по поэтапной ликвидации прекращения пере крестного субсидирования (межотраслевого, межтерриториаль ного и других видов) при одновременной адресной поддержке со циально незащищенных групп населения и отраслей экономики;

г) тарифообразование на основе издержек;

д) открытость и доступность информации для управления рентабельностью органами государственного управления;

е) дифференциация тарифов по субъектам Российской Феде рации с целью обеспечения равномерного их развития;

ж) определение правового режима государственной моно полии;

з) установление перечня видов деятельности локальных есте ственных монополий;

и) инвестиционная налоговая льгота;

к) ускоренная целевая амортизация;

л) перераспределение полномочий в сфере государственного контроля и надзора между Федеральной антимонопольной служ бой России, Федеральной службой по тарифам России;

м) перераспределение государственного заказа в интересах среднего и малого бизнеса;

н) заключение между субъектами естественных монополий системного трехстороннего соглашения о принятии для расчетов между ними взаимосогласованной системы тарифов и цен, осно ванной на компромиссном соотношении уровней рентабельно сти их продукции.

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих правовых актов:

1) для реализации подпунктов «а», «б», «м» — постановления Правительства РФ «Об утверждении Единой государственной стратегии регулирования деятельности монополий»;

2) для реализации подпункта «в» — постановления Прави тельства РФ «О ликвидации перекрестного субсидирования»;

3) для реализации подпунктов «г», «е», «ж», «з», «к» — Конку рентного кодекса Российской Федерации;

4) для реализации подпунктов «д», «н» — постановления Пра вительства РФ «Об управлении рентабельностью транспортной отрасли»;

5) для реализации подпунктов «и», «к» — федерального зако на «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Фе дерации»;

6) для реализации подпункта «л» — Указа Президента РФ «О внесении изменений в указы Президента Российской Федера ции от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопро сы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с последующими поправками);

Постановление Прави тельства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе»;

Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по тарифам».

3.4.1. Ценовое регулирование Ценностные цели направления:

межотраслевой баланс и управляемый профиль распределе ния рентабельностей по отраслям;

выравнивание конкурентной рыночной среды на всей тер ритории России;

доступ к социально значимым товарам и услугам всех групп населения;

максимизация покупательной способности населения;

стимулирование предприятий к сокращению издержек, улучшению качества обслуживания, повышению эффектив ности инвестиций.

Основные показатели и тренды:

в Российской Федерации действует порядка 100 актов орга нов исполнительной власти прямо определяющих порядок регулирования цен и тарифов в различных отраслях эконо мики;

на уровне федерального законодательства регулирование цен и тарифов осуществляется примерно двадцатью феде ральными законами;

в области регулируемых тарифов на услуги естественных монополий тарифы таковы, что рентабельность монополий отличается в десятки раз;

в условиях экономического кризиса Правительство РФ при няло решение уменьшить средний рост железнодорожных тарифов в 2009 г. с 14 до 10,7%, что может привести к со кращению инвестиционной программы ОАО «РЖД» вдвое.

При этом темпы роста тарифов на услуги железнодорожно го транспорта существенно отстают от роста цен как в про мышленности, так и в отдельных отраслях.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения Регулирование цен находится в ведении Правительства РФ, Федеральной службы по тарифам, Минэкономразвития России, Минтранса России, Росздравнадзора, Минфина России, местных органов исполнительной власти. Единая функция (орган) ис полнительной власти, отвечающий за разработку и реализацию ценовой политики, отсутствует. Не создана вертикаль органов, осуществляющих регулирование цен и тарифов и контроль со блюдения установленного порядка ценообразования.

Общая проблема отсутствия единой законодательной базы в вопросах ценового управления находит свое выражение в сфере естественных монополий. Не существует единого закона, который бы определял правовую базу тарифного регулирования. Энерго тарифы регулируются в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», тарифы ОАО «РЖД» — федеральными законами от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О есте ственных монополиях» и иными нормативными правовыми ак тами Российской Федерации. В соответствии с Федеральным за коном от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и поправками, внесенными в него Федеральным законом от 26 декабря 2005 г.

№ 184-ФЗ, с 1 января 2006 г. введены предельные индексы роста тарифов для предприятий ЖКХ и предельные индексы роста пла ты граждан за жилое помещение и коммунальные услуги.

Не существует единого управления тарифами. Деятельность локальных монополий (коммунальные услуги, водоснабжение, муниципальный транспорт, эвакуация и переработка отходов) регулируется муниципальными или региональными органами исполнительной власти в зависимости от решений, принимае мых местными законодателями. Процесс управления тарифами децентрализован даже на региональном уровне.

В 2006 г. Счетная палата России разработала методику про верки обоснованности тарифов естественных монополий. Мето дика предусматривает определенные требования к установлению тарифов естественных монополий, включая требования по опре делению зарплаты руководителей монополий. Нередко зарплаты руководства и менеджмента естественных монополий (например, служб водоканалов) в разы превышают зарплату руководителей региона. Зарплаты и дивиденды в региональных подразделениях естественных монополий выше, чем в среднем по промышленно сти в регионе. Установление тарифов в регионе практически не регулируется.

Основные проблемы:

отсутствие единой политики ценообразования;

недостаточность существующей правовой базы для обеспе чения единого подхода к решению проблемы контроля це нообразования;

отсутствие федерального органа исполнительной власти, ответственного за разработку и реализацию ценовой поли тики;

бездействие по вопросу ценовых сговоров;

недостаточная сбалансированность межотраслевого ценоо бразования;

сохранение высокого уровня межотраслевого диспаритета цен (рентабельностей);

существенно занижен средний уровень тарифов по отноше нию к экономически обоснованным издержкам железнодо рожного транспорта;

невозможность введения или отмены тарифного регулиро вания в зависимости от конъюнктуры рынка;

не получили должного развития в законодательстве меха низмы установления исключительных тарифов для целей стимулирования инвестиций, решения социально значи мых задач;

не происходит выравнивания и дифференциации тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения их равномерного развития.

Основные управленческие решения проблем:

а) недопущение дублирования полномочий антимонополь ных органов органами по регулированию деятельности субъек тов естественных монополий;

б) исключение возможности определяющего влияния субъек та естественной монополии либо органа власти на принятие ре шений в области ценового регулирования без учета достижения баланса интересов;

в) обеспечение приоритета антимонопольного контроля над государственным тарифным регулированием с целью недопуще ния существенного искажения условий конкуренции при приня тии управленческих решений;

г) исключение из части 2 статьи 7 Федерального закона «О за щите конкуренции» положения о том, что «не признается моно польно низкой цена товара, установленная субъектом естествен ной монополии в пределах тарифа на такой товар, определенного органом регулирования естественной монополии»;

д) создание единого правового подхода к решению пробле мы регулирования ценообразования: закрепление целей, задач, принципов, основных направлений и механизмов реализации ценовой государственной политики, их согласованность с бюд жетной и налоговой политикой;

е) создание федерального органа исполнительной власти, от ветственного за разработку и реализацию ценовой политики (Го сударственного комитета по ценовому регулированию);

ж) создание при федеральном органе исполнительной вла сти, ответственном за разработку и реализацию ценовой по литики (Государственном комитете по ценовому регулирова нию), Центра мониторинга цен, обрабатывающего обращения граждан;

з) законодательное управление показателями рентабельности производства продукции в отраслевом и иных отношениях;

и) снижение уровня межотраслевого диспаритета цен;

к) введение инвестиционной составляющей в структуру тари фа естественных монополий;

л) законодательное закрепление обязанности субъектов есте ственных монополий раскрывать информацию, необходимую для справедливого определения ставки тарифа, т. е. предостав ление Федеральной службе по тарифам полной расшифровки себестоимости оказываемых услуг (товаров) с учетом желаемой рентабельности и инвестиционной составляющей;

м) определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;

н) ограничение признания ценовых сговоров допустимыми, ужесточение административной ответственности за ценовые сговоры;

о) возможность введения или отмены тарифного регулирова ния в зависимости от конъюнктуры рынка;

п) развитие механизмов установления исключительных тари фов для целей стимулирования инвестиций, решения социально значимых задач;

р) выравнивание и дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения их равномерного развития.

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих правовых актов:

1) для реализации подпунктов «г», «н» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конку ренции»;

2) для реализации подпунктов «а», «в» — Указа Президента РФ «О внесении изменений в указы Президента Российской Федера ции от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федераль ных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. № «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполни тельной власти» (с последующими изменениями);

постановле ния Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе»;

постановления Прави тельства РФ «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по тарифам»;

3) для реализации подпункта «б») — постановления Прави тельства РФ «Об утверждении Единой государственной страте гии регулирования деятельности монополий»;

4) для реализации подпунктов «д», «з», «и» — федерального закона «О ценовой политике в Российской Федерации»;

5) для реализации подпункта «е» — постановления Прави тельства РФ «Об утверждении Положения о Государственном ко митете по ценовому регулированию»;

6) для реализации подпункта «ж» — постановления Прави тельства РФ «Об утверждении Положения о Государственном ко митете по ценовому регулированию»;

7) для реализации подпунктов «з», «к», «л», «м», «о», «п», «р» — федерального закона «О государственном регулировании цен (тарифов) на товары (услуги) естественных монополий»;

8) для реализации подпункта «к» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об инвестици онной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

9) для реализации подпункта «н» — Конкурентного кодекса Российской Федерации.

3.4.2. Специальные обременения субъектов естественных монополий в интересах малого и среднего бизнеса Ценностная цель направления:

вклад субъектов естественной монополии в развитие малого и среднего бизнеса, в том числе в наукоемких секторах;

увеличение доли малого и среднего бизнеса в общем объеме занятого населения и в ВВП;

обеспечение занятости населения в этом сегменте экономики;

поддержка социально значимых видов деятельности.

Основные показатели и тренды:

72% оборота малого и среднего бизнеса приходится на долю торговли и услуг, на промышленность — только 13,5%, на строительство — 7%;

одними из основных препятствий для развития малого и среднего бизнеса являются низкая доступность финансовых ресурсов (15% респондентов) и несправедливая конкуренция со стороны более крупных компаний (14% респондентов);

экономическая эффективность малого предприниматель ства существенно уступает по многим характеристикам крупным корпорациям;

анализ движения прибылей в обрабатывающей промышлен ности США с использованием таких показателей, как норма прибыли, как отношение прибыли к акционерному капита лу в процентах, доля прибыли в продажах, показывает, что у мелких и средних фирм эти показатели хуже, чем у крупных предприятий;

федеральные, региональные и местные программы поддерж ки малого и среднего предпринимательства неэффективны.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения С 1 января 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего пред принимательства в Российской Федерации», предметом которо го (статья 1) является, в частности, инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, виды и фор мы такой поддержки. Закон предусматривает разработку и реали зацию органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федера ции, органами местного самоуправления соответствующих фе деральных, региональных и муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства.

Во многих регионах России существуют программы по под держке малого и среднего бизнеса, которые в основном сводят ся к использованию средств специально создаваемых фондов по поддержке предпринимательства по двум направлениям: микро кредитование (до 200 тыс. руб.) или субсидирование части про центной ставки по привлеченным банковским кредитам. Сумма в 200 тыс. руб., с учетом финансовых потребностей субъектов мало го и среднего бизнеса (МСБ), для развития бизнеса недостаточна.

Участие компаний в региональных программах поддержки предпринимательства, малого и среднего бизнеса явно невысо кое. В муниципальных программах поддержки МСБ участву ют еще меньше предпринимателей. А число предпринимателей, когда-либо принимавших участие в федеральных программах поддержки МСБ, является самым низким.

Основные проблемы:

низкая доступность финансовых ресурсов для малого и среднего бизнеса;

отсутствие эффективных налоговых, инвестиционных, та моженных и иных стимулов развития малого и среднего бизнеса;

незначительность технологического переоснащения произ водства;

отсутствие действенной поддержки малого и среднего бизне са в отраслях экономики, имеющих научно-технологический и инновационный потенциал и, как следствие, сосредоточе ние субъектов малого и среднего бизнеса в основном в сфе ре торговли и услуг;

несправедливая конкуренция со стороны более крупных компаний;

сращивание крупного бизнеса и власти.

Основные управленческие решения проблем а) стимулирование развития малого бизнеса в части освоения малых месторождений нефти и газа, децентрализованного тепло снабжения и развития локальной энергетики, основанной на воз обновляемых источниках энергии (ВИЭ) и местных топливных ресурсах (биогаз, торф, дрова и пр.);

б) закрепление в законодательстве о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ ственных и муниципальных нужд обязанности субъектов есте ственных монополий при получении таких заказов привлекать в качестве субподрядчиков субъекты малого и среднего предпри нимательства;

в) замена образующего состав преступления признака неза конного участия должностного лица в предпринимательской деятельности — «если эти деяния связаны с предоставлением та кой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме» (статья 289 Уголовного кодекса Российской Федера ции) — на иной: «если эти деяния связаны с извлечением такой организацией дохода в крупном размере»;

г) установление повышенной уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности, сопряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организацией дохода в особо крупном размере;

д) законодательное определение понятий «доход в крупном размере» и «доход в особо крупном размере».

Реализация указанных мер осуществляется путем принятия следующих правовых актов:

1) для реализации подпункта «б» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении за казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

2) для реализации подпунктов «а», «б» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии мало го и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

3) для реализации подпунктов «в», «г», «д» — федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации».

3.4.3. Согласование инвестиционных программ субъектов естественных монополий Ценностные цели направления:

достижение баланса интересов государства и субъектов естественных монополий;

повышение инвестиционного потенциала субъектов есте ственных монополий;

модернизация и обновление основных средств субъектов естественных монополий, выработавших свой ресурс;

совершенствование технологий в целях повышения надеж ности, безопасности и эффективности работы субъектов естественных монополий.

Основные показатели и тренды:

средний возраст вагонного парка России в целом достиг 26 лет, а его износ составляет более чем 60%. Вагонный парк всех дочерних обществ ОАО «РЖД» имеет возраст в среднем 22,1 года, в целом вагоны достигли 80% износа;

инвестиционные программы ОАО «РЖД» обеспечивают около 70% потребностей в инвестициях;

отношение годовых инвестиций ОАО «РЖД» к основному ка питалу составляет 8,4%, что в 1,5 раза ниже, чем в ОАО «Газ пром», вдвое ниже, чем в Транснефти.

Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения Ежегодно при утверждении Правительством РФ инвести ционные программы естественных монополий существенно урезаются. Из-за урезания инвестиционных программ реорга низованного в настоящее время РАО «ЕЭС России» за послед ние 20 лет в Московском регионе не было построено ни одной электростанции.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.