авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. ...»

-- [ Страница 6 ] --

Методологической основой новой энергетической стратегии должны стать эволюционность, системность и адаптивность.

Эволюционный подход обеспечит преемственность новой стратегии по отношению к предыдущим. Энергетическая стратегия России до 2030 г., очевидно, не будет простым пролонгированием действующего документа, Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики как очевидно и то, что новая стратегия не станет откровением, поскольку фундаментальные принципы энергобезопасности, энергоэффективности и экологичности безусловно сохранятся.

Системный подход позволит рассматривать ТЭК России как систему от раслей, их внутренних и внешних связей, что позволит выявить системные риски смежных отраслей. При этом необходимо рассматривать не только производственно-технические связи ТЭК, но и весь комплекс экономичес ких связей энергетики страны и ее регионов со смежными отраслями.

Адаптивность предусматривает наличие возможности оперативной корректировки целей, задач и механизмов ЭС–2030 в соответствии с до стигнутыми рубежами, нерешенными проблемами и вероятным проявле нием новых внешних и внутренних факторов, влияющих на ход реализации ЭС–2030.

ЭС–2030 также должна предусматривать возможность эффективной корреляции с энергетическими стратегиями других стран или регионов («Зеленая книга» ЕС и пр.).

Новая Энергетическая стратегия России до 2030 г. должна быть осно вана на максимально эффективном использовании ресурсно-экспортного потенциала ТЭК для структурной перестройки всей экономики страны и обеспечения перспективного инновационного ее развития.

Фактически, ЭС–2030 должна обеспечить постепенное уменьшение за висимости экономического роста страны от роста энергопотребления за счет структурных преобразований экономики и внедрения инновационных технологий развития и от экспорта энергоресурсов. В рамках ЭС–2030 мож но выделить три этапа, сроки которых представлены достаточно условно и могут быть скорректированы в процессе будущей реализации стратегии:

1 этап (2007–2010 гг.) — ресурсно-инвестиционное развитие;

2 этап (2011–2020 гг.) — инвестиционно-инновационное обновление;

3 этап (2021–2030 гг.) — инновационное развитие.

На первом этапе предполагается продолжение, хотя и с затуханием тем пов интенсификации добычи топливно-энергетических ресурсов, с целью удовлетворения спроса на них и создания необходимой «финансовой» по душки для инвестиционного развития. Первый этап предполагает дальней ший рост ВВП за счет топливно-энергетического сектора экономики.

В этот период планируется формирование и осуществление необходимых инвестиций, создание задела по масштабному развитию и обновлению основ ных производственных фондов и инфраструктуры ТЭК, развитие сырьевой базы энергетики, совершенствование рынка энергоносителей и взаимоотно шений государства и бизнеса.

На втором этапе предполагается продолжение реализации масштабных капиталоемких проектов, направленных на ускоренную модернизацию ма териально-технической и технологической базы ТЭК России. Второй этап Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II должен отличаться от первого дальнейшим ростом ВВП при замедлении темпов роста энергопотребления и энергопроизводства при одновременном росте перерабатывающих и наукоемких секторов экономики, переливе ка питалов в правую часть спектра ВВП. На этом этапе начнется инновацион ное обновление промышленности за счет размещения заказов ТЭК на новые виды оборудования и технологии, необходимые для эффективного развития энергетического потенциала страны.

На третьем этапе предполагается получить экономический эффект от заложенного на предыдущих этапах инвестиционного и инновационного фундамента в виде новых технологий, оборудования и принципов функ ционирования ТЭК России и смежных отраслей на инновационной осно ве. Третий этап должен характеризоваться опережающим ростом ВВП при дальнейшем снижении доли топливно-энергетического сектора в экономи ке. На третьем этапе также должен произойти переход от экологической бе зопасности к экологической эффективности энергетики.

Таким образом, проект новой ЭС–2030 предполагает переориентацию российской экономики с сырьевого на инновационный путь развития за счет максимально эффективного использования сырьевого и экспортного потенциала страны в части топливно-энергетических ресурсов.

Реализация предлагаемых решений должна осуществляться на систем ной основе в рамках долго-, средне- и краткосрочного периодов. К неот ложным мерам, требующим реализации в ближайшие один–два года отно сятся:

разработка концептуальных документов: нового варианта Энергети ческой стратегии, Концепции развития рынка газа;

внесение изменений в законодательство о ценообразовании на рынке газа, в законодательство об энергосбережении, разработка законода тельства о магистральном трубопроводном транспорте, разработка ряда ФЦП (по кадрам, энергосбережению, машиностроению);

разра ботка законодательства об энергетической безопасности и о федераль ных энергетических системах;

выработка мер по налоговому стимулированию инвестиций в основ ные фонды;

обеспечение государственных инвестиций на обновление основных фондов и программы энергосбережения;

достижение новых договоренностей в международной сфере (создание аналога ОПЕК в газовой сфере, стратегические договоренности с Ки таем).

В среднесрочном периоде должен осуществляться переход и стабили зированное развитие. В этом периоде должны реализовываться следующие мероприятия:

реализация Энергетической стратегии, ФЦП по энергосбережению;

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики обновление основных фондов промышленных предприятий, энергети ки и ЖКХ, окончательное устранение перекрестного субсидирования, создание законодательства о теплоэнергетике;

сокращение государственных инвестиций в энергосбережение по мере роста частных инвестиций;

стимулирование развития инновационно го сектора энергетики (включая внедрение новых источников энергии, сектор энергосбережение и экологии).

В долгосрочном периоде обеспечивается долгосрочная готовность от расли к возможным вызовам, которая будет достигаться обеспечением опе режающего роста ВВП над потреблением энергии, обеспечением энергети ческой безопасности страны, обеспечением экологической эффективности энергетики.

В целом представляется возможным сделать следующие основные выводы.

1. Реализация системной государственной политики в сфере энергетики, обеспечивающей устойчивый экономический рост и высокую энерго эффективность экономики возможна при условии реализации пред ложенных мероприятий. Основные цели этой политики приведены в табл. 9.3.4.

2. Имеющаяся в настоящее время экономическая конъюнктура создает в целом благоприятные условия для реализации такой политики. Более того, положительную роль играет ряд проведенных структурных пре образований в сфере электроэнергетики, отчасти — промышленности, которые создали основы для формирования новых видов деятельности в этой сфере. Несмотря на имеющиеся недостатки реформы, представ ляется возможным использовать ее позитивные результаты и выстроить систему эффективного государственного регулирования в данной сфере.

Данная задача представляется непростой, но решаемой. Ее реализация должна базироваться на системном подходе, предполагающем принятие новой Энергетической стратегии, существенное развитие законодатель ной базы в сфере энергетики. Завершение ее формирования (принятие новых законов «О теплоэнергетике», «Об энергетической безопасности», «О федеральных энергетических системах») и совершенствование имею щейся (внесение изменений в федеральные законы «Об электроэнергети ке» и «Об энергосбережении»).

3. Предлагаемые решения не являются революционными, концептуально они разделяются большинством специалистов в данной сфере, многие из них запланированы к реализации в рамках проводимой государствен ной политики в этой сфере. Предлагаемый подход позволяет более чет ко и осмысленно взглянуть на эти мероприятия, оценить их важность с ценностных позиций и расставить приоритеты развития. Основные ре шения в концентрированном виде изложены в табл. 9.3.5 и 9.3.6.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Таблица 9.3. Генератор целей экономического направления «Энергетическая и энергосберегающая политика»

Специфические ценностные цели Ценности государственной экономичес энергетической и энергосберегающей кой политики высшего порядка политики I. Экономический рост и развитие. Управ- • сохранение и использование естествен ление пропорциями развитости ных природных преимуществ России;

• снижение энергоемкости российской экономики;

• структурная перестройка отрасли для ре шения современных задач экономического роста II. Социальный гуманизм • баланс частных (предпринимательских и населения) и публичных интересов при развитии отрасли III. Устойчивость долгосрочного развития • удовлетворение потребностей россий ской экономики в энергетических ресур сах для обеспечения запланированного устойчивого экономического роста;

• интенсификация разработки альтерна тивных источников энергии и малых форм энергетики Таблица 9.3. Проблемно-управленческая матрица экономического направления «Энергетическая и энергосберегающая политика»

Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решения организационно управленческое решение 1. Несовершенство ценообразования • Постепенное повышение внутренних цен на газ до • ФЗ «О магистральном трубо на топливно-энергетические ресурсы экономически приемлемого уровня. проводном транспорте».

(ТЭР). • Урегулирование порядка доступа сторонних органи- • ФЗ «О теплоэнергетике».

1.1. Заниженная внутренняя цена на заций к системе магистральных трубопроводов. • ФЗ «Об энергетической безо газ по сравнению с другими ТЭР. пасности».

• Нормативное установление предельных показателей 1.2. Перекос энергетического баланса тарифов на ТЭР и продукцию ТЭК, а также их соот- • ФЗ «О государственном регу в сторону потребления газа. ношение лировании цен (тарифов) на то 1.3. Неразвитость конкуренции на вары (услуги) естественных мо рынке энергии и энергоносителей. нополий».

1.4. Наличие перекрестного субсиди- • Указ Президента РФ «Об ут рования верждении Энергетической стра тегии Российской Федерации до 2030 года» (новая редакция).

• Указ Президента РФ «Об ут верждении Концепции развития рынка газа».

• Постановление Правительства РФ «О ликвидации перекрестно го субсидирования».

• Решения в рамках экономичес ких направлений «Транспортная политика», «Политика в сфере ми нерально-сырьевой базы» и «По литика ценового регулирования»

Продолжение таблицы 9.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решения организационно управленческое решение 2. Несоответствие энергетической по- • Согласование Энергетической стратегии с програм- • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О госу литики целям экономического роста. мой социально-экономического развития России на дарственном прогнозировании 2.1. Превышение спроса на электро- долгосрочную перспективу.

и программах социально-эконо энергию над предложением. • Государственное планирование развития электро мического развития Российской 2.2. Снижение системной надежности в энергетики.

Федерации».

результате реформирования отрасли • Законодательное формирование политики энергети- • ФЗ «Об Экономической до ческой безопасности. ктрине Российской Федерации»

• Разделение Минпромэнерго России на Министер- • ФЗ «Об энергетической безо ство промышленности РФ и Министерство энергети- пасности».

ки РФ • Указ Президента РФ «Об Энер гетической стратегии Россий ской Федерации до 2030 года»

(новая редакция).

• Указ Президента РФ «О внесе нии изменений в Указ Президен та Российской Федерации «О сис теме и структуре федеральных органов исполнительной власти»

и в Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполни тельной власти».

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве промышленнос ти Российской Федерации».

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положе ния о Министерстве энергетики Российской Федерации»

Продолжение таблицы 9.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решения организационно управленческое решение 3. Высокая степень износа и низкий • Введение инвестиционной составляющей в структу- • ФЗ «О внесении изменений в уровень инноватизации основных ру тарифа естественных монополий. Налоговый Кодекс Российской фондов. Федерации».

• Формирование дополнительных источников инвес 3.1. Нарушение требований и норма- тиций посредством создания Государственного вне- • ФЗ «О Государственном вне тивов по текущему и капитальному бюджетного инвестиционно-кредитного фонда. бюджетном инвестиционно-кре ремонту основных фондов промыш- дитном фонде».

• Усиление государственного надзора за менеджмен ленных потребителей тепло- и элект- том энергетических компаний. • ФЗ «О государственном регу роэнергии, сферы ЖКХ. лировании цен (тарифов) на то • Предоставление долгосрочных государственных га 3.2. Недостаток инвестиционных воз- рантий частным инвесторам в тех сферах, где приме- вары (услуги) естественных мо можностей предприятий отрасли для няется государственное ценовое регулирование. нополий».

обновления основных фондов • Стимулирование инвестиций в электроэнергетичес- • ФЗ «О теплоэнергетике».

кую инфраструктуру внутри страны • ФЗ «О возобновляемых источ никах энергии».

• Решения в рамках экономичес ких направлений «Восстанов ление монетизации российской экономики и инвестиционное стимулирование развития (ин вестиционная политика)» и «По литика ценового регулирования»

4. Высокая энергоемкость экономики. • Установление внутренних цен энергоносителей на • ФЗ «О государственном регу 4.1. Отсутствие экономических сти- уровне, обеспечивающем полное самофинансирова- лировании цен (тарифов) на то мулов к энергосбережению. ние (включая предстоящие инвестиции) производи- вары (услуги) естественных мо 4.2. Декларативность правовой базы. телей топлива и энергии с последующим их прибли- нополий».

жением к равновесию с ценами мирового рынка. • ФЗ «О внесении изменений в Налоговый Кодекс Российской • Ужесточение требований по энергосбережению.

Федерации».

• Совершенствование правил учета и контроля энер гопотребления • ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энерго сбережении»

Продолжение таблицы 9.3. Нормативно-правовой акт, № и наименование проблемы Идея (концепт) решения организационно управленческое решение • Установление стандартов энергопотребления и энер- • ФЗ «О теплоэнергетике».

гопотерь, а также ответственности за их нарушение, • ФЗ «О возобновляемых источ включая более высокую плату за неэффективно рас- никах энергии».

ходуемые энергоресурсы. • Указ Президента РФ «Об ут верждении Энергетической стра • Проведение регулярного энергетического аудита предприятий, в первую очередь энергоемких, а также тегии Российской Федерации до энергетической экспертизы проектов соответствую- 2030 года» (новая редакция).

щих новых предприятий и производств. • Решения в рамках экономичес кого направления «Бюджетная и • Установление ставки налога на прибыль в размере 0% для инвестиций, направляемых на осуществление налоговая политика»

организационных и целевых технологических мер по экономии топлива и энергии.

• Введение налоговых каникул для объектов осущест вления новых энергосберегающих технологий, инвес тируемых из собственных или кредитных средств на срок их окупаемости.

• Снижение ставок налога на добавленную стоимость на оборудование и материалы пропорционально по вышению их энергетической эффективности относи тельно установленных нормативов.

• Увеличение инвестиций в энергосбережение и энер госберегающие технологии, возобновляемые источ ники энергии.

• Стимулирование создания паевых инвестиционных фондов, энергосервисных компаний, специализиро ванных банков в сфере энергосбережения Таблица 9.3. Трехпериодный управленческий план государственной экономического направления «Энергетическая и энергосберегающая политика»

Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение Краткосрочные меры (1–3 года)* ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Согласование Энергетической стратегии с программой социально-экономического закон «О государственном прогнозирова- развития России на долгосрочную перспективу нии и программах социально-экономичес кого развития Российской Федерации»

ФЗ «Об Экономической доктрине Российс- Согласование Энергетической стратегии с программой социально-экономического кой Федерации» развития России на долгосрочную перспективу ФЗ «О Государственном внебюджетном Формирование дополнительных источников инвестиций посредством создания Го инвестиционно-кредитном фонде» сударственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда ФЗ «О государственном регулировании • Установление внутренних цен энергоносителей на уровне, обеспечивающем пол цен (тарифов) на товары (услуги) естест- ное самофинансирование (включая предстоящие инвестиции) производителей венных монополий» топлива и энергии с последующим их приближением к равновесию с ценами ми рового рынка.

• Постепенное повышение внутренних цен на газ до экономически приемлемого уровня.

• Предоставление долгосрочных государственных гарантий частным инвесторам в тех сферах, где применяется государственное ценовое регулирование.

• Стимулирование инвестиций в электроэнергетическую инфраструктуру внутри страны.

• Введение инвестиционной составляющей в структуру тарифа естественных мо нополий.

• Нормативное установление предельных показателей тарифов на ТЭР и продук цию ТЭК, а также их соотношение ФЗ «О магистральном трубопроводном • Постепенное повышение внутренних цен на газ до экономически приемлемого транспорте» уровня.

• Урегулирование порядка доступа сторонних организаций к системе магистраль ных трубопроводов Продолжение таблицы 9.3. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение ФЗ «О теплоэнергетике» Нормативное установление предельных показателей тарифов на ТЭР и продукцию ТЭК, а также их соотношение ФЗ «Об энергетической безопасности» Нормативное установление предельных показателей тарифов на ТЭР и продукцию ТЭК, а также их соотношение.

Указ Президента РФ «Об утверждении Урегулирование порядка доступа сторонних организаций к системе магистральных Концепции развития рынка газа» трубопроводов Указ Президента РФ «Об Энергетической Нормативное установление предельных показателей тарифов на ТЭР и продукцию стратегии Российской Федерации до 2030 ТЭК, а также их соотношение года» (новая редакция) Указ Президента РФ «О внесении измене- Разделение Минпромэнерго России на Министерство промышленности РФ и Ми ний в Указ Президента Российской Феде- нистерство энергетики РФ рации «О системе и структуре федераль ных органов исполнительной власти» и в Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных орга нов исполнительной власти»

Постановление Правительства РФ «Об Разделение Минпромэнерго России на Министерство промышленности РФ и Ми утверждении Положения о Министерстве нистерство энергетики РФ промышленности Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ «Об Разделение Минпромэнерго России на Министерство промышленности РФ и Ми утверждении Положения о Министерстве нистерство энергетики РФ энергетики Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ «О лик Нормативное установление предельных показателей тарифов на ТЭР и продукцию видации перекрестного субсидирования»ТЭК, а также их соотношение Среднесрочные меры (4–10 лет) ФЗ «О внесении изменений в Федераль- • Ужесточение требований по энергосбережению.

ный закон «Об энергосбережении» • Совершенствование правил учета и контроля энергопотребления.

Продолжение таблицы 9.3. Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение • Установление стандартов энергопотребления и энергопотерь, а также ответствен ности за их нарушение, включая более высокую плату за неэффективно расходуе мые энергоресурсы.

• Проведение регулярного энергетического аудита предприятий, в первую очередь энергоемких, а также энергетической экспертизы проектов соответствующих но вых предприятий и производств.

Стимулирование создания паевых инвестиционных фондов, энергосервисных ком паний, специализированных банков в сфере энергосбережения ФЗ «Об энергетической безопасности» Законодательное формирование политики энергетической безопасности ФЗ «О внесении изменений в Налоговый • Установление ставки налога на прибыль в размере 0% для инвестиций, направля Кодекс Российской Федерации» емых на осуществление организационных и целевых технологических мер по эко номии топлива и энергии.

• Введение налоговых каникул для объектов осуществления новых энергосберега ющих технологий, инвестируемых из собственных или кредитных средств на срок их окупаемости.

• Снижение ставок налога на добавленную стоимость на оборудование и материа лы пропорционально повышению их энергетической эффективности относительно установленных нормативов Указ Президента РФ «Об утверждении Постепенное повышение внутренних цен на газ до экономически приемлемого Концепции развития рынка газа» уровня Долгосрочные меры (свыше 10 лет) ФЗ «Об Экономической доктрине Российс- Государственное планирование развития электроэнергетики кой Федерации»

ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Государственное планирование развития электроэнергетики закон «О государственном прогнозирова нии и программах социально-экономичес кого развития Российской Федерации»

Нормативно-правовой акт, организа Содержание мер, решений, действий ционно-управленческое решение ФЗ «О возобновляемых источниках энер- Увеличение инвестиций в энергосбережение и энергосберегающие технологии, во гии» зобновляемые источники энергии Указ Президента РФ «Об Энергетической Государственное планирование развития электроэнергетики стратегии Российской Федерации до года» (новая редакция) * Период для классификации определяется по моменту достижения поставленной цели. За точку отсчета взят момент принятия ФЗ «Об Экономической доктрине Российской Федерации».

Рис. 9.3.12. Проблемно-управленческое дерево в области энергетической политики 9.4. Экологическая политика (экология как экономический фактор) Оценка экологии с экономической точки зрения представляется труд новыполнимой задачей. Начиная с периода социально-экономического кризиса 1990-х гг. и некоторой экономической стабилизации начала XXI в., макроэкономический анализ комплексного характера экологии как фак тора общественного развития не проводился. Провозглашенный приори тет — ускоренный экономический рост — не содержал, и, к сожалению, не содержит экологической составляющей.

По оценке Министерства природных ресурсов РФ, на 15% территории страны, где проживает около 60% населения России и сосредоточены ос новные производственные мощности, экологическая обстановка уже не соответствует нормативам, определяющим уровень экологической безо пасности людей. До сих пор около половины населения страны потребля ет питьевую воду, не соответствующую санитарным нормам, а 28% стоков сбрасывается в водные объекты без всякой очистки;

в 185 городах с населе нием около 40% населения страны уровни загрязнения воздуха превышают установленные нормативы97. Данная ситуация фактически обесценивает все достижения последних лет, связанные с ростом экономики. И сущест венно влияет на оценку качества жизни населения.

Оценка качества жизни ежегодно проводится экспертами ООН, кото рые на основе данных о средней продолжительности жизни, уровне обра зования и реальных доходах населения оценивают уровень благосостояния граждан различных стран (HDI). При этом при составлении рейтинга при оритет отдается не только формальным показателям благополучия (доходы населения, разрыв между богатыми и бедными и т. д.), а таким факторам, как состояние окружающей среды или наличие у людей свободного време ни. За счет неэкономических факторов страны Европы, такие, как Норве гия и Швеция, постоянно опережают в рейтинге качества жизни «богатые»

США, Японию и Германию. В рейтинге ООН, обнародованного в 2007 г.

Россия заняла скромное 63-е место. Так низко она опустилась из-за невысо кой средней продолжительности жизни (69 лет) и неблагоприятной эколо гии. Как раз из-за последнего показателя России не удается подняться выше, поскольку по другим параметрам — доходам и уровню образования — она опережает многих соседей по группе.

В России проблемы охраны окружающей среды отражены в Экологичес кой доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 ав густа 2002 г. № 1225-р. Сохранение и восстановление природных систем Мировая экономика: Прогноз до 2020 года / Под ред. акад. А.А. Дынкина / ИМЭМО РАН. М.: Магистр, 2007. С. 176.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики определяется Доктриной как одно из приоритетных направлений деятель ности государства и общества.

Специальный раздел Экологической доктрины РФ посвящен экономи ческим и финансовым механизмам. Продекларированы правильные цели и задачи, но за то время, которое прошли с момента одобрения Экологической доктрины (с 2002 г.!) не принят ни один документ в развитие доктрины.

По разным экспертным оценкам, накопленный экологический ущерб в России уже превысил 3 трлн руб. и ежегодно увеличивается еще на 200300 млрд. В то же время, по подсчетам Министерства природных ре сурсов России, хозяйствующие субъекты платят за загрязнение менее пол процента от всех своих налоговых отчислений, и годовой объем этих пла тежей в бюджеты всех уровней не превышает 10 млрд руб. И зачастую идут эти деньги отнюдь не на улучшение экологии.

В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2007 год» доля рас ходов федерального бюджета на охрану окружающей среды составляла 0,3% (рис. 9.4.1).

Рис. 9.4.1. Затраты государств на охрану окружающей среды (% от ВВП) По сравнению с другими европейскими странами расходы федерального бюджета на охрану окружающей среды не могут быть признаны достаточ ными.

На наш взгляд, расходы на охрану окружающей среды из федерального бюджета должны быть увеличены.

Сегодня, согласно официальной статистике, 76% инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное ис Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II пользование природных ресурсов, осуществляется предприятиями за счет собственных средств (рис. 9.4.2).

Рис. 9.4.2. Инвестиции, направленные на охрану окружающей среды (в %) Как видно из диаграммы, доля федерального бюджета в использовании инвестиций в основной капитал составляет всего 8%.

Исходя из существующей статистической отчетности больше всего ис пользовано инвестиций в основной капитал за счет собственных средств предприятий — 76%.

Но пока не подвергалась специальному исследованию эффективность использования как бюджетных средств, так и средств предприятий. Пред варительный анализ показывает, что эффективность вложенных средств недопустимо низкая.

Низкую эффективность инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды от вредного воздействия отходов производ ства и потребления, можно проследить на следующем примере.

В 2005 г. используемые отходы производства и потребления составляли около 42% от их общего количества (рис. 9.4.3), в 2006 г. — около 39%, а ин вестиции за тот же период возросли на 50% и составили в 2006 г. — 607,4 млн руб. (в 2005 г. — 404,6 млн руб.).

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики млн т год Рис. 9.4.3. Отходы производства и потребления в сфере добычи полезных ископаемых Возникает вопрос об эффективности вложенных средств, а возможно, и просто профанации, поскольку показатели работы с отходами производства и потребления демонстрируют отрицательную динамику — объем образо ванных отходов растет быстрее, чем использованных отходов производства и потребления, несмотря на значительное увеличение инвестиций.

В настоящее время отсутствует современная методика оценки эффек тивности осуществления природоохранных мероприятий, что негативно влияет на анализ ситуации и принятие управленческих решений.

Попытка создания такой методики была осуществлена в 1983 г. — была принята и действовала Временная типовая методика определения эконо мической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству за грязнением окружающей среды (одобрена Постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР, Президиума АН СССР).

После 1983 г. никакой иной комплексной адаптированной методики так и не было принято. Отдельные правовые акты принимались на уровне субъек тов Российской Федерации, но степень их юридической и экономической про работанности была чрезвычайно низкой, что до сих пор позволяет компаниям в судебном порядке значительно снижать cумму возмещаемого вреда, причи ненного окружающей среде.

Согласно статистическим данным, основными отраслями, влияющими на уровень загрязнения воздуха в России, по-прежнему остаются черная и цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II машиностроение, электроэнергетика. Более чем в 30 субъектах Федерации зафиксировано существенное загрязнение атмосферного воздуха и сверх нормативное загрязнение источников питьевого водоснабжения. Напри мер, превышение предельно допустимой концентрации (ПДК) в воздухе различных поллютантов было зарегистрировано в 202 крупных городах, где в общей сложности проживает 64,5 млн человек. А показатели таких загряз нителей, как диоксид азота и оксид углерода, за последние три года возрос ли на 13% и 15% соответственно.

Негативно на развитие экономических процессов сказываются и ошибки в прогнозировании погодных условий;

отсутствие средне- и тем более дол госрочного прогнозирования климатологических изменений;

отсутствие механизма управленческого предупреждающего реагирования на прогнозы природных катаклизмов.

Для увеличения положительного влияния на экономические процессы не обходима разработка нормативной правовой базы гидрометеорологического и сейсмологического прогнозирования;

создание в рамках Министерства при родных ресурсов Российской Федерации федерального агентства по сейсмо логии. Аналогом для его институализации может послужить соответствующее Государственное агентство Китая.

Свою «лепту» в ухудшение условий проживания россиян вносит и воз растающее автомобильное движение: общий валовый выброс загрязни телей от него в ряде регионов, в том числе в Приморском крае и Москве, достигает 77–90%. А в результате существенного загрязнения источников питьевой воды в России ежегодно фиксируются вспышки острых кишечных инфекций, брюшного тифа, гепатита (в 2005 г. зарегистрированы 217 вспы шек и групповых заболеваний дизентерией в 49 субъектах Российской Фе дерации). По сути, речь идет о том, что жить в России становится опасно для здоровья98.

В России ежегодно по экологическим причинам раньше времени уми рают до 300–350 тыс. человек. Эта «экологическая составляющая» — замет ная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем… Даже Главный санитарный врач России вынужден был признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тыс. человек погибают от загрязнения воз духа. Эта цифра отражает лишь последствия загрязнения воздуха, хотя из вестно, что для России проблема номер один — загрязнение воды, проблема номер два — радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степе ни угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха»99.

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Фе дерации в 2005 году» / Министерство природных ресурсов Российской Федерации. 2006.

С. 120.

Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. № 11–12. С. 21.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики Решением проблемы могло бы быть введение обязательного, периодичес ки проводимого экологического диагностирования. Должна быть имплемен тирована система разномасштабного диагностирования (как макро-, так и микромасштабов);

должно быть воссоздано федеральное Министерство ох раны окружающей среды и природных ресурсов, создание при нем Государ ственного управления экологического диагностирования. В рамках его со здать отделения: диагностирования чистоты воды, диагностирования уровня радиации, диагностирования чистоты воздуха.

Приходится констатировать и нерезультативность государственного уп равления в области охраны окружающей среды, особенно в сфере экономи ческого регулирования.

Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в соответствии с которой Правительству Российской Федерации предписано при разработ ке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устой чивому развитию, а также разработать и внести в 1996 г. на рассмотрение Президента Российской Федерации проект государственной стратегии ус тойчивого развития Российской Федерации.

Правительство же этого не делало, поскольку все его программы разви тия были ориентированы исключительно на экономические показатели. Со гласованный вариант стратегии не был подготовлен из-за противодействия ведомств экономического и финансового блоков.

Поэтому необходимо возвратиться к вопросу рассмотрения и принятия Правительством Российской Федерации Стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

Государственные органы по охране окружающей среды постоянно стано вятся объектом реформирования, что негативно сказывается на качестве уп равления в области охраны окружающей среды: ликвидирована Госкомэко логия, разделены функции между Министерством природных ресурсов РФ и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

На сегодняшний день отсутствует единый орган государственного уп равления в области охраны окружающей среды, что негативно сказывается на правовом закреплении экономических механизмов.

Для разработки и реализации политики сбалансированного развития экономики и экологии необходимо возрождение отдельного самостоятель ного Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

Развитие глобализационных процессов, в том числе участие зарубежных и транснациональных компаний в природопользовании в России, важно оценивать с точки зрения национальной безопасности государства.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.

№ 1300 (в ред. указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24), угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощение ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и го товности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Име ет место тенденция увеличения импорта неэкологичной продукции в Рос сию.

Решением этой проблемы может послужить ужесточение таможенных критериев к импорту товаров, как мера не только экологического содержа ния, но и поддержки национального производителя.

По оценкам специалистов, для России острейшей проблемой является истощение невозобновляемых ископаемых ресурсов (нефть, газ, металлы и пр.). И очевидно, что предотвратить процесс их утраты нереально.

Между тем, путем нормирования предельно допустимого изъятия недр возможно снизить риск угрозы истощения природных ресурсов.

Острота проблемы связана с приближением, по имеющимся данным, момента фактического исчерпания нефти и газа.

Общие положения о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды предусмотрены в Федеральном законе от 10 января 2002 г.

«Об охране окружающей среды» (ст. 26). В этом законе обоснованно уста навливается, что регулирование нормирования изъятия недр осуществля ется законодательством о недрах. В соответствии со ст. 42 и 18 Конституции РФ законодатель обязан установить такие нормативы.

Для включения в проект Федерального закона «О недрах» предлагается статья «Нормативы предельно допустимого изъятия ресурсов недр».

Законодательные органы власти не спешат устранять пробелы экологи ческого законодательства России. В эколого-правовом поле практически отсутствуют механизмы осуществления таких важнейших инструментов, как экологическая сертификация, экологический аудит, экологическое стра хование.

В связи с этим необходима нормативная правовая разработка и импле ментация понятий «экологическая сертификация», «экологический аудит», «экологическое страхование». Целесообразно это осуществлять вместе с единой кодексной систематизацией норм экологического права.

В экологическом праве должны быть предусмотрены положения об обя зательности системы мониторига загрязнения окружающей среды пред приятием.

На предприятиях должны быть внедрены средства контроля за выбро сами загрязняющих веществ в атмосферу и сбросами сточных вод. Кро ме того, на основании данных, получаемых при проведении технического контроля, предприятие должно вести систематический объективный учет Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду и иных вредных воздействий на нее.

Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природ ной среды» предусматривалось, что порядок экологического страхования и использования его фондов устанавливается Правительством России. В свя зи с принятием в 2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей сре ды» этот закон утратил силу. Порядок экологического страхования в России так и не определен. Необходима разработка и принятие соответствующих норм и включение их либо в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», либо в разрабатываемый Экологический Кодекс Российской Феде рации.

Экологический аудит как инструмент экологического права, достаточно развитый в мире, является пока еще новым для России. Пожалуй, у нас вряд ли найдется инвестиционная компания или банк, который, давая предприятию кредит, изучает вероятность инвестиционного риска с точки зрения эколо гической защищенности той деятельности, которую ведет потенциальный за емщик.

Нормативно-правовые основы регулирования экологического аудита в России на федеральном уровне на современном этапе практически отсут ствуют.

С учетом важности экологического аудита как инструмента принятия научно обоснованного экологически значимого решения, он нуждается в адекватном правовом регулировании.

Для этого целесообразно изложить положения об экологическом аудите в общем виде в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», а кон кретные нормы закрепить в отдельном законе об экологическом аудите.

Экологический аудит широко и давно применяется в зарубежных госу дарствах.

В США на федеральном уровне нет специального закона, но принят ряд подзаконных актов. В июле 1986 г. Агентство по охране окружающей среды приняло Заявление о политике в области экологического аудита. Во мно гих штатах США введено обязательное экологическое аудирование в случае купли-продажи недвижимости, в том числе земельных участков100.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы был су щественно сокращен Федеральным законом «О внесении изменений в Гра достроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодатель ные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ101.

Исключение из перечня объектов экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации Сидорчук В.Л., Давыдова Р.Т. Экологический аудит в системе управления природополь зованием: муниципальный уровень. М., 2001. С. 121.

Российская газета. 2006. № 290. 23 дек.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т. п. эколо гически опасных объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной эколо гической экспертизы, которая была, пожалуй, единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е гг. про шлого века.

Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Градострои тельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» впредь экспертиза таких объектов будет прово диться в рамках государственной экспертизы проектной документации, го сударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируе мых Градостроительным кодексом РФ.

Не вызывает сомнения, что в результате такого развития законодатель ства об экологической экспертизе охрана окружающей среды будет еще бо лее деградировать. Есть основания полагать, что предпочтение будет отда ваться экономическому развитию в ущерб природе.

Экологическая экспертиза в Германии регулируется Законом об экологи ческой экспертизе, принятом в соответствии с Директивой 85/337 ЕЭС об экологической экспертизе. Экологическая экспертиза в США регулируется Законом о национальной политике в области окружающей среды (1970). Он установил обязанность проведения экологической экспертизы, включающей оценку всех возможных последствий реализации проекта для окружающей среды. Прогнозирование экологических последствий намечаемой деятель ности оформляется в виде Заявления о воздействии на окружающую среду.

Проведение экологического анализа намечаемого мероприятия является не отъемлемой частью всего процесса планирования102.

Обоснованным и справедливым решением может быть отмена законо дательной нормы об исключении из числа объектов государственной эколо гической экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятия и иных экологически значимых объектов. То есть восстановление в полном объеме действия Федерального закона «Об экологической экспертизе».

При нынешней системе охраны окружающей среды рост производства выходит на первое место по значимости, тогда как необходимое для нор мальной жизни сохранение экологического равновесия становится второ степенной задачей для государства.

При этом в России довольно неплохо разработаны общие положения экологического законодательства. Проблема в том, что оно практически не работает.

Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 195–197.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики Решение экологических проблем — ужесточение экологических требо ваний, дающее возможность увести страну от экологической катастрофы и перепрофилировать экономику, вывести на более высокий уровень.

Россия не должна уподобиться Китаю, где сегодня экологические пробле мы стоят 10% ВВП.

Системный экономический кризис 1990-х гг. негативно повлиял на эко логическую ситуацию в России и перспективы развития экологизации про изводства, поскольку в эти годы предпочтение было отдано решению крат косрочных социально-экономических проблем. Исполнительные органы власти практически перестали решать вопросы развития экономических механизмов охраны окружающей среды, законодательные органы власти ограничились формальными акциями. Финансирование природоохранной деятельности со стороны государства неизменно целый ряд лет составляет (около 0,3% консолидированного бюджета) и не изменяется с ростом дохо дов бюджета.

Экономика современной России характеризуется высокой природоем костью. Речь прежде всего идет об энергетическом, лесном, аграрном секто рах. Ресурсные затраты на единицу конечной продукции в среднем в 2–6 раз превышают аналогичные затраты развитых стран. Существен разрыв и в показателях природоемкости для загрязняющих веществ между Россией и развитыми странами103. Неэффективная структура экономики, ее сырьевая ориентация, технологическая отсталость, неразвитость обрабатывающей и перерабатывающей промышленности, инфраструктуры, сферы распределе ния воспроизводят вынужденный рост нагрузки на среду, необоснованные потери ресурсов, дополнительное загрязнение104.

Суммарные выбросы и загрязнения снизились в годы промышленного спада. В то же время удельные показатели затрат в расчете на единицу ко нечной продукции возросли. Энергоемкость выросла на 30% за 1990–1998 гг.

в России и существенно уменьшилась в развитых странах. В годы экономи ческого кризиса высокотехнологичные и ресурсосберегающие производства либо деградировали, либо были приостановлены. Загрязняющие и природо емкие, еще более деградировав в кадровом и технологическом отношении, выжили. Таким образом, с деградацией технологически прогрессивных от раслей «экономика становится не только “глупее”, но и “грязнее”»105.

Между тем, мировая экономика ориентирована на повышение уровня экономии энергии, изыскания экологически чистых энергоресурсов и пла нирования новых инвестиций в энергетику.

Обзор деятельности по охране окружающей среды… 1999. С. 198–201.

Шуленина Н.В. Экологическая политика современной России: От императивов к ар гументам // Вестник Российского университета дружбы народов. — Сер.: «Политология».

2003. № 4. С. 43–54.

Глобализация мирового хозяйства. 2002. С. 627.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II В частности, в докладе Правительства Великобритании по энергетичес кой политике 2007 г. предусмотрено принятие стандартов для устранения малоэффективной продукции.

Возрастает роль экологически чистых энергоресурсов. В российской экономике внимание к альтернативным источникам энергии пока мини мально. В этом она существенно отстает от развитых стран.

Достоинства ветряных источников энергии — низкие эксплуатационные затраты и экологичность, если закрыть глаза на шум, нестерпимый для мно гих животных и птиц. Недостаток — дороговизна. Самая крупная в мире станция всего в 5 МВт на севере Германии имеет высоту 183 м, на мачту ушло 180 т стали, на фундамент — 1,3 тыс. куб. м бетона. Себестоимость энергии — 10 центов / кВт·час. В последнее время цена ветряков снижается, и в районах с развитой инфраструктурой они конкурируют со станциями на газе.

В России имеются неисчерпаемые ресурсы ветровой энергии, но главная проблема в том, что ветряные источники энергии не учтены в единой энер госистеме.

В мире на ветре производится не более 1% электроэнергии. Но это без условный лидер среди возобновляемых источников. В мире бум ветряной энергетики. Общая мощность — 75 тыс. МВт. Лидеры — Германия (20 тыс.

МВт), Испания, США, Индия. Но по относительной важности нет рав ных Дании — 20% электроэнергии. В Англии показатели выросли на 47%.

В Польше, Литве, Венгрии — в 3 раза. В России этот вид энергетики оста ется экзотичным — 0,01% в общем балансе. В Калмыкии в 1995 г. построен блок мощностью 1 МВт. В Калининградской области сооружается первый российский ветропарк.

Растет использование горячих подземных источников для выработки тепловой и электрической энергии. Впервые геотермальная станция была построена в Италии 100 лет назад. Потом подключились Мексика, Новая Зеландия, Долина гейзеров в США. В Рейкьявике геотермальная отопитель ная система обслуживает 100 тыс. жителей. Энергия вулканов используется в 62 странах, суммарная мощность станций — 19 300 МВт. Доля России на мировом геотермальном рынке заметна — 10%. Сейчас на Камчатке работа ют три геотермальные станции мощностью 70 МВт, они обеспечивают 25% потребностей региона. Перспективны Краснодарский край, Северный Кав каз, Калининградская область.

В США и Европе отпускаются крупные субсидии на производство био топлива из растительного сырья, которое пока много дороже бензина. 10% биоэтанола, добавленного в бензин, снижают выбросы на 30–50%. Переходу на биоэтанол способствуют акцизные и законодательные меры. В Швеции принята программа полного перевода транспорта к 2020 г. на биоэтанол и природный газ. В Бразилии весь бензин продается с добавлением этанола.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики К 2010 г. спрос на биотопливо в Европе вырастет в 3 раза. В США на топ ливный спирт уходит 14% урожая кукурузы. Получать биотопливо можно из сахарного тростника, кукурузы, рапса и подсолнечника, даже из отходов производства сыра и куриного помета на птицефермах. Такое топливо ис пользуется на станции в английском городе Тэтфорд.

Уникальный опыт развития топливно-энергетического комплекса Ис ландии заслуживает внимания с точки зрения отсутствия вредных выбро сов в атмосферу106. Фактически Исландия — одна из первых высокоразви тых стран в мире, где отказались от природного газа и ядерного топлива и продолжают сокращать долю выбросов. Углекислый газ, который содер жится в смеси пара и воды, поднимающейся по скважинам, используется для газированных напитков и теплиц. Сегодня более 70% энергопотребле ния в стране обеспечивается за счет источников возобновляемой энергии.


Получение электроэнергии полностью обеспечивается благодаря возобнов ляемым источникам энергии и генерируется за счет гидроресурсов (80%) и энергии геотермальных источников (20%).

Достижения Исландии в значительной степени обусловлены продуман ной государственной энергетической политикой, стремлением прежде всего использовать местные возобновляемые источники энергии. Такой полити ческий курс, заданный еще законом о внутренних водных резервах в 1923 г., действует и поныне. В то время местные власти взяли на себя инициативу по разведке потенциальных ресурсов и прямому участию в производстве и распределении энергии.

Ценность этого опыта еще и в том, что природно-климатические усло вия Исландии очень схожи с условиями Камчатки. При этом в Исландии стоимость электроэнергии (1 кВт·ч) — менее 2,8 центов, а теплоснабжения (1 кВт·ч) — 1,1–1,6 центов. На Камчатке соответственно 10–30 центов и 15 центов.

Политика внедрения альтернативных источников энергии должна быть определена законодательным актом, и ее реализация должна быть возложе на на Правительство РФ.

В связи с этим предлагается разработать и принять Федеральный закон «О возобновляемых источниках энергии», где должно быть предусмотрено создание основ и экономических предпосылок (стимулов) развития объек тов, работающих на возобновляемых источниках энергии (Подробнее см.

раздел 9.3. «Энергетическая и энергосберегающая политика»).

По запасам воды Россия занимает второе место в мире после Бразилии.

Однако при таких больших запасах воды основная часть водных ресурсов загрязнена в результате действия человека.

В последние 15 лет практически не ведется мониторинг состояния вод ных источников. Широкое использование в последнее время подземных Королев Ю., Томаров Г. Простая фантастика // «Эксперт». 2007. № 24 (565).

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II вод, бурение артезианских скважин идет бессистемно, а вода используется бесконтрольно. В последние десятилетия была нарушена практически вся система воспроизводства пресных вод. Требуется переоснащение водоочис тных сооружений, которые не справляются с тем объемом водостока, кото рый проходит через их мощности, и большая часть сточных вод попадает в водоемы.

Природопользователи, занимающиеся водоснабжением населенных пунктов, стремясь увеличить свои выгоды, зачастую отказываются от стро ительства современных очистных сооружений. В результате их выгоды обо рачиваются многократными потерями, как для бытовых потребителей, так и для организаций.

В связи с этим необходимо ввести дифференцированную плату за поль зование водными ресурсами, когда потребитель платит по факту получения услуги с учетом ее качества путем внесения изменений в главу 25.2. «Водный налог» Налогового кодекса РФ.

В Налоговый кодекс РФ требуется внести изменения и в части сниже ния размеров налогов на прибыль и на имущество предприятий, использую щих экологичное оборудование, выпускающих экологичную продукцию или иным образом экологизирующих производство. Сегодня (по действующему законодательству) те предприятия, которые соблюдают нормативы, выпол няют природоохранные мероприятия и стремятся снизить техногенную на грузку на окружающую среду, могут рассчитывать лишь на незначительные финансовые льготы, предоставление которых всецело зависит от региональ ных властей. Естественно, когда чиновник выбирает между тем, предоста вить льготу или обеспечить наполнение бюджета, обычно выбирается пос леднее. Поэтому для бизнеса принципиально важно, чтобы льготы перешли из разряда возможных в разряд обязательных.

До сих пор законодательно не регламентировано взимание платы за нега тивное воздействие на окружающую среду. По оценке МПР России, ежегод ные поступления в бюджетную систему платы за негативное воздействие на окружающую среду при действующей системе платежей должны составлять около 10–11 млрд руб. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год» было предусмотрено поступление в федеральный бюджет данного вида платежей в объеме 2 313,5 млн руб., что составляло 20% общей суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду107.

Эта цифра наглядно демонстрирует слабость государственного управле ния в области охраны окружающей среды (недостаточность четко сформу лированного требования об обязательности уплаты данного вида платежей и ответственности за неуплату или неполную оплату, низкую эффектив ность администрирования при сборе этого вида платежа).

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Фе дерации в 2005 году»...

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики Федеральным законом «О плате за негативное воздействие на окружа ющую среду», который планируется разработать и принять, данная плата будет рассматриваться не как фискальный, а как стимулирующий элемент экономического механизма. Для этих целей вводится новый принцип «от счета» — от наилучшей существующей доступной технологии. С хозяйствую щих субъектов, документально и фактически подтвердивших использование таких технологий и соблюдение допустимых нормативов, плата не взимается и остается на реализацию природоохранных мероприятий в полном объеме.

Предлагается перейти от административной системы разрешений и согла сований платежей к системе декларирования негативного воздействия и платы. Одновременно должно быть предусмотрено существенное увеличе ние размеров штрафов за нарушение природоохранного законодательства, введение штрафов за представление недостоверных деклараций. Размер эко логических платежей будет зависеть от того, какие технологии применяют ся на предприятии, компании смогут зачесть в счет платежей средства, вло женные в установку оборудования, снижающего нагрузку на окружающую среду.

Однако пока законопроект «О плате за негативное воздействие на окру жающую среду» законом еще не стал. И правовая база законодательного ре гулирования платы за вред окружающей среде весьма противоречива и вы зывает массу проблем на уровне ее практического применения.

Целесообразность платы и ее эффективность определяется также и тем, куда направляются платежи за негативные воздействия на окружающую среду. По действующему законодательству они направляются в государ ственный бюджет. При этом не предполагается их целевое использование, ориентированное на охрану окружающей среды.. Раньше такие платежи на правлялись в целевые государственные внебюджетные фонды.

Для целевого использования средств на охрану окружающей среды, пос тупающих за счет платежей за загрязнение окружающей среды, целесооб разно принятие в субъектах Российской Федерации законов «О создании целевого бюджетного экологического фонда и порядке использования пос тупающих средств», а также рассмотреть вопрос о восстановлении такого фонда на федеральном уровне.

Но не будущая дифференциация экологических платежей побуждает компании вкладывать деньги в экологические проекты. Сегодня бизнесу куда важнее снизить себестоимость продукции за счет снижения расхо да на ресурсы, при этом наращивать выпуск продукции и выйти на новые рынки, прежде всего зарубежные, которые предъявляют повышенные тре бования не только к качеству самого продукта, но и к технологии его про изводства.

Экологические проекты промышленных предприятий становятся час тью инвестиционных программ технического перевооружения, т. е. прино Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II сят дополнительную прибыль. Рынок и жесткая конкуренция заставляют предприятия вкладываться в реализацию экологических программ, в том числе в модернизацию производства.

Ужесточение экологических требований будет дополнительно стимули ровать вложения в охрану окружающей среды, а также подстегивать модер низацию предприятий-монополистов.

Использование «грязных» технологий должно обходиться в десятки, а местами и в сотни раз дороже, чем сегодня.

В связи с этим возрастает роль государственного экологического конт роля, который в настоящее время размыт между Росприроднадзором и Рос технадзором.

Вопросы контроля за охраной окружающей среды должны быть выведе ны из-под действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Для усиления государственного контроля необходимо увеличение фи нансирования органов государственного контроля и надзора как в оплате труда, так и в дополнительном образовании, качественном улучшении ла бораторной базы, так и в разработке и утверждении современных методи ческих материалов.

При этом важнейшей задачей становится упорядочение государствен ного контроля в области охраны окружающей среды (повышение качества проверок).

Вызывает много нареканий и формирование статистической информа ции по вопросам денежной оценки затрат на охрану окружающей среды.

По мнению специалистов, набор показателей и классификаций, который в соответствии с международными стандартами используется в современных схемах национальных счетов (в том числе внедряемая с 1993 г. в статистичес кую практику система национальных счетов России), не позволяет получить количественную характеристику взаимосвязей экономики и окружающей среды и тем самым послужить основой для анализа и формирования комп лексной экономической, экологической и социальной политики108.

Методология оценки природоохранных затрат и воздействия экономи ки на окружающую среду разрабатывается во многих странах, как правило, на основе рекомендаций СНС-93. Начиная с 1970-х гг. информацию о при родоохранных затратах регулярно собирают национальные статистичес кие комитеты Австрии, Германии, Канады, Нидерландов, США, Японии, а с 1990 г. и Статистический комитет Австралии. В Австрии, Германии и Ве ликобритании расходы на охрану окружающей среды регистрируют кроме того ассоциации промышленных предприятий.

Ильичева Е.В. Государственная экологическая политика становления экологического учета и отчетности // www.kolasc.net.ru/russian/news/iep–2.6.doc.


Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики В Российской Федерации экологический учет ограничивается статис тикой объема отходов, использования природных ресурсов, а также затрат на природоохранные мероприятия и организацию рационального приро допользования. Менять существующий порядок таким образом, чтобы он точнее отражал воздействие экологических факторов, в ближайшее время не предполагается. Одна из причин отставания России в этой области за ключается в том, что система национальных счетов, соответствующая меж дународным стандартам, внедряется в статистическую практику России только с 1993 г. и пока разработаны даже не все счета центральной схемы национального учета.

Поэтому при анализе состояния окружающей среды, разработке и реали зации экологической политики России в качестве основной информацион ной базы выступают данные, предоставляемые предприятиями. Более того, из-за недостатка (или отсутствия) бюджетного финансирования в основном именно они выступают инициаторами ослабления вредных воздействий на окружающую природную среду.

Стремясь стать конкурентоспособными на мировых рынках, российские компании создают системы экологического учета и менеджмента на пред приятиях. К внешним причинам и стимулам этого процесса, позволяющего заметно снизить отрицательное воздействие на окружающую среду, отно сятся изменение законодательства, соответствующей институциональной структуры и потребительских предпочтений в зарубежных странах, при менение там экологической маркировки, влияние общественного мнения, экологическая инициатива в рамках делового сообщества, экологический аудит и экологические стандарты, распространение практики «аудита пос тавщика» и «этичных» инвестиций.

Организации стремятся развивать свою экологическую политику глав ным образом в пределах действующих экологических предписаний, которые обычно разрабатывают неправительственные организации (национальные и международные). Предписания формулируют набор принципов, направ ленных на включение в процесс управления компанией экологической со ставляющей.

Основные их цели заключаются в том, чтобы:

• создать «экологически положительный» имидж организаций, входя щих в неправительственные объединения, и заявить о своих намерени ях в области охраны окружающей среды, которые позволят «внешним»

партнерам строить взаимоотношения с организациями-членами;

• помочь фирмам в разработке и реализации экологической политики, стимулировать заинтересованность компаний в развитии экологичес кого менеджмента;

• выработать совместную стратегию, повышающую эффективность уси лий компаний при разработке и проведении экологической политики, Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II соответствующей требованиям правительственных органов, законода тельства и всех заинтересованных групп.

Отечественные предприятия делают первые шаги по пути ведения со держательного экологического учета и создания систем экологического менеджмента. Пионерами в этом отношении стали дочерние предприятия иностранных компаний (например, концерн «Тиккурила» и ЗАО «Финко лор»), а также российские корпорации, реализующие свою продукцию на мировом рынке (РАО «ЕЭС России», «Газпром», «ЛУКОЙЛ»).

Надо сказать, что в настоящее время информация о состоянии окружаю щей среды еще крайне слабо используется в экономической политике, чаще превалируют интересы сиюминутной выгоды. Тем не менее, в дальнейшем необходимость учета экологического фактора в принятии экономических решений будет возрастать. Это обусловливает дальнейший рост спроса на разработку комплексной системы показателей по оценке состояния и ис пользования окружающей среды, нацеленной на обеспечение экологичес кого равновесия регионов страны. В такой системе показателей объективно выделяются две подсистемы, взаимозависимые и взаимоувязанные между собой. С одной стороны, необходима комплексная оценка состояния при родной среды каждого конкретного региона с прогнозными возможностя ми ресурсопотребления и показателями затрат на воспроизводство при родных ресурсов. С другой стороны, ресурсопотребление, установленное на первом уровне, должно быть распределено на данной территории между конкретными потребителями природных ресурсов. В то же время для пред приятий-природопользователей необходимо и пропорциональное распре деление участия в восстановлении природной среды.

Разработка комплексной системы природопользования по регионам не возможна без создания информационной базы и экологического учета на уровне указанных двух подсистем.

Существенным препятствием развития экологического учета на пред приятиях является отсутствие научно обоснованного подхода к определе нию экономической оценки природных ресурсов. Заниженные нормативы платы за использование природных ресурсов не способствуют внедрению ресурсосберегающих технологий и не позволяют объективно оценить ре зультаты деятельности предприятия. Возникает вопрос о точном учете даже отраслевой стуктуры загрязнений (рис. 9.4.4)109.

В результате за 1990-е гг. трансформировалась промышленная структура страны: заметно увеличилась роль природоемких, экологически агрессив ных отраслей (добывающей, топливной, электроэнергетики, металлургии) и уменьшилась доля экологически более приемлемых производств (легкой промышленности и машиностроения). Стремительно сокращается высоко Коммерсант. 2007. № 122 (3698). 13 июля.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики Рис. 9.4.4. Отраслевая структура загрязнений окружающей среды (% от общего объема) технологичное, трудо- и наукоемкое машиностроение, определяющее тех нический прогресс, в том числе и в экологической сфере (рис. 9.4.5).

Растут удельные энерго-, материало-, природоемкость производства. За 1990-е гг. энергоемкость валового внутреннего продукта возросла на 20%, его водоемкость — на 22, а удельный сброс загрязненных сточных вод — на 33%. При таких показателях не приходится говорить о внедрении в новой России ресурсосберегающих технологий. Динамика внешнеэкономических связей имеет антиэкологический характер. По мнению экспертов, в России начала ХХI в. товарная структура внешней торговли имеет «колониальный»

характер — вывозятся в основном сырье и топливо, а ввозятся машины, продовольствие, потребительские товары массового спроса. Отраслевая структура экспорта РФ напоминает структуру таких стран, как Алжир, Замбия, Лесото. На товары сырьевой категории приходится около 80% все го российского экспорта (подробнее см. гл. IV «Внешнеэкономическая по литика»). На экспорт направляется все большая часть добываемого сырья (более 40% нефти, 33% газа, почти все добываемые калийные соли и апати товые концентраты), а также продукции экологически вредных перераба тывающих отраслей — металлургии (вывозится 60% продукции черной ме таллургии, 70–90% производимых алюминия, меди, олова, цинка, никеля), химической промышленности (40% аммиака, 50% синтетического каучука, Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II Рис. 9.4.5. Изменение структуры российской промышленности (в %) почти 80% минеральных удобрений). Только за 1990–1996 гг. возрос экспорт черных металлов — в 5,2 раза, алюминия — в 3,5, меди — в 5,7 раз. В то же время страна импортирует продукцию «верхних этажей» технологических цепочек, производство которой менее вредно для природной среды (напри мер, до 1 млрд алюминиевых банок для пива и прохладительных напитков, Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики много другой современной тары из алюминия)110. Далеко не все экспортные потоки из России находят отражение в официальной статистике. По оцен кам, 1/5 российского экспорта нефти и нефтепродуктов имеет контрабанд ный характер. За счет в основном нелегальных поставок из России Эстония стала одним из европейских лидеров по экспорту цветных металлов. К это му следует добавить незаконный рыбный промысел и нелегальный вывоз из России рыбы (в том числе осетровых), морепродуктов, леса, лечебных трав и другого фармакологического сырья, ценных видов флоры и фауны, в том числе редких, исчезающих и охраняемых. В процессе вывоза природных ре сурсов из страны, по сути, экспортируется и ассимиляционный потенциал природных ландшафтов — их способность противостоять хозяйственным воздействиям. Наращивание «экспорта» отечественных ландшафтов нельзя считать рациональным включением в международное разделение труда.

В результате за корейский телевизор отечественный потребитель распла чивается загубленными гектарами дальневосточных лесов, оцененных к тому же по стоимости дров. Одна из самых неблагоприятных тенденций современной экономической динамики — сильное падение объемов капи таловложений, опережающее по своим темпам производственный спад. За 1990–1999 гг. средний возраст производственного оборудования в промыш ленности возрос с 10,8 до 17,9 лет. Подробнее современное состояние основ ных фондов изложено в разделе 13.1 «Модернизация основных фондов».

Одна из важнейших сторон экологической проблемы — обеспеченность страны природными ресурсами. Минерально-сырьевая база требует, одна ко, расширенного воспроизводства. Между тем за годы перестройки и ре форм масштабы глубокого разведочного бурения уменьшились с 5299 до 1235 тыс. м. Темпы опустошения российских недр намного превышали при рост разведанных запасов. Так, в 1990 г. прирост запасов углеводородного сырья в 4 раза превышал его добычу, а в 1999 г. достиг лишь 2/3 добычи.

И динамики улучшения состояния не наблюдается. Необходимо ввести нормативы изъятия недр. Подробнее вопрос изложен в разделе 9.2 «Поли тика в сфере минерально-сырьевой базы».

Другой существенной проблемой стало накопление вредного для челове ка и природной среды потенциала — отходы, ядерные материалы, атомные подводные лодки и т. п., которые не утилизируются и не перерабатываются из-за отсутствия средств. Если в 1993 г. в России образовалось 67,5 млн т токсичных отходов, то в 1999 г. — 108,9 млн (рост 160%). За тот же пери од уровень утилизации и обезвреживания этих отходов снизился с 46,5 до 31,7%. Охрана окружающей среды — чрезвычайно наукоемкий вид деятель ности. В наши дни именно научно-технический потенциал определяет воз можность парировать самые разные вызовы национальной безопасности, Клюев Н.Н. Экологические итоги реформирования России // www.ecolife.ru/jornal/ econ/2002–4–2.shtml.

Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II включая экологические угрозы. Между тем Россию ежегодно покидают 25– 30 тыс. научных работников, большей частью молодых и перспективных — создателей и носителей научных знаний и высоких технологий. Намного выше поток «внутренней» миграции ученых — в коммерческие и другие далекие от науки сферы.

Между тем в развитых странах существенно растут затраты на охрану окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов. В результате они стали играть заметную роль в экономике. Так, государственные расходы США на борьбу с загрязнением окружающей среды за период 1970–1990 гг.

составили 1 трлн долл. В 1980-е гг. в промышленно развитых странах при родоохранные расходы составили в среднем следующие доли ВНП (в %):

Австрия — 1,32;

Франция — 1,7;

ФРГ — 1,7;

Швейцария — 2;

США — 2,1.

Зачастую именно экологические требования выступают катализатором процессов перевооружения производства. Пожалуй, не стоит повторяться об упомянутых выше экологических моментах той или иной технологии.

На НОКе реализация всех описанных мероприятий привела к тому, что уже в 1997 г. санитарно-защитная зона вокруг территории завода была уменьше на с полутора километров до одного, а затем сокращена до 500 метров. Все это позволило высвободить около 600 га ценной городской территории111.

Наиболее конкурентоспособные страны мира уже сейчас расходуют на эти цели от 4,4% (Япония) до 6% (Финляндия) от ВВП.

Но кардинальных перемен в экологической ситуации не произошло.

Ущерб от загрязнения в промышленно развитых странах Запада достигал 3–6% ВНП. И самое главное в том, что экологическая политика проводилась в условиях, когда в развитых странах были практически разрушены, сильно нарушены или изменены все естественные экосистемы. Их положение су щественно не улучшилось.

К тому же обнаружились интересные явления. Так, например, в США в 1980-е гг. возникла определенная особенность в структуре природоохран ного финансирования, когда стало очевидно, что при достигнутом уровне снижения концентрации загрязняющих веществ, регулируемых природоох ранными нормативами, дальнейшее их снижение экономически не совсем выгодно. Каждый последующий процент снижения загрязнения требует многократного увеличения расходов. К тому же появились новые пробле мы, связанные с обнаруженными во всех геосферах токсичными вещест вами, которые могут обладать мутагенными и канцерогенными свойства ми долговременного и кумулятивного характера. Экологическая стратегия США вступает в новый этап, ее целью становится борьба не с загрязнени ями как таковыми, а с его источниками, т. е. акцент переносится на меры, предупреждающие возникновение загрязнения.

Чухонцев В. Эра обновления // Эксперт Сибирь. 2007. № 26 (168). 9 июля.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики В других странах тоже намечаются аналогичные подходы. Со второй половины 1980-х гг. начинается второй этап природоохранной политики.

В отличие от первого он труднее поддается обобщающим характеристи кам, ибо в различных странах на первый план выходят разные направления экологического контроля. Но ясно одно, что прежняя концепция экологи ческой безопасности, оформляемая экологической экспертизой, которая принимала во внимание только показатели предельно допустимых концен траций, должна уступить место концепции экологического риска. Согласно последней, принятие оптимального, с точки зрения охраны природы, реше ния означает экономически и социально обоснованное сведение к миниму му отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую систему, включая человека. При этом полностью устранить такое влияние практически невозможно, за исключением случая, когда риск слишком ве лик, когда он перевешивает экономические и социальные выгоды, связанные с сооружением хозяйственного объекта. В таком случае проект отменяется.

В настоящее время концепция экологического риска по праву претендует на то, чтобы стать теоретической основой новой природоохранной политики.

Только административными методами вряд ли можно претворить в жизнь эту концепцию. На втором этапе экологической политики все чаще используются экономические методы, опирающиеся на традиционный ры ночный механизм. Сейчас формируется новое направление государствен ного вмешательства в хозяйственные процессы — экологическое регули рование. Оно представляет собой претворение в жизнь законодательно оформленных программ повышения качества среды обитания. Важную роль в этом процессе сыграла конференция Рио-92, на которой был заост рен вопрос о необходимости перехода человечества на новую модель разви тия и оформлены некоторые элементы этой стратегии.

На втором этапе экологической политики, несмотря на чисто внешнюю эффективность рыночных механизмов, ужесточаются требования при родоохранного законодательства. Переход к стратегии «предотвращения ущерба» вместо «ликвидации загрязнения» сопровождается значительным ростом затрат на цели охраны окружающей среды как частного, так и госу дарственного секторов экономики развитых западных стран.

Федеральные ассигнования США на охрану окружающей среды в период 1979–1990 гг. составляли 12–14 млрд долл. в год (так, например, в 1990 г. — 12,7 млрд долл.). При этом существенно повышаются ассигнования на про граммы нормотворчества, надзор за выполнением нормативов и научные исследования. В 1989 г. расходы на НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки), осуществляемые Агентством по охране окружающей среды, составили 422 млн долл. В общем объеме ин вестиций американских компаний в новое строительство и оборудование растет доля капиталовложений на природоохранные цели. Так, в обрабаты Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России Том II вающей промышленности доля таких инвестиций в 1986 г. составила 3,7%, в 1987 г. — 4,3, в 1988 г. — 4,1%.

Расходы частных компаний на борьбу с загрязнением окружающей сре ды делятся на две категории. К первой, наибольшей, относятся расходы не посредственно на снижение уровня загрязнения отходами производства.

Результат — широкое внедрение очистных технологий и оборудования.

Вторая категория расходов связана с модификацией технологии произ водства, внедрением новых технологических процессов, обеспечивающих устранение или минимизацию вредного воздействия на окружающую среду отходов производства.

Расходы первой категории составляли примерно 90% общих природоох ранных затрат частнопромышленного сектора экономики США.

Но все-таки расходы на очистные сооружения — это основное бремя го сударства. Сегодня многие государства, пытаясь быть умеренными и надеясь на большую эффективность частных предприятий, ищут пути, как сбросить с себя эти заботы. В ФРГ активно обсуждается вопрос о передаче очист ных сооружений, находящихся в коммунальной собственности, в частную собственность. При этом на владельцев этих сооружений будут возложены планирование, финансирование, строительство и эксплуатация очистных сооружений при сохранении контрольных функций в руках государства.

Рассматриваются разные формы организации производства. Частные пред приятия уже созданы в Нижней Саксонии. Там на конкурсной основе прива тизированы планирование, финансирование, строительство и эксплуатация очистных сооружений. Интересы коммун охраняются специально заклю ченными договорами.

Стабильно высокий уровень природоохранных затрат, ужесточение эко логических требований и стандартов, рост цен на сырье — все это стимули рует развитие экологического бизнеса и рынка. В их сферу попадают восемь направлений хозяйственной и социальной деятельности общества:

1) измерительная и контрольная техника;

2) ресурсосберегающие технологии и техника;

3) использование вторичных ресурсов;

4) экологическое воспроизводство и планирование;

5) воспроизводство человека;

6) рекреация;

7) экологическое обучение;

8) демографическая регуляция.

Надежными поставщиками на экологический рынок являются страны Западной Европы. В более чем 130 стран мира они экспортируют оборудо вание для очистки сточных вод. В странах Европейского союза существует свыше 9 тыс. фирм, связанных с разработкой и поставкой природоохранно го оборудования.

Глава IX. Политика в обеспечивающих секторах экономики Ведущим производителем экологических технологий является ФРГ.

В 1987 г. на долю ФРГ приходился 41% общего числа компаний экологи ческого профиля в западноевропейских странах;

доля Франции составляла 15%. В Великобритании емкость рынка экологической продукции в 2 раза превышает емкость рынка фармацевтических товаров.

Среди факторов, влияющих на развитие отрасли, выпускающей эко технику, важное значение имеют государственные расходы, субсидии и льготное финансирование. Например, Компенсационный банк ФРГ (феде ральный финансовый институт в Бонне) предоставляет льготные кредиты фирмам и местным властям, которые осуществляют природоохранные ин вестиции, способствует реализации экологических программ. Аналогичной деятельностью в Японии занимаются такие государственные учреждения, как Корпорация услуг по борьбе с загрязнением окружающей среды, Япон ский банк развития, Финансовая корпорация малого бизнеса, Народная фи нансовая корпорация и т. д.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.