авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Материалы постоянно ...»

-- [ Страница 2 ] --

Существеннейшим элементом европейской модели явля ется независимость и четкая работа судов всех видов и ин станций, в том числе и конституционных судов, ограничи вающих всевластие парламентов.

Организация государственной и муниципальной службы в разных государствах ЕС существенно различается и несет на себе отпечаток национальных традиций. Однако общими принципами являются внятная законодательная регламен тация, социальная защищенность (в одних случаях — через общее трудовое законодательство и профсоюзы, в других — через специальное законодательство о госслужащих) и до стойное денежное содержание.

В современном развитии государственной службы и стран ЕС присутствует общая для большинства из них, хотя и находящаяся на разных этапах реализации, повестка дня, что не в последнюю очередь является результатом координи Выпуск № 9 (30) Выступление оппонента-рецензента рующих, мотивирующих и консультативных усилий струк тур ЕС по повышению и приведению к общим стандартам качества госуправления во всех странах Союза. Эта повестка включает в себя: повышение эффективности расходования средств за счет ориентации на результат, демократизацию государственной службы, передачу растущего числа полно мочий негосударственным структурам, сокращение корруп ции за счет регламентации, прозрачности административной деятельности, профилактики и совершенствования методов разрешения конфликтов интересов, ориентация на партнер ство и интерактивные отношения с гражданами как получа телями государственных услуг.

Анализ данных, характеризующих качество государствен ного управления в странах Евросоюза–25 — как экспертных оценок качества госуправления специалистами Всемирного банка (см. http://info. worldbanc. org/governance/wgi/index.

asp), так и динамики косвенных показателей, позволяющих судить об эффективности госуправления, например, детская смертность (cм. https://www. cia.gov/library), состояние ава рийности на дорогах (www. who.int/violence_injury) — позво ляет сделать в отношении европейской модели госуправле ния достаточно оптимистические выводы. Это, в частности, подтверждает вывод Лейпхарта о предпочтительности кон сенсусной модели как с точки зрения качества демократии, так и в отношении эффективности решения практических задач госуправления (A. Lijphart. Patterns of Democracy. Yele University Press, 1999. P. 258–274). Особенно убедительны данные по новым членам ЕС, которые по большинству по казателей хотя и не дотягивают еще до наиболее успешных «старых» членов ЕС (Скандинавия, Бенелюкс, Германия, Франция), но по ряду показателей за сравнительно короткий срок вплотную приблизились к таким странам, как, напри мер, Италия, Греция и др. Впрочем, те же данные говорят о том, что и в рамках европейской модели качество госуправ ления растет не мгновенно и не линейно.

П.А. Федосов. Европейская и российская модели государственного управления… Российская модель В отношении России те же показатели характеризуются совсем иными цифрами. По совокупности показателей GRICS и предложенных фактических индикаторов Россия входит в статистическую группу, образованную странами со средним уровнем душевого ВВП (от 8 до 15 тыс. долл.), — таких как Мексика (14 тыс. долл.), Ливия (14 тыс.), Венесуэла (13 тыс.), Бразилия (11 тыс.), Иран (11 тыс.), Казахстан (11 тыс.), ЮАР (10 тыс.), Перу (8 тыс.), Колумбия (8 тыс.), Тунис (8 тыс. долл.) и др. По показателям предложенных индикаторов качества го суправления страны этой группы отстают от наиболее продви нутых стран ЕС в 5–10, по показателям GRICS — в 3–5 раз.

Занимая по душевому объему ВВП одно из первых мест в указанной группе, Россия находится:

по стабильности и отсутствию насилия с 24 пунктами при мерно в середине списка (ближайшие соседи — Мексика (24 пункта), Иран (14);

лидирует в группе Бразилия (38), замыкают группу Колумбия (8) и Венесуэла (3 пункта);

по эффективности правительства — с 45 пунктами в середине списка;

ближайшие соседи — Казахстан (39), Бразилия (55 пунктов). Возглавляет группу Малайзия (84), замыкают — Венесуэла (17), Иран (25);

по качеству законов — с 31 пунктом в замыкающей группе;

ближайшие соседи — Украина, Казахстан (по 39 пунктов), лидирует Малайзия (60), замыкает — Венесуэла (4,8);

по уровню законности (rule of low) — на предпоследнем месте в группе;

лидер группы — Бразилия (46 пунктов), показатель России — 20, ближайшие соседи России — Мексика (30), Казахстан (24), Иран (23), замыкают груп пу — Туркменистан (7), Венесуэла (3);

по контролю за коррупцией — с 15 пунктами в нижней части списка;

ближайшие соседи — Казахстан (16), Па рагвай (17), Туркменистан (11), возглавляет группу Ма лайзия (63), замыкает — Венесуэла (9).

Выпуск № 9 (30) Выступление оппонента-рецензента Объективность оценок, построенных на экспертных опро сах, вообще небезупречна, тем более по таким идеологизиро ванным сюжетам, как те, что интересуют нас. В данном случае, однако, оценки экспертов Всемирного банка при сравнении объективных индикаторов неплохо коррелируют. Например, по количеству смертельных случаев в ДТП (сюжет, где состоя ние техники, инфраструктуры, психологии населения, зако нодательного регулирования, ведомственного администриро вания, уровня коррупции сходятся в одной цифре) указанные страны также входят в одну группу. В пересчете на 1 млн транс портных средств ежегодно погибают: в Мексике — 500 человек, в Бразилии — 700, в России — 862, в Ливии — 1187, в Ира не — 1348, в Казахстане — 1455, в Венесуэле — 1564, в ЮАР — 1657 человек (средний показатель по ЕС–25–182 при разбросе от 89 (Норвегия, Нидерланды, Германия) до 449 (Литва).

Еще один интегральный показатель — младенческая смерт ность. Опыт ряда стран (например, Португалии) свидетель ствует о том, что его величина довольно быстро может быть сокращена при условии хорошо организованных государствен ных мер. По этому показателю границы группы присутствия России лишь немногим отличаются от намеченных выше. На ряду с ЮАР (44 на 1000), в нее входят также — Иран (35), Индия (30), Перу (28), Алжир (27), Казахстан (25), Румыния (22), Бра зилия (22), Тунис (22), Венесуэла (21), Мексика (18), Болгария (17), Россия (10), Украина (8,9) и некоторые другие страны. При этом, лучшие мировые показатели — 2,3 (Сингапур), 2,7 (Шве ция), 2,7 (Япония);

средние для ЕС — 5,7, средние для мира — и худшие показатели — 180 (Ангола), 151 (Афганистан) и т. д.

Таким образом, в группе стран среднего уровня развития, сопоставимого с параметрами России, наша страна по разным показателям занимает от первого до последнего места, чаще на ходясь где-то в середине списка. Представляется, что с точки зрения понимания российских реалий и ресурсов улучшения общей ситуации для сравнительного исследования наибольший интерес представляли бы механизмы, успешно использован П.А. Федосов. Европейская и российская модели государственного управления… ные в тех сопоставимых странах, которые в последние годы до бились продвижения вперед по тем или иным параметрам (на пример, Бразилия в контроле над коррупцией). Кстати, в этом контексте и позиция России предстает не такой беспросветной, как при сопоставлении с лучшими мировыми образцами.

Избрание руководством нашего семинара для сравни тельного исследования европейской модели можно тракто вать как политический выбор в пользу реализации в России именно европейского опыта. Выбор, на наш взгляд, заслужи вающий поддержки, если только он не создает иллюзию от носительно сегодняшней позиции России, сроков выхода на позиции сравнимости с ведущими европейскими странами и переносимости современного опыта европейских реформ на российскую почву.

То, что попытки такого рода имеют место, видно, в част ности, на примере административной и муниципальной реформ последних лет, о противоречивом ходе и достаточ но печальном исходе которых мы заслушали уже целый ряд весьма содержательных докладов. Дизайн этих реформ слишком напоминает европейские повестки дня совершен ствования госуправления, чтобы не наводить на мысль о за имствованном характере целого ряда включенных в их про грамму задач и механизмов.

Объективные особенности России, состояние ее матери ально-технической базы, социальные характеристики насе ления, институциональный дизайн, состояние и менталитет управленческого корпуса сегодня слишком далеки от европей ских реалий, чтобы рассчитывать на переносимость европей ского опыта на российскую почву в ближайшей перспективе.

Объективные различия, в основном, следующие: несо поставимая с европейскими масштабами величина терри тории при относительной слабости коммуникаций и разре женности единого информационного пространства;

далеко зашедшая деградация материально-технической базы ряда отраслей экономики, инфраструктуры и жизнеобеспечения Выпуск № 9 (30) Выступление оппонента-рецензента населения;

исключительная глубина диспропорций в уровне социально-экономического развития территорий;

глубокий демографический кризис, социальная и физическая дегра дация (алкогольная, наркотическая) значительной части на селения;

особый патерналистски-фаталистический тип мен тальности населения.

Важнейшим отличием российской модели госуправления является ее переходный характер. В государствах Централь ной и Восточной Европы переходный период завершился достаточно быстро в силу того, что уже первые постсоциа листические режимы сделали однозначный выбор в пользу членства в ЕС с соблюдением всех сопряженных с этим вы бором параметров реформирования системы госуправле ния. В России и постсоветских государствах, за исключением прибалтийских республик, такие ориентиры отсутствовали, и поиск собственной модели госуправления осуществлялся и продолжается сегодня методом проб и ошибок. Внутренне противоречивый тип политической культуры в сочетании со специфической политпсихологией основных акторов затруд няет последовательное движение в ту или иную сторону.

Институциональные характеристики, сложившиеся в ре зультате этой эволюции и на базе Конституции 1993 г., следует признать прямой противоположностью косенсусному характе ру европейской модели. Президентская система правления — по объему президентских полномочий и неподконтрольности президента — уникальна в современной Европе. (Интересно, что почти все страны, попадающие в одну группу с Россией, по рассмотренной выше кластеризации также имеют президент ские системы правления;

впрочем, это, может быть, случайное совпадение). Одновременно наблюдаются деградация феде ральных представительных органов, однопартийная система (по Лийпхарту), слабость и несамостоятельность судебных ор ганов, вертикализация и централизация как доминирующие тенденции властных отношений. Политика как конкуренция разнонаправленных интересов и представляющих акторов по П.А. Федосов. Европейская и российская модели государственного управления… существу заменена администрированием, осуществляемым государственными органами — соответствующими управле ниями Администрации Президента, являющимися де факто «министерством партстроительства», «министерством пар ламента» «министерством свободных выборов», «министер ством свободных СМИ».

Система госслужбы в РФ отличается рядом парадоксаль но противоречивых признаков, которые существенным об разом влияют на эффективность деятельности управленче ского корпуса. С одной стороны — бесконтрольность, в силу практического отсутствия общественного, парламентского и судебного контроля;

с другой — скудность вознаграждения и беззащитность госслужащих, в силу неопределенности носи теля ответственности за общее состояние госслужбы в стра не. Денежное вознаграждение государственных чиновников (среднее за январь-сентябрь 2009 г.) составляет 32 900 руб., что на 78,6% выше средней зарплаты по стране. Эта сумма, сама по себе достаточно скромная, является средним ариф метическим доходов служащих на высших, средних и нижних государственных должностях, разброс между которыми по сле проведенных преобразований достигает десятикратной величины. И все-таки СМИ комментируют эти цифры как доказательство «сверхфинансирования». Между тем, оклад начальника отдела ФАС, обеспечивающего антимонополь ный контроль целой отрасли с оборотами в миллиарды дол ларов, составляет со всеми накрутками 29 тыс. руб., с премия ми — 35–36 тыс. руб., т. е. меньше, чем зарплата секретарши в коммерческой компании. Чиновничество является объектом огульного поношения со стороны СМИ и недобросовестных политиков, как бы забывающих о том, что они сами являются высшими государственными служащими и, по сути, должны нести непосредственную политическую ответственность за подбор кадров, их квалификацию и нравственность.

Многолетние наблюдения за госслужащими с одной из высших ступеней «табели о рангах», а затем с позиции со Выпуск № 9 (30) Выступление оппонента-рецензента трудника частной компании, ответственного за контакты с государственными учреждениями, убеждают в том, что ори ентация молодых госслужащих на чиновную карьеру за счет эффективной и безупречной госслужбы — довольно редкое явление. Гораздо чаще встречается мотивация, исходящая из того, что должность в федеральном или региональном мини стерстве является хорошим источником опыта и стартовой площадкой для перехода в бизнес-структуры, не говоря уже о коррупционных ориентациях.

В совокупности указанные особенности российской си стемы госуправления и составляют те «обстоятельства не преодолимой силы», которые делают заведомо бесперспек тивными надежды на быстрые перемены с помощью реформ, скроенных по европейским лекалам.

Об этом недавно с грустью говорил на нашем семинаре А.В. Клименко: «Практически все направления модерниза ции российской исполнительной власти соответствуют луч шей мировой практике. Однако их эффективность, мягко говоря, далека от желаемой». Политические причины это го — «нескоординированность векторов и темпов развития ветвей государственной власти». Сказано, действительно, предельно мягко, но достаточно понятно.

Выводы или что же делать?

Нужно сделать практические выводы из понимания того, что всеобъемлющая реформа в духе европейской модели бес перспективна. Зафиксировать то положительное, что дала проделанная работа (например, регламентация процедур) и перейти к тактике частичных изменений и усовершенство ваний на основе собственного опыта и опыта успешных усо вершенствований в сравнимых странах.

Наиболее назревшим нам представляется решение сле дующих задач:

П.А. Федосов. Европейская и российская модели государственного управления… 1. Ослабить администрирование политической сферы, ликвидировать или радикально сократить и переформати ровать в духе перехода от администрирования к мониторин гу ведомство Суркова;

2. Пересмотреть избирательное законодательство и прак тику проведения выборов в сторону понижения проходных барьеров, отказа от использования административного ре сурса и т. д.

3. Постепенно вносить коррективы в региональную по литику, наделяя регионы и муниципалии реальными источ никами налоговых поступлений. Для этого необходимо вне сти изменения в налоговую систему и систему распределения налоговых поступлений. Ссылки на невозможность адми нистрировать дифференцированные налоги признать несо стоятельными, укрепить налоговую службу в методическом, материальном и кадровом отношении, признав обеспечение ее дееспособности первоочередной задачей совершенствова ния госуправления.

4. Отказаться от имитации местного самоуправления там, где население по социально-экономическим и социально психологическим параметрам неспособно к его осуществле нию. Упорядочить систему управления «недосубъектными»

субъектами РФ. Идея «отказа от практики финансирования дотационных территорий» представляется неприемлемой как по политическим, так и по социально-экономическим соображениям.

5. Прекратить огульное шельмование госслужбы, одно временно усилив личную ответственность чиновников за результаты работы. Укрепить материально средние этажи государственной службы. Одновременно развернуть реаль ную борьбу с коррупцией, начав с выяснения источников приобретения имущества высшими должностными лицами и их ближайшими родственниками.

По мере достижения реальных результатов, следует пере ходить к более комплексным задачам.

Вопросы к докладчикам и ответы Вопрос (М.В. Вилисов):

В докладе несколько раз приводился тезис о том, что в Европе системы управления, правовые системы формирова лись веками, а нам отведены считанные годы. Рассматриваем ли мы преемственность модели государственного управле ния между СССР и нынешней Россией? Или мы принципи ально вычеркиваем этот период из нашей истории?

Ответ (Л.А. Калганова):

Вычеркнуть мы не можем, потому что это наша история, наш опыт — и отрицательный опыт тоже нужен. Сейчас мы живем в другой экономической системе. А в Советском Союзе — какое было право? Партийное. Поэтому та правовая система абсолют но не работала в новых экономических условиях. Вследствие этого, в 1990-е гг. — особенно в начале периода, когда не были приняты новые законы, — об этом официально говорилось, действовала криминальная юстиция, т. е. законы не работали, органы власти — тоже. В 1993 г. принята Конституция Россий ской Федерации и к настоящему времени практически полно стью изменена вся правовая система. Сейчас государственное управление основано не на партийной системе, экономика дей ствует на рыночных основах. Что можно оттуда взять?

Я работаю с Госдумой РФ и банковским сектором. Там от мечают качественность разработки законодательных актов — в частности, Германского гражданского уложения. Я поинтересо валась у разработчиков: «Сколько оно создавалось?». Профес сор Вебер ответил, что 30 лет они разрабатывали, 10 лет дума ли, 10 лет обсуждали, 20 лет принимали;

потом у них следовала правоприменительная практика и, соответственно, вносились изменения. Некоторые отрасли права — например, исполни тельное право — у них созданы и развиваются более 300 лет.

Мы спрашивали: «Какие есть недостатки?». Профессор нам ответил, что столько положений, доработок и дополнений, что Вопросы к докладчикам и ответы уже стало трудно пошевелиться. А в России? Законы не син хронизируются. Один закон разрабатывается, в один-другой закон внесли изменения, а в остальные 10 взаимосвязанных законов — не внесли. Конечно, в России такого времени на раз работку правовой системы не было, это нужно понимать.

М.В. Вилисов:

Вы привели в пример отрасли гражданского права, а речь идет о модели государственного управления. Та часть право вой системы, которая регламентировала именно процессы государственного управления в советское время, — то, что Вы называете партийным правом, но я не знаю, что это та кое? Существует ли преемственность тех институтов, тех ре гуляторов в советской и нынешней системах?

Л.А. Калганова:

Преемственности не вижу, потому что сейчас действуют рыночные механизмы. А плановая система была практиче ски фиктивной. Декларировалось плановое ведение народ ного хозяйства, но тогда откуда был постоянный дефицит?

Сейчас, после кризиса, не только наше общество, но и Запад ная Европа развиваются по пути усиления госуправления.

Вопрос (С.С. Сулакшин):

У меня два вопроса к Петру Анатольевичу: можно ли пе речислить классификационные признаки, по которым было бы возможно определить ту или иную модель государствен ного управления? Что из базовых социальных качеств, на циональных особенностей — поведенческих, этнических, каких-то традиционно цивилизационно накопленных — мо жет отразиться на модели государственного управления?

Ответ (П.А. Федосов):

По первому вопросу. Можно назвать какие-то общие, ра мочные характеристики (что и сделано в докладе): система Выпуск № 9 (30) правления (парламентаризм или президентская система);

тип избирательной системы (мажоритарная, пропорцио нальная, смешанная);

тип режима (демократический, авто ритарный, плебесцитарно-патерналистский и т. д.);

тип си стемы вертикального разделения власти (централизованная система или децентрализованная);

соотношение админи стрирования и политики в системе управления;

варианты формального и неформального статуса «государственной службы als Beruf» (по Веберу) и т. д. — и провести по ним классификацию. Можно выделить большее количество при знаков, как, например, у Лейпхарта или у Даля. По таким об щим характеристикам можно дать какие-то рекомендации, что пытается сделать, например, Лейпхарт в рассуждениях о конституционных альтернативах для новых демократий, или Валенсуэлла в связи с анализом президентских систем в Латинской Америке. В моем тексте тоже предпринято что-то вроде такой попытки.

Но эти рекомендации неизбежно будут иметь весьма об щий и очень условный характер. Потому что «черт сидит в де талях». В рамках системно-функционального подхода (Ала монд и Пауэлс) анализируемый нами предмет находится под рубрикой policy making. Для того, чтобы выйти на исчерпы вающий сравнительный анализ policy making, по-хорошему нужно проанализировать всю систему по всем существен ным переменным. Но таких переменных бесконечно много.

Попытка охватить все, или даже только все существенные переменные, заведомо бесперспективна.

Единственное что здесь работает — это ситуативно прагматический подход: в зависимости от того, что мы хо тим понять про исследуемую систему, выбираются те или иные переменные, по которым и проводится сравнительное исследование.

По второму вопросу. Моя гипотеза состоит в том, что ко ренная особенность России не в ее размерах или гетероген ности, а в особом менталитете, в глубинном фатализме всего Вопросы к докладчикам и ответы общества, в подспудной вере в судьбу, рок, везение или не везение как основной фактор успеха или неудачи. Об этом много и точно писали Толстой (Платон Коротаев в «Войне и мире»), Горький — в очерках 1915–17 гг. (См. например, «Жа лобы»). Отсюда и пренебрежительное отношение к профес сиональным знаниям, и недоверие к концепциям и програм мам («все равно будет не так, как планируем, а так, как бог даст»), терпимость к непрофессионализму и многое другое К тому же (как неединожды подчеркивал А.И. Соловьев), дело не только и не столько в установках тех, кто является объ ектом управления, но и в ментальности тех, кто является субъ ектом управления. Оба наших президента, о третьем пока не могу сказать, являют собой интереснейший внутренний про тиворечивый симбиоз качеств, казалось бы, взаимно исключа ющих друг друга. Об этом я пытался кратко сказать в докладе.

Вопрос (Г.П. Воронин):

Существует модель управления государством. Прошло пять лет, модель остается той же, но пришли другие люди. Тут встает вопрос о роли личности. К примеру, Путин — юрист, Медведев — юрист, Шувалов — юрист, Козак — юрист. Во прос они решают юридически. Мы приходим с супертехни ческими вопросами модернизации и т. д., а нас не слышат, не понимают, и экспертное сообщество для них — ничто. А мо дель остается та же, что была до них, пять лет назад… Ответ (Л.А. Калганова):

Это подробно рассмотрено в докладе, в части о приме нении ситуационного подхода. Руководитель и его личност ные характеристики — одна из ситуационных переменных, которая влияет на модель государственного управления и на то, как она будет работать. Важно, как сочетается личность руководителя, его характеристики с моделью управления, с национальным менталитетом и культурой, с другими ситуа ционными переменными.

Выпуск № 9 (30) Вопрос (Н.М. Казанцев):

Какая правовая основа в том, что наши должностные лица разного уровня действительно подчиняются Администрации Президента, если по Конституции никаких полномочий для Администрации Президента не установлено, она предусмо трена как частный аппарат Президента и не имеет никаких функций, если закона об Администрации Президента нет?

Тем не менее, в принципе нет такого государственного органа, даже принимающего законы, который не пойдет на поводу у решений Администрации Президента или звонков от Сурко ва, точно так же, как это было в отношении ЦК КПСС.

Ответ (П.А. Федосов):

В практике российского государственного управления советская традиция существует в неусеченном виде. Дело не в правовой системе, а в управленческих навыках, в мен тальности участников процесса и т. д. Вопрос, который Вы задаете, тому наиболее яркая иллюстрация. В Конституции Администрация Президента упоминается один раз: Прези дент «формирует Администрацию Президента Российской Федерации» (ст. 83, «и»). Все. Никаких функций за ней не за креплено. Но именно это позволяет заинтересованным ли цам и, прежде всего, самому Президенту и чиновникам из Администрации толковать эти функции максимально ши роко. Почему именно Администрация Президента в течение длительного времени блокировала разработку и принятие закона об Администрации Президента и делала это так рети во, что сейчас никто уже не решается ставить вопрос о необ ходимости такого закона. Да все просто: пока нет закона, то по умолчанию вроде бы можно все, и вроде бы Администра ция является как бы администратором всех тех полномочий, которые записаны за Президентом РФ. Список этот, как мы выясняем вновь и вновь — в том числе и на основании реше ний Конституционного Суда, — оказывается незакрытым, в него добавляются все новые и новые полномочия (например, Вопросы к докладчикам и ответы внесение кандидатуры для наделения полномочиями главы региона), а, соответственно, и перечень полномочий Адми нистрации Президента как администратора президентских функций по умолчанию предполагается тоже как бы бес конечным. Это и есть беззаконие. Но какой суд примет ре шение в пользу того отчаянного человека, который обжалует то или иное решение Администрации Президента на основа нии того, что у Администрации Президента нет полномочий для принятия данного решения?

Вопрос (А.Н. Медушевский):

Я хотел бы поставить вопрос о возможности сравнении европейской и российской бюрократии с несколько иной точ ки зрения: мне кажется, что сравнение было более продуктив ным, если бы сравнивались те структуры, которые имеются сейчас в объединенной Европе, т. е. бюрократия Брюсселя — с бюрократией России, а, может, и Советского Союза или Союз ного государства. В этом случае мы сравниваем одну союзную бюрократию с другой. В связи с этим, вопрос о федерализме.

Как обстоит дело в отношениях между союзной бюрократией Европы и государствами — членами Европейского союза и в отношениях между центральной бюрократией и бюрокра тией субъектов Федерации в России? Насколько я понимаю, это дискуссионный вопрос, потому что первоначально пред полагалось, что в субъектах Федерации будет своя вертикаль власти. Только изменения Закона о государственной служ бе превратили эту вертикаль во встроенную и бюрократия субъектов подчиняется центральной бюрократии.

Ответ (Л.А. Калганова):

Я этот вопрос рассматривала. ЕС пока не государство, это форма международной интеграции, они только идут к государству. Поскольку это уникальный опыт, то и сравне ние ЕС с какой-либо государственной моделью неадекватно.

Поэтому пока что рано проводить подобную параллель. В то Выпуск № 9 (30) время, когда ЕС создавался, я часто бывала в Европе, во мно гих странах — Австрии, Германии — и видела очень сильное противодействие. Я думаю, что, может быть, преждевремен но ставить вопрос о том, что есть единая европейская модель управления, поскольку это очень разные государства.

А.Н. Медушевский:

Можно ли говорить о европейской номенклатуре, как думают некоторые публицисты, которые противопоставля ют именно политических назначенцев и административную службу? Если, с Вашей точки зрения, можно, то насколько европейская номенклатура похожа на нашу? Можно ли здесь проводить аналогии?

Л.А. Калганова:

У нас с ними настолько разный менталитет, что сложно именно так ставить вопрос. Да, там есть хорошие модели, хо рошие решения. Но как только мы переносим их на россий скую почву, то это не срабатывает. Номенклатура ведь тоже только формируется, поскольку каждый приходит со своей культурой. Но для формирования единой культуры в госу дарственном управлении требуется время.

Ответ (П.А. Федосов):

Вопрос, конечно, нуждается в отдельном исследовании.

Среди известных мне европейских исследований есть евро оптимисты и европессимисты, которые на ваш вопрос дадут противоположные ответы. Принципиальный момент за ключается в том, что в ЕС властная вертикаль отсутствует.

Поэтому, даже если правы европессимисты, и брюссельская номенклатура — это образец неуклюжей и непродуктивной бюрократии, то это не имеет столь губительных последствий для государственного управления стран — членов ЕС, по скольку эта неуклюжесть не транслируется через властную вертикаль. Вот тут, мне кажется, отличия вполне очевидны.

Вопросы к докладчикам и ответы Вопрос (В.Э. Багдасарян):

Если обратиться к литературе XIX в. — прежде всего, за паднической, — тот же пафос в постановке вопроса. Модель государственного управления в России другая, она значи тельно хуже, чем на Западе. Очевидно, что дело здесь не в советском наследии. Могли бы Вы перечислить основные, с Вашей точки зрения, причины различий российской и запад ной систем управления? И еще — к вопросу о методологии сопоставимости. Вы ссылаетесь на мнение МВФ о критерии вхождения или невхождения в рынок. Можно ли сравнивать и по каким критериям, скажем, Россию и Швейцарию, учи тывая порядковые различия по территории этих государств?

Спасибо.

Ответ (Л.А. Калганова):

О различиях я подробно говорила в докладе. Второй во прос также рассматривался — Россия в 2002 г. признана ЕС и США как страна с рыночной экономикой. МВФ все страны оценивает, в основном, по уровню доходов на душу населе ния и уровню ВВП на душу населения.

В.Э. Багдасарян:

Все-таки, возвращаясь к первому вопросу: из парадиг мальных причин Вы ссылаетесь на менталитет, централизо ванное правление. Что еще?

Л.А. Калганова:

У меня весь доклад был на эту тему. И федерализм дру гой… А причиной является и историческое развитие, и те факторы, которые формировали государственность, но у нас на протяжении 73 лет было тоталитарное государство, по другому это не назовешь. А на Западе демократия и мо дели государственного управления развивались значительно раньше. Уже к концу XIX в. — например, в Германии — была создана действующая ныне правовая система, основы госу Выпуск № 9 (30) дарственности уже работали, хотя у них тоже был период то талитаризма, но более краткий.

Ответ (П.А. Федосов):

Мне кажется, принципиальнейший вопрос — это состоя ние гражданского общества, традиции его формирования и традиции самоуправления — цехового, городского, местного и т. д. Со времен Екатерины II (в связи с формированием Уло женной комиссии) и Александра I (в связи с проектами Спе ранского) и особенно в эпоху великих реформ Александра II шли дискуссии о том, что такое самоуправление и предста вительные органы в России — восстановление старорусской традиции или заимствование. Дискуссии эти продолжают ся и поныне, но вполне очевидно, что непрерывной, преем ственной традиции самоуправления в России не существует, а, следовательно, не существует и преемственной истории гражданственности. Российское общество даже в его неого сударствленной части есть общество «негражданское» (тер мин украинского политолога В.И. Полохало). Мне кажется, в этой сфере надо искать ответ на поставленный Вами во прос.

Вопрос (А.И. Соловьев):

Позвольте задать два чисто методологических вопроса.

Насколько Вам кажется корректным сравнивать различные аспекты объекта управления и по этим показателям опреде лять степень эффективности управленческой деятельности?

Понятно, что модель может быть одна, а ее усилия по изме нению объекта управления — это немножко другое. Есть си стема госуправления, и есть государственная политика. Это одно и то же или нет?

Второй вопрос. Вы говорите, что у нас, в основном, кра сивое написание документов и отсутствие ситуационного анализа, отсутствие расчетных схем несметного характера, оценки результативности программного типа и т. д. Где же Вопросы к докладчикам и ответы аргументы? Почему Вы так характеризуете систему управле ния? Ведь от сметного принципа мы отошли уже четыре года назад, и есть хоть какие-то, хоть и слабые, но результаты. Си стема все же крутится… Ответ (Л.А. Калганова):

Конечно, объект управления играет большую роль, это одна из основных вещей. В самом начале я сказала, что некор ректно сравнивать Россию с Литвой или Латвией вследствие масштабов управления. Например, банковская система: в России более 3000 банков, а в Латвии их не более 10. Или, ска жем, в Литве действует иная система гражданских судебных приставов. Но в России судебных приставов-исполнителей более 70 тыс., а в Литве — около 67. Сравнивать такие госу дарственные системы невозможно.

Согласна с Вами, что одинаковые модели государственно го управления могут работать по-разному в различных усло виях, это также учитывается в ситуационном подходе.

Государственное управление и государственная полити ка, в принципе, разные вещи, но они связаны и достаточно коррелированны. Положительным в целях административ ной реформы было именно то, что государственное управ ление должно быть нацелено на результаты. Поэтому, если что-то и планировалось, то в конкретных цифрах. При под готовке к докладу я нашла информацию, как у нас регионы готовятся — ничего конкретного, ни одной цифры. У нас, действительно, самое главное — красиво написать бумагу.

По поводу смет. Я в докладе говорила о работе над затра тами, это не сметы, где просто фиксируются затраты. А этот вопрос уже назрел, хотя в сфере государственного управ ления в России с затратами не работали. Сейчас в условиях кризиса важно поставить и развивать это направление.

В дискуссии выступили:

Багдасарян В.Э.

Андреев А.Л.

Казанцев Н.М.

Воронин Г.П.

Соловьев А.И.

Вилисов М.В. Сулакшин С.С.

Выступления Государство не справляется с системой образования, оно ее губит А.Л. Андреев, доктор философских наук Сегодняшняя тема очень интересная и важная. Все мы ин туитивно чувствуем, что собака зарыта здесь, она зарыта в си стеме государственного управления, которое у нас неэффек тивное. Ключевая фраза, прозвучавшая у П.А. Федосова, — все направления модернизации нашего государственного управ ления соответствуют лучшей мировой практике, при этом все они неэффективны и не работают. Л.А. Калганова с этим тоже солидаризировалась. Причину докладчики видят в нескоор динированности векторов и темпов развития ветвей власти.

Я думаю, дело не в этом. Полагаю, что рамка сравнительного анализа в данном случае узка. Конечно, можно рассматривать проблему и в таком ключе, но нам ведь интересно обществен ное проектирование. К сожалению, у нас проектирование вы ливается в попытку скопировать некоторую «модель» — поч ти всегда зарубежную. Попытка эта всегда проваливается, что совсем не удивительно. Если разрабатывать какие-то перспек тивные проекты, то надо идти от нашей собственной почвы и задавать более широкую рамку сравнительного анализа.

Чем же обусловлены различия в управленческом опыте?

Почему же у нас все проваливается? Некоторые причины в до кладах отмечены. Во-первых, у нас очень большая территория со слабыми коммуникативными связями. Это для системы управления очень важный фактор. Дальше — ментальность на микроуровне. У нас человек специфически относится к органам государственной власти — не так, как европейцы. Кроме это го — особенно в масштабе государства в целом — сказывается Выпуск № 9 (30) Выступления высокая степень культурно-профессиональной и этнической мозаичности. Приходится приводить к единому знаменателю очень много компонентов. Такого разнообразия в Европе нет.

Кроме того, и подобного разнообразия природных условий тоже нет, и условия жизни иные. У нас же встречается такое, чего в Европе и не сыщешь. Вот недавно я в Интернете читал материал, как живут люди на Колыме. Там еще работают какие то старательские артели, но они все под колпаком у ингушей.

Там все «схвачено» этническими бандами, которые дают лишь половину стоимости золота этим старателям, а если кто-то на чинает «возникать», их просто убивают. Формально, террито рия под юрисдикцией государства. Реально же там действует правило «закон — тайга, прокурор — медведь».

Далее. У нас существуют большие этнические анклавы, которые имеют опыт собственной государственности. Этого в европейских государствах тоже нет — по крайней мере, в большинстве государств. Разве что в Испании. Но и там этно культурное разнообразие на порядок ниже. Эти вещи, конеч но, надо принимать во внимание. Под социальную среду надо выстраивать систему управления, не оглядываясь на модели.

Следующее, что надо принять во внимание, — это истори ческий порядок. Здесь говорили о преемственности с СССР, но есть еще преемственность с Российской империей. Как-то мне попалось интересное исследование одного финна, который не оставляет камня на камне от мифа о сверхбюрократическом порядке в Российской империи. Россия отличалась по это му параметру от всех европейских стран, включая и наименее бюрократизированную Великобританию. Бюрократическое регулирование подменялось в России другими механизмами управления — скажем так, «по понятиям». Такая система суще ствовала у нас и в советское время. Она была достаточно эф фективна, другое дело, что мы ее в современных условиях по вторить не можем. Но принять во внимание этот опыт можно.

Какова альтернатива современной ситуации, которая фактически никого уже не удовлетворяет? Происходит уве Н.М. Казанцев. Государствообразующим институтом у нас является коррупция личение числа чиновников, количества бумаг… Как человек, имеющий определенный административный опыт, скажу, что просто замучили бумагами. Никогда такого не было, в том числе и в советское время. Когда делом заниматься? Про сто невозможно! С сентября сижу — пишу отчеты, планы… И это в области науки! А что же делается в системе государ ственного управления? Можно себе представить, насколько больше там этой чисто бумажной деятельности!

Завершая свое выступление, хочу добавить один конкрет ный пункт: нужно опробовать общественно-государственное управление определенными сферами жизнедеятельности.

В частности, я имею в виду образование. Совершенно оче видно, что государство сегодня не справляется с системой образования, оно ее губит. Эту проблему необходимо решать.

Если привязываться к конкретным вещам, которые интере суют людей — а образование интересует в России всех, — то это очень социально значимый вопрос. Если его решить, то и активность снизу появится, и другие факторы заработают, без которых немыслимо полноценное развитие. Но государ ство не отдает эти функции обществу. Не отдает, несмотря на острейшую критику и министра, и созданной министер ством за последние годы системы.

Государствообразующим институтом у нас является коррупция Н.М. Казанцев, доктор юридических наук, кандидат экономических наук Я защищал свою докторскую диссертацию по специальнос ти «конституционное право;

государственное управление;

ад министративное право;

муниципальное право». И российская, Выпуск № 9 (30) Выступления и западная традиции разграничивают между собой эти вещи.

А господа политологи их смешивают. Это же делают и филосо фы. В результате, оказывается невозможным адекватно срав нить институты государственного управления в разных стра нах. Поэтому можно говорить, что реформы мы проводим по стандартам западных демократий и, таким образом, лгать.

Почему я так жестко говорю? В разработке администра тивной реформы, как она была сформулирована при Ельци не, в 1994 г. участвовали французы, которые выстраивали ее для России не в соответствии с теми нормами и формами, которые действуют в административной системе Франции.

Например, во Франции запрещен так называемый институт собственных полномочий министра, но именно это преду сматривалось для России в ее административной реформе.

Это осуществлено, потому что у нас нет неразделенных полномочий между органами исполнительной власти. Они разделены. И Ельцин, и Путин обеспечили это разделение.

В нормальном государстве, если взять европейские страны, полномочия пересекаются для того, чтобы каждое ведомство могло следить за деятельностью другого.

Подводя краткий итог, скажу, что в нашей стране не соз даны статусы государственного служащего и чиновника, а это разные институты — такие же, как в странах континен тальной Европы или в странах англо-саксонсонского мира.

У нас у государственного служащего совершенно иной статус — он наемный работник, как это было в СССР, и не такой статус, как это было в царской России до 1898 г., когда Николай II дал полномочия руководителям государствен ных органов увольнять чиновников от должности по свое му усмотрению и лишил чиновников прежде бывшего права оспаривать такое увольнение в суде. Николай II думал, что так он борется с революцией.

В нашей правовой системе этого статуса нет.

Говоря о государственном управлении в XIX в. — в евро пейском и российском смысле, — мы имеем в виду public Н.М. Казанцев. Государствообразующим институтом у нас является коррупция administration. Это подзаконная деятельность органов испол нительной власти, которая регулируется административным правом и административными судами, которых, увы, нет в Российской Федерации, несмотря на то, что они предусмо трены Федеральным конституционным законом «О судеб ной системе Российской Федерации».

Законность и права человека в странах западной цивили зации держатся на этих судах или административных три буналах, как они называются в Великобритании. Спорными делами и отношениями в связи с государственным управле нием занимаются эти административные суды и трибуналы.

В нашей стране таких судов нет. Поэтому утверждать, как это делает докладчик и некоторые коллеги, что у нас суды занимаются госуправлением — не основательно. Админи стративная реформа в России, несмотря на свое название, так и не привела к созданию этих судов, хотя проект закона о них был принят в двух чтениях Госдумой. И более того, в царской России эти органы имелись. В нашей реформе и не предполагалось их создание, хотя судебные органы их предусматривали, и, как говорилось в Законе о судебной системе в РФ, предусмотрено создание административных судов, но они так и не появились. Причина в том, что ад министративный суд — это орган, который ограничивает власть политиков.

Что такое европейское государственное управление? Это выведение государственной административной машины из под зависимости от усмотрений политиков и их партий. Это принципиальное различие. Мы этого не понимаем. Мы не понимаем, что в Великобритании госслужащий заключает контракт на свою службу, но никогда с тем начальником, ко торый возглавляет орган власти, в котором он служит. Если вы служите в Минэкономики, вы заключаете контракт с ве домством по делам госслужбы. Это делается для того, чтобы не было наемной зависимости от политика, возглавляюще го министерство, и для того, чтобы профессиональный чи Выпуск № 9 (30) Выступления новник мог контролировать деятельность своего министра.

Одной из квалификационных характеристик является спо собность контролировать деятельность министра и осущест влять т. н. управление вверх. Кто-нибудь слышал, чтобы у нас в стране так ставился вопрос? У нас все наоборот. Поэтому, если мы говорим, что западный мир — это мир цивилиза ции, т. е. мир горожан и гражданских лиц, то наш мир — со вершенно иной, у нас сервилизация. Это не гражданский мир цивильных людей, занятых либо своими делами, либо служ бой закону;

наш мир — это мир служивых людей, в котором почти никто не служит своему делу, но каждый — чужому, говоря при этом, что служит закону.

О другой части доклада. По Конституции, Администрация Президента РФ не имеет никаких полномочий. Но у нас нет традиции служить закону, напротив, у нас традиция ретиво сти службы лицам, традиция не замечать ни Конституцию, ни законы. Это потому, что в России не произошло Ренес санса, не произошла революция возрождения культа чело века и человеческого. Средневековье с его частно-правовым властительством (иначе — самодержавием) — неизбывная традиция, не принимающая ценности ни прав человека, ни ограничения власти законом так, чтобы она не могла втор гаться в дела реализации каждым гражданином своих прав человека. Ренессанса, гуманистической революции человека не произошло, потому и не может уважаться ничья собствен ность, за исключением лиц, наделенных властью. Ренессанс многократно пресекался в России: то его татаро-монгольское нашествие оборвало, то его вновь возродившегося в XIX в.

расстреляли в XX в. большевики. Поэтому права человека у нас никогда в качестве непресекаемого правового института не действовали и не действуют. Не осуществляя своих прав как прав человеческих, мы не можем создать государство, которое было бы вполне и фактически органом суверенитета народа. Это и есть наша истинная, сермяжная правда. Поэто му мы через посредство своих собственных качеств манипу Н.М. Казанцев. Государствообразующим институтом у нас является коррупция лятивно, косвенно, в порядке развлечения управляемы более развитыми цивилизациями.

Образование замечательно реформируется, оно придет скоро в такое состояние, которое будет гарантировать по нимание действительности лишь в тех границах, которые будут наперед предусмотренными и заданными. И это будет традиционно для России, ибо коммунизированные гумани тарные науки вполне обеспечивали конструкционизм идео логии и мышления. Поэтому наше будущее — это продлен ное прошлое. Можем ли мы этому противостоять? Для этого нужно понимать ситуацию. Ведь даже в Соборном Уложе нии Алексея Михайловича была норма, по которой боярам под страхом тяжкого наказания было запрещено увольнять из приказов служилых людей без согласования с государем.

Это 1649 г. Но сейчас такого нет, ныне каждый госорган, как частная лавочка его руководителя, нанимает и увольняет служащих его, руководителя, воле. Такого нет в странах Ев ропы, но можно встретить, скажем, в странах Африки. Это соответствует рекомендациям Международной организации труда для развивающихся стран. Это соответствует нашему менталитету. Или возьмем, к примеру, премии нашим чи новникам — они ежемесячные и раза в два выше окладов. За службу закону — одна треть, за службу конкретному лицу — две трети. Зарплата каждого чиновника в цивилизованном мире закреплена бюджетом в виде годовой суммы выплат по конкретной должности. И в Германии, и во Франции чинов ники получают только те деньги, которые предусмотрены законом. Руководитель ведомства не вправе платить им пре мии. Индивидуальным актом президент страны за особые деяния, конкретно указываемые в его акте, может выпла тить премию из фонда, который, например, в ФРГ называют крокодильским. А регулярные премии — это издевательство над доктриной демократии. Поэтому у нас государствообра зующим институтом является коррупция. И потому мы не можем из нее выйти. Я думаю, что история и естественное Выпуск № 9 (30) Выступления развитие цивилизации возьмет свое, и произойдут такие из менения, которые восстановят государство. Сейчас нельзя называть этот институт государством, или же его надо на зывать государьством.

Меня удивляет, почему когда мы принимаем в качестве закона бумагу, сочиненную на Западе, то считаем, что делаем так, как на Западе? Чаще всего нам предлагаются специаль но разработанные для периферийных стран нормы, ничего общего не имеющие с законодательством развитых стран Запада. Скажем, наша система электроэнергетики была бо лее передовой, в сравнении с западной. Вот они и велели ее разукрупнить. Все правильно. Они же должны победить нас.

Чтобы на законных основаниях удавить другого, надо нау чить его удавиться самостоятельно.

Что такое цивилизация? Это победа. И раньше, и теперь предлагается разукрупнять наши крупные компании. Это и будет делаться. Это и будет их победой. У них есть крупные компании? Есть. Я бывал на таких — к примеру, на Rank Xerox. Это компания — одна из немногих, которые имеют статус универсальной дееспособности. Потому что фирма Rank учреждена британской короной, только такие имеют универсальные права на любой бизнес. Остальные — лишь специальную дееспособность в рамках своего устава или ме морандума компании. Действия за границами устава уголов но преследуются.

Не надо думать, что если мы следуем советам, то создаем аналоги западных образцов. Более того, когда мы изучаем за падные институты, мы чаще всего не видим квинтэссенцию, потому что, не замечая, сами приписываем западным субъ ектам права наше правосознание, иначе — сервильнопра вовое самодержавное сознание, но никак не правосознание цивильного горожанина и гражданского человека.

Европейский опыт госуправления для России:

учеба на своих ошибках или заимствование чужих?

М.В. Вилисов, кандидат политических наук Будучи юристом по образованию, диссертацию я защи щал по политологии. Хотел бы обозначить некоторые пун кты. Действительно, сравнивать модели госуправления нуж но и полезно, но каковы должны быть выводы и практическая применимость этих сравнений — это серьезный вопрос. Не обходимо исходить из того, что в России роль государства объективно высокая, модель сильного централизованного государства в любой оболочке — это фактически условие на шего выживания. Оболочка действительно может быть раз ная. Императивом формирования модели государственного управления является именно это самое условие выживания, а не экономическая эффективность или закон. Поэтому, го воря о парадигме системы государственного управления, мне кажется, эту особенность необходимо понимать. Как отмечалось в докладе, можно сравнивать любые модели, но сравнение с Европой может быть только чисто познаватель ным, и ни в коем случае европейская модель государствен ного управления не должна служить для нас ориентиром или побудительным мотивом для тех реформ, которые мы хотим провести. Особенно мы не должны насаждать это, используя методы, которые в Европе, в принципе, работают — к приме ру, экономическая эффективность или власть закона.


Я хотел бы провести аналогию с советскими и европейски ми железными дорогами. Железные дороги на огромном про странстве колеи 1520 функционируют весьма успешно. Даже после распада СССР — как в России, так и в странах СНГ. А в Европе, которая является для нас эталоном успешности управ Выпуск № 9 (30) Выступления ления, для того, чтобы один локомотив проехал по территории Евросоюза, на нем должно быть установлено 16 видов антенн, не говоря уже о других видах оборудования! Сейчас в Европе актуальны проблемы эксплуатационной совместимости, т. е.

как сделать, чтобы вся система работала одинаково во всем ЕС. У нас этого нет, даже несмотря на развал СССР (украин ские или латвийские вагоны без проблем курсируют по терри тории России), и в этом наше преимущество перед Европой.

В силу того, что мы априори считаем, что все европейское — хорошо, у нас осуществляется структурная реформа в сфере железнодорожного транспорта, которая должна создать все, как в Европе. Имеется один «успешный» пример — реформа электроэнергетики, которую «довели до конца». Если сравни вать две системы — электроэнергетику и железнодорожный транспорт, то железнодорожный транспорт функционирует как единая система, а электроэнергетика уже почти нет — причем как в экономическом, так и в технологическом плане.

Это не субъективное мнение: остановка научно-технического процесса, техногенные катастрофы — наглядное тому сви детельство. При этом ни одна из рыночных целей реформы электроэнергетики не достигнута, о чем никто не вспомина ет: инвестиции не привлечены, качество услуг потребителям не повышено, цены под воздействием рыночных факторов не снизились. Такого рода заимствования моделей и применение их на российской почве могут быть губительными.

Я задавал докладчику вопрос о том, существует ли преем ственность модели государственного управления с советской моделью? Конечно, она существует. Она прячется не в правовых нормах (фасад сильно отличается), а вот суть управленческих процессов практически не изменилась. В нашей истории суще ствует несколько реперных точек. После слома системы она по инерции существовала какое-то время. Это период 1991–1993 гг., когда предпринимались попытки найти новые формы. В итоге, Конституция 1993 г. окончательно формально сломала старые конструкции и должна была установить новые. В определенный Г.П. Воронин. Качество принятых федеральных законов оставляет желать лучшего исторический период эти жесткие и красивые конструкции на чали адаптироваться под многовековые реалии. Потом были еще попытки заимствовать методики проведения администра тивной, судебной реформы (это уже в 2000-е гг.), и они опять же провалилась. В итоге, мы вернулись к полному восстановлению той модели, которая для нас характерна. Пусть она называет ся по-другому — республика, федерация, — но фактически это вертикаль власти, это централизованное государство. Такие же этапы в крупных системах, аналогичных железнодорожной или электроэнергетике, тоже проходили, только результаты разные.

Железнодорожная система адаптировалась, а электроэнергети ка — нет. Поэтому реформировать и формировать новую систе му, безусловно, нужно, на месте стоять нельзя. При этом не надо отказываться и от собственных преимуществ.

И последнее. Парадокс заключается в том, что в совре менных условиях это реформирование не может быть осу ществлено только сверху. Это самое уязвимое место нашего государства. Государство у нас — это все: уничтожая госу дарство, мы уничтожаем и страну. Самое страшное, что сама государственная система может работать на самоуничтоже ние. А других ответственных сил, которые могли бы подхва тить падающее государство и его поддержать, у нас нет.

Качество принятых федеральных законов оставляет желать лучшего Г.П. Воронин, доктор технических наук, доктор экономических наук Когда мы заводим разговор о критериях качества ра боты государства, мы в первую очередь отмечаем каче ство принятых федеральных законов. Я ни разу не слышал, Выпуск № 9 (30) Выступления чтобы экспертное сообщество и простые люди поставили оценку «хорошо» хотя бы одному закону, принятому в по следние годы. Почему? Вот наглядный пример — история с Федеральным законом «О техническом регулировании».

7 лет прошло со дня его принятия, но он так и не заработал.

Известные ученые, эксперты, руководители предприятий неоднократно отмечали, что произошла стратегическая ошибка в деле технического регулирования, необходимо закон отменить… Такие обращения в адрес Президента, Правительства, Думы шли практически ежегодно, но реакции не наблюда лось. И вот, наконец, 24 ноября 2009 г. на заседании Президи ума Госсовета РФ в Ульяновске Президент страны Д.А. Мед ведев потребовал в двухдневный срок определиться с судьбой технических регламентов. Вот его слова: «Здесь просто беда какая-то! Может быть, распустить вообще наши органы по техническому регулированию».

Ознакомившись с комментариями Президента в Интер нете о состоянии реализации ФЗ, три бывших председателя Госстандарта СССР и России обратились к Медведеву с от крытым письмом. В нем они отметили существенные про тиворечия самого ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки технических регламентов, а также значительные расхождения с международными и, прежде всего, с европей скими подходами к разработке технических регламентов, с документами ВТО.

Председатели предложили осуществить следующие пер воочередные меры:

1. инициировать отмену ФЗ;

2. ускорить принятие ФЗ «О стандартизации», проект ко торого прошел третье обсуждение научно-технической об щественностью;

3. поручить разработку законопроектов — «Об оценке со ответствия», «О государственном контроле и надзоре в сфе ре технического регулирования»;

В.Э. Багдасарян. Преимущества динамических моделей сравнения 4. создать на базе Ростехрегулирования Государственный комитет по стандартизации, метрологии и техническому регулированию с прямым подчинением Правительству РФ (с сохранением прежнего названия — знаменитого во всем мире бренда — «Госстандарт России»).

В адрес Президента страны было также направлено письмо в поддержку предложений экс-председателей Гос стандарта СССР и России за подписью известных ученых, академиков, профессоров. В течение трех дней я в прямом эфире давал интервью на различных радиостанциях, провел пресс-конференцию. Наивно полагал, что меня пригласят в аппарат Правительства или Президента на беседу как со спе циалистом. Не произошло… Обратная связь не заработала.

Могу сказать, что во времена СССР это было недопустимо.

Сейчас — это норма.

А как быть с модернизацией? Опять «сами с усами»?

Преимущества динамических моделей сравнения В.Э. Багдасарян, доктор исторических наук Насколько состоятельна сама идея сравнения российской и европейской моделей управления? Несмотря на все справедли вые доводы об их несопоставимости, полагаю, что применение компаративистского анализа в данном, как и в других случаях, может дать полезные результаты. Проблема сравнения с Евро пой существует так долго, как существует сама Россия. В зна чительной степени именно рефлексией европейского вызова продуцировалась исторически русская национальная идея.

Целевой ориентир первого этапа любого сравнения заключа ется в том, чтобы выделить общее и выявить различное. Только после этого может применяться шкала оценок «лучше — хуже».

Выпуск № 9 (30) Выступления Ее применение корректно лишь в отношении тех параметров, которые были определены в качестве «общего» у сравниваемых объектов. У нас, к сожалению, при сравнении России с Евро пой все происходит наоборот. Сравнение осуществляется по тем критериям, по которым они онтологически различны, ци вилизационно несопоставимы. Рыночная экономика, демокра тические институты, законы — все это только инструменты для государства. Более целесообразно при определении сопостави мости России и Швейцарии перейти к таким параметрам срав нения, как территория или численность населения.

Предложенная модель сравнения имеет статичный харак тер. Если и дается динамический анализ, то краткосрочной разверстки. При сравнении эффективности систем государ ственного управления России и Европы в статике получается, что российская система хуже. Но что это дает? Качество жизни российского человека, если мы посмотрим и другие периоды в истории, всегда было хуже, нежели у европейца. Более эффек тивной, с этой точки зрения, была бы динамическая система.

Необходимо не просто констатировать российское отставание, а дать ответ на вопрос, в какие периоды имеющееся отстава ние сокращалось, а в какие возрастало. Так, в советский период по большинству параметров разрыв ликвидировался1. С этой точки зрения, модель управления, созданная в СССР, была бо лее чем эффективной. И наоборот: в те периоды, когда бралась управленческая система, экстраполированная с Запада, мы обнаруживаем, что Европа уходила в отрыв. Это лишний раз говорит о том, что сам перенос европейской модели на россий ский контекст содержит в себе деструктивные потенциалы.

Впрочем, очевидный, статистически легко проверяемый факт советского рывка в погоне за западным миром «пато логически» не принимается либералами-западниками. Исто рические успехи СССР для них — основной раздражитель, индикатор фобий российского космополита. Предложение Симчера В.М. Развитие экономики России за 100 лет: 1900-2000. Исто рические ряды, вековые тренды, институциональные циклы. М., 2006.


С.С. Сулакшин. Нет сфер жизни вне ответственности государства провести тривиальную операцию расчета удельного веса СССР по отношению к странам Запада по оцениваемым па раметрам в исторической динамике вызывает у типичного отечественного либерала странную реакцию в виде сентен ций о жестокостях сталинизма. Ему в данном случае предпо чтительнее говорить не на языке статистики, а на языке худо жественных причитаний. Однако «патологии», как известно, имеют к науке весьма отдаленное отношение.

Важно не описание различий, а выявление их причин.

Поиск такого рода причинных оснований может осущест вляться в рамках двух методологических дискурсов: это под ход Дж. Локка и подход Г. Лейбница. В основе локковского подхода — ситуативный анализ. Различия формируемы из современного конъюнктурного выбора. Лейбницевский под ход — принципиально иной. Различия носят имманентный характер. Они не ситуативны, а парадигмальны. Происхо ждение различий фиксируются уже на периоде возникно вения сравниваемых систем. При обращении к методологии лейбницевского подхода мы выходим на фактор средовых различий, связанных со спецификой цивилизации, — с тер риторией, климатом, менталитетом населения. Управление будет эффективным при адаптивной по отношению к ним стратегии развития.

Нет сфер жизни вне ответственности государства С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук Сегодня обсуждались европейская и российская модели государственного управления. Задавая свой вопрос, я специ ально пытался поймать идею, что мы понимаем под моделью?

Выпуск № 9 (30) Выступления Что это такое за оболочка, что за форма, содержание кото рой можно было бы привязывать к отдельным государствам или ареалам и сравнивать их? Что за система координат, по которым можно было бы проводить это сравнение? Что это за классификационные признаки, которые могли бы фор мировать представление о модели? П.А. Федосов отчетливо сказал, что (это меня предельно удивляет) ввести такие при знаки невозможно. Оппонируя основному докладу, он по следовательно подтвердил, что критерии слишком размыты, слишком размыто воплощение, образы, облики, чтобы раз личить, что такое европейская модель, что такое российская модель государственного управления и почему бы их еще не сравнить, скажем, с бразильской моделью?

Мне кажется, что методологический подход к представ лению оболочки, называемой моделью, существует. Он вы текает из смыслового содержания государственного управ ления — точнее даже, просто управления.

Управление — это классический набор операций, соот ветственно, операторов, характеристик и результатов. Пер вое — это формирование власти как органа управления. Вто рое — это разработка принятия управленческих решений.

Третье — это исполнительная вертикаль. Четвертое — это контроль, надзор, обратные связи. Пятое — это ответствен ность, и шестое — эффективность всей системы. Вот те клас сификационные признаки, внутри системы которых можно сравнивать структуры, механизмы, процедуры.

Н.М. Казанцев сделал интересное замечание о том, что «там» есть административные суды, а у нас — нет. Если пой ти по такому пути, то именно так и можно видеть либо раз ницу, либо сходство моделей.

Вердикт сделан таков, что разницы нет: Конституцию списали с американской и французской, многопартийность формально у нас существует, парламентаризм (разделение властей) — тоже, т. е. все оболочки есть. Но результат совер шенно иной.

С.С. Сулакшин. Нет сфер жизни вне ответственности государства Качество управления, его результативность, тренды раз вития страны, по сравнению с ЕС, совершенно различны.

В чем дело?

Здесь напрашивается вывод: в моделях государственного управления разница должна (!) быть для того именно, чтобы результат был сопоставим, с точки зрения качества управления и его результативности. В чем же должна быть эта разница? Раз ница в главном — в человеке, его ментальности, его поведении.

Я хотел бы поделиться некоторыми полученными нами результатами. Принципиально различна ценностная, моти вирующая матрица поведения в русско-российской циви лизации и в европейской. Как это касается вопроса о моде ли государственного управления и его результативности?

А вот как. Различны мотивации труда: там — материальная, у нас — нематериальная. Различно отношение социума к по треблению, в отношении общественной активности, совер шенно различны мотивации топ-менеджеров в крупных кор порациях, а также мотивации политического управления, и, наконец, различны сами конструкции, в результате чего раз личаются государственное и политическое устройство, но не по форме, а по итогу, по содержанию.

Каждая цивилизация эффективна только тогда, когда на ходит свои уникальные ответы на специфические условия, в которых она формировалась и существует. Управленческие от веты, как воплощение поведенческих пакетов в госуправлении, должны быть совершенно разными. Мы в работах Центра вве ли многомерное пространство из цивилизационных ценностей и мотиваторов, причем специальными проверками выяснили, что их ровно 12, не больше и не меньше. Исторически они фор мировались уникальным для каждой цивилизации образом.

Это российский случай, для Европы он другой. В итоге, мы по лучили специфические цивилизационные портреты в системе перечисленных мотивирующих поведение координат, и видим, что современный российский профиль отличен от европейско го (рис. 1). Наша печаль заключается еще и в том, что такого Выпуск № 9 (30) Выступления понимания нет и на высшем уровне. Это обреченность для го сударственного строительства, потому что оно ведется в стране на основании недостоверного посыла. «Наши ценности — те же, что и у вас на Западе. Я не вижу больших различий… Раз ница с Россией заключается только в том, что мы большие, очень большие, и у нас есть атомное оружие. Просто неверно говорить: вот здесь есть единая Европа, в которой демократия уже сбылась, а там — мрачная, необразованная Россия, которую пока нельзя пускать в Европу». (Д. Медведев, интервью немецко му журналу «Шпигель», 07.11.2009). «Россия — это неотъемле мая часть европейской цивилизации, ее культурные и духовные ценности — это и наши ценности. Народ России сделал свой исторический выбор, выбор в пользу демократии, открытости, свободы общественной и деловой инициативы. Это та основа, которая не может быть подвергнута ревизии. Это — главные ориентиры нашей стратегии». (С. Иванов, XI Петербургский международный экономический форум, 09.06.2007).

Труд Стремление Коллективизм к совершенству Нематериальные Креативность ценности Душа Сопереживание Любовь, семья Инновации Терпимость Альтруизм Рис. 1. Современные ценностные профили России и Европы как цивилизаций. Россия — это не Европа С.С. Сулакшин. Нет сфер жизни вне ответственности государства Если посмотреть с этой точки зрения не только на российско-европейские различия, то их тоже можно увидеть.

США с Европой практически идентичны (рис. 2), Китай — су щественно иной, Индия — существенно иная, иные Япония (рис. 3), Латинская Америка, исламский ареал (рис. 2). Еще более интересно, как происходил цивилизационный генез по годам. На рис. 4 приведено синхронное в истории поведение композитного коэффициента жизнеспособности страны, в котором одним из ключевых компонентов является качество государственного управления и цивилизационной идентич ности. На сегодня падает как цивилизационная идентич ность, так и жизнеспособность страны, которая приближа ется к грани. Грань — это порог безопасности, за которым страна распадается. Порог был эмпирически зафиксирован в 1991 г., а раньше — в 1917 г.

Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Креативность Душа Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Европа США Рис. 2. Цивилизационные профили США и Европы. Тождественность единой Западной цивилизации очевидна Выпуск № 9 (30) Выступления Европа Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Креативность Душа Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость США Труд Коллективизм Ценность человеческой жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Душа Креативность Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Рис. 3. Цивилизации отличны друг от друга в главном — в поведении людей С.С. Сулакшин. Нет сфер жизни вне ответственности государства Китай Труд Коллективизм Ценность человеческой жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Креативность Душа Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Индия Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Душа Креативность Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Рис. 3 (продолжение). Цивилизации отличны друг от друга в главном — в поведении людей Выпуск № 9 (30) Выступления Япония Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Нематериальные Стремление ценности к совершенству Душа Креативность Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Латинская Америка Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Нематериальные Стремление ценности к совершенству Креативность Душа Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Рис. 3 (продолжение). Цивилизации отличны друг от друга в главном — в поведении людей С.С. Сулакшин. Нет сфер жизни вне ответственности государства Исламские страны Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Нематериальные Стремление ценности к совершенству Душа Креативность Инновации Сопереживание Альтруизм Любовь, семья Терпимость Россия Труд Ценность человеческой Коллективизм жизни Стремление Нематериальные к совершенству ценности Креативность Душа Сопереживание Инновации Любовь, семья Альтруизм Терпимость Рис.

3 (продолжение). Цивилизации отличны друг от друга в главном — в поведении людей Выпуск № 9 (30) Выступления Цивилизационная идентичность Жизнеспособность государственности Рис. 4. Цивилизационная идентичность России является условием ее страновой жизнеспособности Отсюда следует, применительно к обсуждаемой теме, па радоксальный вывод: для того, чтобы российское государ ственное управление было столь же эффективно по испол няемости публично заявляемых целей, которые классичны и неотличимы от любого государства, оболочка, система госу дарственного управления должна быть настроена резонанс но к российской идентичности. Она должна (!) отличаться от европейской, американской или иной модели.

В ходе дискуссии мы увидели, что различия не чувству ются, не фиксируются. Или же они настолько размыты, что их не существует. А вот это и есть диагноз! Это и есть ключ к необходимой модернизации модели государственно го управления в стране. Самый интегративный облик этого ключа таков: управление должно быть идентичным россий ским цивилизационным особенностям, которые измеримы и связаны не только с историей Советского Союза, но и с историей России, и которые медленно меняются в историче ском времени, и на них должна быть сориентирована соот ветствующая модернизация. Эти измерения осуществлены несколькими способами. Здесь есть метод сетевого интел А.И. Соловьев. Неприемлемость цивилизационных ограничений… лекта, который мы развиваем, а результаты верифициро ваны по ряду моделей. Это позволяет нам построить такую модель. По некоторым результатам существуют аналогичные иностранные исследования — в частности, результаты вери фицировались по мировой базе данных World Values. В тру дах Тойнби, Хантингтона мы увидели философские, отчасти трансцендентные слабины, после чего сделали шаг вперед и получили, на наш взгляд, очень результативный методологи ческий научный инструмент.

Вывод: одинаковая по форме система управления долж на быть отличной по содержанию для России. Эти отличия должны быть сориентированы на цивилизационную иден тичность страны. Тогда государственное управление в Рос сии может стать более успешным.

Неприемлемость цивилизационных ограничений государственного управления А.И. Соловьев, доктор политических наук Прежде всего, хочу обратить внимание коллег на то, что термин «модель» характеризует не формально-институцио нальную характеристику системы госрегулирования, а фак тический режим применения государством власти и управле ния по отношению к социальным объектам, внешней среде.

Таким образом, при описании этой грани госуправления неправомерно апеллировать только к нормам, законам, Кон ституции или, напротив, лишь к властно-попечительским центрам политического влияния. «Модель» отражает своео бразный, характерный для того или иного государства синтез власти и управления, политики и администрирования. Та ким образом, и внутренняя структура у любой модели иная, Выпуск № 9 (30) Выступления нежели та, что раскрывает институциональные взаимосвязи ветвей власти в любом государстве.

Эта конкретно-историческая форма госрегулирования позиционирует прежде всего центры принятия решений, которыми руководят некие политико-административные командные пулы. Так, в последнее десятилетие существо вания СССР это было Политбюро ЦК (его идеологически силовой сегмент), а в нынешней России в качестве такого пула выступает Администрация Президента. И в рамках та кой структуры всегда складывается какая-то коалиция по литиков и администраторов, силовиков и хозяйственников, публичных и теневых лидеров. Это касается любой, даже самой демократической страны. К примеру, в Великобри тании длительное время в правительстве (прежде всего в аппарате премьер-министра) функционировали множество политических советников, чьи фактические полномочия значительно превышали статусные возможности отдельных министров. И эти советники, пока парламент не упорядо чил их деятельность, по сути давали директивные указания официальным лицам.

Одним словом, реальные структуры госуправления всегда включают различные ресурсные центры, которые не только отправляют реальную власть, но и обеспечивают контакты с населением, с другими игроками, в том числе международ ными, которые за счет своих ресурсов могут пытаться влиять (и часто действительно влияют) на принимаемые решения.

И уже от позиций этих структур (т. е. от силы государства) зависит, способно ли они при принятии решений отстра ниться от такого рода влияний или нет. Играют роль и на циональные отличия. Так, европейские модели госуправле ния внутренне более рационально организованы и плотнее соответствуют логике развития экономической и социаль ной жизни. У нас же больше политико-неформальных ком понентов в этих структурах. И их соответствие социально экономическим процессам ниже.

А.И. Соловьев. Неприемлемость цивилизационных ограничений… Но я это все говорю к тому, что при оценке моделей го суправления нельзя их чрезмерно формализовывать. В про тивном случае, мы вообще утратим возможность описывать реальные процессы. Так что необходимо каждый раз пытать ся специфицировать такие политико-административные структуры, официально-неформальные связи участников этих управленческих коалиций.

Однако нельзя и переоценивать и, тем более, выходить за рамки функциональных назначений командно-управлен ческих структур государства. В этой связи идея С.С. Сулакши на относительно выстраивания госуправленческих структур в соответствии с цивилизационной спецификой общества мне представляется весьма неадекватной попыткой интерпрета ции неинституциональной компоненты госуправления. Ведь у структур власти и управления существуют не только фор мальные, но и функциональные ограничения, которые опи раются прежде всего на рациональный тип интерпретации специализированных задач. Это — барьер для чрезмерных ин тервенций обыденности в деятельность специализированных структур, логику поведения элитарных слоев.

Но даже если пофантазировать и признать возможность такого внедрения цивилизационных мотиваций в профес сиональную деятельность госуправленцев, то ничего кроме агрессии патриархальности мы не получим. Ведь российская цивильность (в рациональной интерпретации, представляю щей собой ни что иное, как проявление неких особых черт национально-культурного характера) — это прежде всего архетипы и стереотипы традиционного общества. Больше того, я не очень-то верю в результаты «облагораживающих»

эту отсталость представлений, в частности, о врожденном «коллективизме» россиян. По крайней мере, мой опыт по зволяет мне с большим доверием относиться к результатам неоднократно проводившихся в 60–90-е гг. прошлого века исследований, согласно которым мы по уровню доверитель ности людей друг к другу (т. е. по основаниям «коллективиз Выпуск № 9 (30) Выступления ма») в 5–7 раз уступаем европейцам (этим «холодным инди видуалистам» и лишенным душевности «прагматикам»).

С идеей влияния «российской цивилизации» я могу со гласиться только в том смысле, что у нас многие европейские модели госуправления не работают потому, что у нас люди другие. Но этот факт заставляет меня сделать другой вывод:

надо не подстраивать структуры власти под нашу отсталость, а через установление новых требований к деятельности чи новников подтягивать людей до этих передовых стандартов.

Иначе искаженные этой цивилизационной спецификой мо тивационные структуры будут ломать и коверкать самые оптимальные, рационально организованные структуры власти и управления. Более того, рассмотрение культурных противоречий социальных портретов европейцев и росси ян в качестве препятствия для восприятия положительного опыта мне представляется не только теоретически неоправ данной, но и социально опасной позицией.

Нельзя забывать, что цивилизация соотносится со всей социальной формой существования человека, а управление государством работает только на определенных социаль ных площадках — там, где действует чиновник, носитель бюрократии, специализированных функций. И эти профес сиональные задачи неминуемо селектируют тот культурный материал, который воздействует на индивида. К сожалению, это не всегда происходит и, к примеру, наша отечественная «вороватость» зачастую ломает профессиональные барьеры сознания госчиновников и превращает коррупцию уже не в системную характеристику власти, а во вторую природу го сударственности. И что нам предлагается: еще и организа цию власти подогнать под эту нашу человеческую ориента цию, узаконить откаты и взятки?

Прав Н.М. Казанцев, когда говорит о нарастающей эко номизации социальных мотивов человека и чиновника, в частности. Поэтому применительно к развитию российской модели госуправления задачу надо ставить иначе: следует А.И. Соловьев. Неприемлемость цивилизационных ограничений… создать условия для более органичного сочетания личных и общественных интересов бюрократии в рамках рационально го отправления ими своих функций. А это уже предполагает воплощение стороннего (универсального, а не национально цивилизационного) положительного опыта. Если вы посмо трите на все посткоммунистические страны, которые рефор мируют сегодня свои системы госуправления, то увидите одну и ту же болезнь, а именно — слабую рационализацию госаппарата. Это универсальная проблема и для Польши, и для Болгарии, и для России. Поэтому следует понимать, ка кой нормативный опыт мы должны взять, чтобы перестро ить механизмы управления и создать собственную, более оптимальную модель госуправления. Никто не говорит, что нужно механически заимствовать нечто. Брать нужно все лучшее, но при этом смотреть, как оптимально адаптировать это все для собственных нужд. И идея национальной само бытности (но не исключительности!) тоже должна работать на этот тренд. Но не заставлять нас смотреть назад и мисти фицировать себя несуществующими задачами.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.