авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

В. Н. ИВАНОВ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

НА УРАЛЕ

(1994 – 2001 годы)

Челябинск

2002

1

ББКХ

621.01

И 201

Иванов В.Н.

И 201 Местное самоуправление на Урале (1994 - 2001 гг.).

Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2002. 189 с.

ISBN 5-7271-0594-3

В монографии рассматривается процесс формирования и дея-

тельности системы органов местного самоуправления на Урале во второй половине 1990-х годов, после принятия новой Конституции Российской Федерации. Дан анализ правовой и экономической базы местного самоуправления в регионе, отражены итоги избиратель ных кампаний по выборам депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, рассмотрены модели организа ции власти в муниципальных образованиях, формы взаимодействия органов муниципальной и государственной власти, показана специ фика организации местного самоуправления в областях и республи ках, образующих Уральский регион.

Работа рассчитана на политологов, специалистов, интересую щихся вопросами государственного и муниципального строитель ства, студентов.

Рецензенты: кафедра политологии и регионоведения Челябинского государственного университета;

доктор исторических наук, профессор B.C. Кобзов 1203030000- Без объявл. ББК Х621.011. и 4К8(03)- ISBN 5-7271 -0594-3 © В.Н.Иванов, Введение Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря года, в начале поэтапной конституционной реформы, определила ключевые параметры новой политической системы страны, закрепи ла место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В последующие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов РФ, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления. На этой правовой базе в 1994–1996 годах прошли выборы в представительные органы и глав муниципальных образований.

Процесс формирования и становления системы местного са моуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих при нятия оперативных мер. Поэтому вопросы совершенствования сис темы местного самоуправления находились в центре внимания гла вы государства и органов государственной власти всех уровней. В частности, в 2001–2002 годах в ежегодных посланиях Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федера ции, на заседаниях Государственного Совета РФ проблемы местного самоуправления занимали одно из ключевых мест.

В настоящее время федеральные органы государственной вла сти и субъекты Российской Федерации пришли к единому мнению о необходимости оптимизации существующей системы местного са моуправления. В этой связи изучение первых итогов работы органов местного самоуправления в различных регионах страны приобрета ет не только научную, но и практическую значимость. Особый инте рес в этом плане представляет Урал, включающий субъекты РФ с различным ресурсным потенциалом и правовым статусом (респуб лики Удмуртия и Башкортостан, Курганская, Оренбургская, Перм ская, Свердловская и Челябинская области, а также Коми-Пермяц кий автономный округ). Такое сочетание субъектов РФ дает возмож ность выявить специфику, сильные и слабые стороны системы мест ного самоуправления, исходя из особенностей территорий.

Введение Научный анализ процесса становления местного самоуправле ния стал оперативно проводиться уже в первые годы после формиро вания этого уровня публичной власти. Авторами публикаций, как правило, выступали консультанты различных федеральных органов власти. Они затрагивали такие проблемы, как взаимодействие орга нов государственной власти и местного самоуправления1, их струк тура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправле ния2, характеристика основных этапов формирования системы мест ного самоуправления в стране3, ее ключевые проблемы4 и другие.

Недостаток этих публикаций заключается, на наш взгляд, в том, что они носят обзорный характер.

Теоретический аспект существующей системы местного само управления довольно обстоятельно раскрыт специалистами консти туционного и муниципального права. Однако это, как правило, учеб ные пособия, дающие подробную характеристику действующей пра вовой базы местного самоуправления в современной России и в ма лой степени затрагивающие сам механизм осуществления муници пальной власти5.

Применительно к региональному аспекту проблемы следует отметить, что местное самоуправление на Урале рассматривалось в ряде специальных публикаций6, а также было предметом дискуссий на научно-практических конференциях7. Недостатком этих работ яв ляются узкие территориальные рамки (они охватывают границы от дельных субъектов Федерации: Удмуртию, Челябинскую и Свердлов скую области) и избирательный подход к проблемам местного само управления. В целом можно утверждать, что комплексного исследо вания действующей системы местного самоуправления на Урале в российской научной литературе пока нет.

В настоящей работе предпринята попытка исследовать особен ности системы местного самоуправления в Уральском регионе. При этом акцент сделан на таких аспектах проблемы, как процесс форми рования системы местного самоуправления и его правовой основы, состояние муниципальной власти в регионе на современном этапе.

Источниками при написании работы стали законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления Российской Феде рации и ее субъектов, уставы муниципальных образований, материа лы семинаров и совещаний с участием депутатов и выборных долж ностных лиц местного самоуправления8, статистические сборники9, публикации в местной периодической печати: газетах «Южный Урал»

(г. Оренбург), «Новый мир» (г. Курган), «Известия Башкортостана»

(г. Уфа), «Челябинский рабочий», «Вечерний Челябинск» (г. Челя бинск) и др.

Примечания См.: Умнова И., Побережная И., Титова Т. Проблемы взаимо отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Гор. управление. 1997. №3. С.18–26.

См.: Берг О.В. Основные проблемы структуры органов и дол жностных лиц местного самоуправления // Муницип. служба. 1999.

№ 4. С.5–12.

См.: Гильченко Л. Реформа местного самоуправления в сере дине пути // Гор. управление.1997. №4. С.26–34.

См.: Лапин В. Проблемы и перспективы становления местно го самоуправления в РФ // Гор. управление. 1998. №5. С.7–11.

См., например: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997;

Местное самоуправление: Учеб.

и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М., 1999 и др.

См.: Бегунов А.Г., Семенов Ю.В., Шишкин М.И. Местное са моуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998;

Они же. Государственное регулирование развития местного управле ния. Ижевск, 1999;

Рязанов Н.М. Взаимодействие органов государ ственной власти и местного самоуправления (Южно-Уральский ва риант). Челябинск, 1999;

Территориальное общественное самоуправ ление в муниципальном образовании «город Челябинск»: Учеб. по собие / С.В. Козлов и др. Челябинск, 2000.

См., например: Государственная власть и местное самоуправ ление: проблемы, пути взаимодействия: Обл. науч.-практ. конф. ( апр. 1997 г.): Тез. докл. Екатеринбург, 1997.

См.: Материалы зональных семинаров председателей сель ских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием председателей районных и городских Советов (февраль – март 1997).

Уфа, 1997;

Материалы семинара-совещания председателей сельских Введение и поселковых Советов Республики Башкортостан (15 мая 1998 г.).

Уфа, 1998;

Государственная власть и местное самоуправление: про блемы и пути взаимодействия (9 дек. 1997 г.): Сб. материалов обл.

семинара. Курган, 1998;

Система опорных зон как механизм даль нейшего развития реформы местного самоуправления: Материалы Всерос. совещ. в г. Заречном (15–17 янв. 1998 г.). Екатеринбург, 1998;

Становление и развитие местного самоуправление в Челябинской области: Материалы семинаров с руководителями депутатских ко миссий и председателями представительных органов. Челябинск, 1997. Вып. 2;

Теория и практика развития местного самоуправления:

Материалы науч.-практ. семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области, Озерск, 9–10 февр. 1999 г. Челябинск, 1999;

Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Науч. метод. сб. Челябинск, 2000. Вып. 1 (4).

См.: Формирование органов местного самоуправления в Рос сийской Федерации, 1995–1998 гг.: Электоральная статистика. М., 1999;

Местное самоуправление в Российской Федерации: Стат. дан ные на 1 апр.1999 г. / Гл. стат. упр. РФ. М., 1999;

Башкортостан на выборах: Электоральное поведение населения. Уфа, 1998.

Глава Формирование правовой основы современной системы местного самоуправления на Урале Начало созданию существующей правовой базы, регламенти рующей формирование и деятельность системы местного самоуправ ления в стране и регионе, положили указы Президента РФ Б. Ельци на: №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных ор ганов власти и органов местного самоуправления в РФ», №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Рос сийской Федерации» и №288 от 29 декабря 1993 года «О мерах по приведению законодательства РФ в соответствие с Конституцией Рос сийской Федерации», а также нормы новой Конституции России, при нятой в декабре 1993 года. Этими законодательными актами была ликвидирована система местных Советов, входивших в структуру го сударственной власти и одновременно выполнявших функции орга нов местного самоуправления, а также пересмотрены законы, регу лирующие их деятельность. Вышеназванные указы Президента РФ и конституционные нормы стали отправной точкой при разработке в регионах временных положений о местном самоуправлении, соглас но которым в 1994 году прошли выборы в органы местного самоуп равления на переходный период – 1994–1996 годы. Полностью леги тимная правовая основа для осуществления местного самоуправле ния в регионе была создана после принятия в 1995–1997 годах клю чевых законодательных актов на федеральном уровне1. В них в соот ветствии со ст. 72 Конституции РФ федеральный центр законодатель но определил общие параметры местного самоуправления в стране, предоставив возможность субъектам Федерации разрабатывать свои законы, учитывающие специфику регионов. В течение названного пе риода в областях и республиках Урала был принят комплекс законо дательных актов, регламентирующих вопросы местного самоуправ ления, – конституции республик и уставы областей, законы субъек тов РФ. Базовые законы о местном самоуправлении вступили в силу в Оренбургской области 21 февраля 1996 года, в Курганской – 6 сен тября 1996 года, в Пермской – 12 ноября1995 года, в Свердловской – 21 апреля 1995 года, в Челябинской – 28 сентября 1995 года2. В рес публиках Удмуртия и Башкортостан законы о местном самоуправле Глава нии были приняты в 1994 году соответственно 27 января и 20 декаб ря, т.е. еще до вступления в силу базового Федерального закона3.

Поэтому здесь была принята новая редакция закона Удмуртии ( ноября 1996 года) и внесены изменения и дополнения в действую щий закон Республики Башкортостан 13 марта 1998 года4. Анализ ключевых положений этих документов позволяет понять специфику организации местного самоуправления в регионе, дать оценку его правовой основе.

Как отмечалось выше, области и республики должны были при разработке базовых законов о местном самоуправлении ориентиро ваться на положения федерального законодательства, что, в основ ном, и было сделано в регионе.

Практически без изменений в названных законах были отра жены права граждан на осуществление местного самоуправления, предусмотренные федеральным законодательством, а именно путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. В пол ном объеме были продублированы и полномочия органов государ ственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:

принятие законов, регулирующих развитие этого уровня власти, фор мирование собственности муниципальных образований, обеспечение финансовой основы их деятельности и другие.

Законодательство субъектов РФ определило предметы ведения местного самоуправления также в соответствии с нормами Федераль ного закона «Об общих принципах организации местного самоуп равления в РФ». В частности, к ведению муниципальных образова ний было отнесено принятие уставов муниципальных образований, муниципальная собственность, жилой и нежилой фонды, местные финансы, система муниципальных учреждений общего и професси онального образования, здравоохранения, охрана общественного по рядка, планировка и застройка территорий, контроль за использова нием земель, муниципальные сети энерго-, газо-, тепло-, водоснаб жения и канализации, строительство дорог местного значения, орга низация переработки и утилизации бытовых отходов, ритуальные услуги, транспортное обслуживание населения, формирование му ниципальных архивов, информационной службы и их содержание, создание условий для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, для обеспечения населения услугами торгов Формирование правовой основы...

ли, общественного питания, бытового обслуживания, для организа ции зрелищных мероприятий и развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях. В сферу деятельности муни ципальных образований включено также обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения, охрана окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль ном образовании и другие вопросы.

Законодательства субъектов содержат норму, согласно которой му ниципальные образования могут наделяться и отдельными государствен ными полномочиями, что оформляется законами Российской Федера ции и ее субъектов. При этом предусматривается материальное и фи нансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий. В случае невыполнения этих условий органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление таких полномочий.

В целом, как видим, перечень полномочий довольно широк.

Вместе с тем, по мнению специалистов, этот вопрос требует более детальной проработки. В частности, федеральными законами пре дусмотрено 30 вопросов, отнесенных к предмету ведения органов местного самоуправления, но нет их содержательной конкретизации.

При этом не определены полномочия органов государственной влас ти в решении вопросов местного значения, хотя очевидно, что мно гие из них не являются исключительными прерогативами органов самоуправления. Данная ситуация создает почву для конфликтов меж ду органами государственной власти и местного самоуправления.

Важной нормой по федеральному законодательству, обеспечи вающей функционирование местного самоуправления, является право взаимного делегирования полномочий муниципальными образования ми по собственному усмотрению. Эта норма нашла отражение и в ба зовых законах областей и республик Урала. Однако сам механизм дан ного процесса федеральным законодателем не регламентируется, что на практике порождает определенные проблемы. Особенно это харак терно для двухуровневой системы организации местного самоуправле ния, как, например, в Челябинской и Курганской областях. Здесь воз никла необходимость разграничения предметов ведения между муни ципальными образованиями различного уровня. В Челябинской облас ти этот вопрос был решен путем принятия специального Закона «О раз граничении предметов ведения муниципальных образований в Челябин ской области», вступившего в силу в декабре 1997 года5.

Глава Этим документом определены предметы ведения для муници пальных образований районов, городов областного значения, горо дов с территориальными районами, с одной стороны, и сельсоветов, районных поселков, городов районного значения – с другой. В зако не назван и обширный перечень полномочий, которые муниципаль ные образования могут делегировать друг другу.

К исключительным полномочиям, не подлежащим передаче иным муниципальным образованиям, отнесено принятие и измене ние устава, вопросы муниципальной собственности, бюджетная по литика, установление местных налогов и сборов, определение льгот для развития отдельных видов предпринимательства, образование целевых и внебюджетных фондов, создание муниципальных учреж дений и предприятий.

Кроме того, к предметам ведения исключительно районных и городских муниципальных образований отнесено принятие решений о выделении дотаций и субвенций бюджетам сельсоветов и рабочих поселков, организация местной милиции, заключение договоров с зарубежными партнерами для привлечения инвестиций, регистрация органов территориального общественного самоуправления. А посел ковые и сельские Советы наделены правом регулирования вопросов дорожного строительства, создания органов территориального обще ственного самоуправления, оказания помощи инвалидам и пенсио нерам, установления режима работы предприятий коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслужива ния.

Большая часть вопросов местного значения, а именно 32 из 55, могут быть переданы городскими и районными муниципальными образованиями в ведение сельских и поселковых Советов. В свою очередь последние могут передавать им 22 из 57 полномочий, зафик сированных в законе.

К числу взаимно делегируемых полномочий отнесено опреде ление правил пользования природными ресурсами, контроль за ис пользованием земли, реализация социально-экономических программ развития муниципальных образований, природоохранные меропри ятия, организация эксплуатации жилищного фонда и объектов соци альной инфраструктуры (энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения, ка нализации, торговли, общепита и т.д.), обеспечение занятости насе ления, благоустройство территории др. Таким образом, взаимному Формирование правовой основы...

делегированию не подлежат полномочия, касающиеся вопросов орга низации местного самоуправления, финансово-бюджетной полити ки, т.е. ключевые, обеспечивающие независимость муниципальных образований. Перечень полномочий, которые могут передаваться му ниципальными образованиями друг другу, касается вопросов, свя занных с обеспечением функционирования социальной инфраструк туры и экономического развития территории.

Закон определил основу процедуры взаимного делегирования полномочий, но это не решает проблему окончательно. При сохране нии принципа добровольности район как муниципальное образова ние не может провести эту процедуру в одностороннем порядке со всеми муниципальными образованиями, находящимися на его тер ритории, а это усложняет процесс принятия и реализации важнейших управленческих решений. Выходом в данной ситуации могло бы стать закрепление в федеральном законодательстве, а затем и в законах субъек тов РФ разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями различных уровней и типов, хотя бы на период ста новления новой политической системы.

Помимо предметов ведения в базовых законодательствах субъектов РФ, образующих Уральский регион, зафиксирован меха низм осуществления местного самоуправления, который включает:

формы прямого волеизъявления граждан (референдум, сход, муни ципальные выборы, народная правотворческая инициатива), предста вительные (выборные) органы местного самоуправления, глав муни ципальных образований и иных должностных лиц местного самоуп равления, органы территориального общественного самоуправления.

Сравнительный анализ ключевых положений базовых законов о местном самоуправлении областей и республик Урала с нормами Федерального закона, касающимися организации власти на местах, позволяет утверждать, что расхождение по этим аспектам носят уточ няющий характер. Например, согласно федеральному законодатель ству местный референдум назначается по решению представитель ного органа местного самоуправления или по требованию населения.

В законе Удмуртской Республики дополнительно к этому зафиксиро вано число подписей, необходимых для инициирования начала про цедуры референдума – 5% от числа жителей муниципального образо вания (ст. 22). Аналогично отражена роль собраний (сходов) граждан в случае наделения их полномочиями представительных органов мест Глава ного самоуправления. В ряде законов содержатся конкретные требо вания к численности жителей муниципального образования, на кото рых это положение распространяется: менее двух тысяч человек – в за коне Свердловской области (ст. 4), до 500 жителей – в законах Челя бинской области (ст. 11) и Удмуртской Республики (ст. 21).

Особое внимание в законах уделено регламентации деятельнос ти выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. В рассматривае мых законах субъектов Федерации фиксируется механизм формирова ния представительных органов – выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В большин стве законов определен предельный срок полномочий представитель ных органов местного самоуправления – 4 года, в законе Свердловс кой области назван минимальный – не менее двух лет (ст. 31).

К исключительным полномочиям выборных представительных органов базовым Федеральным законом (ст.15 п.3 ) отнесено:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным его уставом;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального об разования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муници пальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправле ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований6.

В законах отдельных областей и республик Урала этот пере чень полномочий расширен. Так, в законе Челябинской области пред ставительные органы местного самоуправления наделены правом досрочного прекращения полномочий депутатов (ст. 11), в Курган ской – правом законодательной инициативы в областной Думе, в Уд муртской Республике – правом образования внебюджетных и валют ного фондов, контроля за целевым использованием их средств (ст.

13). Однако в целом, как видим, число дополнительных полномочий представительных органов, определенных местными законодателя ми, невелико. Практики и ученые предлагают восполнить данный Формирование правовой основы...

пробел. В этой связи заслуживает внимания точка зрения А.А. Сало маткина, который считает, что для повышения эффективности рабо ты представительных органов необходимо существенно расширить перечень их полномочий, доведя общее число до 707.

Согласно федеральному законодательству уставами муници пальных образований может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, воз главляющего деятельность по осуществлению местного самоуправ ления. Он избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо пред ставительным органом местного самоуправления из своего состава.

При этом глава, избранный населением, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправле ния, председательствовать на его заседаниях.

Законы областей и республик Урала только дополняют эти нор мы. Так, по закону Свердловской области избрание главы муници пального образования представительным органом местного самоуп равления из своего состава предусматривается тайным голосовани ем квалифицированным большинством в 2/3 от установленного чис ла депутатов (ст. 34). В законе Республики Башкортостан вместо тер мина «глава муниципального образования» используется термин «гла ва сельской, поселковой администрации» с одинаковой функциональ ной нагрузкой (ст. 16). Наряду с вышеупомянутыми способами он может быть избран и на сходе граждан (ст. 18).

В законе Удмуртской Республики подробно оговорена возмож ность наличия двух должностей: главы администрации (ст. 14) и гла вы муниципального образования (ст. 141). Замещение должности гла вы муниципального образования осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона. Глава местной администрации назна чается представительным органом местного самоуправления либо из бирается непосредственно населением муниципального образования.

Компетенция глав муниципальных образований по решению вопросов местного значения закреплена в уставах муниципальных образований, поэтому в законах областей и республик она не опреде лена. Исключение составляет закон Свердловской области, где в ст.

35 подробно названы полномочия главы муниципального образова ния. Он имеет право представлять интересы муниципального обра зования в стране и за рубежом, в судах, в отношениях с другими му Глава ниципальными образованиями, органами государственной власти, общественными, религиозными объединениями, организациями лю бых форм собственности. Полномочия затрагивают вопросы взаимо действия главы муниципального образования с органами государ ственной власти области. В частности, первый имеет право прини мать участие в работе последних, выступать с законодательной ини циативой в областном Законодательном Собрании.

Ряд полномочий касается отношений главы с представитель ным органом и администрацией муниципального образования. Глава представляет интересы жителей в органах местного самоуправления;

вносит в выборный представительный орган проекты планов, про грамм социально-экономического развития, бюджета и нормативно правовых актов;

утверждает структуру и штаты администрации;

еже годно отчитывается о деятельности как своей, так и исполнительных органов местного самоуправления перед населением и представитель ным органом. Он также координирует деятельность органов и долж ностных лиц местного самоуправления по разработке планов и программ развития муниципального образования, его отдельных территорий.

Существенные права имеет глава и в экономической сфере. Это право открывать счета муниципальных внебюджетных фондов, уп равлять ими;

осуществлять регистрацию субъектов предприниматель ской деятельности;

формировать муниципальный заказ;

управлять муниципальной собственностью;

создавать унитарные муниципаль ные предприятия;

выделять земельные участки;

участвовать в рабо те комиссий по приватизации государственных предприятий.

Таким образом, подавляющая часть предметов местного веде ния, которыми наделены органы местного самоуправления, в дан ном законе отнесены к компетенции главы муниципального образо вания. Такая практика получила отражение в уставах муниципаль ных образований не только Свердловской, но и других областей Ура ла, в том числе таких крупных городов, как Челябинск, Курган, Орен бург и др.

Базовые законы о местном самоуправлении, принятые в регио не, заложили правовую основу для формирования и функционирова ния системы местной власти на Урале. В целях развития их главных положений в 1996–2000 годах законодательными органами областей и республик был принят ряд нормативно-правовых актов. В частно сти, это специальные законы о выборах в представительные органы Формирование правовой основы...

местного самоуправления, о выборах глав муниципальных образова ний, о статусе депутата представительного органа местного самоуп равления и порядке его отзыва, об административно-территориаль ном устройстве субъекта Федерации, о территориальном обществен ном самоуправлении, о местном референдуме, о собраниях (сходах) граждан, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Федерации.

Другим важным моментом формирования правовой основы местного самоуправления на Урале стало принятие уставов муници пальных образований. В законодательстве о местном самоуправле нии областей и республик Урала зафиксированы единые требования к содержанию уставов муниципальных образований исходя из норм базового Федерального закона8. В частности, в уставах должно быть зафиксировано:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муни ципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия на селения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного само управления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов мест ного самоуправления и его должностных лиц, срок полномочий де путатов представительных органов местного самоуправления, чле нов других выборных органов, выборных должностных лиц местно го самоуправления и др.

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов опре деляет только общие требования к уставам, а их разработка и принятие осуществляются муниципальными образованиями самостоятельно.

С 1995 по 1999 год в Уральском регионе было принято 2 уставов муниципальных образований, в том числе 130 районных, городских, 67 поселковых, 2 004 сельских9.

Процесс формирования законодательной базы по вопросам местного самоуправления в регионе и реализации ее важнейших по ложений происходил с определенными отступлениями от федераль ных законов, носившими различный характер – от чисто техничес ких до нарушения норм Конституции РФ.

Недостатки технического характера были присущи главным образом регламентам представительных органов местного самоуп Глава равления.

В качестве примера можно рассмотреть ситуацию в Перм ской области. Здесь специалистами областного Законодательного Собрания в 1998 году были проанализированы регламенты 25 пред ставительных органов городов и районов из 48 существующих муни ципальных образований. В результате анализа было выявлено, что такая важнейшая форма работы представительных органов, как засе дание, детально отражена лишь в уставах Кишертского и Уинского районов. Только в 55% регламентов дано определение открытого за седания, в 67% – закрытого, в 70% – очередного, в 76% – внеочеред ного, в 10% – выездного10. В значительной части регламентов нечет ко отражена процедура голосования, только 82% из них содержат про цедуру открытого голосования, 76% – тайного, 55% – поименного и 18% – повторного голосования11.

Более существенные недостатки характерны для уставов му ниципальных образований. Их разработка осуществлялась муници пальными образованиями самостоятельно и зависела от таких фак торов, как наличие квалифицированных специалистов-юристов, ха рактер взаимоотношений между главами администраций и предста вительными органами местного самоуправления и т. д. Поэтому здесь часто допускались юридические погрешности на стадии разработки уставов, что, естественно, отразилось на их содержании.

Достаточно полное представление об этом дают результаты проверки уставов муниципальных образований Свердловской облас ти в 1997 году. В ходе ее Законодательным Собранием и областной прокуратурой были выявлены нарушения действующего законода тельства в уставах 70 из 73 муниципальных образований. Основные из них систематизированы специалистами Законодательного Собра ния области и заключаются в следующем12.

Первая группа нарушений касается введения дополнительных ограничений при выборах глав муниципальных образований:

1) высокий образовательный ценз – обязательное высшее об разование (уставы городов Екатеринбурга, Асбеста, Камышлова, Бе резовского, Нижнего Тагила, Качканара и ряда районов);

2) жесткое ограничение возрастного ценза, а именно: подня тие его нижней планки до 25 лет – в Слободно-Туринском районе, до 28 лет – в городах Арамиле и Богдановиче, до 30 лет – в Сысертском районе. В ряде уставов был определен верхний возрастной предел – до 60 лет (в пос. Бисерть и г. Краснотуринске);

Формирование правовой основы...

3) завышение определенного ценза оседлости в ряде муници пальных образований при законодательной норме не менее года. В городах Камышлове, Заречном и Дегтярске, а также в ряде районов он равнялся 3, в г. Среднеуральске – 4 годам. В Нижнем Тагиле, При городном и Нижнетуринском районах от кандидатов в главы муни ципальных образований требовалось наличие опыта управленческой хозяйственной деятельности.

Вторая группа нарушений – это неправильное установление компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.

Прежде всего была завышена компетенция глав муниципальных об разований. Например, в городах Асбесте, Первоуральске, Североу ральске, Карпинске, Нижнем Тагиле, Краснотуринске и ряде райо нов в компетенцию глав муниципальных образований вощло руко водство органами внутренних дел и пожарной охраны. За рядом глав муниципальных образований закреплялось право назначать выборы в случае досрочного прекращения полномочий депутата (г.Красноу фимск, Верхнетуринский район) или представительного органа (г.Ас бест, Среднеуральск), что противоречит областному закону.

Превышение компетенции представительных органов местно го самоуправления также имело место в уставах ряда муниципаль ных образований. В частности, они были наделены правом отменять распоряжения главы муниципального образования (г. Североуральск, Верхнесалдинский район), акты комитетов и отделов местной адми нистрации (Новолялинский район). Согласно областному Закону «О местном самоуправлении в Свердловской области» эти решения мо гут быть обжалованы представительными органами только в судеб ном порядке или опротестованы прокурором. Превышение полномо чий представительных органов было допущено и в таких вопросах, как регламентация проведения митингов, собраний (г. Краснотуринск, Ирбитский район), утверждение правил по предоставлению жилья (г.Качканар), контроль за соблюдением правил о создании и преобра зовании предприятий и иных объектов рыночной структуры (Серов ский район).

Третья группа нарушений касается законодательства о муни ципальной службе. В уставы 35 муниципальных образований были включены нормы, противоречившие областному Закону «О муници пальной службе в Свердловской области». Прежде всего это включе ние в перечень муниципальных служащих работников технического Глава персонала, обеспечивающих деятельность органов местного само управления (Артинский, Ирбитский и Красноуфимский районы), и наоборот, в ряде случаев вне этого списка оказались главы местного самоуправления (Верхнесалдинский район). В г. Асбесте глава му ниципального образования был лишен права быть в составе город ской Думы, а в г. Североуральске и Каменском районе – депутатом законодательного органа Свердловской области. По Уставу муници пального образования «город Алапаевск» в состав городской Думы входили главы администраций сельских поселений с правом решаю щего голоса.

Отдельную группу нарушений составляют нормы уставов о депутатской неприкосновенности. В частности, в ряде уставов ее лишение было разрешено с согласия представительного органа мес тного самоуправления по представлению прокурора области (Верх несалдинский район) и городских и районных прокуроров (Серовс кий, Гагаринский, Пышминский районы и г. Волчанск)13.

В устав г. Екатеринбурга не было включено описания границ муниципального образования и перечня входящих в его состав насе ленных пунктов. Уставом муниципального образования «поселок Белокаменный» избрание представительного органа местного само управления предусматривалось на собраниях коллективов по месту жительства открытым голосованием, а глава избирался конференци ей выборщиков (представительным органом поселка) открытым го лосованием из числа жителей поселка. В то же время уставом не ука зывалась норма представительства. При этом глава мог занимать и иную оплачиваемую должность по совместительству с оплатой 50% от установленного оклада главы.

Одной из причин наличия в уставах муниципальных образова ний нарушений федерального и областного законодательства по ито гам проверки органами государственной власти назван их поверх ностный анализ со стороны Управления юстиции области в ходе экс пертизы, предшествовавшей регистрации этих документов. Кроме этого сюда можно отнести также недостаточный уровень правовой культуры и правовой грамотности разработчиков уставов, сознатель ное стремление их решить ряд вопросов в интересах муниципаль ных образований с нарушением действующего законодательства.

Всего в ходе проверки уставов в Свердловской области было выявлено более 240 норм, не соответствующих федеральному и об Формирование правовой основы...

ластному законодательству. По итогам проверки прокурорами райо нов и городов в представительные органы местного самоуправления внесено 54 протеста и 23 представления, большинство из которых удовлетворено. В суды направлено 10 заявлений14.

В Курганской области после принятия в июне 1996 года облас тного закона, регламентирующего процесс государственной регист рации уставов муниципальных образований, за 1997 год ее прошли 45 районов и райцентров, а также 264 сельсовета. Уставы этих муни ципальных образований были включены в Единый сводный реестр области15. В значительной части из них названные выше нарушения повторяются. Об этом свидетельствуют данные Комитета по регио нальной политике и местному самоуправлению областной Думы и правового управления, которыми была проведена комплексная экс пертиза уставов.

В частности, ряд органов местного самоуправления районов, проводящих государственную регистрацию уставов сельсоветов, опре делили их в своих уставных документах не как муниципальные образо вания, а как территориальные подразделения района. При этом в сель советах были избраны главы сельских администраций и депутаты пред ставительных органов власти, т.е. сформирована полноценная систе ма органов местного самоуправления (Петуховский, Каргопольский, Частоозерский, Шумихинский, Долматовский, Котовский, Звериного ловский районы). К нарушениям, характерным для уставов районов как муниципальных образований, можно отнести и то, что полномо чия, закрепленные федеральным законодательством за собраниями (сходами) граждан, возлагались на собрание выборщиков.

Другие нарушения практически полностью повторяли ситуа цию в Свердловской области: были введены дополнительные огра ничения при выборах глав муниципальных образований, такие, как наличие высшего образования у претендентов, что не предусмотре но федеральным законодательством, завышение нижней границы возрастного ценза до 25–30 лет (21 год по федеральному и областно му законам) и установление верхней границы – 60 или 65 лет, увели чение ценза оседлости до 3 или 5 лет вместо 1 года по закону16.

Как и в Свердловской области, в уставах муниципальных об разований допускалось завышение компетенции органов местного самоуправления. Так, ряд глав муниципальных образований наделялся правами, закрепленными областным федеральным законодательством Глава за представительными органами самоуправления, например правом назначать выборы депутатов в случае досрочного прекращения их полномочий, предоставлять льготы и преимущества, в том числе и налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринима тельской деятельности. Допускалось в уставах муниципальных об разований и превышение полномочий выборных лиц местного само управления. В частности, это нормы, согласно которым депутат мо жет быть отозван из состава представительного органа его же колле гами, а не избирателями;

право изменять границы муниципального образования, что является компетенцией органов государственной власти области.

В Республике Башкортостан уставы муниципальных образова ний разрабатывались и принимались при содействии государствен ных органов власти. Так, Государственным Собранием РБ 21 апреля 1998 года был одобрен примерный устав сельсовета, поселкового Совета и рекомендован органам местного самоуправления в качестве ориентира при разработке их уставов17. Таким образом унифициро вался подход к структуре и содержанию уставов муниципальных об разований, что существенно ограничивало возможности местных со обществ допускать отступления от федерального и республиканско го законодательств. Однако и при такой ситуации зарегистрирован ные уставы сельсоветов и поселковых Советов имели отклонения от существующей нормативно-правовой базы, регулирующей действие системы местного самоуправления в республике и стране. К общим из них, по мнению Госсекретаря Республики Башкортостан И.А. Ади гамова, относится «подмена в уставах понятия сельсовета как терри тории, в границах которой осуществляется местное самоуправление, и сельского Совета как представительного органа;

нечетко разграни чиваются полномочия органов и должностных лиц местного самоуп равления;

зачастую к имуществу сельсовета (поссовета) относятся объекты, которые в соответствии с законодательством не являются их собственностью (озера, культовые здания, земельные участки)»18.

Другие распространенные нарушения в уставах были связаны с наличием различных форм участия должностных лиц районных, городских Советов и администраций, т.е. представителей государ ственной власти, в процедуре избрания глав сельских, поселковых администраций, формировании их аппаратов, прекращении полно мочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Фак Формирование правовой основы...

ты такого рода были выявлены прокуратурой республики и обнаро дованы в докладе Р.З.Якупова, председателя Комитета Законодатель ной Палаты Госсобрания РБ, курирующего вопросы местной власти, на научно-практической конференции «Проблемы местной власти Республики Башкортостан» 12 ноября 1999 года. Например, в уста вах муниципальных образований Туймазинского района было пре дусмотрено, что главы сельских администраций избираются по предложению председателя районного Совета, а в Абзелиловском рай оне – по представлению главы районной администрации. В Ишим байском районе в уставах сельсоветов закреплена норма, по которой допускается досрочное прекращение полномочий главы сельской ад министрации по предложению главы районной администрации. По уставам сельсоветов Кушнаренковского района решение о прекраще нии полномочий сельских Советов принимается районным Советом19.

Таким образом, можно говорить о наличии здесь нарушений конституций Российской Федерации и Республики Башкортостан, федерального и республиканского законодательства о местном само управлении, не допускающих вмешательство органов государствен ной власти этого уровня в процесс формирования и деятельности муниципальных образований.

В целом можно утверждать, что недостатки, характерные для уставов муниципальных образований региона, закономерны и явля ются следствием сложного процесса становления местного самоуп равления в стране. В частности, наличие в уставах завышенных тре бований к главам муниципальных образований объясняется, на наш взгляд, отсутствием системы отбора и подготовки кадров на эту клю чевую должность в системе местного самоуправления. В этой связи в уставы закладывается норма, позволяющая предотвратить избрание или назначение на должность малокомпетентных людей. Нарушения, связанные с превышением полномочий отдельных органов местного самоуправления, вызваны, по нашему мнению, недостаточной про работкой и разграничением в российском законодательстве вопросов компетенции представительных органов и глав муниципальных об разований.

Отступления от Конституции РФ были характерны для респуб лик Башкортостан и Удмуртия и связаны с их стремлением защитить и сохранить тот уровень суверенитета, который они достигли в на чальный период реформ. В Башкортостане изначально, в период ре Глава организации системы Советов, были приняты законы «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» (12 декабря 1994 г.) и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»

(20 декабря 1994 г.)20. На основе первого Закона в Башкирии была установлена система местных органов государственной власти. В городах и районах Башкортостана были созданы представительные (гор- райсоветы) и исполнительно-распорядительные (местные ад министрации) органы государственной власти. Советы избирались населением сроком на 4 года. Их состав определялся в пределах 20– 60 депутатов (ст. 8). Глава администрации назначался и освобождал ся от должности Президентом Республики Башкортостан и входил в единую систему исполнительной власти республики (ст. 25). Зако ном предусматривался механизм отмены актов рай- горсоветов и ад министраций вышестоящими государственными органами.

Законом «О местном самоуправлении в Республике Башкорто стан» территориальные границы самоуправления ограничивались пределами сельского и поселкового Советов (ст. 1). Кроме этого за кон содержал норму, согласно которой глава сельской, поселковой администрации назначался на должность и освобождался от нее гла вой администрации района, города или района в городе (ст. 11), т.е.

руководителем органа государственной власти. Это положение дей ствовало до марта 1998 года и было отменено только после вступле ния в силу поправок, внесенных в Закон РБ «О местном самоуправ лении в Республике Башкортостан»21. Теперь в соответствии со ст. Закона главы сельских и поселковых Советов избираются либо пред ставительными органами самоуправления, либо непосредственно на селением, либо сходом граждан. Таким образом, в республике была восстановлена норма федерального законодательства и в марте года прошли первые выборы глав администраций сельских и посел ковых Советов. Вместе с тем до настоящего времени в Башкортоста не сохраняется назначение глав районных и городских администра ций Президентом РБ, несмотря на наличие специального определе ния Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. №19-О22, в кото ром данный механизм назначения глав администраций был признан не соответствующим Конституции РФ и подлежащим отмене. Основ ным аргументом государственных органов власти республики, вклю чая судебные, в этом вопросе является ссылка на Договор Российс кой Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года Формирование правовой основы...

«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании пол номочий…». Согласно этому документу к ведению Республики Баш кортостан была отнесена система ее органов государственной влас ти, порядок их организации и деятельности (ст. 3 п. 2)23.

В случае с Удмуртией разногласия в законодательной сфере переросли в политический конфликт федерального значения. В соот ветствии с нормами новой Конституции РФ (1993 г.) в Удмуртии января 1994 года был принят собственный Закон «О местном само управлении в Удмуртской Республике»24. На его основе 10 апреля года прошли выборы в представительные органы и глав местного самоуправления 5 городов и 25 районов, а также глав местной адми нистрации. В соответствии с Законом на уровне села, поселка, горо да районного подчинения органы местного самоуправления не со здавались, а назначались управляющие (ст. 14). Срок полномочий представительных органов и глав местного самоуправления ограни чивался 4 годами (т.е. до 1998 г.).

В апреле 1996 г. Государственным Советом Удмуртской Рес публики был принят Закон «О системе организации государственной власти в Удмуртской Республике»25. Он предусматривал реформиро вание системы органов государственной власти в республике. В част ности, предлагалось формирование представительных (Совет депу татов) и исполнительных (администрация) органов государственной власти административно-территориальных единиц: районов, городов, районов в городе (ст. 2), наделенных собственной компетенцией.

Советы депутатов должны были избираться на 4 года на основе все общего равного и прямого избирательного права при тайном голосо вании численностью от 30 до 75 человек (ст. 12).

Администрацию района, города, района в городе должен был возглавлять глава. По закону в районах и городах главы администра ций назначались и освобождались от должности Президиумом Гос совета по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с соответствующим Советом депутатов.

Главы администраций районов в городе также назначались и осво бождались от должности Президиумом Госсовета, но по представле нию главы городской администрации, Председателя Правительства республики и согласованию с Советом депутатов района (ст. 21).

Главы администраций действовали в пределах срока полномо чий Совета. Заместители назначались на должность на сессии соот Глава ветствующего Совета депутатов по представлению глав администра ций и согласованию с Правительством республики. Управляющие сельскими и поселковыми Советами назначались на сессии район ного Совета по представлению главы администрации района.

Таким образом, закон призван был восстановить в республике жесткую вертикаль исполнительной власти, сопоставимую с действо вавшей до 1993 года, включив в нее должностные лица органов как государственной власти (глав районов, городов, районов в городе), так и местного самоуправления (управляющих сельскими и поселко выми Советами). Он также устанавливал новый уровень государствен ной власти (район, город), территориально совпадающий с действу ющей системой местного самоуправления. В развитие этих положе ний 28 мая 1996 года был принят новый вариант Закона «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»26. В нем были определе ны новые территориальные основы местного самоуправления. Оно теперь осуществлялось в сельских поселениях, поселках, частях го родских поселений в границах жилых комплексов (ст. 10). Закон ус танавливал как приоритетное назначение глав администраций муни ципальных образований их представительными органами. Допуска лись и прямые выборы глав администраций, но по решению населе ния муниципального образования (ст. 14). Должность главы муници пального образования законом не предусматривалась.


Для введения в полную силу законов необходим был переход ный период. Данный момент был отражен главой IV Закона «О сис теме органов государственной власти Удмуртской Республики». Она предусматривала формирование за 2 года (до апреля 1998 г.) Советов депутатов районов, городов, районов в городе. На период до избра ния новых представительных органов государственной власти их полномочия возлагались на объединенные Советы районов, городов, районов в городе, образуемые из депутатов Госсовета Удмуртии и представительных органов местного самоуправления от этих терри торий. Действующие главы местного самоуправления для перехода на государственную службу должны были пройти утверждение в дол жности глав городских и районных администраций.

Таким образом, местное самоуправление на уровне районов и городов заменялось на государственное управление, и, естественно, органы власти переходного периода не могли вписаться в рамки дей ствующего федерального законодательства. Реализация закона на Формирование правовой основы...

практике привела к конфликтной ситуации. Первоначально это было противостояние между Госсоветом и мэром г. Ижевска А.И. Салты ковым, единственным из глав муниципальных образований, кто не был утвержден в должности главы администрации города. Он опро тестовал упразднение муниципальных образований на уровне горо дов и районов республики, а соответственно, и своей должности пер воначально в Верховном Суде, а затем и в Конституционном Суде РФ. На этом этапе в конфликт были втянуты Администрация Прези дента РФ, депутаты Государственной Думы, отдельные жители г. Ижевска, сторонники А. Салтыкова27.

Конституционный Суд РФ принял 24 января 1997 года специ альное постановление по вопросам, вызвавшим конфликтную ситуа цию в Удмуртии. Это решение можно расценить как компромиссное, отчасти устраивающее все стороны. Суд признал соответствующими Конституции РФ право Госсовета Удмуртии самостоятельно устанав ливать систему органов государственной власти в республике и по ложение Закона УР «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», предусматривающее образование предста вительных и исполнительных органов государственной власти адми нистративно-территориальных единиц (районов, городов)28.

Вместе с тем суд признал неправомерными систему назначе ния глав администраций вышестоящими органами государственной власти и право органов государственной власти Удмуртии отменять акты представительных и исполнительных органов государственной власти районов и городов, а в сфере местного самоуправления такие положения закона, как назначение главами районных администраций управляющих сельскими и поселковыми Советами, поскольку это ущемляет самостоятельность местного самоуправления и ведет к со зданию самостоятельных органов государственной власти в таких поселениях, и досрочное прекращение полномочий органов местно го самоуправления в районах и городах без учета мнения населения.

Для реализации названных решений Президент Б. Ельцин издал спе циальный Указ №193 от 10 марта 1997 года. В нем он потребовал от федеральных органов власти в недельный срок принять перечень мероприятий по выполнению Постановления Конституционного Суда, указав на персональную ответственность должностных лиц фе дерального и республиканского уровней за выполнение указа.

В период с апреля 1997 по апрель 1998 год в Удмуртии была Глава проведена значительная работа по устранению несоответствий рес публиканских законов федеральному законодательству: восстанов лены прежние органы местного самоуправления, внесены измене ния в законы «О местном самоуправлении в Удмуртской Республи ке» и «О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес публике». Госсоветом республики были назначены выборы в органы государственной власти городов и районов и местного самоуправле ния, которые должны были состояться 12 апреля 1998 года. Однако на практике прошли только выборы в органы местного самоуправ ления. Органы государственной власти в районах и городах респуб лики не сформированы до настоящего времени из-за негативного отношения к этому федерального центра, прежде всего Админист рации Президента РФ.

В целом, анализ правовой базы местного самоуправления в Уральском регионе позволяет сделать следующие выводы:

-Основные нормативно-правовые акты, регулирующие вопро сы местного самоуправления, были приняты в регионе в 1994– годах.

-В настоящее время правовую основу местного самоуправле ния составляют: положения Конституции РФ, федеральные законы, конституции республик, уставы властей, законодательство субъек тов Федерации, уставы муниципальных образований и регламенты органов местного самоуправления. В этих документах закреплены формы осуществления местного самоуправления в регионе, его тер риториальные и финансовые основы, предметы ведения, определе ны полномочия, порядок формирования и функционирования орга нов власти муниципальных образований, иные важные нормы.

-Содержание законодательных актов по вопросам местного самоуправления, принятых в регионе, в основном дублируют нормы базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа года». Различия между базовыми законами о местном самоуправле нии указанных субъектов РФ, особенно областей, и Федеральным законом не касаются концептуальных основ, а носят уточняющий характер. В этой связи все слабые стороны Федерального закона по лучили отражение в законодательстве областей и республик Урала.

К ним, на наш взгляд, можно отнести отсутствие содержательной конкретизации предметов ведения органов местного самоуправле Формирование правовой основы...

ния, неопределенность полномочий органов государственной влас ти в решении вопросов местного значения, нивелирование специфи ки муниципальных образований различного уровня и др.

-В законах, принятых республиками и областями Урала, уста вах муниципальных образований допускались и определенные от клонения от норм федерального законодательства. Для уставов му ниципальных образований были характерны нарушения, связанные с завышением формальных требований к претендентам на ключе вые посты в органах местного самоуправления. Депутатским корпу сом это расценивалось как действенная мера против проникновения на руководящие должности малоопытных и некомпетентных лиц. К числу других недостатков можно отнести завышение в уставах му ниципальных образований компетенции как глав, так и представи тельных органов местного самоуправления.

Существенное расхождение между федеральными законами и законодательством субъектов РФ было характерно прежде всего для республик Башкортостан и Удмуртия. Независимость муниципаль ных образований от органов государственной власти, закрепленная в федеральном законодательстве, объективно резко сужала сферу вли яния республиканских институтов политической власти. У федераль ного центра появилась возможность, опираясь на муниципальные образования прежде всего крупных городов, оказывать давление на руководство республик «снизу», как это было, например, в Удмур тии. В этой связи понятно стремление республик ввести государствен ное управление на уровне городов и районов и ограничить уровень местного самоуправления сельскими поселениями, где для проведе ния самостоятельной политики по объективным причинам нет необ ходимого экономического и политического потенциала. Данная по зиция позволяет республикам сохранить свою государственность и уровень суверенитета, достигнутый за предыдущие годы. В целом созданная в регионе нормативно-правовая база позволила сформи ровать полноценную систему местного самоуправления и обеспечить ее функционирование.

Примечания Федеральные законы: «Об общих принципах организации ме стного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 1995. №35. Ст. 3506;

«Об обеспе Глава чении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избран ными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. №138 ФЗ // Там же. 1996. №49. Ст. 5497;

«О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1998 г. №126-ФЗ // Там же.

1997. №39. Ст. 4464.

См.: Закон Курганской области «О местном самоуправлении в Курганской области» // Ведомости Курганской области. Местное самоуправление. Спец. вып. Курган, 1997. №1. С.61–98;

Закон Орен бургской области «О местном самоуправлении в Оренбургской обла сти» // Сб. нормат. правовых актов Оренбург. обл. Оренбург, 1998.

С.3–34 ;

Закон Пермской области «О местном самоуправлении в Пер мской области» // Вопр. мест. самоуправления в нормат. правовых актах. Вып. 1: Правовые основы местного самоуправления. Пермь, 2001. С.113–137;

Закон Свердловской области «О местном самоуп равлении в Свердловской области» // Обл. газ. 1995. 21 апр.;

Закон Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» // Сб. законов и нормат. актов Челяб. обл. 1995. №11 (окт.).

С.6–31.

См.: Закон Удмуртской Республики «О местном самоуправле нии в Удмуртской Республике» от 27.01.94 г. №574 // Сб. законов Уд муртской Республики. Ижевск, 1994. С.1–25;


Закон Республики Баш кортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»

(20 дек. 1994 г.) //Законы Республики Башкортостан. Уфа, 1995.

Вып.X. С.60–77.

См.: «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»

// Законы Удмуртской Республики, 1996 г. / Гос. Совет Удм. Респ.

Ижевск, 1996. С.139–165;

Закон Республики Башкортостан от 13 марта 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкорто стан» // Законы Республики Башкортостан. Уфа, 1998. Вып. XX.

С.151–185.

См.: Закон Челябинской области от 20 ноября 1997 г. №30-ЗО «О разграничении предметов ведения муниципальных образований в Челябинской области» // Сб. законов и иных нормат. правовых ак тов Челяб. обл. 1997, №11 (нояб.). С.7–19.

См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс кой Федерации» (с изм. и доп. от 22 апр., 26 нояб. 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 авг. 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995.

Ст. 3506. № 35.

См.: Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских Формирование правовой основы...

поселениях России (вопросы теории и практики) / Законодат. Собр.

Челяб. обл., Челяб. гос. ун-т, Ин-т права и гос. управления... Челя бинск, 1999. С.139–147.

См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс кой Федерации» (с изм. и доп. от 22 апр., 26 нояб. 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 авг. 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995.

Ст. 3506. № 35.

Подсчитано автором по: Сведения о ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 1999 года / Гос комитет РФ по статистике. М., 1999. С.60–67.

См.: Материалы межрайонных семинаров депутатов пред ставительных органов местного самоуправления муниципальных об разований Пермской области, 1998 год (обобщение практики работы и методические рекомендации). Пермь, 2000. С.31.

Там же. С.34.

Систематизация выявленных в уставах недостатков была сде лана А.И.Казаковой (аппарат Законодательного Собрания области) и А.И.Козулиным (Уральский институт регионального законодатель ства). См.: Казакова А.И., Козулин А.И. Законодательство и уставы муниципальных образований // Государственная власть и местное са моуправление: проблемы, пути взаимодействия: Обл. науч.-практ.

конф. (25 апр. 1997 г.): Тез. докл. Екатеринбург, 1997. С.113–123.

По Федеральному закону «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты выборных органов и выборные должностные лица местного самоуп равления на территории муниципального образования «не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступ ления), подвержены обыску по месту жительства или работы, арес тованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия про курора субъектов Российской Федерации».

См.: Туйков В.И. Прокуратура – надежный заслон неконсти туционному нормотворчеству // Чиновникъ. 1999. №4. С.73.

См.: Местное самоуправление. Специальный выпуск // Вестн.

Курган. обл. Думы. 1998. №1. С.40.

Там же. С.40–41.

См.: Постановление Законодательной Палаты Государствен ного Собрания Республики Башкортостан «О примерном уставе сель совета, поссовета Республики Башкортостан» // Местная власть: Сб.

док. / Госсобрание РБ. Уфа, 1998. С.180–188.

Местная власть в Республике Башкортостан: проблемы ста новления и развития: (Материалы конф.) // Информ. бюл. / Админи страция Президента РБ. 1999. №6. С.60.

Там же. С.68.

Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправле нии в Республике Башкортостан» (20 дек. 1994 г.) // Законы Респуб лики Башкортостан / Госсобрание РБ. Уфа, 1995. Вып. X. С.60–77;

Закон Республики Башкортостан «О местном государственном уп равлении в Республике Башкортостан» (12 дек. 1994 г.) // Там же.

Вып. IX. С.56–96.

Закон Республики Башкортостан от 13 марта 1998 г. «О вне сении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан “О местном самоуправлении в Республике Башкортостан”» // Законы Республики Башкортостан / Госсобрание РБ. Уфа, 1998. Вып. XX.

С.151–185.

См. Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта года №19-0 «По жалобе гражданина Кагирова Р.Ф. на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан “О местном государственном управлении в Республике Башкортостан”» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №15. Ст.1928.

См.: Договор РФ и Республики Башкортостан «О разграни чении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен ной власти Республики Башкортостан» // Становление договорных отношений Республики Башкортостан и РФ (1990–1996 гг.): Сб. док.

Уфа, 1997. С.252.

Закон Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике от 27.01.94 №574» // Сб. законов Удмуртс кой Республики. Ижевск, 1994. С.1–25.

См.: Законы Удмуртской Республики, 1996 г. / Гос. Совет Удм.

Респ. Ижевск, 1996. С.25–34.

Там же. С.139–165.

Подробно хронологию конфликта см.: Куликов К.И. Удмур тия – субъект России (1990-е годы). Проблемы экономики, политики, национальных отношений: Учеб. пособие. Ижевск, 1999. С.94–124.

См.: Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года №1-П «По делу о проверке конституционности Закона Уд муртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов го сударственной власти в Удмуртской Республике”» // Собр. законода тельства РФ. 1997. №5. Ст.708.

Глава Особенности избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления Уральского региона 1994–2000 годов В октябре – декабре 1993 года рядом указов Президента РФ Б. Ельцина была ликвидирована система Советов народных депута тов и положено начало формированию местного самоуправления на новой правовой основе. В 1994 году вместо распущенных городских, районных, поселковых и сельских Советов прошли выборы в пред ставительные органы местного самоуправления на переходный пе риод сроком на 2 года. Их проведение регламентировалось Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»1. Этим документом рай онные и городские Советы распускались (работа сельских и посел ковых Советов была прекращена ранее президентским Указом от октября 1993 года №1617)2, а их функции передавались соответству ющим местным администрациям. Действующие руководители адми нистраций наделялись статусом глав местного самоуправления.

Допускались одновременно и выборы глав местного самоуп равления, но по решению руководителей администраций (губернато ров) областей и в порядке, установленном ими. Были определены сроки таких выборов – с декабря 1993 по июнь 1994 года.

Указом Президента РФ №1760 было утверждено также Поло жение «Об основах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», в котором даны конкретные указания и рекомендации субъектам Фе дерации по формированию органов власти на местах. В частности, в зависимости от численности населения предлагались следующие варианты самоуправления:

1. В городских и сельских поселениях с числом жителей до тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непос редственно населением (через сходы, собрания) и выборным главой.

2. В поселениях с числом жителей до 50 тыс. человек допус калось образование выборных органов местного самоуправления в лице собраний представителей, а также глав администраций.

3. В городах с населением свыше 50 тыс. человек разрешалось Глава создание представительных органов – собраний представителей, а глава местного самоуправления либо назначался губернатором, либо избирался населением.

4. Органом местного самоуправления в районах являлись гла вы их администраций. Допускалось образование органа, формируе мого из представителей органов местного самоуправления городс ких и сельских поселений. Такая же система организации власти оп ределялась и для сельсоветов.

Выборные органы местного самоуправления (собрание пред ставителей) должны были работать, как правило, на непостоянной основе и созываться на свои заседания соответствующим главой ад министрации3. Перечень полномочий представительных органов ме стного самоуправления, определенный Указом Президента №1760 от 26 октября 1993 г., был признан исчерпывающим в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправле ния в Российской Федерации»4. По этому Указу все остальные пол номочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.), пере давались местной администрации. В этой связи было усилено поло жение глав местного самоуправления. Им предоставлялось право выносить на местный референдум проект положения (устава) о мес тном самоуправлении, быть главой администрации и одновременно членом соответствующего представительного органа муниципального образования, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, в соответствии с Указом Президента РФ в фор мирующейся системе местного самоуправления ключевая роль за креплялась за главами местных администраций, назначаемыми гу бернаторами областей и президентами республик, а сам процесс вы боров в органы местного самоуправления находился под жестким кон тролем федеральных органов и исполнительной власти субъектов РФ.

Точка зрения населения и общественных организаций во внимание не принималась. Отчасти это было продиктовано сложной обстанов кой в стране, необходимостью в кратчайшие сроки сформировать местные органы власти, но был и субъективный фактор – стремле ние не допустить воссоздания системы местного самоуправления ана логичной той, которая существовала в1990–1993 годах, где предста вительные органы власти имели серьезные рычаги влияния и конт роля за деятельностью соответствующих администраций.

Особенности избирательных кампаний...

Нормы, зафиксированные в вышеназванных указах Президен та РФ, легли в основу временных положений о местном самоуправле нии, оперативно принятых в субъектах Федерации. Там, где област ные Советы народных депутатов формально еще существовали, на пример в Курганской, Оренбургской и Пермской областях, местная администрация принимала данные документы совместно с этими представительными органами власти. В других субъектах, в частно сти в Челябинской области, такие положения принимались только администрациями. В Удмуртии и Башкортостане вся правовая база была создана Верховными Советами республик. Здесь в течение года были приняты законы, регламентирующие процесс создания си стемы местного самоуправления. Вследствие этого в республиках органы государственной власти и местного самоуправления на пере ходный период не создавались, а были сформированы сразу на пол ный срок: в Удмуртии – 10 апреля 1994 года, в Республике Башкорто стан – 5 марта 1995 года.

Не состоялись выборы в указанные Президентом РФ сроки в Челябинской области. Здесь глава областной администрации В. Со ловьев, одержав победу в длительной (1991–1993 гг.) борьбе с област ным Советом, стремился сохранить свой монопольный контроль над властью и отложить формирование органов местного самоуправле ния, мотивируя это отсутствием соответствующего федерального за кона. Об этом он прямо заявил прибывшему в Челябинск в апреле 1995 года председателю комитета Государственной Думы по местно му самоуправлению А. Сливе, когда тот попросил не чинить препят ствий выборам в органы местного самоуправления5. Позицию губер натора разделял и председатель областной Думы В. Скворцов6.

Таким образом, в установленные сроки выборы в органы мест ного самоуправления прошли в Удмуртии, Свердловской, Оренбург ской, Пермской и Курганской областях.

В Свердловской области выборы в представительные органы местного самоуправления проходили в 90 населенных пунктах, где было создано 727 избирательных одномандатных округов. Всего было избрано 669 депутатов. В 41 округе выборы не состоялись, а в 17 не проводились7.

В Курганской области выборы также проводились только в пред ставительные органы местного самоуправления. Главы администра ций согласно «Временному положению о местном самоуправлении в Глава Курганской области» назначались губернатором (в городах и райо нах областного подчинения) и руководителями районных админист раций в селах, поселках, райцентрах. Представительные органы ме стного самоуправления избирались в г. Кургане и Шадринске (насе ление свыше 50 тыс. человек) и городах с меньшим числом жителей, поселках городского типа, селах-райцентрах. Количество депутатов в них было определено главами администраций. В городах Кургане и Шадринске – соответственно 8 и 9 депутатов, в других же админист ративно-территориальных единицах при населении до 5 тыс. чело век в представительный орган избиралось 5, а свыше этого числа жителей – 11 депутатов8.

Выборы в представительные органы местного самоуправления области прошли в 23 райцентрах, городах Кургане и Шадринске. Всего по 186 избирательным округам баллотировалось 397 кандидатов. Из них в райцентрах пос. Каргаполье, селах Глядянское и Шатрово вы боры были безальтернативными. Наибольшее число кандидатов на ме сто баллотировалось в Курганскую и Шадринскую городские Думы, более 4 и 3 кандидата на один депутатский мандат соответственно9.

В районах и сельсоветах по решению глав администраций были образованы органы местного самоуправления – собрания постоян ных представителей. В районные собрания входили представители выборного органа, главы администраций городов районного подчи нения, поселков городского типа, райцентров и сельсоветов. Собра ние постоянных представителей сельсоветов включало в свой состав старост населенных пунктов и представителей трудовых коллекти вов, расположенных на их территориях.

В Оренбургской области органы местного самоуправления так же были сформированы на два года. По итогам выборов были обра зованы представительные органы местного самоуправления во всех 12 городах, 8 из 34 районов областного подчинения, в 520 из 603 по селковых и сельских Советах. В 26 районах их состав не избирался, а назначался главами местных администраций. В ряде населенных пун ктов, где число жителей было до 5 тыс. человек, местное самоуправ ление осуществлялось непосредственно гражданами через собрания и сходы. Всего в области было создано 576 представительных орга нов численностью 4 018 человек, из них 540 (3 370 депутатов) на выборной основе. 655 глав администраций городов, районов, посел ковых и сельских Советов были назначены губернатором области10.

Особенности избирательных кампаний...

В Удмуртии выборы в представительные органы и глав мест ного самоуправления прошли 10 апреля 1994 года. В них приняло участие 450 тыс. избирателей, или 41% от их общего числа. Было избрано 598 депутатов в представительные органы власти 5 городов и 25 районов, незамещенными осталось только 5 депутатских манда тов. Численный состав представительных органов в городах коле бался от 13 в Можге до 30 в Ижевске. Аналогично выглядела ситуа ция и в районах республики. Здесь райсоветы насчитывали от 13 в Юкаменском до 29 депутатов в Балезинском районе. В это же время прошли и выборы глав местного самоуправления, а в ряде случаев – глав администраций всех 30 городских и районных муниципальных образований11.

Таким образом, в 1994 году в областях региона, за исключени ем Челябинской, были сформированы органы местного самоуправ ления на переходный период в соответствии с нормами, определен ными указами Президента России. Процесс этот проходил под жест ким контролем исполнительной власти и при определенных откло нениях от демократических принципов. В частности, представитель ные органы избирались не повсеместно и допускалось формирова ние органов местного самоуправления непосредственно главами ад министраций районов.

Главы местного самоуправления всех уровней, как правило, назначались единолично губернаторами без учета мнения населения.

При этом они руководили работой представительных органов мест ного самоуправления. Все вышеизложенное позволяет говорить о неполной легитимности новых органов власти.

Время, прошедшее после октября 1993 года, когда Б. Ельци ным были одномоментно ликвидированы местные Советы районно го, городского, сельского, поселкового уровней, показало поспеш ность, непродуманность такого решения, повлекшего серьезные отри цательные последствия: сосредоточение всех властных полномочий в руках назначаемых глав администраций, неподконтрольных населе нию даже формально, усиление влияния бюрократического аппара та. Как показал опыт Башкортостана, реформирование местных Со ветов эволюционными, а не революционными методами позволило обеспечить преемственность власти, сохранить политическую и эко номическую стабильность и тем самым придать положительную ди намику реформам, чего нельзя сказать об областях региона.

Глава В целом органы местного самоуправления, сформированные на переходный период, отчасти ликвидировали вакуум власти, обра зовавшийся после ликвидации Советов, но в полной мере заменить их не смогли. В силу этого важным направлением деятельности но вых органов власти помимо решения хозяйственных вопросов стала подготовка к полноценным выборам в органы местного самоуправ ления.

Такие выборы в регионе прошли в течение 1995–1997 годов. К этому времени законодательные органы субъектов Федерации разра ботали довольно полную правовую базу для создания системы мест ного самоуправления, поэтому формирование представительных ор ганов и избрание глав муниципальных образований осуществлялось на легитимной основе.

Для проведения выборов в представительные органы местно го самоуправления в регионе было создано 11 696 избирательных комиссий различного уровня, в том числе 873 комиссии муниципаль ных образований, 202 территориальные, 692 окружные, 9 928 участ ковых. Их количество напрямую было связано с численностью му ниципальных образований и населения, проживающего на конкрет ной территории12. Из общественных объединений в составе избира тельных комиссий доминировали представители КПРФ – 617 чле нов, число их политических оппонентов было в несколько раз мень ше: ЛДПР – 132, НДР – 115, «Яблоко» – 31 человек. Особенно вну шительное представительство коммунистов было в избирательных комиссиях Оренбургской и Курганской областей – соответственно и 114 человек, при полном отсутствии членов «Яблока», единствен ной реально действующей политической организации, которую можно отнести к представителям демократических сил в регионе. В других областях участие «Яблока» было незначительным, его можно назвать формальным (см. прил. 1 табл. I).

Избирательные объединения и кандидаты в депутаты согласно действующему законодательству направили в избирательные комис сии своих представителей с правом совещательного голоса и на блюдателей. По региону в составе избирательных комиссий всех уров ней работало 3 417 членов с правом совещательного голоса (2 768 от кандидатов в депутаты и 649 от избирательных объединений) и 14 наблюдателя, в том числе 12 006 представляли кандидатов и 2 766 – избирательные объединения (см. прил. 1 табл. II).

Особенности избирательных кампаний...

Таким образом, можно говорить о том, что на выборах в орга ны местного самоуправления были использованы все предусмотрен ные законодательством формы контроля для обеспечения их объек тивности.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.