авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«В. Н. ИВАНОВ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА УРАЛЕ (1994 – 2001 годы) Челябинск 2002 1 ББКХ ...»

-- [ Страница 2 ] --

Выборы в представительные органы муниципальных образо ваний региона проходили по мажоритарной системе в 15 424 одно- и 1 276 многомандатных округах. Только одномандатные округа были организованы в Башкортостане и Удмуртии, Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе. По смешанной системе окру гов прошли выборы депутатов в органы самоуправления в других областях региона. В частности, в Курганской области было создано 174 избирательных округа, в том числе 434 многомандатных, насчи тывающих 1 984 мандата, в Челябинской – соответственно 1 985 и 179 (1 305 мандатов), в Оренбургской – 935 и 556 (4 595 мандатов), в Свердловской – 883 и 107 (361 мандат) (см. прил. 1 табл. III). Таким образом, в названных субъектах Федерации хотя и не основная, но значительная часть депутатских мест замещалась по многомандат ным округам. При этом средний показатель числа мандатов в одном округе был различным – от трех и более в Свердловской до восьми и более в Оренбургской области.

В 1997 году вступил в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который ограничил максимальное число мандатов (не более пяти) в многомандатных округах. Однако и после этого в субъектах Федерации, в том числе на Урале, в системе многомандатных округов не удалось достичь единообразия. Так, в Оренбургской области в марте – июле 1998 года были проведены ос новные выборы депутатов Берестовского сельсовета Новосергеевс кого района (семимандатный избирательный округ), Кумакского сель совета Соль-Илецкого района (одиннадцатимандатный избиратель ный округ) и Борискинского сельсовета Матвеевского района (девя тимандатный избирательный округ)13.

На этапе регистрации кандидатов в депутаты доминировали представители, выдвинутые избирателями, а доля избирательных объединений и блоков была незначительна. После регистрации кан дидатов в депутаты представительных органов местного самоуправ ления их состав выглядел следующим образом (табл. 1).

Глава Таблица Число зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления на Урале на выборах 1995 года Число кандидатов от субъектов выдвижения Число Избиратель- Избира- манда Субъект Федерации Избира Всего ные объеди- тельные тов тели нения блоки Удмуртская Республика 2174 76 212 2462 Курганская область 5613 24 – 5637 Оренбургская область 6972 43 23 7038 Пермская область 2261 26 18 2305 Свердловская область 3528 276 84 3888 Челябинская область 6556 137 – 6693 Коми-Пермяцкий авто номный округ 392 – – 392 Всего по региону 27496 582 337 28415 Из данных таблицы видно, что основная часть кандидатов в депутаты по региону (96,76%) были выдвинуты избирателями, лишь 2% – избирательными объединениями и 1,19% – избирательными бло ками, что говорит о невысокой активности основных политических сил на выборах в органы местного самоуправления и, в итоге, о не зрелости партийной системы страны. Однако, несмотря на это, в це лом в областях и республиках была обеспечена альтернативность вы боров. Так, в Удмуртской Республике, Курганской и Челябинской об ластях было зарегистрировано более двух, в Свердловской и Перм ской – более трех, а в Коми-Пермяцком автономном округе – четыре кандидата на один депутатский мандат. И только в Оренбургской об ласти аналогичный средний показатель был равен 1,41.

По итогам выборов в Уральском регионе представительные орга ны были сформированы в 2 471 из 2 492 муниципальных образований (прил. 1 табл. III). Всего численный состав представительных органов местного самоуправления насчитывал 23 630 депутатов. В состав депу татского корпуса вошли 3 624 руководителя предприятий, учреждений и организаций (15,34%), 1 938 государственных и муниципальных слу жащих (8,2%). Число депутатов, работающих на постоянной, штатной Особенности избирательных кампаний...

основе, составило всего 161 человек, как это правило председатели и секре тари представительных органов местного самоуправления (прил. 1 табл. IV).

Как оптимальную можно оценить возрастную структуру депу татского корпуса: число депутатов до 30 лет составило 1 905 (8,06%), а от 30 до 50 лет – 17 472 (73,9%) человек, то есть большинство в составе представительных органов принадлежало наиболее активным возрастным категориям населения. Довольно высоким был образо вательный уровень депутатов. Из 23 630 действующих депутатов 10 051 имели высшее, в том числе 164 – высшее юридическое обра зование (прил. 1 табл. IV).

Для выборов глав муниципальных образований также был осу ществлен весь комплекс мер, предусмотренный законодательством.

В частности, сформированы избирательные комиссии, проведено выдвижение и регистрация кандидатов.

Всего в регионе было сформировано 10 427 избирательных комиссий различного уровня, в том числе 9 273 участковых, 147 тер риториальных и 1 007 избирательных комиссий муниципальных об разований с совокупной численностью 85 218 человек. При этом в состав избирательных комиссий с правом решающего голоса вошли 41 906 членов, или 49% от представительных органов местного са моуправления, 6 218 (7,29%) являлись государственными или муни ципальными служащими, 994 (1,16%) представляли избирательные объединения, имеющие фракции в Государственной Думе Федераль ного Собрания Российской Федерации (КПРФ, НДР, ЛДПР, «Ябло ко»), другие общественные объединения направили 703 человека, или 0,77% (прил. 1 табл. V).

Таким образом, в целом в составе избирательных комиссий об щественные объединения различного уровня были представлены членами, то есть менее 2%. Во многом это объясняется объективными причинами, прежде всего незавершенностью формирования партийной системы страны. Большинство политических партий, исключая КПРФ, создавались «сверху» под конкретного лидера, и их территориальные структуры до сих пор находятся в стадии становления. Кроме того, сво ей приоритетной задачей сегодня партии считают борьбу за представи тельство прежде всего в органах государственной власти всех уровней и лишь затем – в системе местного самоуправления. В составе избира тельных комиссий преобладали члены КПРФ – 605 человек, все другие из вышеназванных организаций имели примерно равное представи Глава тельство: НДР – 133, ЛДПР – 121, «Яблоко» – 135 человек (прил. табл. V). В этой связи нужно отметить своевременность и полезность вступления в силу в 2001 году Федерального закона «О политичес ких партиях», который нацеливает политические партии на участие в избирательных кампаниях различного уровня, в том числе в выбо рах органов местного самоуправления.

В соответствии с российским законодательством в составе из бирательных комиссий предусматривается две категории членов: с правом решающего и с правом совещательного голоса. По региону члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса со ставили 2 696 человек.

Важнейшую роль в ходе избирательной кампании сыграли 13 678 наблюдателей, направленных в избирательные комиссии от кандидатов и избирательных объединений. В их числе преобладали наблюдатели от кандидатов на должности глав муниципальных образо ваний – 11 526 (84,26%), а вот от избирательных и общественных объе динений было только 2 152 человека (15,73%) (прил. 1 табл. V).

На этапе выдвижения и регистрации кандидатов в главы мест ного самоуправления в регионе ситуация выглядела следующим об разом. Всего было выдвинуто кандидатами 4 106 человек, в том чис ле 4 080 – со стороны избирателей, 23 – от избирательных объедине ний, 3 – от избирательных блоков (прил. 1 табл. VI).

Таким образом, в регионе доминировали кандидаты, выдвину тые избирателями. Представительство избирательных объединений было минимальным и колебалось от одного в Удмуртии, Курганской и Оренбургской областях до 14 кандидатов в Челябинской области.

Избирательные блоки для участия в выборах глав муниципальных образований были сформированы только в Удмуртии, ими были выд винуто 3 кандидата.

После подачи документов регистрацию прошли 4 033 канди дата, в том числе выдвинутых избирателями – 4 009 (из них 461 – самовыдвижением), избирательными объединениями – 21, избира тельными блоками – 3 человека. Таким образом, число претендентов после этой процедуры сократилось незначительно – всего на 100 кан дидатов, включая 71 от избирателей и 2 человек от избирательных объединений. После выдвижения практически не изменилось общее число претендентов в Курганской области. В других субъектах Феде рации Уральского региона отсев претендентов был также незначите лен. В Оренбургской области он составил 25 кандидатов (2,05%), в Особенности избирательных кампаний...

Пермской – 5 (2,43%), и только в Удмуртской Республике осталось человек, или 22,2% (прил. 1 табл. VI).

В целом накануне выборов состав кандидатов выглядел таким образом.

Таблица Численность претендентов, принявших участие в выборах глав муниципальных образований на Урале 1995–1997 гг. Число муниципальных Число кандидатов образований Субъект Среднее число Федерации В т. ч. где проходи- претендентов Всего Всего ли выборы главы на 1 мандат Удмуртская Республика 30 7 27 3, Области:

Курганская 459 459 1152 2, Оренбургская 578 578 1141 1, Пермская 48 48 191 3, Свердловская 72 71 288 4, Челябинская 325 325 1115 3, Всего 1512 1488 3914 2, Из приведенных данных видно, что средний по Российской Федерации показатель претендентов (3–4 кандидата на один мандат) был достигнут в Удмуртии и промышленных областях – Пермской, Свердловской, Челябинской. Меньшая активность была характерна для субъектов, в экономике которых доминирует сельское хозяйство, – Орен бургской, Курганской областей. В Республике Башкортостан главы сельских и поселковых Советов не избирались, а назначались орга нами государственной власти.

По результатам выборов и назначений в Уральском регионе был сформирован корпус глав муниципальных образований, который на считывал 2 342 человека. Большинство из них было избрано населе нием по мажоритарной системе путем всеобщего, прямого, тайного и равного голосования. Таким образом, произошло замещение долж ностей глав местного самоуправления в 1 217 из 2 492 муниципаль ных образований региона, или в 48,83% от их общего числа. 275 глав были избраны представительными органами местного самоуправле Глава ния, а 3 – сходами граждан. Главы 23 районных администраций в Удмуртии были назначены представительными органами самоуправ ления. В Башкирии все 824 главы местного самоуправления поселков и сел были назначены руководителями районных и городских админист раций, в территориальных границах которых эти населенные пункты находились. Такая практика существовала в республике вплоть до но вых выборов в органы местного самоуправления в марте 1999 года.

Всего в регионе путем назначения свой пост заняли 847 глав местно го самоуправления, или 36% от их общего числа (прил. 1 табл.VII).

По качественному составу на момент вступления в должность среди них преобладали государственные и муниципальные служа щие – 965, или 41,2%, что несколько ниже среднего показателя по стране – 49,43%;

число женщин среди глав муниципальных образо ваний составило 270 (11,52%), оно не превышало среднероссийский показатель – 20,25% (прил. 1 табл.VIII).

По возрасту главы муниципальных образований Урала распре делились следующим образом: до 30 лет – 39 человек (1,66%), от до 50 лет – 1 213 человек (51,79%), т. е. большинство среди глав со ставили представители среднего возраста, имеющие уже значитель ный жизненный опыт.

Почти в три раза меньше, чем в среднем по стране, в Уральс ком регионе были представлены руководители предприятий и орга низаций – 131 из 2 342 глав муниципальных образований, или 5,59%.

В РФ этот показатель был равен соответственно 1 832 из 12 498, или 14,65% (прил. 1 табл. VIII).

Довольно высоким являлся образовательный ценз глав муници пальных образований региона: на момент избрания или назначения из 2 342 глав 1 465 (62,55%) имели высшее и незаконченное высшее обра зование.

В ряде субъектов РФ, например в Удмуртии и Пермской облас ти, высшее образование имело 100% глав муниципальных образова ний. Близка к этому показателю была Свердловская область, где с высшим образованием насчитывалось 66 глав (92,95%). Более 50% глав местного самоуправления имели высшее образование: в Курган ской области – 300 чел. (65,3%), в Оренбургской – 302 чел. (52,25%) и в Челябинской – 230 чел. (70,76%) (прил. 1 табл. VIII).

В корпусе глав муниципальных образований невелико было представительство женщин: от одной в Свердловской до 142 (30,93%) в Курганской области (прил. 1 табл. VIII).

Особенности избирательных кампаний...

Кампания по выборам органов местного самоуправления в ре гионе имела ряд особенностей, которые наиболее объективно выде лил председатель избирательной комиссии Оренбургской области Ю.В. Андреев. Во-первых, по его мнению, это была первая полно масштабная избирательная кампания по формированию местного самоуправления.

Во-вторых, органы местного самоуправления сами определя ли в своих уставах систему выборов. Практически все муниципаль ные образования выбрали мажоритарную систему, где итоги голосо вания определяются по большинству голосов. Эта система позволяет проводить выборы в представительные органы местного самоуправ ления по одно- и многомандатным округам, а глав муниципальных образований как всенародно, так и из числа депутатов.

В-третьих, организация и проведение выборов легли на плечи районных и городских территориальных избирательных комиссий.

На областную избирательную комиссию возлагалась ответственность за финансирование, контроль за соблюдением законодательства и руководство территориальными избирательными комиссиями.

В-четвертых, все финансовые расходы по организации и прове дению выборов покрывались из средств областного и местных бюдже тов16. О трудностях, возникших в ходе выборов, можно судить по выво дам избирательной комиссии Курганской области. В качестве основных из них она называет: многоуровневый характер избирательной кампа нии (одновременно проводились выборы губернатора, депутатов обла стной Думы и в органы местного самоуправления), множество законов, по которым проводились эти выборы, полное отсутствие методической базы и образцов избирательной документации по местным выборам (обл избирком разработал и принял 10 инструкций и 100 единиц образцов избирательной документации), недостаточное финансирование (облас тной и местные бюджеты смогли выделить на выборы только 52,5% необходимых денежных средств)17. К этому можно добавить низкую активность избирательных блоков и объединений. В целом форми рование в 1995–1997 годах представительных и исполнительных ор ганов местного самоуправления на Урале позволило завершить реор ганизацию всей системы публичной власти в регионе.

Полномочия представительных органов власти и глав местного самоуправления, избранных в регионе в 1994–1995 годах сроком на года, закончились в 1999–2000 годах. В областях они истекали в году, за исключением 7 муниципальных образований в Пермской и 4 – в Глава Свердловской области. В Удмуртской Республике и Башкортостане срок полномочий представительных органов заканчивался соответственно в 1998 и 1999 годах. Поэтому в названные сроки в Уральском регионе прошла очередная избирательная кампания в органы местного самоуп равления, которая имела определенные особенности.

В Удмуртии в ходе реформы системы органов государствен ной власти, о чем речь шла в предыдущем разделе работы, с апреля 1996 года начался процесс формирования органов государственной власти в городах и районах республиканского подчинения вместо муниципальных образований этого уровня. Однако после решения Конституционного Суда РФ по данному вопросу и под давлением федеральных органов власти процесс этот был приостановлен, а орга ны местного самоуправления городов и районов восстановлены к концу 1997 года. По ряду субъективных причин формирование орга нов местного самоуправления на новый срок в городах и сельских районах республики проводилось в разное время.

Выборы в представительные органы местного самоуправления городов состоялись 12 апреля 1998 года. Здесь за 121депутатский мандат боролось 567 кандидатов, т. е. в среднем более 4, а в г. Ижев ске – свыше 6 претендентов на одно место18. В это же время проходи ли выборы глав местного самоуправления городов. Здесь на 5 мест баллотировалось 23 кандидата. Во всех городах число претендентов на этот пост было 5, а в Воткинске – 3 человека (табл.3).

Таблица Итоги регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на должности глав муниципальных образований Удмуртской Республики на выборах 1998 года Число кандидатов Число депутат- Число кандида на должность главы Город ских мандатов тов в депутаты местного самоуправления Ижевск 30 203 Воткинск 21 89 Глазов 21 81 Можга 26 85 Сарапул 23 109 Всего 121 567 Особенности избирательных кампаний...

По результатам выборов главами муниципальных образований городов стали: г. Ижевска – А.И.Салтыков, получивший 44,4% голо сов избирателей, принявших участие в голосовании, г. Воткинска – В.Л.Фридрих (83,6 %), г. Глазова – А.П.Горяинов (55%), г. Можги – И.Н.Семенов (59,4%), г. Сарапула – Р.Э.Берг (39,7%).

В полном составе удалось сформировать представительные органы местного самоуправления городов. Был замещен полностью 121 депутатский мандат. В число избранных вошло 29 человек, или 24 %, депутатов предыдущего созыва (табл. 4).

Таблица Состав депутатов представительных органов местного самоуправления городов Удмуртской Республики, избранных в 1998 году Состав избран- Вот- Глазов Ижевск Можга Всего Сарапул ных депутатов кинск Общее число де- 30 21 21 26 23 путатов В т.ч.:

мужчин 19 18 20 22 19 женщин 11 3 1 4 4 По возрасту, лет:

До 30 2 1 2 1 0 31–40 12 5 4 7 5 41–50 12 12 13 12 16 51–60 3 3 0 6 2 Старше 60 1 0 2 0 0 Являлись депута тами предыдуще- 8 2 6 7 6 9,5% 28,6% 26,9% 16,1% 24,0% 26,7% го созыва Выборы прошли достаточно бесконфликтно. В городские из бирательные комиссии поступило 234 письменных заявления и жа лобы, 118 из них были удовлетворены. По содержанию подавляю щее большинство жалоб – 90% касалось нарушений предвыборной агитации, порядка использования средств избирательных фондов, не законной деятельности средств массовой информации21.

В 25 сельских районных муниципальных образованиях выбо ры проходили 5 июля 1998 года. В них приняло участие 45,9% изби Глава рателей от их списочного состава. По итогам голосования было из брано 734 депутата, незамещенными осталось 12 мандатов (в 9 окру гах Игринского района из-за низкой явки избирателей (менее 25%) и 2 округах Воткинского района, где большинство граждан проголосо вало против всех кандидатов)22. Численный состав представитель ных органов районов был определен еще Законом УР «О выборах депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики» в пределах от 21 до 35 человек.

Прямые выборы районного главы местного самоуправления предусматривались Уставом Каракулинского района. Здесь на этот пост претендовало 3 кандидата. Победу на выборах одержал первый заместитель главы администрации района Л. А. Кондаков23.

Таким образом, в республике была сформирована система мест ного самоуправления, полностью соответствующая федеральному за конодательству.

Выборы в органы местного самоуправления Башкирии (сельс кие и поселковые Советы) 1999 года имели незначительное отличие от избирательной кампании 1995 года. Здесь были сформированы представительные органы 939 сельских и 41 поселкового Совета.

Всего из 13 619 депутатских мандатов было замещено 13 598. В избирательных округах выборы не состоялись, а в 7 были признаны недействительными. Число зарегистрированных кандидатов было невелико и составило в среднем по республике 2 человека на место.

Особенностью избирательной кампании 1999 года явилось то, что впервые в 12 муниципальных образованиях республики состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления. До этого все они назначались главами районных и городских админист раций. Теперь же из 980 глав муниципальных образований 12 были избраны населением и 968 – представительными органами местного самоуправления. В число муниципальных образований, где главы избраны непосредственно населением, вошло 11 сельсоветов и один поссовет в г. Белебее (прил. 1 табл. IX).

В Курганской области формирование органов местного само управления на новый срок проходило в три этапа: 26 ноября года, 18, 25 февраля и 18 марта 2001года. В ходе них были избраны представительные органы и главы местного самоуправления соот ветственно в 120, 233 и 85 муниципальных образованиях. Всего в области на 1 июля 2001 года было сформировано 453 представитель Особенности избирательных кампаний...

ных органа с общим числом 2 724 депутата, избранных по одномандат ным округам (прил. 1 табл. X). В предыдущей избирательной кампа ния 1996–1997 годов выборы проходили и по многомандатным окру гам. В частности, тогда из 1 174 округов 740 были многомандатны ми24. Вследствие перехода к одномандатным округам их общее чис ло увеличилось на 1 550.

В четырех сельсоветах – Ровненском и Темляковском Кетовс кого района, Моховском и Слевинском Макушинского района пред ставительные органы не избирались, их функции были возложены на сходы граждан. Ранее в число таких муниципальных образований входили также Скопинский сельсовет Белозерского района и Сычев ский сельсовет Варгашинского района. В 2002 году здесь были сфор мированы представительные органы с численным составом по 5 де путатов в каждом.

В указанные выше сроки были избраны и главы местного са моуправления во всех 459 муниципальных образованиях. При этом 400 глав избирались непосредственно населением, а 59 – представи тельными органами из числа депутатов. Из общего числа глав (54%) были избраны на второй срок. Таким образом, после выборов 2000–2001 годов в системе местного самоуправления области изме нения прошли в составе представительных органов, но они не затро нули институт глав муниципальных образований (прил. 1 табл. XI).

Выборы органов местного самоуправления Оренбургской об ласти прошли в декабре 2000 года. В отличие от предыдущих выбо ров в области существенно сократилось число муниципальных обра зований – с 578 до 48. Муниципальные образования сохранились на уровне городов и были созданы в районах областного подчинения. В настоящее время в число 48 муниципальных образований входят городских, 32 районных, одно ЗАТО (поселок Комаровский Ясненс кого района). Кроме этого в области увеличилось до трех число объе диненных муниципальных образований – г. Абдулино и Абдулинс кий район, г. Кувандык и Кувандыкский район, г. Ясный и Ясненский район. Из сельских муниципальных образований осталось 4 сельсо вета: Красноуральский, Пригородный, Чернореченский Оренбургс кого района, Софиевский Пономаревского района. Представительные органы муниципальных образований области насчитывают 1 287 ман датов. Депутаты были избраны по 852 округам, в том числе в одно- и 253 многомандатных. Таким образом, по сравнению с преды Глава дущими выборами число депутатов сократилось с 4 974 до 1 287, т.е.

на 3 687 человек (прил. 1 табл. X).

Одновременно с формированием представительных органов проходили выборы глав муниципальных образований. Из 48 глав избирались непосредственно населением и 35 – депутатами предста вительных органов местного самоуправления (прил. 1 табл. XI).

Выборы глав местного самоуправления с участием населения прошли в крупных городах области, таких, как Оренбург, Орск, Бугу руслан, Бузулук, Гай, Медногорск, а также в 4 сельсоветах и ЗАТО п.

Комаровский. Депутатами избирались преимущественно главы му ниципальных образований сельских районов (прямые выборы глав были только в двух из 34 районов – Северном и Тюльганском). Таким образом, система прямых выборов глав местного самоуправления населением характерна для городов, имеющих значительный эконо мический потенциал, а выборы с участием представительных орга нов – для дотационных сельских территорий. При этом второй вари ант объективно более предпочтителен для органов государственной власти области, поскольку дает дополнительные возможности про двигать свои кандидатуры на должности глав муниципальных обра зований, проведя определенную работу с депутатами.

Выборы в представительные органы местного самоуправления, городские Думы, Земские собрания районов в Пермской области ох ватили период с 1999 по 2001 год. В 1999 году выборы прошли в г.Кунгуре, Куединском, Оханском и Суксунском районах, а также в ЗАТО п.Звездный. В 2000 году были проведены выборы в 31 муни ципальном образовании: в 12 городских Дум и 19 Земских собраний районов. В течение 2001 года были избраны депутаты в Земские со брания Чернушинского, Ильинского, Нытвинского, Октябрьского и Уинского районов25.

В вышеуказанные сроки прошли выборы и всех глав местного самоуправления. Наибольшая часть из них – 29 были избраны в году, в том числе 10 в результате повторного голосования. При этом 20 из 29 глав занимали этот пост на момент выборов26.

В Челябинской области выборы в органы местного самоуправ ления прошли 24 декабря 2000 года. Здесь одновременно избирались депутаты представительных органов и главы муниципальных обра зований. Выборы депутатов проходили по 2 418 избирательным ок ругам (2 201 одно- и 217 многомандатным). Из 3 210 депутатских Особенности избирательных кампаний...

мандатов были замещены 3 157. На 1 февраля 2001 года в 308 муни ципальных образованиях из 318 были полностью сформированы и действовали представительные органы (прил. 1 табл. X). В 5 муни ципальных образованиях полномочия представительных органов выполняли сходы граждан (Биянский, Илекский и Первомайский сель советы Ашинского района, Веселковский сельсовет г. Златоуста, Се верный сельсовет г. Кыштыма).

Непосредственно населением главы местного самоуправления были избраны в 316 из 318 муниципальных образований. В Кувашин ском сельсовете (г. Златоуст) главу администрации избрал предста вительный орган местного самоуправления из числа депутатов, а в сельсовете Северный (г. Кыштым) – сход граждан. В Пискловском сельсовете глава муниципального образования был избран из числа депутатов представительным органом местного самоуправления, а глава администрации был нанят по контракту.

Накануне и после выборов в системе местного самоуправле ния области произошел ряд существенных изменений. Так, очевидна тенденция укрупнения муниципальных образований, прежде всего районного уровня. В 2000–2001 годах в 29 муниципальных образова ниях области были проведены референдумы, по результатам кото рых принято решение о их самороспуске. Они вошли в состав город ских и районных муниципальных образований. Такие референдумы прошли в 2 поселках и 27 сельсоветах, а именно: 4 июня 2000 г. – в поселках Нижний Уфалей и Черемшанка, в Иткульском и Силачском сельсоветах, прилегающих территориально к г. Верхнему Уфалею;

в день выборов, 24 декабря 2000 г. – в сельсовете Магнитский Саткинско го района и в 10 из 13 сельсоветах Троицкого района;

17 июня 2001 г. – в 13 из 14 сельских Советов Кизильского района;

1 июля 2001 г. – в Томинском сельсовете Сосновского района. Кроме того, в области сфор мировалось 5 муниципальных образований, объединяющих террито рии городов и районов: г. Аша и Ашинский район, г. Карталы и Кар талинский район, г. Касли и Каслинский район, г. Катав-Ивановск и Катав-Ивановский район, г. Сатка и Саткинский район. В результате этих процессов число муниципальных образований сократилось с в 1996 до 291 по состоянию на 1 января 2002 года.

Таким образом, в рассматриваемый период в регионе прошло три избирательных кампании по выборам в органы местного само управления, каждая из которых имела свою специфику.

Глава В 1994 году были сформированы органы местного самоуправ ления на переходный период сроком на два года во всех областях Урала, исключая Челябинскую. Созданную систему власти на мес тах нельзя считать полностью легитимной, поскольку формировалась она на основе временных положений, принятых областными Совета ми, под контролем и непосредственным участием глав администра ций областей. В случаях отсутствия областных Советов положения разрабатывались и утверждались непосредственно исполнительны ми органами государственной власти. Состав представительных ор ганов власти формировался не только путем выборов, но частично и через назначения. Главы муниципальных образований подбирались и утверждались в должности областными администрациями. Территори альные границы муниципальных образований, а также модели местно го самоуправления определялись без учета мнения населения. Референ думы по этим вопросам в регионе не проводились. Основные парамет ры системы местного самоуправления были жестко определены указа ми Президента РФ. Это позволяет утверждать, что на данном этапе местное самоуправление в областях региона формировалось не «сни зу», а «сверху» и преимущественно административными методами.

Иная ситуация сложилась в республиках, где система органов государственной власти не подверглась столь радикальному рефор мированию, как в областях. Кроме того, в отличие от областей рес публики имели право законодательного регулирования в вопросах организации местного самоуправления. Поэтому формирование сис темы местного самоуправления в Башкортостане и Удмуртии про шло на полноценной правовой базе – по законам, принятым Верхов ными Советами республик.

Вторая избирательная кампания проходила в качественно но вой обстановке. Политический кризис в стране был преодолен. В соответствии с новой Конституцией страны во всех субъектах РФ и, что немаловажно, в областях действовали органы законодательной власти, к компетенции которых теперь было отнесено нормативно правовое регулирование вопросов местного самоуправления. Ими были приняты базовые законы о местном самоуправлении, а также законы, регламентирующие процесс формирования и деятельности представительных органов и выборов глав муниципальных образо ваний. В силу этого выборы в органы местного самоуправления в 1995–1997 годах прошли на полноценной правовой основе.

К характерным особенностям выборов в представительные Особенности избирательных кампаний...

органы местного самоуправления можно отнести: ставку на мажори тарную избирательную систему;

наличие одно- и многомандатных округов, с преобладанием первых;

низкую активность политических партий и объединений федерального уровня и, как следствие, их бо лее чем скромное присутствие в составе представительных органов;

обеспечение альтернативных кандидатур на выборах. Вновь избран ный депутатский корпус представительных органов муниципальных образований отличался такими позитивными моментами, как незна чительное представительство государственных, муниципальных слу жащих и руководителей предприятий, организаций, учреждений (не смотря на то, что численность представительных органов местного самоуправления, по сравнению с местными Советами, существенно снизилась), оптимальный возраст депутатов.

Выборы глав муниципальных образований в этот период так же имели определенные особенности. В частности, подавляющее большинство кандидатов было выдвинуто избирателями, а не изби рательными блоками. Активность избирателей в областях, имеющих высокий промышленный, культурный и научный потенциал, а также в крупных городах была больше, чем в регионах, где преобладало сельскохозяйственное производство, и сельских муниципальных об разованиях. В большинстве муниципальных образований, а именно в 1 217 (52%), главы были избраны непосредственно населением и только в 275 (11,74%) – представительными органами местного са моуправления. Число глав местных администраций, назначенных представительными органами местного самоуправления, составило всего 23 (0,98%) и касается районных муниципальных образований Удмуртии. Особая ситуация сложилась в Республике Башкортостан, где главы муниципальных образований до 1999 года не избирались, а назначались руководителями районных и городских администра ций, т.е. представителями местных органов государственной власти.

Главным итогом второй избирательной кампании в органы мест ного самоуправления в регионе стало окончательное завершение про цесса десоветизации на местном уровне и оформление системы ор ганов муниципальной власти в регионе на полноценной легитимной основе.

Третья избирательная кампания в органы местного самоуправ ления охватила период с 1998 по 2001 год, что было связано с различ ными сроками окончания их полномочий. На итоги выборов повлия ли изменения, произошедшие в системе местного самоуправления Глава субъектов Федерации за истекший период, и прежде всего сокраще ние числа сельских муниципальных образований. Особенно это от носится к Оренбургской области, где число муниципальных образо ваний, а следовательно, и количество представительных органов и глав местного самоуправления сократилось с 578 до 48. В результате численность депутатского корпуса здесь уменьшилась на 3 687 чело век. В Челябинской области число муниципальных образований со кратилось с 325 до 291, т.е. на 34 единицы. В выборах глав муници пальных образований изменения произошли в Оренбургской облас ти и Республике Башкортостан. В Оренбургской области доминиру ющим стал механизм избрания глав представительными органами (34 из 48 муниципальных образований). В Республике Башкортостан выборы 1999 года прекратили практику назначения глав местного са моуправления органами государственной власти районов и городов.

Здесь впервые в 12 из 980 муниципальных образований состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления.

Примечания См.: Собрание актов Президента и Правительства Россий ской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.

Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправле ния Российской Федерации // Собр. актов Президента и Правитель ства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924.

См.: Собрание актов Президента и Правительства Россий ской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.

Там же. №41. Ст. 5071.

См.: Пока нет законов – не будет и выборов // Вечер. Челя бинск. 1995. 21 апр.

См. об этом: Скворцов В.Н. Среди мечей законы безмолвству ют. Челябинск, 2000. С.42–51.

См.: Кириллов А.Д. Урал: от Ельцина до Ельцина: (Хроника политического развития, 1990–1997 гг.). Екатеринбург, 1997. С.198.

См.: Сборник материалов по выборам в Курганскую област ную Думу и представительные органы местного самоуправления марта 1994 г. // Информ. бюл. 1994. №9. С.55.

Итоги выборов депутатов в представительные органы власти (Курганскую областную Думу) и органы местного самоуправления Курганской области: Информ. бюл. обл. избират. комиссии. Курган, 1994. С.14–17.

Особенности избирательных кампаний...

См.: Рагузин В.Н., Прусс А.П. Формирование гражданского общества в Оренбужье: (Избирательные кампании 1993–1998 гг.).

Оренбург, 1998. С.26–27.

ЦГАУР. Ф.Р-685. Оп.1. Д.03-16. Л.2–3.

В соответствии с федеральным законодательством избира тельные комиссии муниципальных образований создаются в случа ях, когда границы избирательного округа совпадают с границами муниципального образования. Окружные избирательные комиссии формируются в административных округах с числом избирателей тыс. человек. Территориальные избирательные комиссии могут со здаваться для выборов должностных лиц по одномандатному округу и представительных органов местного самоуправления по многоман датным округам. В последнем случае число избирателей в округе должно превышать 100 тыс. человек. Участковые избирательные ко миссии создаются на каждом избирательном участке. См.: Закон РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле ния» от 26 ноября 1996 года №138-ФЗ. Прил., ст.13–16.

Формирование органов местного самоуправления в Российс кой Федерации, 1995–1998: Электоральная статистика. М., 1999. С.31.

Таблица составлена по: Формирование органов местного са моуправления... С.54–61, 109–118.

Таблица составлена по: Формирование органов местного са моуправления... С.172–174, 178–186.

См.: Андреев Ю.В. Избирательные комиссии в Оренбургс кой области (годы и люди). Оренбург, 1999. С.44.

См.: Органы местного самоуправления в Курганской облас ти, 1996–1997: (Тем. сб.). Курган, 1999. С.4.

ЦГАУР. Ф.Р-685. Оп.1. Д.68. Л.91.

Таблица составлена по: ЦГАУР. Ф.Р-685. Оп.1. Д.68. Л.9.

Таблица составлена по: ЦГАУР. Ф.Р-685. Оп.1 Д.68. Л.96–97.

Там же. Л.97–98.

Там же. Л.105.

Там же.

См.: Органы местного самоуправления в Курганской облас ти, 1996–1997. С.79.

См.: Пермская область. Выборы 2000 г.: Электоральная ста тистика. Пермь, 2000. С.112–113.

Там же. С.88.

Глава Система организации местного самоуправления в муниципальных образованиях Уральского региона Полномасштабное формирование системы местного самоуправ ления на Урале началось после ликвидации системы Советов и при нятия в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федера ции. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

граждане осуществляют свое право на местное самоуправление «в городских, сельских поселениях и других муниципальных образова ниях … путем референдума, выборов, других форм прямого воле изъявления, а также через выборные и другие органы местного само управления»1. Эта норма получила отражение в законах областей и республик Урала и имела ключевое значение при создании муници пальных образований в 1994–1996 годах.

На момент выборов в представительные органы и должност ных лиц местного самоуправления на территории Уральского регио на было 2 492 муниципальных образования. Среди них основную долю составляли сельские Советы – 2 154, или 86,4%. Общее число других муниципальных образований составляло 97 городских (3,9%), включая 81 город республиканского и областного подчинения, районных (5,17%), 14 поселковых (городского типа), 98 сельских, дачных, рабочих поселков и иных поселений (3,93%). Ситуация не посредственно по отдельным областям и республикам Урала отраже на в табл. 5.

Таблица Распределение муниципальных образований по типам Число муниципальных образований Городов В т. ч.

Посел- Сель- Других Субъект входящих в В т.ч.

ков ских муници имеющих Российской Всего состав дру- Райо город- Сове- пальных значение гих муници- Всего Федерации нов соответ- ского тов образова пальных ствующего типа ний* образований субъекта Республика 41 (поселки Башкортостан 973 932 сельские) Удмуртская Республика 30 5 5 Окончание табл. Число муниципальных образований Городов В т. ч.

Посел- Сель- Других Субъект входящих в В т.ч.

ков ских муници имеющих Российской Всего состав дру- Райо город- Сове- пальных значение гих муници- Всего Федерации нов соответ- ского тов образова пальных ствующего типа ний* образований субъекта Курганская область 459 433 9 2 24 5 420 Оренбург ская область 578 11 11 545 Пермская область 48 7 15 13 27 1 2 Свердлов ская область 72 31 31 28 8 Челябинская область 325 282 25 18 19 255 Коми-Пер мяцкий авто номный округ 7 1 1 Всего по региону 2492 722 97 81 129 14 2154 По Российской Федерации 13511 6660 610 447 1501 216 9932 *В графе «Другие муниципальные образования» отражены садоводческие и сельские поселки.

Приведенные в таблице данные показывают определенные осо бенности местного самоуправления в регионе. Прежде всего это то, что здесь преобладают сельские муниципальные образования, зна чительная часть которых, а именно 722 (29,13%), относится к двуху ровневой системе местного самоуправления. Как правило, это сель советы и поселки, которые территориально входят в состав выше стоящих муниципальных образований. Их жители участвуют в фор мировании органов местного самоуправления двух уровней – в вы борах в представительные органы и глав администраций муниципаль ных образований как поселков, так и районов. Большинство таких образований приходится на Челябинскую и Курганскую области ( и 433 соответственно). На практике такая система местного самоуп равления, как правило, требует договорного регулирования отноше Глава ний между районными муниципальными образованиями и поселко выми и сельскими Советами по вопросам бюджета, содержания со циальной сферы и другим общим проблемам, т.е. определенного раз граничения полномочий по вертикали. В отсутствие в федеральном законодательстве четкого механизма, регламентирующего этот про цесс, каждый из субъектов РФ решает данную задачу самостоятель но. В целом же двухуровневая система местного самоуправления объективно усложняет процесс принятия исполнения управленчес ких решений и в определенных ситуациях порождает конфликты между муниципальными образованиями различных уровней. Поэто му в Челябинской и Курганской областях очевиден рост числа сто ронников перехода на одноуровневую систему районных муниципаль ных образований с упразднением поселковых и сельских Советов.

В Челябинской области реализация этой идеи началось на прак тике. Как отмечалось в предыдущих разделах работы, в 2000– годах 29 сельских муниципальных образований области по итогам референдумов приняли решение о самороспуске и вхождении в со став городских и районных муниципальных образований. В Курган ской области в начале 2002 года на заседании областного совета по вопросам местного самоуправления вице-губернатор А. Бухтояров официально заявил о начале реформирования муниципальных обра зований области. Всего планируется создать из существующих муниципальных образований – 26, в том числе 2 городских (г. Кур ган, Шадринск) и 24 районных3. В Оренбургской области был реали зован поселенческий принцип создания муниципальных образова ний, не предусматривающий их формирование на уровне районов.

Это привело к созданию значительного числа сельских, поселковых муниципальных образований и одновременно усложнило координа цию их действий на районном уровне. Поэтому здесь в течение 1998– 1999 годов прошла острая дискуссия по вопросам оптимизации сис темы местного самоуправления, участие в которой приняли предста вители областной администрации, Законодательного Собрания об ласти и муниципальных образований. Ее итогом стал переход в году к формированию районных муниципальных образований с уп разднением поселковых и сельских Советов. В этой связи число му ниципальных образований в области сократилось с 578 до 48.

В ряде субъектов РФ изначально органы местного самоуправ ления сформировались только на уровне городов и районов. В част Система организации местного самоуправления...

ности, в Удмуртии это муниципальные образования 5 городов и районов республиканского подчинения, в Пермской области – соот ветственно 15 городских и 27 районных муниципальных образова ний. Такая же картина характерна для Коми-Пермяцкого автономно го округа, где созданы одно городское и 6 районных муниципальных образований.

Отличительные черты присущи и системе местного самоуправ ления других субъектов Федерации. В частности, в Башкортостане местное самоуправление осуществляется только на уровне поселков и сельских поселений, а на уровне районов и городов функциониру ют органы местного государственного управления, которые тесно взаимодействуют с муниципальными образованиями. Из приведен ных выше данных видно, что в республике по итогам выборов, со стоявшихся 5 марта 1995 года, было сформировано 973 муниципаль ных образования, включая 41 поселковый и 932 сельских Совета4.

Таким образом, Башкортостан по числу муниципальных образова ний занимает первое место в России. К этому показателю близок толь ко Татарстан, где насчитывается 928 муниципальных образований. В настоящее время число муниципальных образований в Башкортос тане выросло и достигло 980. Сегодня в республике действует поселковый и 939 сельских Советов.

Формирование органов местного самоуправления на Урале на полный срок полномочий (4 года) проходило в 1995–1997 годах. По итогам выборов здесь было образовано 2 472 представительных орга на (советы, думы, собрания представителей и т.д.) и избрано 1 глав муниципальных образований, о чем подробно сказано выше.

Структура органов местного самоуправления с точки зрения их функциональной специализации, способы формирования и объем компетенции закреплены в уставах муниципальных образований. В этой связи конкретные варианты модели организации власти мест ные сообщества в регионе определяли самостоятельно. При этом большое значение имели законодательные нормы, теоретические раз работки ученых.

Специалисты в области муниципального права и менеджмента применительно к Российской Федерации выделяют от 5 до 10 таких моделей5. В основу типологизации положен ряд признаков: способ избрания главы муниципального образования, место главы муници пального образования в системе местного самоуправления (характер Глава его отношений с администрацией и представительным органом вла сти), объем компетенции этих органов. Все эти модели получили рас пространение в Уральском регионе.

Первая модель не предполагает наличия должности главы муниципального образования. Здесь существует организационная обособленность главы администрации и представительного органа Совета (думы, собрания), избираемого населением, проживающим на территории муниципального образования. Глава возглавляет ад министрацию на правах единоначалия. Администрация выступает исполнительно-распорядительным органом. Совет осуществляет функции нормотворчества, контроля и представительства. Органы власти взаимодействуют через систему сдержек и противовесов.

Модификацией этой модели может быть назначение главы админис трации представительным органом местного самоуправления, а не избрание его населением. По Уралу в рассматриваемый период дан ная система организации местной власти существовала в 27 муници пальных образованиях. Значительная часть из них приходилась на Удмуртию: здесь эта система действовала во всех 25 районных муни ципальных образованиях, в том числе в 23 районах главы админист раций назначались представительными органами местного самоуп равления. Из двух оставшихся муниципальных образований в одном главы избирались из числа депутатов представительным органом местного самоуправления, в другом – непосредственно населением.

Вторая модель характеризуется наличием помимо предста вительного органа и администрации поста главы муниципального образования. Он выбирается населением и выступает одновременно должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Функции представитель ного органа остаются прежними. Глава муниципального образова ния подотчетен представительному органу только как руководитель местной администрации и не входит в его состав. В Уральском реги оне данный вариант использовали 246 муниципальных образований.

Третья модель ликвидирует организационную обособленность представительных и исполнительных органов муниципального об разования. Здесь глава муниципального образования выступает в ка честве высшего должностного лица местного самоуправления, гла вы администрации и руководителя представительного органа. Он входит в состав представительного органа по должности, председатель Система организации местного самоуправления...

ствует в нем и организует его работу. Замещает главу муниципального образования и решает весь комплекс текущих вопросов в работе пред ставительного органа избираемое из числа депутатов должностное лицо (заместитель председателя, ответственный секретарь, секретарь).

Глава муниципального образования подотчетен представитель ному органу как его председатель и руководитель местной администра ции. Эта модель может иметь два варианта: 1) глава муниципального образования наделен правом решающего голоса в представительном органе и 2) он этого права лишен. Всего на Урале таким образом было организовано местное самоуправление в 1 173 муниципальных образовани ях, из них в 898 избран первый, а в 275 – второй вариант данной модели.

Четвертая модель повторяет третью с той лишь разницей, что глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, но не является его председателем. Дан ная модель нашла закрепление в уставах 41 муниципального образования.

Пятая модель предусматривает взаимодействие главы муни ципального образования с местной администрацией как официального представителя населения и представительного органа. Он избирается всем местным сообществом и соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя пред ставительного органа. Главой администрации является управляющий, замещающий эту должность по контракту. Этот вариант организации местного самоуправления не получил существенного распространения в регионе. Из крупных муниципальных образований, где была предпри нята попытка внедрить эту модель, можно назвать г. Магнитогорск.

Шестая модель предполагает наличие должности главы му ниципального образования, который представляет все местное сооб щество, не входит в представительный орган власти не возглавляет местную администрацию. Всего в регионе эту модель власти исполь зовали 22 муниципальных образования.

Седьмая модель действует в сельсоветах и других муници пальных образованиях с численностью населения 500 и менее чело век. Жители на своем собрании (сходе) избирают главу муниципаль ного образования. Он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образова ния и возглавляет местную администрацию. На Урале, по официаль ной статистике, данная модель существовала в трех муниципальных образованиях Челябинской области.

Глава Анализ статистических данных по формированию органов местного самоуправления в 1995–1998 годах позволяет выделить при оритеты в выборе его моделей в областях и республиках региона.

Наглядно это можно проследить по табл. 6.

Таблица Основные модели местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований Уральского региона в 1995–1998 гг. Модель местного самоуправления Число Субъект III муниципаль Российской ных образова- I II В т.ч. вариант IV V VI Федерации Всего ний 1 Удмуртская – Республика 30 25 – 5 5 – – – Курганская область 459 – 170 289 76 213 – – – Оренбург ская область 578 – 578 578 – – – – Пермская – область 48 1 7 38 18 20 2 – Свердловская область 72 1 16 33 29 4 8 – Челябинская область 325 – 46 230 192 38 31 3 Коми-Пер мяцкий авто номный округ 7 – 7 – – – – – Всего по региону 1519 27 246 1173 898 275 41 По Российской Федерации 125444 963 1160 9014 8113 901 245 Как видно из таблицы, в регионе абсолютно превалирует тре тья модель, которая предусматривает доминирующее положение гла вы муниципального образования в системе местной власти, возглав ляющего работу представительных и исполнительно-распорядитель ных органов.


В целом по Уральскому региону число муниципальных образований, закрепивших такую модель местного самоуправления в своих уставах, составило 77,22% от их общего числа. При этом пре имущество получила более жесткая ее разновидность, наделяющая главу муниципального образования не только правом председатель Система организации местного самоуправления...

ствования в представительном органе, но и правом решающего голо са. Это повторяет общую тенденцию, характерную для Российской Федерации. В стране по такой модели сформирована местная власть в 9 014 из 12 544 муниципальных образований, что составляет 71,86%.

Непосредственно в ее применении областями и республиками Урала наблюдается значительный разброс. Эта модель используется в Уд муртии 5 муниципальными образованиями из 30 (16,66 %), в Сверд ловской области – 33 из 72 (45,8%), в Курганской – 289 из (62,96%), в Челябинской – 230 из 325 (70,77%), в Оренбургской (до 2000 года) – 578 из 578 (100%).

Следующую позицию по распространенности в регионе зани мает вторая модель организации местного самоуправления. Она дей ствует в 246 из 1 519 муниципальных образований (16,19%), что пре вышает средний показатель по Российской Федерации (9,25%). По Уралу применение этой модели колеблется от 14,15% в Челябинской области до 100% от общего числа муниципальных образований в Коми-Пермяцком автономном округе.

Четвертая модель организации местного самоуправления зани мает по распространенности третье место в регионе. Она функцио нирует в 41 из 1 519 муниципальных образований (2,7%). Это превы шает средний показатель ее применения в Российской Федерации – 1,8%. Таких муниципальных образований в Пермской области – (4,16%), в Свердловской – 8 (11,11%) и в Челябинской – 31 (9,54%).

Первая модель организации местного самоуправления, где выб ранные населением представительный орган и глава администрации организационно отделены друг от друга, по приоритетности нахо дится на четвертом месте. Она существует в 27 муниципальных об разованиях (1,8%), что значительно меньше среднего показателя по стране (7,68%). Наибольшее применение данная модель нашла в Уд муртии: здесь она действует в 25 из 30 муниципальных образований.

Менее всего нашла распространение седьмая модель, предус матривающая избрание главы муниципального образования собра нием или сходом граждан. По Российской Федерации на момент вы боров насчитывалось 140 таких муниципальных образований, а на Урале ее выбрало всего 3 местных сообщества. Необходимо отме тить, что в течение 1995–1998 годов статистика по таким муници пальным образованиям менялась. Так, по данным Центральной из бирательной комиссии РФ, в Челябинской области эта модель была Глава использована 3 сельсоветами, а в 1999 году специалистами област ного Законодательного Собрания были обнародованы данные о 7 та ких муниципальных образованиях. Это Биянский, Илекский и Пер вомайский сельсоветы, находящиеся в границах территории муни ципального образования г. Аши и Ашинского района, Иткульский и Силачский сельсоветы (г. Верхний Уфалей), Северный сельсовет (г. Кыштым), Веселовский сельсовет (г. Златоуст)7. В опубликован ной официальной отчетности не были также отражены поселок Ураль ский Свердловской области и 6 муниципальных образований Кур ганской области: сельсоветы Ровненский и Темляковский Кетовско го района, Моховской и Слевинский Макушинского района, Скопин ский Белозерского района и Сычевский Варгашинского района8. Та ким образом, можно говорить о 14 муниципальных образованиях региона, использовавших в рассматриваемый период данную модель местного самоуправления. Однако названная разница не меняет прин ципиально удельный вес этой модели среди других вариантов уст ройства местной власти в регионе.

Особая модель местного самоуправления сложилась в Башки рии. Здесь до 1998 года население избирало предствительные орга ны власти в 973 пос- сельсовета, а главы администраций назначались органами местной государственной власти соответствующих горо дов и районов и находились в их подчинении. В целом избранные модели местного самоуправления в большинстве областей и респуб лик оправдали себя.

Важным элементом системы местного самоуправления стало территориальное общественное самоуправление (ТОС). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит ТОС к формам осуществления местного самоуправле ния. В ст. 27 Закона ТОС трактуется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального обра зования для самостоятельного и под свою ответственность осуще ствления собственных инициатив в вопросах местного значения не посредственно населением или через создаваемые им органы терри ториального общественного самоуправления9.

Специалисты в области муниципального права говорят о двой ной природе ТОС и даже выделяют в нем два субъекта правоотноше ний. Первый – собственно ТОС, осуществляемое в формах прямой демократии: референдумы, сходы, конференции и т.д., в том числе Система организации местного самоуправления...

выборы органов ТОС. Второй – выбранный орган ТОС, его относят к некоммерческим объединениям населения. Это привело к различ ной трактовке ТОС в нормативно-правовых актах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, где определяется порядок орга низации и осуществления ТОС. Поэтому на практике в регионе в од них случаях ТОС однозначно входит в систему местного самоуправ ления в качестве важнейшего ее элемента, в других оно независимо и имеет статус некоммерческих общественных организаций.

Различный статус органов ТОС предопределил ряд отличий в функциях, которые они выполняют, и источниках их финансирова ния. Например, в первом случае организации ТОС получают финан сирование из муниципального бюджета, но под выполнение конк ретных функций или мероприятий. Во втором случае они имеют пра во юридического лица и по сути выполняют функции жилищно-ком мунальных организаций, существуя главным образом за счет резуль татов своей коммерческой деятельности.

В Уральском регионе реально действующая система органов ТОС создана в городах областного и республиканского подчинения и в административных центрах субъектов Федерации, где нашли при менение его различные варианты, предусмотренные законодатель ством.

В Свердловской области в г. Екатеринбурге в 1993–1995 годах сложилась система микрорайонных советов, к которым от местных властей перешла часть функций в сфере коммунального хозяйства, организации досуга населения и поддержания общественного поряд ка. К концу 1996 года в г. Екатеринбурге было создано около 30 мик рорайонных советов10.

В Кургане деятельность организаций ТОС привязана к терри ториям работы муниципальных предприятий ЖКХ. Поэтому в горо де создано 11 комитетов ТОС (далее – КТОС). В период их формиро вания на каждом предприятии ЖКХ распоряжением мэра Кургана от 12 июля 1998 года была введена ставка заместителя директора по работе с населением. На этих работников была возложена задача ока зывать организационную и методическую помощь органам и выбор ным лицам ТОС, координировать их деятельность, обеспечивать взаи модействие населения с городской Думой и администрацией города.

Комитеты ТОС в соответствии с Положением о территориаль ном общественном самоуправлении в г. Кургане наделены правом Глава юридического лица (п. 1.2), а их бюджеты формируются за счет ока зания населению платных услуг (сантехнических, столярных и т.д.), добровольных взносов и пожертвований хозяйствующих субъектов, общественных объединений, частных лиц, передачи имущества и средств городским самоуправлением. По положению ТОС является частью городского самоуправления.

Менее развита система территориального общественного са моуправления в других муниципальных образованиях области. Так, на 1 июля 1998 года уставами только 217 из 459 муниципальных об разований предусматривался порядок организации ТОС. Реально в области было создано 166 органов территориального общественного самоуправления. Основная часть их действует в 8 городах области – 116 из 166. На 198 муниципальных образований других типов (рай онные, поселковые, сельсоветы) приходится только 50 органов ТОС11.

В Оренбургской области в начале 1994 года действовало 1 органов территориального общественного самоуправления, из них 1 474 на выборной основе. Это были главным образом квартальные, уличные, домовые и сельские комитеты12. Город Оренбург был раз бит на два муниципальных округа: Южный и Северный, где создано 48 КТОСов. В соответствии с п. 6 положения «Об органах террито риального общественного самоуправления на территории города Оренбурга» (утверждено Постановлением горсовета №161 от 26.06.97) определены нормы для формирования комитетов или сове тов общественного самоуправления. Для советов – территория с чис лом от 20 до 1000 граждан, обладающих избирательным правом, а для КТОСов – свыше 1000 человек.


В городе Уфа в каждом из 7 районов были созданы органы тер риториального общественного самоуправления – советы микрорайо нов.

В г. Перми местные ученые выделяют три этапа формирования городской системы ТОС:

1) 1991–1993 годы – массовое возникновение органов ТОС. В этот период в 30% микрорайонов города были сформированы советы самоуправления;

2) 1993–1994 годы – период упадка системы ТОС. Часть орга нов ТОС прекратили свою деятельность, втянулись в затяжную кон фронтацию с органами власти, и лишь незначительное их число про должало свою работу в полном объеме;

Система организации местного самоуправления...

3) 1995–1996 годы – восстановление системы ТОС на новой нормативно-правовой основе13.

На 1октября 1997 года система органов ТОС функционировала уже в 6 районах г. Перми, т. е. на всей территории города за исключе нием Ленинского района. Всего в городе было создано 32 органа ТОС, в том числе в Орджоникидзевском районе – 7, Дзержинском – 2, Ин дустриальном – 3, Свердловском – 1, Кировском – 7, Мотовилихинс ком – 12 советов микрорайонов14.

Финансовую основу органов ТОС здесь составляли их собствен ные ресурсы и средства, переданные из городского бюджета. При этом Уставом г. Перми определены конкретные источники собственных доходов органов ТОС: дивиденды от предприятий и организаций, создаваемых советами микрорайонов, в том числе на долевых, акци онерных началах, доходы от имущества (использование, сдача в арен ду или его продажа), средства от мероприятий, проводимых совета ми микрорайонов, добровольные взносы и пожертвования граждан.

Следует отметить, что советы микрорайонов в рассматриваемый пе риод имели достаточную финансовую самостоятельность. Они со ставляли сметы расходов, самостоятельно планировали и использо вали предусмотренные этими документами средства15. Органы ТОС стремились работать по целевым программам, касающимся благоус тройства территории, организации детского досуга, поддержания правопорядка и т.д. Частично их выполнение финансировалось из бюджета города, остальные средства изыскивались органами ТОС самостоятельно (спонсорская поддержка, помощь предприятий, сред ства, полученные от собственной хозяйственной деятельности). Так, в 1997 году по результатам конкурсного отбора 8 из 17 программ, заявленных органами ТОС, получили финансовую поддержку из го родского бюджета, размеры которой составили 30–40% от стоимос ти проектов16.

Практика территориального общественного самоуправления по зволила специалистам Законодательного Собрания Пермской области выделить три типа отношений ТОС с различными уровнями власти:

-построение параллельных или субмуниципальных структур для решения вопросов местного значения в случаях, когда органы местного самоуправления (чиновники и депутаты) еще не осознали потребность населения в услугах этих структур, не выделили сред ства на их создание и деятельность;

Глава -оказание платных услуг населению микрорайона или муни ципального образования в условиях устойчивой потребности в них либо при наличии причин, сдерживающих создание коммерческих структур, специализирующихся на такого рода услугах;

-формирование квазиобщественных объединений (инициатив ных групп населения по решению вопросов местного значения, за трагивающих интересы населения)17.

Ассоциация работников территориального общественного са моуправления Пермской области (создана в марте 1994 г.) определи ла параметры территории, на которой возможна эффективная дея тельность ТОС и его органов, исходя из численности населения: в сельской местности или частном секторе городского микрорайона с числом жителей от 1,5 до 3 тыс.;

в жилом массиве или поселке с пяти этажной застройкой – от 7 до 10 тыс., при высотной 9- и 16-этажной застройке – от 7 до 16 тыс. человек. При большей численности теряется «узнаваемость в лицо», перестают работать нормы морали как регу ляторы его деятельности18.

В Челябинске система территориального общественного само управления была сформирована в 1998–1999 годах. Первоначально к февралю 1998 года инициативные группы граждан провели выборы старших по подъездам, домам, улицам и подготовили выборные кон ференции комитетов ТОС. Вторым этапом стало создание 121 КТОСа в 7 районах города, в том числе 28 – в границах поселков. Число КТОСов по отдельным территориям было различно и колебалось от 11 в Курчатовском до 26 в Ленинском районе19.

Неравнозначно и число жителей, проживающих на территори ях действия КТОСов. Их распределение по этому признаку выглядит следующим образом: 8 КТОСов, или 6,6% от их общего числа, пред ставляют интересы менее 1000 жителей, 52 (43%) – от 6 до 12 тыс., 17 (14%) – от 12 до 15 тыс. и 15 (12,4%) – более 15 тыс. граждан19.

К особенностям территориального общественного самоуправ ления г. Челябинска специалисты администрации города относят:

-охват комитетами ТОС всей жилой территории города;

-непосредственную направленность на защиту интересов на селения;

-тесное взаимодействие с предприятиями всех форм собствен ности, органами городского самоуправления, жилищно-коммуналь ными и правоохранительными органами;

Система организации местного самоуправления...

-наделение комитетов ТОС рядом властных полномочий;

-вознаграждение труда председателей комитетов19.

В ведении ТОС находятся вопросы контроля за уборкой терри торий и вывозом твердых бытовых отходов, за работой соответству ющих служб по эксплуатации домовладений и устранению аварий ных ситуаций;

воссоздания дружин по охране общественного поряд ка;

взаимодействия с участковыми инспекторами для обеспечения порядка и пресечения правонарушений в микрорайоне, поселке;

ока зания помощи социальным службам в выявлении лиц, нуждающих ся в социальной защите, и др.

Начиная с середины 1998 года с КТОСами в обязательном по рядке согласовываются все решения по вопросам градостроитель ства. Благоустройство микрорайонов и озеленение территорий при застройке осуществляется с учетом предложений КТОСов. С пред седателями КТОСов согласовываются вопросы землеотвода под стро ительство, они входят в комиссию по приемке жилого фонда и ком муникаций к работе в зимний период.

Начиная с 1999 года финансирование КТОСов производится по отдельной строке в расходной части городского бюджета, а их председатели получают вознаграждение за свою работу.

Важным связующим звеном, обеспечивающим взаимодействие органов ТОС с администрациями районов города, являются район ные муниципальные Советы. В соответствии с положением «О рай онном муниципальном Совете в городе Челябинске»20, принятым го родской Думой 11.03.1997 г., в их состав вошли депутаты Законода тельного Собрания области и Челябинской городской Думы, избран ные от этих районов, главы районных администраций и председате ли КТОСов. Председатель Совета избирается из числа депутатов.

Основным направлением деятельности Совета является подготовка рекомендаций и предложений для главы администрации района в отношении принятия актов управления, регулирующих вопросы рай онного значения, планов и программ социально-экономического раз вития территории. Совет наделен правом заслушивать отчеты и ин формацию руководителей структурных подразделений районных ад министраций, предприятий и организаций, расположенных в районе и обеспечивающих решение проблем жизнедеятельности района и его населения. Слабой стороной Совета является рекомендательный характер его решений.

Глава Процесс формирования районных муниципальных Советов в г. Челябинске начался в мае – июне 1997 года и завершился после образования КТОСов в районах и выборов их председателей. Состав Советов колебался от 17 в Центральном до 33 человек в Ленинском районе. При этом было обеспечено внушительное представительство в них председателей КТОСов. Их удельный вес в Советах составил более 80%. Муниципальные районные Советы работают по кварталь ным планам. Периодичность заседаний Советов за период 1998– годов стабилизировалась и составила от 8 до 11 заседаний в год21.

Участие председателей КТОСов в работе муниципальных Со ветов позволяет им получать информацию о планах и конкретной работе районных администраций, принимать участие в подготовке важ нейших решений, ставить проблемы своего микрорайона в Совете.

Первые годы существования КТОСов в Челябинске выявили и ряд проблем в их работе. По мнению специалистов городской адми нистрации, нужно усовершенствовать нормативно-правовую базу ТОС, укрепить материально-техническую базу КТОСов, повысить уровень и качество подготовки их председателей и актива, обеспе чить оперативный контроль за целевым использованием привлекае мых средств22. К этому можно добавить низкую активность населе ния, поскольку система ТОС создавалась органами муниципальной власти, не по инициативе граждан. Это обусловило, на наш взгляд, недостаточное внимание к ТОС со стороны населения. Подтвержде нием сказанному могут служить результаты анализа работы органи заций ТОС в г. Екатеринбурге. Он показал, что 66% их руководите лей и актива считают, что ТОС развито скорее слабо, чем сильно, а опрос жителей города выявил, что 67% респондентов ничего не зна ют о деятельности ТОС23.

В целом анализ процесса становления системы местного само управления в регионе позволяет говорить о том, что оно было сопря жено с определением территориальных границ муниципальных об разований, выбором ими модели организации власти, созданием сис темы ТОС. Реализация каждой из этих задач имела как положитель ные, так и отрицательные стороны.

В выборе территориальных границ муниципальных образова ний в регионе были использованы различные варианты, предусмот ренные законодательством: поселенческий принцип в Оренбургской Система организации местного самоуправления...

области (до 2000 г.), муниципальные образования в границах горо дов и районов в Удмуртии, Пермской области, Коми-Пермяцком ав тономном округе, двухуровневая система местного самоуправления в Курганской и Челябинской областях с созданием районных, поселко вых и сельских муниципальных образований. В настоящее время в ре гионе прослеживается тенденция отказа от поселенческой модели тер риториальной организации местного самоуправления и ставка на му ниципальные объединения на уровне административных районов и городов субъектного значения.

Структуру органов местного самоуправления, способы форми рования и объем их компетенции местные сообщества в регионе оп ределили самостоятельно в уставах муниципальных образований.

Приоритет был отдан моделям, предусматривающим ключевое по ложение глав местного самоуправления или администраций в систе ме муниципальных органов власти. Более чем в 2/3 муниципальных образований главы одновременно выступают в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, главы администрации и руководителя представительного органа, входят в состав предста вительного органа по должности, председательствуют в нем и орга низуют его работу. В Республике Башкортостан до 1999 года местное самоуправление практически входило в систему органов государствен ной власти, так как главы сельских муниципальных образований назна чались и смещались руководителями соответствующих районных и го родских администраций. Это, естественно, выводило их из-под конт роля представительных органов местного самоуправления.

Модель, предусматривающая организационную обособлен ность представительных и исполнительных органов муниципально го образования, обеспечивающая эффективную систему сдержек и противовесов в отношениях между ними, а также реальный контроль депутатов за деятельностью местной администрации, была избрана только в 18,3% муниципальных образований.

Отдельные модели местного самоуправления получили в реги оне только формальное развитие. Среди них, в частности, вариант, когда глава муниципального образования, избираемый всем местным сообществом, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа, а руководителем администрации является управляющий, за Глава мещающий этот пост по контракту. К этому числу относится также модель организации власти на местах, где жители на своем собрании (сходе) избирают главу, который возглавляет всю деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муници пального образования.

Во многом ситуация в вопросах выбора системы организации власти в муниципальных образованиях, сложившаяся в регионе и стране в целом, объясняется влиянием ряда факторов. Прежде всего это то, что формирование системы местного самоуправления после ликвидации местных Советов в октябре 1993 года проходило под кон тролем и при непосредственном участии исключительно исполни тельной власти, включая и глав местных администраций. Последние, естественно, приложили все усилия, чтобы сохранить свою монопо лию на власть, существовавшую на тот период, и закрепить ее в уста вах муниципальных образований. Другая немаловажная причина – историческая традиция, характерная для России, – доминирующее положение исполнительной власти по отношению к представитель ным органам, что стало следствием неразвитости в стране институ тов демократии в течение длительного периода времени. Это сказа лось на политической культуре общества. В частности, ее характер ными чертами стали апатия населения к общественной деятельнос ти, низкая политическая активность граждан, иждивенчество, ожи дание от власти решения всех своих проблем.

Важным направлением реформирования власти на местах ста ло создание в регионе системы ТОС, которая в общем виде включа ет: собрания (сходы) граждан, конференции жителей, выборные орга ны – КТОС, уличные домовые комитеты, старших по улицам, домам, подъездам.

Система ТОС находится в стадии становления, поэтому реаль ные результаты ее деятельности очевидны в крупных муниципаль ных образованиях, где имеется для этого необходимый экономичес кий и кадровый потенциал, выше политическая активность населе ния.

Для ТОС в муниципальных образованиях региона характерен ряд общих недостатков, а именно: ограниченность функций комите тов ТОС, скудная экономическая база, зависимость от городских ад министраций, низкая степень участия в нем населения. В настоящее Система организации местного самоуправления...

время очевидно, что для того, чтобы ТОС стало не формальной, а реальной системой массового участия граждан в самоуправлении, необходимо предпринять ряд мер. В частности, исключить возмож ность двойного толкования статуса ТОС в нормативно-правовых ак тах субъектов Федерации и муниципальных образований;

законода тельно разграничить вопросы компетенции органов муниципальной власти и ТОС;

принять федеральные и региональные программы со действия развитию системы ТОС.

Примечания Федеральный закон «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 г. №38-ФЗ, от 26.11.96 №141-ФЗ) // Собр. законо дательства Рос. Федерации. 1996. №49. Ст.5500.

Подсчитано по: Формирование органов местного самоуправ ления в Российской Федерации, 1995–1998: Электоральная статис тика. М., 1999. С.13–16.

См.: Шинкин С. Самоуправление оказалось не по карману // Рос. газ. 2002. 7 февр.

См.: Текущий архив Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан. Схема 7 «О депутатах поселковых и сель ских Советов, избранных 5 марта 1995 г.». Л.1–2.

См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право Рос сии. Екатеринбург, 1997. С.110–114;

Местное самоуправление: Учеб.

и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М, 1999. С.66–178 и др.

Таблица составлена по: Формирование органов местного са моуправления... С.175–177.

См.: Четвертакова Е.С. Структура органов местного самоуп равления в муниципальных образованиях Челябинской области // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб.

науч. тр. Челябинск, 1999. С.99.

См.: Органы местного самоуправления в Курганской области, 1996–1997: (Тем. сб.). Курган, 1999. С.15, 19, 33, 41, 42.

См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст.5500.

См.: Кириллов А.Д. Урал: от Ельцина до Ельцина: (Хроника политического развития, 1990–1997 гг.). Екатеринбург, 1997. C.200.

См.: Органы местного самоуправления в Курганской облас ти, 1996–1997. С.131.

См.: Рагузин В.Н., Прусс А.П. Формирование гражданского общества в Оренбуржье: (Избирательные кампании 1993 – 1998 гг.).

Оренбург, 1998. С.27.

См.: Пигалев Г.Ф. Развитие общественного самоуправления и общественных инициатив в Перми // Местное самоуправление в России: проблемы развития, становления и функционирования: (Ма териалы рос. науч.-практ. конф., г.Пермь, 17–18 апр. 1997 г.). Пермь, 1997. С.105.

См.: Зотин В.Н., Семенов В.Л. Местное самоуправление (опыт города Перми). Пермь, 1998. С.130–131.

Там же. С.80.

Там же. С.132.

См.: Зуев Л.П. Ассоциация работников территориального общественного самоуправления Пермской области: технологии, ме тодики, партнерство // Органы местного самоуправления и объеди нения граждан по месту жительства: сверяя интересы: Сб. ст. Сер.

«Территориальное общественное самоуправление». Новосибирск, 2001. Вып. 1. С.17.

Там же. С.19.

См.: Территориальное общественное самоуправление в му ниципальном образовании «Город Челябинск»: Учеб.-метод. пособие / С.В.Козлов и др. Челябинск, 2000. С.12.

См.: Вечерний Челябинск. 1997. 17 апр.

См.: Территориальное общественное самоуправление в му ниципальном образовании «Город Челябинск». С.21–22.

Там же. С.16–17.

См.: Перминова Н.И. Социально-психологические условия становления и развития местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. экон. наук. Екатеринбург, 2001. С.16.

Глава Финансово-экономическая основа деятельности муниципальных образований Материальной основой осуществления местного самоуправле ния является собственность муниципальных образований. В соответ ствии с федеральным законодательством в ее состав входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имуще ство органов местного самоуправления, а также земли и другие при родные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, му ниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и иные финансово-кредитные организации, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образова ния, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недви жимое имущество1.

Анализ статистических данных позволяет составить общее представление о собственности, которой располагали муниципаль ные образования региона в рассматриваемый период. Так, на апрель 1999 года свою собственность имели 2 389 муниципальных образо вания Уральского региона, или 95,33% от их общего числа. Это все муниципальные образования Удмуртии, Башкортостана, Курганской, Пермской, Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. В Оренбургской и Челябинской областях было соответствен но 524 (90,5%) и 263 (80,92%) таких муниципальных образований (прил. 2 табл. I). Таким образом, можно утверждать, что формально подавляющее большинство муниципальных образований региона располагало собственностью, при этом в каждом случае ее состав и состояние было различным.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.