авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«В. Н. ИВАНОВ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА УРАЛЕ (1994 – 2001 годы) Челябинск 2002 1 ББКХ ...»

-- [ Страница 3 ] --

Все муниципальные образования в Удмуртской Республике, Пермской и Свердловской областях и Коми-Пермяцком автономном округе имели на своей территории предприятия и организации. В Республике Башкортостан таких муниципальных образований было 188, или 19,18% от их общего числа, в Курганской области – (35,08%), в Оренбургской – 35 (6,04%), Челябинской – 116 (35,69%) (прил. 2 табл. II). Как видим, налицо закономерность: в областях и республиках, где местное самоуправление осуществляется в грани цах районов и городов, все муниципальные образования располага Глава ют на своей территории предприятиями и организациями, а там, где оно существует на уровне сельских и поселковых Советов, такое пре имущество имеет лишь определенная часть из них. Это, естествен но, определило разницу в финансовых и экономических возможнос тях муниципальных образований.

Социальная инфраструктура муниципальных образований включает учреждения культуры и спорта, здравоохранения, образо вания, фонд жилых и нежилых помещений. В регионе в рассматри ваемый период 1 916 муниципальных образований (76,42%) имели клубы, Дома культуры, спорткомплексы, стадионы и другие учреж дения культуры и спорта. При этом в Удмуртии, Пермской и Сверд ловской областях, Коми-Пермяцком автономном округе они были во всех муниципальных образованиях. Близка к этому ситуация в Баш кортостане, где насчитывалось 848 (86,53%) таких муниципальных образований, и в Курганской области – 458 (99,78%). В Челябинской области их число составило 166 (51,08%), а в Оренбургской – (48,7%) (прил. 2 табл. III).

Больницы, фельдшерские пункты и иные учреждения здраво охранения в 1999 году работали в 1 787 муниципальных образовани ях региона, что составило 71,26% от их общего числа. При этом ими были обеспечены все муниципальные образования Удмуртии, Перм ской и Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного ок руга. По остальным субъектам Федерации этот показатель выглядел таким образом: в Башкортостане – 860 (87,76%), Курганской облас ти – 445 (96,94%), Челябинской – 168 (51,69%) муниципальных об разований (прил. 2 табл. IV).

Школы, профессионально-технические училища, лицеи, кол леджи и другие образовательные учреждения имели 2 037 (81,28%) муниципальных образований региона, в том числе все муниципальные образования Удмуртии, Курганской, Пермской и Свердловской обла стей и Коми-Пермяцкого автономного округа (прил.2 табл. V).

Жилой фонд и нежилые помещения в указанный период имели 1 838 (73,34%) муниципальных образований Урала. Это практически все муниципальные образования Удмуртии, Пермской, Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. В оставшихся субъектах Федерации этот показатель был следующим: в Башкортос тане – 883 (90,1%), Оренбургской области – 248 (42,83%), Курганс кой – 406 (88,45%) и Челябинской – 140 (43,08%) (прил.2 табл. VI).

Финансово-экономическая основа...

Важной характеристикой экономической базы местного само управления является наличие муниципальных фондов. Число муни ципальных образований региона, имеющих такие фонды, на апрель 1999 года составило: в Башкортостане – 314, или 32% от их общего числа, в Удмуртии – 14 (45%), в Курганской области – 26 (5,66%), в Оренбургской – 186 (32,12%), в Пермской – 33 (62,26%), в Челябин ской – 83 (25,54%) и Коми-Пермяцком автономном округе – 7 (100%).

По Уралу в целом этот показатель был равен 663 муниципальным образованиям, или 37,79% (прил.2 табл. VII). Приведенные данные говорят о том, что работа местной власти в этом направлении нахо дится в начальной стадии.

К числу ключевых ресурсов, обеспечивающих функциониро вание системы местного самоуправления, относятся средства бюд жетов муниципальных образований. В этой связи анализ состояния муниципальных бюджетов требует особого внимания. Как отмеча лось ранее, в республиках и областях региона местное самоуправле ние осуществлялось на разных уровнях, что привело к различной конфигурации их бюджетных систем.

В Оренбургской области, где местное самоуправление до года осуществлялось по поселенческому принципу, структура бюд жетной системы была определена областным Законом «О бюджет ном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» от 04.09.1996 года2. В нем выделены два ее уровня – областной и мест ный бюджеты, а также источники их формирования. При этом в За коне была учтена специфика местного самоуправления на тот пери од – отсутствие муниципальных образований на уровне районов. В этой связи в число местных были отнесены бюджеты не только орга нов местного самоуправления городов, поселков и сел, но также райо нов, хотя и как административно-территориальных единиц (ст. 3).

Поэтому предусматривались особые полномочия глав район ных администраций. Они должны были доводить контрольные циф ры проекта бюджета до органов местного самоуправления (кроме городов), расположенных на территории района, рассматривать, ут верждать и исполнять районный бюджет, утверждать нормативы от числений от регулирующих налогов и размер дотаций бюджетам ор ганов местного самоуправления (ст. 14).

Вместе с тем на практике до 1999 года бюджеты муниципаль ных образований не выделялись в консолидированном областном Глава бюджете в качестве самостоятельных, а определялись только бюдже ты районов как административно-территориальных единиц, что не предусматривалось федеральным законодательством. На это в году обратила внимание областных органов государственной власти Администрация Президента РФ. Данное замечание было учтено при принятии бюджета области на 1999 год. Он уже не содержал упоми нание о районных бюджетах, вместо них речь шла о бюджетах муни ципальных образований.

В Удмуртии и Пермской области статус муниципальных образо ваний имеют города и районы субъектного подчинения, в состав кото рых входят поселки и села с назначенными органами власти, работаю щими по сметам расходов, то есть квазибюджетам. Аналогично строят ся бюджетные отношения в крупных городах, областных центрах реги она, где внутригородские районы также работают по сметам расходов.

В Свердловской области границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц не совпадают. Это со здало определенные сложности для осуществления согласованной социально-экономической политики на районном уровне. В целях предотвращения этого было запланировано образование бюджетных районов. Закон Свердловской области «О регулировании взаимоот ношений между областным бюджетом и местными бюджетами Свер дловской области» от 02.08.1996 года ввел понятие «бюджетный рай он» и определил его как «часть территории области, определяемая с целью бюджетного регулирования и включающая в себя несколько муниципальных образований, имеющих близкие природно-географи ческие условия, ресурсный потенциал, уровень социальной инфра структуры, транспортной доступности областного центра, финансо вых возможностей и численности населения» (ст. 2)3.

В законе были также закреплены критерии, необходимые для образования бюджетных районов области:

целостность развития хозяйства и рациональное использова ние местных ресурсов и условий;

перспективность развития муниципальных образований на ос нове экономико-географического, природно-ресурсного, научно-тех нического, социально-экономического, финансового экономическо го потенциалов;

равномерность тяготения территорий к центрам промышлен ности, транспорта, инфраструктурного развития;

Финансово-экономическая основа...

специализация и эффективность развития территориальных систем (ст. 7)4.

Состав бюджетных районов определялся правительством Свер дловской области.

В Курганской и Челябинской областях муниципальные обра зования различного уровня (районные, городские, поселковые, сель ские) формально имеют свои самостоятельные бюджеты. Однако на практике бюджеты сельских муниципальных образований находятся в подчиненном положении по отношению к районным бюджетам.

Этот факт признан и федеральными органами власти, в частности в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Феде рации на период до 2005 г.», где констатируется: «…там, где были созданы муниципальные образования на двух уровнях, реально бюд жетный процесс осуществляется только на уровне районов»5.

Во многом это обусловлено особенностями территориальной организации социальной инфраструктуры района, при которой ее содержание главным образом ложится на районный бюджет. Поэто му при разработке проектов бюджетов сельских муниципальных об разований, расположенных в границах одной административно-тер риториальной единицы, в данном случае района, органы местного самоуправления более высокого, районного уровня играют опреде ляющую роль. Камнем преткновения в межбюджетных отношениях здесь является разделение источников доходов, прежде всего налого вых поступлений от высокодоходных предприятий, находящихся на территории муниципальных образований.

В Башкортостане бюджетная система включает бюджеты му ниципальных образований (сельских и поселковых Советов), мест ного государственного управления (гор- райсоветов) и республикан ский бюджет. При этом органы местного государственного управле ния наделены широкими полномочиями по отношению к бюджетам муниципальных образований. В частности, по Закону РБ «О мест ном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12.12.1994 г. № ВС-25/11 районные и городские Советы принимают решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам местных со обществ, а также ссуд и займов из средств районных и городских бюджетов (ст. 23 п. «в»)6.

Важным фактором, способствовавшим укреплению системы местного самоуправления, стало принятие Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде Глава рации» 25 сентября 1997 года. До этого времени органы государствен ной власти субъектов РФ по собственному усмотрению определяли доли налогов, зачисляемые в бюджеты муниципальных образований, в связи с чем их финансовая самостоятельность носила декларатив ный характер. Закон укрепил финансовую самостоятельность муни ципальных образований, предоставив им право самостоятельно ре шать вопросы использования средств местных бюджетов, распоря жаться свободными остатками бюджетных средств, образовавшими ся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов, и др. (ст. 5).

Значимым для муниципальных образований было то, что за кон определил конкретные источники формирования доходной час ти их бюджетов: собственные доходы местных бюджетов, поступле ния от регулирующих доходов, финансовая помощь в форме дота ций, субвенций, средств финансовой поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам (ст. 6).

К собственным доходам были отнесены местные налоги и сбо ры, установленные в соответствии с федеральными законами. Закон закрепил право муниципальных образований на доходы от привати зации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества, до ходы от проведения денежно-вещевых лотерей, а также в виде штра фов, подлежащих перечислению в местные бюджеты по законам субъектов Федерации и федеральному законодательству, платежей за пользование природными ресурсами, право на государственную по шлину, установленную в соответствии с законодательством РФ.

К доходам муниципальных образований было отнесено не ме нее 50% налога на имущество предприятий, подоходный налог с фи зических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К особой части доходов были причислены доли федеральных налогов, распределяемые между бюджетами различных уровней на постоянной основе. Важным для муниципальных образований было то, что законодательно закреплялось право на получение определенных размеров этих долей. Это укрепило их позиции в бюджетных отноше ниях с органами государственной власти субъектов Федерации.

Закон определил полномочия органов местного самоуправле ния по формированию местных бюджетов: устанавливать и отменять местные налоги и сборы, предоставлять льготы по их уплате, полу Финансово-экономическая основа...

чать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории муниципального образования, собирать разовые добровольные сборы с жителей, введенные по ре шению населения (ст. 8).

Для финансовой поддержки муниципальных образований в бюд жете субъектов Российской Федерации предусматривалось создание специального фонда, формируемого путем отчисления от федераль ных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъектов РФ.

Закон предписывает распределение средств этого фонда в со ответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, лиц пенсионного возраста в его составе, пло щадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации (ст. 10)7.

Таким образом, закон обозначил границы финансовой самосто ятельности муниципальных образований, создал основу для форми рования цивилизованных межбюджетных отношений. Однако на практике это не решало всех проблем бюджетов муниципальных об разований. Прежде всего сказанное относится к формированию их доходной части.

Анализ статистических данных позволяет утверждать, что безде фицитный бюджет в регионе в этот период был только у муниципаль ных образований Республики Башкортостан и Курганской области (объективность статистических данных по Курганской области вызы вает определенные сомнения, т. к. она относится к числу дотационных территорий, а в 2002 году руководством Уральского федерального окру га даже рассматривался вопрос о признании области банкротом и вве дении режима внешнего управления). В Башкирии собственные бюд жеты имели 953 (97,24%), а в Курганской области – 459 (100%) муници пальных образований с суммарной доходной частью соответственно 609 тыс. р. и 1 413 787 тыс. р. В остальных субъектах Федерации Ураль ского региона муниципальные образования имели дефицит бюджета.

Он составил в Удмуртии 397 тыс. р. (превышение расходов над дохода ми на 14,22%), в Оренбургской области – 593 474 тыс. р. (28,95%), в Пермской – 416 185 тыс. р. (7,26%), в Свердловской – 595 939 тыс. р.

(7%), в Челябинской – 248 837 тыс. р. (3,43%) и в Коми-Пермяцком автономном округе – 92 459 тыс. р. (65,6%) (прил. 2 табл. VIII).

Глава Изучение данных по бюджетам различных уровней позволяет говорит, что наибольший дефицит имели бюджеты районных муни ципальных образований. В Удмуртии он был равен 18,5%, в Пермс кой области – 9,66%, в Свердловской – 40,9%, в Оренбургской – 55,87% (Абдулинский район) и в Коми-Пермяцком автономном окру ге – 67,48% (прил. 2 табл. VIII). Во многом это обусловлено значитель ными затратами на содержание социальной инфраструктуры района. В Башкортостане она содержится в основном за счет бюджетов районных органов государственной власти, а не муниципальных образований.

В целом дефицит бюджетов муниципальных образований по региону составил 1 974 291 тыс. р. (7,92%), в том числе 958 910 тыс. р.

(21,32%) – в бюджетах муниципальных образований районного уров ня, 903 921 тыс. р. (4,6%) – городов, 44 718 тыс. р. (19,34%) – посел ков, 39 742 тыс. р. (6,97%) – сельских Советов. Однако для объектив ной оценки экономического потенциала муниципальных образова ний районного уровня данные показатели необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с долей собственных средств муниципальных образований в доходной части бюджета.

В рассматриваемый период в республиках и областях региона она была следующей: в Башкортостане – 122 тыс. р., или 20%, в Удмуртии – 2 297 тыс. р. (82,27%), в Курганской области – 1 181 487 тыс. р. (83,57%), Оренбургской – 1 300 456 тыс. р. (63,44%), Пермской – 4 329 312 тыс. р.

(75,55%), Свердловской – 8 505 686 тыс. р. (100%), Челябинской – 3 621 728 тыс. р. (50,69%) и в Коми-Пермяцком автономном округе – 61 090 тыс. р. (43,35%) (прил. 2 табл. VIII).

По региону доля собственных доходов была довольно высокой – 19 002 187 тыс. р., или 77,32% доходной части бюджетов всех уров ней, в том числе в бюджетах районных муниципальных образований – 2 838 730 тыс. р. (63,14%), городских – 15 725 671 тыс. р., или 80%, поселков городского типа – 173 350 тыс. р. (75%) и сельских Советов – 264 436 тыс. р. (46,41%). При этом доля собственных доходов в горо дах областей и республик, где развита промышленность, была выше средних показателей по региону. Например, в Удмуртии, Пермской и Свердловской областях она превышала 90% в доходной части бюд жета. По этому показателю особо необходимо отметить столицы рес публик и административные центры областей – города Ижевск, Уфу, Пермь, Оренбург, Екатеринбург, Курган и Челябинск, в которых на ходится главная налогооблагаемая база региональных бюджетов.

Финансово-экономическая основа...

Противоположная ситуация сложилась там, где местное само управление существует только на уровне сельских и поселковых Со ветов, как, например в Башкортостане. Здесь в 1997 году доля дота ций в бюджетах сельских и поселковых Советов составила 70%8. В ряде городов и районов поселковые и сельские Советы все бюджет ные расходы покрывали за счет дотаций (например, 21 сельсовет и поссовет в Караидельском районе, 17 сельсоветов г.Благовещенска и др.)9. О степени важности этой проблемы не только для муниципаль ных образований, но и органов государственной власти всех уровней свидетельствует тот факт, что вопросу повышения доходной части муниципальных бюджетов было уделено специальное место в еже годном послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собра нию Российской Федерации в апреле 2002 года. В нем он, в частно сти, отметил: «Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюд жета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть, учи тывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулируемых налогов»10.

Среднестатистические показатели, приведенные ранее, дают представление об общих, главным образом негативных тенденциях, характерных для бюджетного процесса в муниципальных образовани ях региона в рассматриваемый период. Положение в отдельно взятых республиках и областях наглядно подтверждает это. Так, в Свердлов ской области в 2000 году бюджеты с профицитом имели только 18 из 68 муниципальных образований, являющихся субъектами межбюд жетных отношений, в том числе 12 городов, 3 района и 3 поселка11.

Еще отчетливее все вышеназванные проблемы можно просле дить на примере Республики Башкортостан, где в рассматриваемый период 8 городов производило основной объем валового региональ ного продукта. На их территории собиралось 82% налоговых поступ лений в республиканский бюджет, в том числе в г.Уфе – 53,3%, Сала вате – 8,9%, Стерлитамаке – 8,2%, Белебее и Белебеевском районе – 1,8%, г. Октябрьском – 1,6%, Учалы и Учалинском районе – 1,5%. На оставшиеся 56 районов и городов в совокупности приходилось толь ко 18% налоговых платежей, в том числе 50 районов давали менее 8%. Например, в 1998 году налоговые поступления составили по Крас нокамскому району 0,9%, Уфимскому – 0,6%, Калтасинскому – 0,5%, Глава Чешминскому – 0,4%12. Поэтому в республике не стали вводить еди ные нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты, а сделали ставку на дифференцирование, исходя из эконо мического потенциала городов и районов.

Донорами республиканского бюджета в настоящее время явля ются города: Уфа, Стерлитамак, Нефтекамск, Октябрьский. Только они имеют самодостаточные бюджеты из 64 субъектов бюджетных отношений13.

В доходных частях районных бюджетов доля финансовой по мощи за счет республиканских ресурсов в среднем составила 62,8%, а по отдельным достигла 80%. Этот показатель по городам республи ки равнялся 8,7%, т.е. в 7,2 раза меньше, чем в районах, хотя в ряде городов, таких, как Агидель и Баймак, доля финансовой помощи так же была велика и достигла 64%. Естественно, что в этой ситуации районные власти, поселковые и сельские Советы могли финансиро вать только самые необходимые расходы: на образование, культуру, здра воохранение, социальную сферу. Эти расходы составили 90%. Хотя зна чительными были и траты на содержание администраций местных Со ветов – они составили 8,1% всей расходной части бюджета14.

В Курганской области в 1999 году каждый второй израсходо ванный рубль был из средств местных бюджетов. Однако при этом, по данным губернатора области О. Богомолова, доля собственных доходов в бюджетах 11 районов составила менее 40%, 6 районов – менее 30%, а 444 сельских муниципальных образования располага ли налоговым потенциалом, который не позволял им даже обеспе чить содержание работников местных администраций15.

В Пермской области на 2000 год было 11 муниципальных об разований-доноров (города Пермь, Березники, Соликамск, Добрян ка, Чайковский, районы Осинский, Чернушенский и др.). Все осталь ные муниципальные образования являлись дотационными. При этом в ряде районов, например Большесосновском и Чердынском, размер дотаций составил соответственно 77 и 87%16. Сохранению такой си туации во многом способствовал принцип равной бюджетной обес печенности расходов областного и местных бюджетов, практикуемый в Пермской области, который предусматривал равномерное перерас пределение доходов между бюджетами территорий в целях выравни вания. Таким образом, возникло противоречие: с одной стороны, при менение любых рычагов стимулирования территорий с целью увели Финансово-экономическая основа...

чения доходной базы местных бюджетов приводит к неравной обес печенности нормативов, с другой – законодательство требует обес печить принцип равенства бюджетных прав при бюджетном регули ровании. На практике, по мнению председателя комитета по бюдже ту и внебюджетным доходам Законодательного Собрания Пермской области В.И.Рыбкина, реализация этой схемы вызывает недовольство «доноров» и иждивенческие настроения некоторых дотационных тер риторий17. В ситуации, когда большая часть муниципальных образо ваний поддерживается за счет финансовых ресурсов, поступающих в областной бюджет с территорий-доноров, у последних нет заинте ресованности в сохранении за собой такого статуса. Этому способ ствует и вынужденная практика ежегодного снижения процентных отчислений по регулируемым налогам (НДС, налог на прибыль) в бюджеты благополучных в финансовом плане муниципальных обра зований.

В других субъектах, составляющих Уральский регион, число муниципальных образований, имеющих бездотационные бюджеты, также было невелико. В Удмуртской Республике это г. Ижевск и рай оны Игринский, Каракулинский, Як-Бодинский и Воткинский. В Че лябинской области финансовую самодостаточность имеют бюджеты муниципальных образований городов Челябинска, Магнитогорска, Сатки и Верхнего Уфалея. Таким образом, можно сказать, что бюд жеты местных Советов в подавляющем большинстве обеспечивали выживание, но не развитие территорий.

В целом преобладание дотационных муниципальных образо ваний в регионе, как и в целом по стране, закономерно. Причин, выз вавших эту ситуацию, несколько. Ряд из них, объективных на наш взгляд, был назван на съезде депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской обла сти (25–26 апреля 2000 г.). Его участники пришли к выводу, что в регионе сформировались разные стартовые условия вхождения му ниципальных образований в рынок: производственный и социальный потенциал, природно-ресурсная основа, компетентность органов мест ного самоуправления. По мнению делегатов съезда, эти факторы в период с 1994 по 2000 год способствовали усилению дифференциа ции муниципальных образований по уровню социально-экономичес кого развития и обострению внутрирегиональных противоречий как между областными властями и органами местного самоуправления, Глава так и между муниципальными образованиями18. Кроме того, налицо тесная взаимосвязь уровня доходности местных бюджетов с характе ром размещения производственных сил в регионе. От него зависит наличие реальной налогооблагаемой базы для формирования доход ной части бюджета муниципальных образований, доля поступлений по таким налогам, как подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость (НДС), налог на прибыль предприятий и организаций. Этот фактор и учитывается при составлении бюджетов субъектами РФ. Например, в консолидированном бюджете Свердлов ской области на 2000 год доля подоходного налога с физических лиц, закрепленная за дотационными муниципальными образованиями, составила 100%, а по имеющим профицит бюджета – от 60 до 95%.

Доля НДС по этим категориям муниципальных образований соот ветственно составила 19–15% и 5–6%, а по налогу на прибыль пред приятий – 7–19% и от 1,5 до 10,8%19.

Наполняемость бюджета зависит не только от наличия производ ственной сферы на территории муниципальных образований, но и от ее состояния. Например, в Пермской области по итогам 1999 года вы пуск промышленной продукции в г. Краснокамске был в 1,5 раза боль ше, чем в г. Лысьве, и в 5,4 раза – чем в г. Кунгуре. А в таких районах, как Березовский, Большесосновский, Еловский, промышленность вооб ще отсутствует20. Весьма ограничены были экономические ресурсы сельских муниципальных образований. Так, в 1999 году 15 из 34 пре имущественно аграрных муниципальных образований Пермской об ласти имели 100%-ю убыточность сельхозпредприятий21.

За годы реформ произошло резкое снижение всего экономи ческого потенциала региона. В частности, в Удмуртской Республике в 1999 году объем промышленного производства составил всего 34% к уровню 1990 года. По программе «Развитие Удмуртии» сократить этот разрыв и достичь уровня 75% от показателей 1990 года заплани ровано только к 2004 году22. В той же Пермской области в 1991 году наибольший годовой объем промышленной продукции в расчете на 1000 жителей был достигнут в городах Чайковском и Краснокамске, а наименьший – в Кунгурском районе. Соотношение по этим показате лям составило 31:1. В 1999 году разница по этому показателю, напри мер между г. Соликамском и Уинским районом, была уже в 4229 раз23.

Отличие муниципальных образований по промышленному по тенциалу способствовало и росту диспропорций в уровне жизни на Финансово-экономическая основа...

селения. Например, разница в величине среднемесячной заработной платы между самой благополучной территорией Пермской области (г.Березники) и самой бедной (Куединский район) в 1998 году соста вила 2,6 раза24.

Кроме названных выше объективных факторов, приведших к росту числа дотационных территорий, есть и субъективные. В част ности, это низкая эффективность действий муниципальных образо ваний по формированию доходной части местных бюджетов, повы шению собираемости налогов и расширению налогооблагаемой базы.

Особенно это относится к сельским муниципальным образованиям.

Здесь основными источниками доходов должны были стать поступ ления от земельного налога и налога на имущество. Однако, на при мере Республики Башкортостан, можно говорить, что своевременная оценка строений, находящихся в собственности граждан, местными органами власти не проводилась, в то время как это является одним из необходимых условий увеличения налогооблагаемой базы по на логу с имущества физических лиц. При этом крайне нерационально проводилась налоговая политика на местах. Так, по земельному на логу на 1999 год почти 60% потенциальных плательщиков в респуб лике были льготниками25. Из действовавшего в то время 21 местного налога в городах и районах республики в 1998 году было введено только 6–7. Наиболее эффективный для районов и городов налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сфе ры к середине 1998 года был введен только в 32 районах и городах республики из 66. Целевые сборы на содержание милиции с граждан и предприятий, на нужды образования, благоустройство территории введены в 49 районах, налог на рекламу – в 2226. Вместо сбора уже установленных местными органами власти вводились «экзотические»

налоги, например сбор на развитие спорта (г. Мелеуз), сбор с вла дельцев, содержащих излишнее поголовье дойных коров, и сбор на содержание автобусного парка (Кушнаренковский р-н), сбор на про ведение молодежной политики и 10%-ю надбавку за реализованную за пределами района продукцию (Бижбулякский район)27.

Особое место среди территорий-доноров занимают админист ративные центры субъектов Федерации, где концентрируются основ ные финансы региона, находится главная налогооблагаемая база.

Бюджеты этих муниципальных образований имеют значительную доходную часть. На фоне дотационных бюджетов сельских районов, Глава поселков, сел они выглядят благополучными в экономическом плане территориями. Поэтому периодически возникают ситуации, когда государственные органы областей и республик в поисках средств для финансирования местного самоуправления в регионе, социальных выплат делают попытку снизить нормативы отчислений в бюджеты этих муниципальных образований, что вызывает сопротивление пос ледних и ведет к так называемым «бюджетным войнам».

Например, при утверждении бюджета Курганской области на 1998 год возник конфликт между мэром г. Кургана А. Ельчаниновым и областной администрацией. Его причиной стало снижение на год размеров помощи области из фонда трансфертов федерального бюджета на сумму 197 638 тыс. р., или 37%. Это в свою очередь заставило администрацию области в проекте областного бюджета на 1998 год в одностороннем порядке изменить нормативы отчислений в бюджеты городов Кургана и Шадринска по налогу на добавочную стоимость с 25 до 10% и по налогу на имущество – со 100 до 50%28.

С юридической точки зрения это было нарушением федерального и областного законодательства29, предусматривающих обязательную процедуру согласования расчетов к проекту бюджета с субъектами бюджетного процесса. В частности, не была создана комиссия по возникшим с администрацией города Кургана разногласиям. Однако можно понять и администрацию области, которая в условиях соци ально-экономического кризиса должна была оперативно изыскать ре сурсы для финансирования дотационных территорий. Губернатор области О. Богомолов так охарактеризовал свою позицию: «Город (Курган. – В.И.) за последние два года вдвое увеличил собственные доходы, в то время как доходная часть областного бюджета практи чески не меняется»30.

Для защиты прав муниципального образования мэр г. Кургана А. Ельчанинов обратился в прокуратуру, которая вынесла протест на действия областной администрации. В итоге переговоров между ад министрациями области и г. Кургана был достигнут компромисс: вре менно, на 1998 год, был согласован норматив отчислений по налогу на имущество в областной бюджет в размере 50% и оставлена пре жней (25%) доля НДС, зачисляемая в городской бюджет31.

Однако такого рода случай оказался не последним, что позво ляет говорить об определенной тенденции. Так, в 2001 году органы государственной власти Курганской области не смогли разделить скуд Финансово-экономическая основа...

ные средства фонда поддержки муниципальных образований между всеми муниципалитетами. Согласно закону об областном бюджете на 2001 год трансферты предполагалось направить только крупным муниципальным образованиям. По протесту прокурора области фи нансовую помощь получили все муниципальные образования, но она была крайне недостаточной32.

Участниками конфликтов по межбюджетным отношениям были не только крупные городские, но и небольшие сельские муниципаль ные образования. Например, администрация Никольского сельсове та Оренбургской области дважды подавала иски в суд на областные органы государственной власти и выигрывала их. Однако решения судов не исполнялись33.

Еще одним примером такого рода конфликта может служить ситуация, сложившаяся в 2000 году в отношениях Хомутининского сельского муниципального образования Увельского района Челябин ской области (1800 жителей) с муниципальными органами власти района и областной администрацией. На территории сельсовета на ходится известный в регионе и стране санаторий «Урал», налоговые отчисления которого в бюджеты всех уровней и стали основной причи ной споров между различными органами власти. Как и в Оренбург ской области, иски сельсовета к вышестоящим органам власти с июля 2000 года рассматривались в судах.

Однако в целом конфликты между сельскими муниципальны ми образованиями и органами государственной власти по вопросам бюджетной политики являются скорее всего исключением. Как пра вило, в них бывают втянуты сельские поселения, имеющие возмож ность формировать бездефицитный бюджет.

Конфликтные ситуации по бюджетным вопросам имели не толь ко двусторонний, но в отдельных случаях и многосторонний харак тер. Так, стремясь защитить финансовые права местного самоуправ ления, с критикой проекта областного бюджета на 1999 год выступи ла Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области.

В своем обращении к Законодательному Собранию области она по требовала формировать бюджет, исходя из норм федерального област ного законодательства и реальных потребностей муниципальных образований34. Тон в деятельности этой организации задают муници пальные образования городов и поселков, на территории которых действуют крупные высокодоходные производства.

Глава Для того, чтобы была понятна политика территорий-доноров в межбюджетных отношениях, необходимо учитывать, что они также имели свои проблемы, среди которых моноотраслевая структура эко номики, ее сырьевая направленность, слабо развитая сфера бытово го обслуживания, наличие вредных производств. Для их решения требовались значительные финансовые ресурсы.

К главной общей проблеме, касающейся всех муниципальных образований, можно отнести перегруженность расходных частей их бюджетов нефинансируемыми федеральными мандатами (обязатель ства, возложенные на них федеральным законодательством без пре доставления источников финансирования). Поскольку дополнитель ные расходы территориальных бюджетов не возмещались согласно Бюджетному кодексу РФ, муниципальные образования не имели воз можности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Это вы нуждало их проводить политику выборочного или частичного испол нения возложенных на них обязательств, что вело к накоплению за долженности перед бюджетополучателями. Данный факт был при знан и учтен в деятельности федеральных органов власти только в последние годы, в частности Правительством РФ при составлении Программы развития бюджетного федерализма в Российской Феде рации на период до 2005 года (утверждена 15 августа 2001 г.).

Таким образом, можно отметить характерные черты финансо во-экономической основы местного самоуправления в Уральском регионе:

– Структура бюджетных систем областей и республик Урала напрямую связана с моделью местного самоуправления, существую щей на их территориях. В ряде случаев она имеет отклонение от фе дерального законодательства. Прежде всего это касается квазибюд жетов (смет расходов) поселковых и сельских Советов в субъектах РФ, где муниципальные образования созданы только на уровне горо дов и районов, а также в городах, имеющих районное деление. В Баш кортостане республиканским законодательством предусмотрен новый уровень бюджетной системы – бюджеты местных органов государ ственной власти.

– В регионе преобладают муниципальные образования, имею щие дефицит бюджетов и малый удельный вес собственных дохо дов. Это напрямую связано с экономическим потенциалом конкрет ных территорий.

Финансово-экономическая основа...

– Низкий уровень жизни населения заставляет муниципальные образования делать основной акцент на налоги с хозяйствующих субъектов, а не на налогообложение доходов граждан и их имуще ства, как это принято в развитых странах. В этой связи наличие на территории муниципального образования рентабельных производств, развитой сферы услуг является главным условием его финансовой самостоятельности. Одновременно это порождает и конфликтные ситуации между муниципальными образованиями различного уров ня, а также органами государственной власти по вопросу распреде ления налоговых поступлений от этих хозяйствующих субъектов.

Для оптимизации бюджетной системы и разрешения вышеназ ванных противоречий, на наш взгляд, необходимо принять комплекс мер на федеральном и региональном уровнях, предлагаемых специа листами-практиками. В частности, по мнению министра финансов Башкортостана Ф.Хантемирова, занимавшего этот пост в конце 90-х годов, надо, во-первых, обеспечить наполняемость бюджетов различ ных уровней путем перераспределения налоговых поступлений че рез систему дотаций и трансфертов. При этом возникает вопрос це левого использования финансовых поступлений из республиканско го бюджета. Для этого, как считает Ф.Хантемиров, необходим пере ход к казначейскому пополнению бюджета. Во-вторых, нужно повы сить заинтересованность местных органов в росте собственных до ходов. В этой связи следует оставить неизменными нормативы от числений от регулируемых налогов и сборов в местные бюджеты, что позволит включать полностью дополнительные доходы в бюдже ты районов и городов, полученные путем расширения производствен ной и коммерческой деятельности, оказания услуг. Министр также предлагает начать переход к планированию расходной части бюдже тов по социальным нормативам35. В свою очередь Президент Удмурт ской Республики А.А. Волков считает целесообразным поставить в прямую зависимость выделение дотаций районам от выполнения ими плана по получению собственных доходов в местные бюджеты36.

Более радикальные меры, направленные на повышение эффек тивности бюджетной системы субъектов Российской Федерации, предложил заместитель председателя Правительства России В.Хри стенко, долгое время курировавший бюджетные отношения федераль ного центра с областями и республиками. Он полагает, что следует реформировать всю бюджетную систему страны. А именно, необхо Глава димо, во-первых, узаконить квазибюджеты и для этого внести в Бюд жетный кодекс страны соответствующие изменения, дав право субъек там РФ самостоятельно решать, сколько у них будет уровней бюд жетной системы;

во-вторых, создать третий (местный) уровень госу дарственной власти с выборными представительными и исполнитель ными органами, наделенный правом иметь самостоятельные бюдже ты и налогово-бюджетные полномочия, в том числе по регулирова нию взаимоотношений с бюджетами муниципальных образований.

В этой связи перенести функции местного самоуправления на более низкий уровень – поселков, сел, городов районного значения. Тем самым в бюджетной системе должен появиться новый уровень, про межуточный между региональным и муниципальным («поселенчес ким»), за ним В.Христенко предлагает закрепить термин «местные»

(бюджеты, налоги, собственность), оставив термин «муниципальные»

за местным самоуправлением. Территориально этот уровень, по его мнению, может быть представлен административно-территориаль ными единицами, перечисленными в уставах областей и конститу циях республик (районы, города субъектного подчинения).

Переход к такому устройству бюджетной системы, по мнению В.Христенко, возможен двумя способами. Первый – закрепление за субъектами РФ права делегировать расходные и налоговые полномо чия органам власти административно-территориальных единиц. Вто рой – закрепление минимума этих полномочий за органами власти административно-территориальных единиц в Налоговом и Бюджет ном кодексах страны. В современных условиях он отдает предпочте ние второму варианту37.

Многие из этих предложений нашли отражение в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пе риод до 2005 г.», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 № 584 (Рос. газ. 2001. 21 авг.), целью которой явля ется долгосрочное реформирование межбюджетных отношений.

В этом документе выделены главные проблемы, без решения которых невозможно улучшить экономическое положение муници пальных образований. В частности, это отсутствие в бюджетном за конодательстве РФ четкого разграничения полномочий и ответствен ности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Вместе с тем сохра няется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из ре Финансово-экономическая основа...

гиональных и местных бюджетов, нормативными федеральными ак тами (нефинансируемые федеральные мандаты).

Для решения этих проблем Программой предусмотрено осу ществить первоочередные меры: разграничить расходные полномо чия между органами власти различного уровня (федерального, реги онального и местного);

обеспечить самостоятельность органов влас ти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении соответ ствующими бюджетами;

сократить, а впоследствии ликвидировать нефинансируемые мандаты;

уменьшить масштабы расщепления на логовых поступлений между уровнями бюджетной системы, стре миться к закреплению 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня.

Реализация этих задач в Программе тесно увязана с реформи рованием существующей системы местного самоуправления. В до кументе предлагается выделить различные уровни и типы муници пальных образований, для того чтобы разграничить между ними пол номочия, в т.ч. налогово-бюджетные. Таким образом, можно утверж дать, что решение финансово-экономических проблем муниципаль ных образований будет зависеть не только от их собственных уси лий, но и в значительной степени от результатов реформирования бюджетной системы страны.

Примечания См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995 № 35. Ст. 3506.

См.: Закон Оренбургской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» от 04.09.1996 г. // Юж. Урал. 1996. 16 окт.

Ведомости Законодательного Собрания Свердловской облас ти. 1996. №3. С.94.

Там же. С.99.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (Утверждена Постановлением Пра вительства РФ от 15 авг. 2001 г. №584) // Рос. газ. 2001. 21 авг.

См.: Закон Республики Башкортостан «О местном государ ственном управлении в Республике Башкортостан» (от 12.12.1994 г.

Глава № ВС-25-11) // Законы Республики Башкортостан. Уфа, 1995. Вып.

IX. С.56–96.

См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1998 г. №126-ФЗ // Собр. зако нодательства РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

См.: Материалы зональных семинаров председателей сельс ких и поселковых Советов РБ с участием заместителей председате лей районных и городских Советов (февраль–март 1997 г.). Уфа, 1997.

С.101.

Там же. С.102.

Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России нужно быть сильной и конкурентоспособной» // Рос. газ. 2002. 19 апр.

См.: Об областном бюджете на 2000 год // Ведомости Законо дательного Собрания Свердл. обл. 2000. №35. С.20–22.

См.: Хантемиров Ф.Г. Проблемы финансового обеспечения местной власти // Информ. бюл. / Адм. Президента РБ. Гл. гос.-пра вовое упр. Уфа, 1999. №6. С.64.

Там же. С. Там же. С.103.

См.: Местное самоуправление нуждается в реформировании // Новый мир. 2000. 21 марта. С.2.

См.: Концепция комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полно мочий местного самоуправления в Пермской области. П.2.1 // Материа лы съезда депутатов представительных органов государственной влас ти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апр. 2000 г.).

Спец. вып. Пермь, 2000. С.201.

См.: Материалы съезда депутатов представительных орга нов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апр. 2000 г.). С.79.

См.: Концепция комплексной целевой программы … С.199–200.

См.: Об областном бюджете на 2000 год // Ведомости Зако нодательного Собрания Свердл. обл. 2000. №35. С.20–22.

См.: Материалы съезда депутатов представительных орга нов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апр. 2000 г.). С.8.

См.: Концепция комплексной целевой программы … С.201.

Финансово-экономическая основа...

См.: Удмуртия должна стать одним из ведущих регионов:

Ежегод. докл. Президента Удмуртской Республики А.А Волкова Гос совету Удмуртской Республики // Удм. правда. 2001. 11 апр. С.1.

См.: Концепция комплексной целевой программы … С.201.

Там же. С.200.

См.: Информационный бюллетень / Адм. Президента РБ. Гл.

гос.-правовое упр. Уфа, 1999. №6. С.66.

См.: Материалы семинара-совещания председателей сельс ких и поселковых Советов РБ (15 мая 1998 г.). Уфа, 1998. С.54.

Там же. С.45.

См.: Заключение контрольно-счетной палаты Курганской областной Думы по проекту Закона Курганской области «Об област ном бюджете на 1998 год» // Курган и курганцы. 1998. 20 марта. С.3.

См.: Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюд жетного процесса в РФ». Ст. 4;

Закон Курганской области «О бюд жетном процессе в Курганской области». Ст. 5.

Цит. по: Кирсанов В. Дума рассмотрела бюджет и приняла его к рассмотрению // Курган и курганцы. 1998. 20 марта. С.3.

См.: Достигнуто соглашение // Курган и курганцы. 1998. марта.

См.: Шинкин С. Самоуправление оказалось не по карману // Рос. газ. 2002. 7 февр.

См.: Мещанинов Ю. Власть без денег что собака на привязи // Юж. Урал. 1999. 16 янв.

См.: Муниципалитеты просят поддержки у депутатов // Юж.

Урал. 1999. 13 апр. С.2–3.

См.: Хантемиров Ф.Г. Указ. соч. С.66.

См.: Выступление Председателя Госсовета Удмуртской Рес публики А.А. Волкова на республиканском совещании глав админис траций городов и районов 27 мая 1999 года // Удм. правда. 1999. июня. С.2.

См.: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в Рос сии: от разделения денег к разделению полномочий // Рос. газ. 2001.

17 февр. С.8.

Глава Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в Уральском регионе Создание органов местного самоуправления было сопряжено с определением их места и роли в системе публичной власти. В этой связи главным являлось создание эффективного механизма взаимо действия муниципального и государственного уровней власти. Объек тивный анализ этого взаимодействия предполагает сопоставление территориальных границ и уровней, на которых осуществляется ме стное самоуправление в регионе, с административно-территориаль ным устройством областей и республик Урала, которое призвано обес печить максимально благоприятные условия для реализации полно мочий органов государственной власти и управления.

До принятия в 1993 году новой Конституции страны в Россий ской Федерации существовала единая система Советов народных депутатов как органов государственной власти, действующих на всех уровнях. Ее низовое звено – сельские, поселковые, районные, район ные в городе, городские Советы одновременно выполняли функции органов местного самоуправления и местных органов государствен ной власти. После принятия новой Конституции и ряда официаль ных законов по вопросам местного самоуправления произошло вы деление последнего в самостоятельный уровень власти. Была ликви дирована жесткая привязка системы органов местного самоуправле ния к административно-территориальному делению областей и рес публик. В связи с этим количество муниципальных образований ста ло существенно отличаться от численности Советов как органов ме стного самоуправления, существовавших в 1990–1993 годах. В це лом по региону их число снизилось с 4 069 до 2 492, или на 1 577 поселений. Отрицательная разница сложилась и по отдельным типам муниципальных образований. Соотношение районных муни ципальных образований к числу соответствующих Советов составило 129 к 210, городских – 97 к 118, поселковых – 112 к 277, сельских – 2 154 к 3 380, а на территории внутригородских районов муници пальные объединения не были созданы вообще (прил.3 табл. III).

На практике это заставило субъекты Федерации, составляю щие Уральский регион, искать оптимальную форму соотношения территориальной организации местного самоуправления с существу ющей системой административно-территориального устройства. Тер риториальные преобразования, связанные с организацией местного самоуправления, вызвали дискуссию среди ученых и практиков о целесообразности замены прежней административно-территориаль ной системы на новую. Одни считают, что существующая админист ративно-территориальная система является тормозом для развития субъектов Российской Федерации, организации самоуправления на местах. Другие уверены, что в прежних границах возможно расши рение самоуправления, ссылаясь на наличие сложившейся инфра структуры, отработанных экономических и управленческих связей, привычек населения. Третьи предлагают установить однотипное ад министративно-территориальное устройство на всей территории Рос сии, причем специальным федеральным законом. Представляется, что применение того или иного принципа территориального устройства должно зависеть прежде всего от историко-географической специ фики субъекта Российской Федерации, государственных и обществен ных интересов. Хотя общие, единые подходы к административно-тер риториальному устройству в государстве все же должны быть.


Определение территориальных границ муниципальных обра зований уже на начальном этапе формирования системы местного самоуправления не обошлось без частичного реформирования адми нистративно-территориального устройства субъектов Федерации. По явились новые виды территориальных единиц: объединенные город и район, округа, упразднены районы в городах (город при этом рас сматривается как единое муниципальное образование без терри ториальных органов). Подобные преобразования позволили умень шить расходы на управление, сделать его более оперативным. Одна ко здесь тоже есть свои минусы. Так, некоторые службы оказались территориально отдалены от граждан, что не согласуется с принци пом близости органов местной власти к населению. Если говорить о конкретных вариантах решения рассматриваемого вопроса, то обла сти и республики Урала пошли различными путями.

Так, в Челябинской и Курганской областях местное самоуправ ление осуществляется с полной привязкой к административно-тер риториальному устройству, т.е. муниципальные образования созда ны в селах, поселках, городах, районах. В Оренбургской области до 2000 года муниципальные образования были сформированы соглас Глава но поселенческому принципу в селах, поселках, городах, но их не было в границах районов, за исключением единого муниципального образования Абдулинский район. В Удмуртской Республике муници пальные образования действуют только в границах городов и райо нов. В 1998 году в Удмуртии появилось первое сельское муниципаль ное образование Косолаповское. В Башкортостане местное самоуп равление осуществляется лишь в поселках и селах.

В Пермской области с начала 1990-х годов было создано муниципальных образования на основе административно-территори ального деления, в границах районов и городов областного подчине ния. Плюсом этой модели, по мнению представителей муниципаль ных образований, явилось то, что «сложившаяся в области система административно-территориального деления и социальная инфра структура были привычны для населения, и это на первоначальном этапе становления местного самоуправления позволило сохранить некую преемственность и стабильность в управлении территория ми»1. Уже после того как были сформированы городские и районные муниципальные образования субъектного подчинения, здесь свое право на местное самоуправление осуществили ряд населенных пун ктов, находящихся на их территории. В частности, это города Чермоз в Ильинском и Оханск в Оханском районах, поселки Новые Ляды в г.Перми и Уральский в Нытвинском районе. Однако данный процесс сопровождался рядом экономических трудностей, что в ряде случаев заставило местные власти вернуться к прежнему статусу населен ных пунктов. Так, 26 марта 2000 года в г. Оханске состоялся референ дум, на котором жители высказались за то, чтобы город остался рай центром без статуса самостоятельного муниципального образования1.

В целом это не оказало существенного влияния на территориальную модель местного самоуправления, характерную для Пермской облас ти. Таким образом, в названных республиках и областях система мест ного самоуправления по основным параметрам частично или полно стью привязана к административно-территориальному устройству, поскольку здесь муниципальные образования действуют в границах административно-территориальных единиц.

Иной подход характерен для Свердловской области, где вмес то существовавших ранее 59 административно подчиненных облас тному центру городов и районов было образовано 73 муниципаль ных образования. Они сформированы не только в городах и районах Взаимодействие органов местного самоуправления...

областного подчинения, но и в городах районного значения, рабочих поселках.

Эти два подхода имеют свои плюсы и минусы. Первый подход позволяет согласованно осуществлять государственное управление и местное самоуправление на одной и той же территории в границах административно-территориальной единицы. Но при этом возникает проблема с реализацией права населения создавать и реорганизовы вать муниципальные образования. Его реализация на практике будет означать перманентное изменение административно-территориаль ного устройства области, республики, а следовательно – разрушение вертикали государственной власти. Во втором случае обеспечивает ся стабильное административно-территориальное деление области, республики, но усложняются отношения между системами государ ственного управления и местного самоуправления. Это происходит в силу того, что они осуществляются на несовпадающих территориях.

При оценке этих вариантов можно согласиться с точкой зрения спе циалистов в сфере муниципального и конституционного права, хоро шо знающих специфику местного самоуправления в Уральском ре гионе. Они отдают предпочтение первому подходу. В частности, А.Н. Кокотов обращает внимание на то, что «разведение муниципаль ных образований и системы административно-территориального де ления ведет к неоправданному усложнению местного управления»2.

В свою очередь, А.С.Саломаткин утверждает, что «существующее ад министративно-территориальное деление может использоваться в качестве исходных территориальных основ создания системы мест ного самоуправления»3.

Разделяя эту позицию, на наш взгляд, следует обратить внима ние и на то, что данный подход сдерживает такой негативный про цесс, как федерализация власти внутри субъекта, когда муниципаль ные образования, наделенные собственной компетенцией, обособля ются от органов государственной власти областей и республик.

Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что система муни ципальных образований динамично развивается и ее жесткая при вязка к административно-территориальному устройству субъектов Федерации сдерживает этот процесс. Реальной формой нивелирова ния этого негативного фактора в настоящее время является создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, которые в боль шинстве областей региона уже образованы. По мнению А.С. Сало Глава маткина, на базе такого рода образований, сформированных вокруг крупных городов, возможно создание новой территориальной еди ницы – административного или муниципального округа, которому органы государственной власти субъектов Федерации могли бы пе редать часть своих прав. Это новое окружное звено административ но-территориального устройства, считает ученый, в перспективе мог ло бы принять на себя управление развитием многих отраслей хозяй ства и социальной сферы4.

Соотношение территориальной основы местного самоуправ ления с административно-территориальным устройством субъекта Федерации напрямую затрагивает вопрос осуществления государ ственной власти на территории, где реализуется местное самоуправ ление. Жизненные реалии показывают, что при параллельном существовании двух практически автономных по законодательству уровней власти на одной территории требуется детальная правовая регламентация вопросов их компетенции. В противном случае неиз бежны и конфликты, и нездоровая конкуренция, и дублирование фун кций. В действующем российском законодательстве этот вопрос до конца не решен. В силу этого в настоящее время проблема разграни чения полномочий между уровнями власти находится в центре вни мания федерального центра. В частности, Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России апреля 2002 года указал на неопределенность в предметах ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Он пред ложил Федеральному Собранию России в качестве одной из перво очередных мер законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения, поскольку «часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти»5.

В рамках существующего правового поля органы государствен ной власти субъектов Федерации могут успешно осуществлять свои функции только в тесном взаимодействии с муниципальными обра зованиями. Они строят отношения с местным самоуправлением по следующим направлениям: организация системы местного самоуп равления;

законодательное регулирование ее деятельности;

контроль за соответствием законам положений уставов муниципальных обра зований, в том числе через процедуру их регистрации;

передача от дельных государственных полномочий.

Взаимодействие органов местного самоуправления...

Из вышеперечисленных форм взаимодействия менее всего раз работана последняя. Это произошло вследствие того, что создание системы местного самоуправления осуществлялось «сверху», адми нистративными методами, в целях преодоления политического кри зиса в кратчайшие сроки. На вновь созданные муниципальные обра зования автоматически был возложен весь комплекс вопросов мест ного значения, включая государственные, без их законодательного закрепления. Кроме того, как отмечалось выше, процесс передачи государственных полномочий муниципальным образованиям затруд нен в связи с отсутствием в федеральном законодательстве перечня вопросов местного значения, относящихся к ведению органов госу дарственной власти. Пока же этот вопрос регулируется законами субъектов Федерации.

В настоящее время в ряде областей Урала, например в Челя бинской, Пермской и Свердловской, а также в Удмуртской Республи ке, уже приняты и действуют специальные законы о наделении орга нов местного самоуправления отдельными государственными пол номочиями. В Законе Свердловской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердлов ской области отдельными государственными полномочиями» (ст. 4) назван их исчерпывающий перечень в таких сферах, как землевладе ние, недропользование, природоохранная деятельность, образование, культура, здравоохранение, регистрация актов гражданского состоя ния, архитектурно-строительный контроль. В основном это участие в разработке и реализации соответствующих областных программ, осуществление контрольных функций, научно-исследовательских работ и т.д.


Закон Челябинской области, по-видимому исходя из того, что в федеральном законодательстве перечень полномочий органов госу дарственной власти в вопросах местного значения отсутствует, со держит лишь перечень государственных полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, а именно – изменение административно-территориального устройства. В зако не Пермской области оговаривается только категории полномочий – государственные полномочия области, государственные полномочия по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Феде рации и Пермской области, но без их перечисления. Законом также определен порядок их передачи (ст.5, 6, 8)6. Таким образом, можно Глава говорить, что в областях и республиках Урала процесс передачи го сударственных полномочий органам местного самоуправления осу ществляется на основе местных законов, которые регламентируют этот процесс только в общих чертах. Это породило ситуацию, когда на муниципальные образования в явочном порядке возлагается ряд обязанностей, и часто без достаточного финансирования.

В настоящее время муниципальные образования региона ре ально осуществляют такие государственные полномочия, как воинс кий учет, призыв и мобилизация граждан, пенсионное обеспечение, опека и попечительство, формирование избирательных комиссий по выборам в государственные органы власти и обеспечение их деятель ности и т. д. Например, в Челябинской области органам местного са моуправления переданы полномочия по предоставлению льгот опре деленным категориям граждан, предусмотренных федеральными и областными законами, в частности федеральными законами «О вете ранах», «О социальной защите инвалидов», «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации» и областным «О погребении». В ведение муниципальных образований переданы также вопросы со держания горсветсети, госсеминспекций, военкоматов, отделов ЗАГС7, и этот перечень нельзя считать закрытым. Так, например, по сведениям представителей муниципальных образований Пермской области, на них возложено выполнение более 80 льгот для свыше категорий граждан и значительная часть этих функций не финанси руется. Как отметила в своем выступлении на съезде депутатов пред ставительных органов государственной власти и местного самоуп равления Пермской области (25–26 апреля 2000 г.) депутат Земского собрания Кишертского района В.И Филипьева, «средств нет, а ис полнения этих функций с нас требуют в полном объеме»8.

Создание системы местного самоуправления на принципах ее автономии от системы государственной власти и управления разор вало существовавшую ранее властную вертикаль. Практически орга ны государственной власти областей и республик оказались постав лены в ситуацию, когда значительная часть властных полномочий на их территории осуществляется муниципальными образованиями, в деятельность которых вмешиваться они не имеют права, в то время как ответственность за состояние экономики и социальной сферы региона сохраняется за ними в полном объеме.

Взаимодействие органов местного самоуправления...

Законодательством Российской Федерации предусмотрена мак симальная защита системы местного самоуправления от вмешатель ства органов государственной власти. Во многом это стало результа том того, что главным ориентиром и аргументом для российских за конодателей служила Европейская хартия о местном самоуправле нии. Вместе с тем из содержания этого документа не вытекает как обязательная норма обособления местного самоуправления от орга нов государственной власти. Так, п. 3 ст. 4 Хартии гласит, что осуще ствление государственных полномочий, как правило, должно преиму щественно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам9, каковыми являются органы местного самоуправления. Кроме того, практически все ученые, занимающиеся проблемами местного само управления, обращают внимание на тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления за рубежом.

В этой связи представляет интерес сравнительный анализ та кого взаимодействия в Уральском регионе, сделанный Н.М. Рязано вым. Опираясь на опыт стран Западной Европы и США, он, в частно сти, обратил внимание на тот факт, что сейчас для большинства уче ных очевидно несоответствие российской действительности англо саксонской модели местного самоуправления, но именно эта модель внедряется в Российской Федерации. Она характерна для централи зованных государств и не предполагает прямого административного влияния правительства на местные органы власти. По его мнению, более эффективной является иберийская модель, при которой мест ные советы избираются населением, а избранные ими или граждана ми главы администраций назначаются представителями государства на местах. Таким образом достигается более тесная связь органов государственной власти и местного самоуправления10.

В настоящее время в регионе используется несколько вариан тов взаимодействия органов государственной власти с системой мес тного самоуправления. В Оренбургской области до 2000 года мест ное самоуправление осуществлялось в границах городов, поселков и сел, а на уровне районов были созданы администрации, имеющие статус территориальных органов государственного управления. По уставу области они были предназначены для осуществления отдель ных государственных полномочий на территории районов (ст. 60)11.

Вопрос взаимодействия органов государственной власти и ме стного самоуправления во многом регулировался областным Зако Глава ном «О совете представителей муниципальных образований райо нов» от 12 сентября 1997 года12.

Закон определил статус Совета как коллегиального представи тельного органа района, создаваемого на основании решения муни ципальных образований, находящихся на его территории (ст. 1). Со став Совета формировался из глав муниципальных образований (сель поссоветов) и главы администрации района и утверждался последним (ст. 3). Целью Совета являлось согласование общих интересов муни ципальных образований (сель- поссоветов) и района и регулирова ние взаимоотношений между ними (ст. 2). По закону заседания Сове та проводились не реже одного раза в месяц. Он имел право созда вать постоянные и временные комиссии для содействия реализации принимаемых решений (ст. 11).

В соответствии с Законом Совет был наделен рядом полномо чий: заслушивать отчет глав муниципальных образований по испол нению решений Совета;

принимать решения по протестам прокуро ра района на решения Совета, предложениям главы районной адми нистрации;

утверждать общую сумму расходов Совета, районные про граммы;

устанавливать налоги и сборы, а также льготы и преимуще ства, в том числе налоговые по платежам, установление которых отне сено законодательством к компетенции Совета;

принимать решения о строительстве объектов межтерриториального и районного значения;

готовить предложения по распределению дотаций и субвенций, регули руемых доходов, выделенных району из областного бюджета, между муниципальными образованиями района;

принимать сводные балансы района, определять порядок управления объектами общей собственно сти и их финансирования;

создавать районный фонд поддержки муни ципальных образований и ассоциации (союзы) и др. (ст. 14).

Решения Совета, принятые в пределах его компетенции, были обязательны для исполнения всеми органами местного самоуправле ния, должностными лицами и гражданами, предприятиями, учреж дениями и организациями, расположенными на территории района (ст. 16).

Кроме этого в области существовало два объединения муници пальных образований, которые также осуществляли взаимодействие с органами государственной власти: Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области, куда входило 12 городов и 2 сель совета13, и Союз муниципальных образований. Ассоциацию возглав Взаимодействие органов местного самоуправления...

лял мэр г. Оренбурга Г.П. Донковцев. Основными направлениями ее деятельности были определены: координация усилий членов ассо циации по ускорению экономических, политических и социальных реформ, совместная выработка моделей и механизмов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований области, координация их деятельности для более эффективного осу ществления ими своих прав и интересов.

В декабре 1998 года был создан Союз муниципальных образо ваний, в который вошло 456 городских и сельских муниципальных образований, или около 80% от их общего числа. Его руководящий орган – Совет наделялся правом представлять интересы своих чле нов в государственных органах власти, координировать деятельность муниципальных образований в вопросах эффективного осуществле ния ими своих прав и интересов, участвовать в подготовке и обсуж дении нормативно-правовых актов государственной власти и мест ного самоуправления14.

Однако взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления через все названные выше структуры ока залось недостаточно эффективным, и в области был осуществлен пе реход к системе единых районных муниципальных образований. Все созданные ранее поселковые и сельские муниципальные образова ния, за исключением нескольких, были упразднены. Таким образом, органы государственной власти области в результате проведенной реформы местного самоуправления существенно упростили механизм взаимодействия с муниципальными образованиями.

В Челябинской и Курганской областях, где муниципальные образования существуют во всех административно-территориальных единицах, ставка сделана на взаимодействие органов местного само управления и государственной власти в рамках бюджетной системы, законодательной деятельности, через взаимное делегирование пол номочий, а в Челябинской области – еще и через систему ассоциаций муниципальных образований. В конце 1990-х годов здесь были обра зованы три ассоциации: «Содружество» (1998 г.), включающая 9 рай онов и 7 городов областного значения;

«Горный Урал» (1997 г.), объе диняющая 4 города областного значения и один районного (г. Куса), а также 6 районов;

«Единение», состоящая из 4 городов областного значения и 3 районов15.

Глава В перечне целей и задач ассоциаций наряду с такими, как коор динация действий учредителей в рамках совместно принятых про грамм, отработка новых методов управления народным хозяйством, содействие экономическому, правовому, территориальному развитию местного самоуправления, особое место занимает вопрос совершенство вания форм взаимодействия между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления16. По дей ствующим уставам ассоциации выполняют главным образом функции координации деятельности и экономической интеграции муниципаль ных образований. При этом ассоциации не выступают как муници пальные образования высшестоящего уровня. Таким образом, тес ная взаимосвязь муниципальных образований в рамках ассоциаций и их субсидиарная ответственность по обязательствам позволяет государ ственным органам власти оперативно взаимодействовать с органами местного самоуправления на значительной части территории области.

Следует отметить, что по вопросу перспектив ассоциаций муни ципальных образований у политической элиты области были опреде ленные расхождения. Если представители исполнительной власти, в ча стности окружение губернатора П. Сумина, высказывались против эво люции статуса ассоциаций17, то руководители Законодательного Собра ния области, например заместитель председателя ЗСО А.С.Саломаткин, допускали возможность формирования на их базе новой территори альной единицы – административного или муниципального округа18.

На практике победила точка зрения областной администрации.

Взаимодействие органов государственной власти с муниципаль ными образованиями через их ассоциации осуществляется и в Перм ской области. Здесь созданы и функционируют Союз муниципаль ных образований «Прикамье», а также ассоциации муниципальных образований «Верхнекамье», «Союз», «Согласие» и «Юг».

В Свердловской области выполнение муниципальными об разованиями ряда государственных полномочий дополнено создани ем среднего звена государственной власти в виде 6 управленческих округов19. По местному законодательству они вошли в систему ис полнительной власти Свердловской области. Первоначально округа были введены специальным Указом Губернатора 4 марта 1996 года, а затем закреплены отдельными законами. Область была разбита на управленческие округа: Восточный, Центральный, Южный, Горно заводской, Северный и Западный, возглавляемые управляющими.

Взаимодействие органов местного самоуправления...

В законах, принятых персонально по каждому округу, опреде лялся их статус, состав, границы, механизм функционирования ис полнительных органов власти Свердловской области. В частности, округ определялся как «территория Свердловской области, на кото рой осуществляется координация деятельности исполнительных ор ганов государственной власти области, действующих на его террито рии, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц»20. При этом не предусматривалось создание самостоятельной системы органов го сударственной власти в округе и он не являлся административно-тер риториальной единицей.

Законодательно определялся перечень административно-терри ториальных единиц, входящих в состав каждого округа, и их грани цы. Был также утвержден перечень субъектов, наделенных правом осуществлять функции территориального государственного управле ния на территории округа: его администрация, территориальные от раслевые и межотраслевые органы государственной власти Сверд ловской области, органы местного самоуправления в случае их наде ления отдельными государственными полномочиями.

Администрация округа определялась исполнительным терри ториальным межотраслевым органом государственной власти Свер дловской области. К ее функциям было отнесено: осуществление тер риториального государственного управления в пределах предостав ленной компетенции с целью стабилизации и улучшения экономи ческой и социальной сферы, обеспечения благосостояния людей;

со действие исполнению федеральных и областных законов, иных нор мативно-правовых актов;

обеспечение соблюдения прав и свобод че ловека и гражданина, координация деятельности исполнительных территориальных органов государственной власти Свердловской об ласти на территории округа;

осуществление анализа и прогнозиро вания социально-экономического развития входящих в его состав административно-территориальных единиц;

содействие становлению и развитию местного самоуправления;

осуществление координации и взаимодействия органов власти муниципальных образований.

Администрацию округа возглавляет управляющий, назначае мый губернатором по представлению председателя правительства Свердловской области. Он формирует администрацию округа в со Глава ответствии со структурой и статусом, утвержденным правительством области, и управляет ею на принципах единоначалия.

К компетенции управляющего отнесено: содействие исполне нию федеральных и областных законов;

координация работы терри ториальных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти области и рассмотрение их предложений о совершенствовании государственного управления на территории ок руга;

запрашивание отчетов о деятельности этих структур и направ ление предложений по результатам отчетов в правительство облас ти;

осуществление контроля за выполнением органами местного са моуправления муниципальных образований отдельных государствен ных полномочий;

содействие реализации областных государствен ных программ и др.

Управленческий округ не имеет своего собственного бюджета, и его администрация финансируется из областного бюджета.

В целом избранный тип управленческого округа близок к рас пространенному за рубежом типу округов с административной тер риториализацией государственной власти. Такие округа позволяют экономически объединить муниципальные образования с различным ресурсным и промышленным потенциалом;

приблизить государствен ную власть к населению в условиях, когда ряд органов местного са моуправления еще не в состоянии взять на себя исполнение государ ственных полномочий;

сохранить единую вертикаль исполнительной власти;

осуществлять контроль и координацию деятельности испол нительных органов государственной власти области, находящихся на территории управленческого округа.

Необходимо отметить, что в Челябинской области также рас сматривалась возможность создания административных округов, в частности Южного с центром в г. Магнитогорске. Глава администра ции области В. Соловьев своим постановлением №751 от 17 декабря 1996 года утвердил Временное положение об администрации Маг нитогорского административно- территориального экономического округа и назначил на должность управляющего округом А.И. Стари кова21. В Положении определялась структура округа: управляющий, его заместитель, 12 структурных подразделений аппарата админист рации округа, штат – 35 должностей, функции администрации, тер риториальные границы (прил. 3). По Положению администрация ок руга являлась территориальным исполнительным органом государ Взаимодействие органов местного самоуправления...

ственной власти в структуре исполнительной государственной влас ти Челябинской области. Ее юрисдикция распространялась на сле дующие территории, входящие в округ: г. Магнитогорск, Верхнеу ральский, Нагайбакский, Агаповский, Кизильский районы.

Руководящие органы округа осуществляли на своей террито рии полномочия государственной власти, переданные им админист рацией Челябинской области, и были подотчетны ей.

Администрация округа была наделена рядом функций, а именно:

– представлять на своей территории исполнительные органы государственной власти Челябинской области;

– исполнять областной бюджет в части, относящейся к находя щимся на территории округа объектам областного бюджета;

– координировать, по согласованию с соответствующими област ными инстанциями, деятельность окружных внебюджетных фондов;

– осуществлять политику органов государственной власти Че лябинской области в сфере социально-экономического развития тер ритории;

– реализовывать финансовую и инвестиционную политику ис полнительных органов государственной власти Челябинской области;

– разрабатывать и реализовывать мероприятия по развитию социальной сферы, охране здоровья и социальной защите населения;

– осуществлять мероприятия по развитию энергетики, транс порта, связи, создавать условия для реализации жилищной политики администрации Челябинской области;

– содействовать выполнению программ по охране природы, рациональному природо- и землепользованию;

– координировать деятельность по разработке и реализации программ экономического и социального развития городов и сельс ких населенных пунктов на территории округа;

– организовать работу по разработке программы экономико социального развития территории и ее реализации;

– содействовать развитию местного самоуправления, обеспе чивать взаимодействие органов местного самоуправления, муници пальных образований и др.

Управляющий Магнитогорским административно-территори альным экономическим округом являлся высшим должностным ли цом на его территории и по должности – заместителем главы адми нистрации (губернатора) Челябинской области. Он назначался на Глава должность и освобождался от нее губернатором области и руководил работой администрации округа на принципах единоначалия.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.