авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«В. Н. ИВАНОВ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА УРАЛЕ (1994 – 2001 годы) Челябинск 2002 1 ББКХ ...»

-- [ Страница 4 ] --

После первых выборов губернатора области в декабре 1996 года новый состав областной администрации приостановил реализацию вышеназванного постановления, несмотря на то, что уже был разра ботан проект соответствующего закона, который вносил серьезные изменения в структуру руководящих органов округа, в частности вво дил представительство муниципальных образований. В нем предус матривался руководящий орган округа – административный совет, состоящий из представителей органов государственной власти и мест ного самоуправления. Председатель Совета и его заместители назна чались губернатором, а 15 членов составляли главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного само управления районов и городов. Однако областная администрация отказалась от создания округа и распространения этого проекта на всю территорию Челябинской области.

Обоснование этой позиции изложил управляющий делами об ластной администрации Н.М. Рязанов. Он, в частности, назвал два аргумента: во-первых, объединение в одном органе управления госу дарственных и муниципальных служащих нарушает нормы федераль ного законодательства, предусматривающего независимость местно го самоуправления;

во-вторых, округ становится новой администра тивно-территориальной единицей области, что по законодательству области равнозначно его превращению в муниципальное образова ние иного уровня, не предусмотренного Законом РФ «Об общих прин ципах местного самоуправления» (ст. 1, 3)22. Вместо этого областная администрация сделала ставку на создание ассоциаций муниципаль ных образований.

Объективность этих аргументов очевидна, но, на наш взгляд, существует еще и субъективный фактор, повлиявший на принятие такого решения. В случае создания округа в области появилось бы политико-экономическое образование, территориально удаленное от центра и имеющее все необходимые ресурсы для проведения само стоятельной политики и оппонирования областным властям. Подтвер ждением этой точки зрения может служить позиция губернатора об ласти П. Сумина, заявленная им в марте 1998 года на заседании Кон сультативного совета при губернаторе Челябинской области, где рас сматривался вопрос о целесообразности образования на территории Взаимодействие органов местного самоуправления...

области трех округов: Южного с центром в г. Магнитогорске, Вос точного – в г. Челябинске и Западного – в г. Златоусте. В своем выс туплении он, в частности, заявил: «В Челябинской области вторую область создавать не собираюсь (речь шла об уже принятом прежней администрацией в 1996 году решении об образовании Магнитогорс кого административно-территориального экономического округа. – В.И.). Положишь палец в рот – и не заметишь, как руку по локоть отхватят»23.

Перспектива именно такого варианта развития событий отчас ти была реальна, т. к. вписывалась в традиционное негласное сорев нование между Челябинском и Магнитогорском за право быть веду щим городом области. Ставка на создание ассоциаций муниципаль ных образований также вполне объяснима. Они в организационном плане являются более рыхлой структурой в отличие от округа, а зна чит, и более уязвимой в случае возникновения конфликтных ситуа ций с областной властью.

В Пермской области в 1999 году активно обсуждалась идея образования производственных округов. Она даже нашла закрепле ние в проекте Концепции комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полно мочий местного самоуправления в Пермской области (п. 3.13). Одна ко при ее обсуждении на съезде депутатов представительных орга нов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апреля 2000 г.) делегаты от муниципальных образо ваний отвергли пункт о производственных округах, увидев в них уг розу ликвидации районов. Позицию областных органов государствен ной власти по этому вопросу изложил председатель Законодательно го Собрания Пермской области Н.А.Девяткин, который пытался убе дить депутатов в целесообразности структур управления такого рода.

Он объяснил суть производственных округов следующим образом:

«Муниципальные образования объединяются для решения какой-либо производственной проблемы, например Кизеловского угольного бас сейна»24.

В Республике Башкортостан установлено два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправ ление. Система местного государственного управления действует в районах и городах. В том числе в 10 районах образованы единые ад министрации и объединенные Советы, выражающие интересы жи Глава телей районов и городов, имеющих статус райцентров25. Компетен ция этих органов власти была определена Законом «О местном госу дарственном управлении в Республике Башкортостан», содержание которого рассматривалось ранее. Отметим только, что в соответствии с ним Советы как представительные органы власти избираются на селением, а главы районных и городских администраций назначаются и освобождаются от должности Президентом республики. В этом слу чае вопросы местного значения, которые ранее, до октября 1993 года, решали Советы народных депутатов районного и городского уров ней, практически без изменений перешли в компетенцию админист раций и представительных органов городов и районов республики.

Первые выборы в органы местного государственного управле ния на новой правовой основе состоялись 5 марта 1995 года. Было сформировано 75 представительных органов власти, насчитывающих 3 019 депутатов, в том числе 48 районных Советов (2 017депутатов), 20 горсоветов (718 депутатов), 7 райсоветов г. Уфы (284 депутата).

Главы районных и городских администраций назначались Президен том Республики Башкортостан. Одновременно они являлись депута тами и председателями соответствующих Советов. Основную теку щую работу в Советах выполняли заместители председателей (прил.

3 табл. I). Таким образом, в результате выборов в республике сфор мировалась жесткая вертикаль исполнительной власти до уровня рай она. До марта 1998 года главы районных администраций назначали руководителей поселковых и сельских администраций, то есть цент рализованное государственное управление осуществлялось во всех административно-территориальных единицах.

Вторые выборы состоялись в марте 1999 года. Их результаты незначительно отличаются от предыдущих выборов. В республике были сформированы представительные органы государственной вла сти 45 районов, 21 города и 7 районов г. Уфы. Всего было избрано 3 047 депутатов рай- горсоветов (прил. 3 табл. II).

Во многом местная государственная власть в республике со хранила черты бывшей системы Советов, что не отрицает Президент республики М. Рахимов. В частности, выступая на семинаре-сове щании председателей сельских и поселковых Советов республики 15 мая 1998 года, он прямо заявил: «Да, на сегодняшний день мы еще сохранили традиционную для нас систему в районах и городах»26.

По его мнению, благодаря этому удаленные друг от друга муници Взаимодействие органов местного самоуправления...

пальные образования «объединены наличием районной власти»26.

Однако, на наш взгляд, эта аргументация верна относительно и по ряду моментов уязвима для критики. Например, в целях объедине ния усилий сельсоветов можно было создать ассоциацию муници пальных образований. Другой вариант – создать муниципальные об разования на уровне районов и разграничить полномочия между ними, сельскими и поселковыми Советами.

Истинная причина указанной позиции, по-видимому, в том, что в прежней политической системе район традиционно рассматривал ся как ключевой элемент механизма реализации решений, принимае мых вышестоящими органами государственной власти. Ликвидиро вав систему государственной власти на этом уровне, руководство рес публики ослабило бы свое непосредственное влияние на ключевые сферы жизни региона. Поэтому в условиях переходного периода из бранный руководством республики подход к организации системы политической власти в Башкортостане понятен и обоснован. Он по зволил обеспечить преемственность власти и сохранить управляе мость политическими и социально-экономическими процессами в республике.

Не отвергая в принципе выборность глав районных и городс ких администраций, М. Рахимов считает, что делать это нужно по степенно, с созданием соответствующей законодательной базы и в рамках «реформирования всей системы местной власти»27. Можно согласиться с этой точкой зрения с определенным дополнением: пе реход от административных к демократическим методам формиро вания органов власти будет реален и эффективен при наличии от крытой системы подбора, подготовки и выдвижения кадров государ ственных и муниципальных служащих (административный метод базируется на использовании кадрового потенциала, оставшегося от системы Советов). В свою очередь, это напрямую зависит от разви тия институтов гражданского общества, зрелости общественных орга низаций, политических партий, негосударственных СМИ, предпри нимательства, уровня политического сознания населения.

Наличие в республике органов местной государственной влас ти формально входит в противоречие с Конституцией. Она наделяет правом осуществлять государственную власть только Российскую Федерацию и ее субъекты. Это делает уязвимым с точки зрения ле гитимности систему местной государственной власти. Ключевым Глава аргументом в ее защиту политическое руководство республики счи тает постановление Конституционного Суда РФ по вопросу местно го государственного управления в Удмуртии, и в частности ту его часть, которая подтверждает право республики самостоятельно оп ределять внутреннее устройство власти, исходя из федеральных за конов.

В Удмуртии взаимодействие с системой местного самоуправ ления осуществляется через территориальные структуры органов го сударственной власти с муниципальными образованиями районов и городов. Здесь, как отмечалось ранее, в 1996 году была сделана по пытка ввести государственное управление на уровне городов и райо нов республиканского значения, по аналогии с Башкортостаном, ко торая закончилась безуспешно. В республике предполагалось фор мирование представительных (Совет депутатов) и исполнительных (администрация) органов государственной власти районов и городов.

Советы депутатов должны были избираться непосредственно насе лением, а главы администраций районов, городов – назначаться и освобождаться от должности совместно Президиумом Госсовета и Правительством Удмуртской Республики по согласованию с соответ ствующим Советом депутатов.

Для успешного проведения реформы органов государственной власти и местного самоуправления (последнее перемещалось с рай онного и городского на уровень пос- сельсоветов) в республике пре дусматривался переходный период сроком в 2 года. В течение этого времени функции местных представительных органов государствен ной власти возлагались на объединенные Советы районов, городов, районов в городе, образуемые из депутатов Госсовета Удмуртии и представительных органов местного самоуправления этих террито рий. Полномочия руководителей городских и районных администра ций возлагались на действующих глав местного самоуправления это го уровня.

В короткие сроки руководству республики удалось реализовать важнейшие положения плана реформы. В апреле – мае 1996 года в Удмуртии прошли организационные сессии объединенных Советов депутатов районов и городов. Всего было создано 35 объединенных Советов депутатов районов, городов и районов в городе Ижевске. В мае – июне 1996 года прошли выборы председателей Советов. Из должностей были замещены 34, вакантным остался только пост пред Взаимодействие органов местного самоуправления...

седателя объединенного Совета Кезского района. В ходе выборов произошла значительная ротация руководителей этого уровня: из председателей гор- райсоветов только 10 ранее занимали эту долж ность, а 24 были избраны на нее впервые28.

Довольно высоким был качественный состав председателей Советов: с высшим образованием – 32 (94,1%), с незаконченным выс шим – 1 (2,9%), со средним специальным – 1. По возрастному составу корпус председателей выглядел следующим образом: от 36 до 40 лет – 8 человек, от 41 до 45 лет – 8, от 46 до 50 лет – 13, старше 50 лет – 5 человек.

В 35 объединенных Советах предусматривалось формирова ние собственных аппаратов с совокупной численностью 73 штатных работника (управляющие делами, главные и ведущие специалисты, специалисты первой категории). На 1 января 1997 года было замеще но 39 должностей, а вакантными оставалось 34. Полностью удалось укомплектовать аппараты 6 Советов, а 20 – лишь частично (была за нята одна должность из двух-трех предусмотренных штатным рас писанием). Вместе с тем не удалось сформировать аппараты горсо вета и райсоветов г. Ижевска, столицы республики, а также Советов Балезинского и Вавожского районов.

По республиканскому законодательству главы администраций городов и районов как руководители местных исполнительных орга нов власти назначались Госсоветом Удмуртии. К началу 1997 года таким образом прошло замещение должностей всех 35 глав городс ких и районных администраций. В отличие от председателей Сове тов практически все главы имели стаж работы в данной должности (до 1 года – 2 человека, от 1 до 3 лет – 8, от 5 до 10 лет – 12, свыше лет – 2 человека). Кроме того, был сформирован корпус заместите лей глав администраций городов и районов. По штату предусматри валось 144 должности, из них к 1 января 1997 года были замещены 13429.

Аргументы руководства республики о необходимости форми рования местных органов государственной власти близки к сужде ниям политической элиты Башкортостана. В частности, В.А. Поно марев, заместитель председателя Государственного Совета Удмуртии, выступая на семинаре по вопросам местного самоуправления по про грамме «Tacis» 27–28 января 1997 года в г. Ижевске, так объяснил эту позицию: «Сложилась парадоксальная ситуация: государственная Глава власть на уровне субъектов заканчивалась Правительством и Госу дарственным Советом. Я был поражен одному тому, что Правитель ство, созданное в апреле 1995 года, до принятия нашего закона («О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». – В.И.) могло лишь рекомендовать. А для населения это абсолютно не понятно»30.

Однако если создание системы местной государственной влас ти в Башкортостане прошло бесконфликтно, непосредственно после политического кризиса сентября – октября 1993 года в стране (в году была подготовлена правовая база, а в 1995 году проведены вы боры), когда федеральная власть избегала прямой конфронтации с республиками, то в случае с Удмуртией, в 1996–1997 годах, реакция центра была оперативной и крайне негативной.

Формирование местных органов государственной власти в рес публике было приостановлено после решения Конституционного Суда РФ (Постановление №1 от 24 января 1997 года), который выявил ряд отступлений от федерального законодательства в ходе данного про цесса31. При этом, несмотря на то, что Конституционный Суд РФ при знал право республики создавать местные органы государственной власти при соблюдении определенных условий (они должны были наделяться собственной компетенцией и формироваться как самосто ятельное звено власти), Президент РФ Б.Н. Ельцин потребовал вос становить систему местного самоуправления на уровне городов и районов, действовавшую в Удмуртии с 1994 по 1996 год. Это указа ние было исполнено до конца 1997 года.

Полномочия органов местного самоуправления, избранных в 1994 году, истекали 10 апреля 1998 года. В республике планирова лось избрать новые органы местного самоуправления в городах, сель ских Советах и поселках, а на уровне районов сформировать органы государственной власти. Однако Администрация Президента РФ практически не допустила проведение выборов в местные органы государственной власти, несмотря на то, что к этому времени вся за конодательная база в Удмуртской Республике была приведена в соот ветствие с федеральным законодательством и постановлением Кон ституционного Суда РФ. В частности, совместно со специалистами Центральной избирательной комиссии РФ были разработаны проек ты законов «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Удмуртской Респуб Взаимодействие органов местного самоуправления...

лике» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике», которые Госсовет Удмур тии принял 14 января 1998 года. В эти же сроки были приняты и законы «О выборах депутатов Советов депутатов районов Удмуртс кой Республики» и «О местном референдуме и местном консульта тивном референдуме в Удмуртской Республике». На основании дан ных законов Госсовет УР назначил на 12 апреля 1998 года выборы одновременно в органы местного самоуправления и органы государ ственной власти сельских районов – Советы депутатов.

Кроме того, в Удмуртии прошел опрос населения сельских рай онов по вопросу образования местных органов государственной вла сти. Подавляющее большинство опрошенных жителей (87%) поддер жали идею создания органов государственной власти в сельских рай онах республики32.

Выборы в местные органы государственной власти и самоуп равления были назначены на 12 апреля 1998 года. Однако провести их в установленные сроки не удалось. Первоначально Верховный Суд УР по формальным признакам оспорил назначение выборов в район ные органы государственной власти, а 26 марта 1998 года в респуб лику для анализа сложившейся ситуации прибыла заместитель гла вы Администрации Президента РФ В.А. Митина. Она порекомендо вала руководству Удмуртии принять ряд мер: приостановить процесс реорганизации местного самоуправления и достраивания системы органов государственной власти в Удмуртской Республике, а также действие Закона УР «Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных об разований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов», при нятого 14 января 1998 года, и Закона УР от 13 ноября 1998 года «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики», отменить выборы в органы государственной власти районов, обеспе чить выборы в органы местного самоуправления, разработать долго срочную программу государственного строительства в Удмуртии33.

Под давлением этих факторов Госсовет УР 8 апреля 1998 года, т.е. за 4 дня до голосования, принял постановление об отмене выборов в органы государственной власти районов и рекомендовал провести вместо этого 5 июля 1998 года выборы в органы местного самоуправле ния сельских районов. Поэтому 12 апреля 1998 года состоялись только выборы в органы местного самоуправления в городах республики.

Глава Таким образом, попытка Государственного Совета Удмуртской Республики ввести в 1998 году местное государственное управление на уровне районов республиканского подчинения, по аналогии с Баш кортостаном, была заблокирована федеральным центром, несмотря на наличие всей необходимой законодательной базы. По-видимому, это делалось для того, чтобы такая модель организации государствен ной власти не проецировалась на другие субъекты Российской Феде рации в массовом масштабе. Иными словами, формально сохраняя за республиками право самостоятельно определять систему органи зации государственной власти на своей территории, федеральный центр не допускал создание ими жесткой властной вертикали.

В целом анализ взаимодействия органов государственной и му ниципальной власти в областях и республиках региона в рассматри ваемый период позволяет говорить, что оно имело определенную специфику, связанную с выбором модели местного самоуправления.

Это взаимодействие затруднялось наличием таких факторов, как от сутствие в законодательстве четкого разделения полномочий по воп росам местного значения между органами государственной власти и местного самоуправления, высокая степень автономности местного самоуправления. В настоящее время уже очевидно, что искусствен ное разделение государственной власти и местного самоуправления ослабляет эффективность политической системы общества в целом.

Примечания Материалы съезда депутатов представительных органов го сударственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апр. 2000 г.). Спец. вып. Пермь, 2000. С. 7.

Кокотов А.Н. Проблемы разделения полномочий и взаимо действия органов государственной власти и органов местного само управления // Гос. власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия: Обл. науч.-практ. конф. (25 апр. 1997 г.): Тез. докл.

Екатеринбург, 1997. С.9.

Саломаткин А.С. Государственно-правовые проблемы терри ториальной организации Российской Федерации. Конституционно правовой аспект // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С.26.

Там же. С.25.

Взаимодействие органов местного самоуправления...

Российская газета. 2002. 19 апр.

Закон Пермской области «О порядке наделения органов мест ного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» // Вопросы местного самоуправления в норма тивных правовых актах. Вып. 1. Правовые основы местного самоуп равления. Пермь, 2001. С.148–154.

См.: Закон Челябинской области «Об областном бюджете Че лябинской области на 2000 год» // Южноурал. панорама. 2000. 26 сент.

Материалы съезда депутатов … С.41.

Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года // Собр. законодательства РФ. 1998. №36. Ст.4466.

Автор рассматривает особенности трех основных моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и ибе рийской. При англосаксонской модели (страны Великобритания, США, Канада, Австралия) в административно-территориальных еди ницах всех уровней управление осуществляют только выборные орга ны общей компетенции – советы, а в общинах и приходах – собрания жителей. Это, с одной стороны, обеспечивает независимость мест ного самоуправления, но с другой – содержит опасность его обособ ления от государственной власти.

Континентальная модель предполагает присутствие на местах представителей государственной власти, назначенных из центра, на пример префектов во Франции и ландратов в Германии. При этом одновременно существуют органы власти, избранные населением.

К особенностям иберийской системы (Испания, Португалия) относится отсутствие на местах чиновников, назначенных правитель ством. Представительные органы власти (советы) и главы админист раций избираются населением, а последние могут избираться и сове тами. Однако в любом случае главы назначаются представителями государственной власти на местах. См.: Рязанов Н.М. Взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (Южно-Уральский вариант). Челябинск, 1999. С.71–81.

См.: Устав (Основной Закон) Оренбургской области. Принят 19 окт. 1994 г. Введен в действие 24 нояб. 1994 г. Оренбург, 1997.

С.32.

См.: Закон Оренбургской области «О совете представителей муниципальных образований районов» от 12.09.1997 г. №129/31-03 // Юж. Урал. 1997. 19 сент.

Глава В состав ассоциации вошли города Абдулино, Бугуруслан, Бузулук, Гай, Кувандык, Никольский и Чернореченский. См.: Ела гин В.В. Местное самоуправление в Оренбуржье: проблемы и перс пективы // Чиновникъ. 1999. №4. С.8.

Там же.

В состав ассоциаций входят:

«Содружество» – Агаповский, Брединский, Верхнсуральский, Варненский, Нагайбакский, Октябрьский, Троицкий, Увельский, Чес менский районы, города Еманжелинск, Коркино, Копейск, Карталы, Пласт, Троицк, Южноуральск. Местом расположения руководящих органов ассоциации является г.Троицк;

«Горный Урал» – города Аша, Златоуст, Сатка, Усть-Катав, Куса и Ашинский, Кусинский, Катав-Ивановский, Саткинский, Уйский и Чебаркульский районы. Центр ассоциации – г.Златоуст;

«Единение» – города Кыштым, Верхний Уфалей, Касли, Сне жинск, а также Красноармейский, Сосновский и Аргаяшский райо ны. Местонахождением руководящих органов является г.Верхний Уфалей. Подробнее об этом см.: Рязанов Н.М. Взаимодействия орга нов государственной власти... С.66–67.

См.: Устав Ассоциации муниципальных образований «Еди нение». Ст.2, п.1;

Устав Ассоциации муниципальных образований «Содружество». Ст.3, п.1;

Устав Ассоциации муниципальных обра зований горнозаводского края Челябинской области «Горный Урал».

Ст.2, п.1.

См.: Рязанов Н.М. Взаимодействие государственной власти и институтов местного самоуправления как фактор политической ста бильности: Автореф. дис. … канд. полит. наук. Екатеринбург, 2000.

С.26–27.

Саломаткин А.С. Указ. соч. С.25.

Специалисты выделяют три типа управленческих округов, получивших распространение за рубежом: управленческие округа с функциональной территориализацией власти, округа с администра тивной территориализацией власти и округа с децентрализованной территориализацией власти. При первой модели управленческие структуры округа не обладают собственными полномочиями, явля ясь лишь территориализацией государственной власти. Основной функцией округов является планирование развития подотчетной тер ритории. На этом уровне могут также создаваться окружные управ Взаимодействие органов местного самоуправления...

ления центральных ведомств, т. е. осуществляться деконцентрация их полномочий. Возможности округов достаточно ограничены. Их роль остается преимущественно технической. При второй модели происходит комплексная деконцентрация со стороны органов госу дарственной власти в целом. Округа по-прежнему сохраняют управ ленческий характер, однако деятельность администрации за счет пе ремещения властных полномочий затрагивает интересы населения и органов местного самоуправления, особенно когда способна прямо или косвенно контролировать деятельность последних. Этот недо статок, как правило, устраняется путем создания консультативных структур, иных механизмов, позволяющих населению и органам ме стного самоуправления влиять на администрацию непосредственно на данном уровне. Третий тип округов предполагает фактически фор мирование нового уровня самоуправления, независимого от наличия соответствующего юридического статуса. Создаются многофункци ональные объединения муниципальных образований. Для данного варианта округов характерно наличие самостоятельных полномочий и коллективного руководящего органа, избираемого «снизу» непря мыми выборами;

законодательное регулирование «сверху» всех сто рон деятельности округа;

двусторонняя передача полномочий: с од ной стороны, децентрализация государственной власти, с другой – делегирование муниципальными образованиями части своих полно мочий. В целом это вариант округа, где задача координации преобла дает над задачей представительности центральной власти. Подробно об этом см.: Старцев Я.Ю. Территориальное управление: проблемы управленческих округов в свете европейского опыта // Гос. власть и местное самоуправление … С.83–88.

См.: например: Закон Свердловской области от 22.07.97. №44 03 «О Западном управленческом округе» // Информ. сб. Админист рации и Губернатора Свердловской области. 1999. №26. С.16.

См.: Постановление главы администрации Челябинской об ласти «О внесении изменений и дополнений в структуру исполни тельной власти Челябинской области от 17 декабря 1996 г. №751 // Сб. законов и нормат. правовых актов Челяб. обл. 1996. №12. С127.

См.: Рязанов Н.М. Взаимодействие государственной власти и институтов местного самоуправления … С.25–26.

Цит. по: Намек – дело толстое // Вечер. Челябинск. 1998. марта.

Материалы съезда депутатов … С. 43.

Местная власть в Республике Башкортостан: проблемы ста новления и развития: Материалы конф. // Информ. бюл. / Адм. Пре зидента РБ. 1999. №6. С.59.

Материалы семинара-совещания председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан (15 мая 1998). Уфа, 1998. С.21.

Там же. С.22.

См.: Информационно-методический сборник Государствен ного Совета Правительства Удмуртской Республики. Ижевск, 1997.

№3 (март). C.85–86.

Там же. С.88.

Информационно-методический сборник... №5. С.24.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 янва ря 1997 г. №1-П «По делу о проверке конституционности Закона Уд муртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов го сударственной власти в Удмуртской Республике”» // Собр. законода тельства РФ. 1997. №5. Ст. 708.

См.: Бегунов А.Г., Семенов Ю.В., Шишкин М.И. Государ ственное регулирование развития местного самоуправления. Ижевск, 1999. С.51.

См.: Текущий архив Государственного Совета Удмуртской Республики. Рекомендации по развитию системы органов государ ственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Респуб лике, г. Ижевск, 26–29 марта 1998. П.1–4.

Глава 6.

Проблемы и противоречия в деятельности органов местного самоуправления Уральского региона Формирование местного самоуправления в регионе означало создание нового уровня публичной власти. Этот процесс сопровож дался возникновением ряда проблем, многие из которых не решены и сегодня. О ряде из них, касающихся формирования качественной правовой базы, создания эффективного механизма взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, фор мирования основ финансовой и материальной самостоятельности му ниципальных образованиий, говорилось в предыдущих разделах ра боты. Однако вне поля зрения остались другие, также немаловажные проблемы, оказывающие влияние на состояние местного самоуправ ления в регионе, анализ которых, на наш взгляд, представляет опре деленный интерес.

На становлении и развитии местного самоуправления негатив но сказываются периодически возникающие разногласия между гла вами крупных муниципальных образований и исполнительной влас тью областей и республик, часто перерастающие в конфликт. Как правило, это относится к главам местного самоуправления столиц республик и областных центров. Главные причины таких конфлик тов лежат в экономической плоскости, в частности связаны с распре делением собираемых налоговых поступлений между муниципаль ными и областным, республиканским бюджетами, но не ограничива ются только этой сферой.

Располагая значительными экономическими и людскими ресур сами, мэры столичных городов демонстрируют высокие политичес кие амбиции. В частности, мэры городов Оренбурга и Екатеринбурга Г. Донковцев и А. Чернецкий выставляли свои кандидатуры на гу бернаторских выборах 1995 и 1999 годов, а глава г. Перми Ю. Трут нев – на выборах губернатора области в декабре 2000 года одержал убедительную победу, набрав 52% голосов избирателей.

Непростые отношения с органами государственной власти скла дывались в рассматриваемый период у мэра г. Челябинска В. Тарасова и г. Ижевска А. Салтыкова.

В Челябинской области формирование системы местного са Глава моуправления проходило в условиях острой политической борьбы.

В ее основе было продолжительное противостояние между назна ченным Б. Ельциным губернатором В. Соловьевым и лидером обще ственно-политического движения левых сил «За возрождение Ура ла» (ЗВУ) П. Суминым. По итогам выборов 1994 года это движение получило весомое представительство в Челябинской областной Думе, которая и стала реальной оппозицией В. Соловьеву, действующему тогда главе администрации области. В этой ситуации мэр г. Челябин ска В. Тарасов стремился придерживаться нейтральной позиции, что не устраивало обе противоборствующие стороны.

На первых выборах губернатора Челябинской области в декаб ре 1996 года победу одержал П. Сумин, а представители ЗВУ получи ли большинство мест в областном Законодательном Собрании. Тем самым длительное противоборство за ключевые посты в областных органах государственной власти внутри местной политической эли ты было завершено полной победой одной из сторон. Однако это не относилось к местному самоуправлению. К этому времени, с учетом подобного варианта развития политической ситуации, в значитель ной части административно-территориальных единиц под патрона жем бывшей областной администрации были подготовлены уставы муниципальных образований. Устав г. Челябинска даже успели про вести в 1995 году через референдум, что давало главе администра ции города надежный аргумент для того, чтобы парировать любые попытки органов государственной власти добиться пересмотра по ложений этого документа.

По Уставу г. Челябинск является единым муниципальным об разованием, а в городских районах функционируют отделения адми нистрации города (ст.25)1. Формально это нарушает нормы федераль ного законодательства и Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области», дающих право населению создавать муниципальные образования и в границах городских райо нов, ибо мнение населения по этому вопросу не выяснялось.

При В. Соловьеве этот вопрос не поднимался, так как главы городских и районных администраций назначались и смещались им единолично, а создание системы органов местного самоуправления блокировалось.

Новый губернатор П. Сумин и руководители Законодательного Собрания выработали свой вариант реформирования системы мест Проблемы и противоречия местного самоуправления ного самоуправления в г. Челябинске. Губернатор области 7 апреля 1997 года подписал Закон «О назначении выборов в органы местного самоуправления в Челябинской области», согласно которому г. Челя бинск должен был разделиться на 12 автономных муниципальных образований (7 районов города, поселки Новосинеглазово, Смолино, Федоровка, Сосновка, Шершни). В них 29 июня 1997 года должны были состояться выборы депутатов представительных органов мест ного самоуправления и глав муниципальных образований.

На достижение этой цели областные власти были настроены решительно. Поэтому на данном этапе попытки представителей ад министрации города встретиться с губернатором области и авторами закона – депутатами А. Саломаткиным и М. Жмаевым закончились безуспешно. В этой ситуации Администрация и Дума г. Челябинска заявили о своем намерении опротестовать принятый закон. По их мнению, его реализация привела бы к ликвидации г. Челябинска как единого муниципального образования. Бывший в то время секрета рем городской Думы В. Крюков так объяснил позицию городских властей: «…каждое из 12 муниципальных образований, получив от дельную строчку в областном бюджете, будет фактически уравнено в правах с малыми городами и районами области»2.

Он также изложил свою точку зрения на цель, которую пресле дует законодательная власть области, инициируя реформу местного самоуправления в г. Челябинске: «пролоббировать интересы – преж де всего денежные – «своих» территорий (муниципальных образова ний, находящихся в границах избирательных округов)3.

Думается, это лишь один из факторов, повлиявших на приня тие данного закона. На наш взгляд, при его реализации областные органы государственной власти решали определенные задачи.

Во-первых, место одного ведущего во всех отношениях муни ципального образования заняли бы 12 муниципальных образований, менее мощных в экономическом плане и в силу этого более зависи мых от областных органов государственной власти.

Во-вторых, создавались реальные условия для ослабления по литического веса органов муниципальной власти г. Челябинска и лично мэра, ибо городской бюджет формировался бы раздельно от бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории города, а значит, существенно сократились бы ресурсы, которыми располагала городская администрация.

Глава В-третьих, по ряду принятых решений просматривается стрем ление областных властей вообще ликвидировать местное самоуправ ление на уровне города и ввести государственное управление. По этому шаги органов законодательной и исполнительной власти обла сти по реформированию местного самоуправления в г. Челябинске встретили противодействие городской Думы и администрации, кото рое оказывалось в пределах правового поля.

Развитие конфликта удалось приостановить путем достижения сторонами согласованного решения. Законодательное Собрание об ласти 17 апреля 1997 года рассмотрело и приняло внесенный губер натором Закон «О поддержке мер администрации области и органов местного самоуправления г. Челябинска»4. По этому документу ад министрации области и органам местного самоуправления г. Челя бинска в срок до декабря 1997 года предписывалось разработать об ластной Закон «О статусе города Челябинска». В нем предполага лось определить не только уровни, на которых создаются органы местного самоуправления, но и органы государственной власти в го роде (ст.1). До принятия закона приостанавливались административ но-территориальные преобразования городов и населенных пунктов, находящихся в муниципальной связи с Челябинском (ст.2). Посколь ку Уставом г. Челябинска допускалось создание муниципальных об разований в границах районов города, рабочих поселках и сельсове тах, закон предписывал главе и Думе г. Челябинска до декабря года провести специальное изучение мнения их жителей. Гражданам предлагалось определиться: быть этим населенным пунктам в каче стве самоуправляющихся муниципальных образований или отказаться от этого статуса (ст.3).

Челябинская городская Дума 1 июля 1997 года приняла реше ние о проведении опроса населения на предмет его отношения к пре образованию районов в городе и поселков во внутригородские муни ципальные образования5. Опрос проводился Уральской академией государственной службы с 30 августа по 8 сентября 1997 года. Его итоги носили двойственный характер. Было опрошено 4807 жителей всех районов и поселков Челябинска. Большинство из них – 84 % высказались за сохранение Челябинска как единого города (муници пального образования), идею разделения Челябинска на 12 самосто ятельных независимых муниципальных образований поддержали 6%.

Среди сторонников сохранения Челябинска как единого муниципаль Проблемы и противоречия местного самоуправления ного образования 55 % отметили, что это нужно для того, чтобы не плодить новых чиновников, 31 % отстаивали право мэра реально вли ять на ход дел во всем городе.

По вопросу о главах администраций районов города 44 % оп рошенных высказались за то, чтобы они избирались непосредствен но населением, 26% респондентов поддержали механизм их назна чения мэром и только 11% предпочли, чтобы глава города делал это единолично6.

Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправ ления города получили поддержку населения в вопросах сохранения г. Челябинска как единого муниципального образования, с другой – жители высказались за выборность глав районных администраций, что соответствовало одному из требований органов государственной власти области. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что только 9,4% опрошенных горожан согласились с сохранением суще ствующей схемы управления городом.

Противоречивость полученных результатов позволяет говорить о том, что значительная часть населения имеет только приблизитель ное представление о системе муниципальной власти и возможных вариантах ее организации. Вместе с тем, несмотря на это, опрос сыг рал положительную роль, стабилизировав отношения между област ными и муниципальными органами власти, привел к консервации конфликта между ними.

В Удмуртии в 1996 году также предпринималась попытка со здать органы местного самоуправления в 5 районах г. Ижевска (око ло 15 муниципальных образований), а на уровне города сформиро вать органы государственной власти. Во многом это было обусловле но, по словам председателя постоянной комиссии Госсовета Удмур тии по законности, общественной безопасности, правам граждан А.С. Борзенкова, тем, что государственной властью была потеряна управляемость столицей, где сосредоточено более 70% промышлен ности и проживает почти половина населения республики7.

Мэр г. Ижевска А. Салтыков и ряд жителей города из числа его союзников обратились в Конституционный Суд РФ с просьбой отме нить действие законов Удмуртии, регламентирующих реформу само управления в республике, принятых в 1996 году. При этом акцент делался на том, что нарушается право граждан на самоуправление, хотя мнение самого населения г. Ижевска обстоятельно не изучалось.

Глава По выборочным опросам оно разделилось примерно поровну, и даже с минимальным перевесом в пользу органов государственной власти республики. Так, телефонный опрос, проведенный философско-со циологическим факультетом УдГУ, показал: из 300 опрошенных 37% поддержали Госсовет УР, отметив, что он наводит порядок в респуб лике, в то время как местные власти бездействуют, а 36% поддержа ли мэрию г. Ижевска и главу городского самоуправления8.

В целом в 1996 – 1997 годах в политике субъектов Федерации прослеживается тенденция установить действенный контроль над муниципальными образованиями крупных городов, и на это были объективные причины. Ранее, когда губернаторы областей назнача лись Президентом РФ, в этом необходимости не было, так как они единолично утверждали и смещали глав администраций городов и районов. Теперь ситуация качественно изменилась. Главы местного самоуправления всех уровней, выведенные из системы государствен ной власти, получили практически полную свободу и доступ к значи тельным экономическим ресурсам. Ущемления ни того, ни другого они стремились не допускать.

В свою очередь, губернаторы, получив статус высших должно стных лиц, избираемых населением, наделенных широкими полно мочиями, оказались юридически недосягаемыми для прямых санк ций со стороны федеральных органов государственной власти, вклю чая Президента РФ. Однако в целях закрепления полного влияния на территориях своих областей им было необходимо сохранить конт роль за крупными экономическими и культурными центрами в но вых условиях. Кроме того, к этому их подталкивало то, что они пол ностью отвечали за социально-экономическую обстановку в своих регионах как перед федеральными органами, так и перед населени ем, от волеизъявления которого во многом зависело их политическое будущее.

На развитие конфликтов между государственными и муници пальными органами власти на региональном уровне во многом ока зывала влияние позиция, занимаемая Президентом России и его Ад министрацией.

После перехода от системы назначения к выборам глав испол нительной власти субъектов РФ прежние административные рычаги воздействия на них Президентом России были утрачены. В его арсе нале остались только финансово-экономические (бюджет, региональ Проблемы и противоречия местного самоуправления ные и федеральные программы) и юридические (иски в Верховный и Конституционный суды РФ) средства, которые не сопоставимы с пре жним административным ресурсом. Поэтому Президент РФ стал про водить политику активной поддержки глав муниципальных образо ваний, используя ее как инструмент влияния на региональные влас ти. Создавался «эффект наковальни», когда сверху на них могли ока зывать воздействие федеральные органы, а снизу – мощные муници пальные образования.

Подтверждением этому может служить позиция Президента РФ в конфликтах между органами государственной власти и муниципаль ными образованиями областей и республик региона.

В частности, Президент России и его администрация активно поддержали мэра г. Ижевска А. Салтыкова в конфликте с Госсоветом Удмуртии. Президент присоединился к запросу мэра в Конституци онный Суд РФ о соответствии ряда законов, принятых Госсоветом Удмуртии, вводивших ораны государственного управления в горо дах и районах республики. 29 мая 1997 года Президент РФ издал Указ «О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации».

Мэр г. Ижевска А. Салтыков был включен в состав этого органа. Кро ме того, 16 апреля 1997 года Б.Н. Ельцин своим указом назначил пол номочным представителем Президента РФ по Удмуртской Республи ке вице-мэра г. Ижевска В.В. Балакина. Примечательно, что в то вре мя, когда Президент РФ и другие органы федеральной исполнитель ной власти встали на сторону мэра г. Ижевска, позицию Госсовета Удмуртии поддержали руководители 15 областей и республик Ураль ского региона9 и России1 0. Администрация Президента РФ практи чески не допустила проведение выборов в местные органы государ ственной власти Удмуртии, несмотря на то, что все законы республи ки, регламентирующие выборы, были приведены в соответствие с федеральным законодательством и Постановлением Конституцион ного Суда РФ. Однако мнение самого населения во внимание приня то не было. Причем в данном случае точка зрения населения дей ствительно изучалась объективно. В частности, об этом свидетель ствуют результаты официального опроса жителей сельских районов республики по вопросу образования местных органов государствен ной власти. Его итоги были подведены Госсоветом Удмуртской Рес публики 14 января 1998 года. Опрос был проведен путем собраний и сходов граждан в 1 596 населенных пунктах. В нем участвовал Глава 107 971 человек, или 26,8 % от общего числа жителей. 87% опрошен ных высказались за создание органов государственной власти в сель ских районах республики, и 58% – за организацию местного самоуп равления на уровне сельских и поселковых Советов11.

Заместитель главы Администрации Президента РФ В.А. Ми тина, прибывшая в республику, рекомендовала руководству Удмур тии отменить выборы в органы государственной власти районов, обес печить выборы в органы местного самоуправления, разработать дол госрочную программу государственного строительства в Удмуртии12.

Вследствие этого выборы в местные органы государственной влас ти, назначенные на 12 апреля 1998 года, были отменены. В республи ке было прекращено создание местных органов государственной вла сти и в дальнейшем сохранились городские и районные муниципаль ные образования.

В Челябинской области в период наибольшего обострения от ношений между администрацией г. Челябинска и областными влас тями канцелярия Президента РФ организовала 9 июня 1997 года те лефонный разговор Б.Н. Ельцина с мэром города В.М. Тарасовым13.

И хотя, по сообщениям средств массовой информации, речь в нем шла о проблемах городского хозяйства, сам факт разговора являлся конкретным знаком администрации области о предпочтениях прези дента страны. Кроме того, после проведения в 1996 году губернатор ских выборов Б. Ельцин назначил своим представителем по Челя бинской области Н. Суденкова, ранее входившего в команду бывше го главы областной администрации В. Соловьева – последовательно го противника действующего губернатора П. Сумина.

Таким образом, конфликтные ситуации между крупными му ниципальными образованиями, в данном случае речь идет о столи цах республик и областных центрах, имеют конкретные причины.

Федеральное законодательство не подразделяет муниципальные об разования исходя из их демографического и экономического потен циала. Сельское поселение с населением в несколько сот человек и миллионный город имеют одинаковый статус и полномочия. В на стоящее время областные центры региона являются едиными муни ципальными образованиями. По своей численности каждый из них превосходит даже отдельные субъекты Российской Федерации. При этом внутригородские районы этих городов не имеют статуса муни ципальных образований, хотя число жителей, проживающих на их Проблемы и противоречия местного самоуправления территории, в несколько раз превышает население сельских районов, которые таковым располагают. К этому можно добавить малочислен ный состав представительных органов, когда на одного депутата при ходится несколько десятков тысяч избирателей, и их подконтроль ность мэрам городов. Фактически это ведет к концентрации власти в руках одного человека – мэра города. Все это не позволяет назвать власть этих муниципальных образований максимально приближен ной к населению, т.е. местным самоуправлением.

Очевидно, что в ходе реформы органов государственной влас ти и местного самоуправления статус областных центров, столиц рес публик и других крупных городов федерального значения должен быть оговорен особо. На наш взгляд, здесь целесообразно перейти к государственному управлению на уровне города с созданием муни ципальных образований в границах городских районов и примыкаю щих поселков, а также расширить систему территориального общест венного самоуправления в местах проживания граждан. При этом было бы оправданным усиление самостоятельности представитель ных органов таких муниципальных образований, для чего, в частно сти, следовало бы исключить право мэров городов возглавлять пред ставительные органы или участвовать в управлении ими.

Такие ограничения для мэров в отдельных случаях уже вводят ся под давлением органов государственной власти регионов. Напри мер, Президент Удмуртии А. Волков 30 марта 2001 года выступил с обращением к депутатам представительных органов городов Ижевс ка и Воткинска. В нем он предложил рассмотреть вопрос о внесении изменений в уставы этих муниципальных образований, в частности исключить положения, касающиеся права главы местного самоуп равления, в случае если он руководит местной администрацией, од новременно возглавлять городскую Думу, и депутаты удовлетворили эту просьбу1 4. Идет поиск эффективной модели местного самоуправ ления. Позиция органов государственной власти республик Уральс кого региона очевидна. Они выступают за ограничение местного само управления уровнем сельских населенных пунктов и введение государ ственного управления в городах и районах субъектного подчинения.

Позиция представительных и исполнительных органов госу дарственной власти областей Урала не так однозначна. В частности, в Курганской области, где действует двухуровневая система местно го самоуправления: район – райцентр, поселковые и сельские Сове Глава ты – в течение 1997 – 2000 годов шла дискуссия о путях ее совершен ствования. Так, в 1997 году заместитель председателя областной Думы С. Гулькевич придерживалась точки зрения, согласно которой для повышения экономического потенциала местного самоуправления требовалось пересмотреть административно-территориальное уст ройство области в пользу укрупнения районного звена, а также со здать из нескольких районов округа, наделенные государственными полномочиями15.


В свою очередь, председатель комитета по региональной поли тике и местному самоуправлению областной Думы Л. Ганеева выс казалась за то, чтобы главы местного самоуправления «подумали, какие муниципальные образования сельсоветов не являются самодо статочными, где вместо органов местного самоуправления могут быть собрания (сходы) или ТОСы». По ее мнению, к выборам 2000 года область могла бы «подойти с меньшим, но более эффективно работа ющим числом муниципальных образований»16.

Точку зрения исполнительной власти на пути совершенствова ния местного самоуправления в Курганской области выразил губер натор О. Богомолов. По его мнению, необходимо укрупнить муници пальные образования, сделать их состоятельными в экономическом плане, а также упразднить двухуровневую систему местного самоуп равления, «формируя районные и городские территориальные орга ны государственного управления»17. Единая позиция представителей органов государственной власти и муниципальных образований была выработана в начале 2002 года, когда в области было объявлено о начале реформы местного самоуправления. Ее целью является фор мирование муниципальных образований только на уровне районов и городов области.

Таким образом, при определении общей точки зрения налицо единство мнений местной политической элиты о необходимости ук рупнения муниципальных образований, а стремление исполнитель ной власти создать свои органы на уровне городов и районов под тверждают тенденцию, характерную для значительной части субъек тов Федерации.

В Оренбургской области, как и в Курганской, до 2000 года было большое число муниципальных образований, преимущественно сель ских, и также существовала проблема повышения эффективности местного самоуправления.

Проблемы и противоречия местного самоуправления По вопросу оптимизации системы местного самоуправления Законодательным Собранием Оренбургской области 9 октября года были проведены депутатские слушания, на которых высказан ряд предложений. В частности, заместитель председателя Законода тельного Собрания области В. Нефедов отстаивал двухуровневую систему местного самоуправления: районный Совет – сельсовет. Но такая система, по его мнению, может быть эффективной только при подчинении сельсовета райсовету, как это было до 1993 года. Для этого он предложил добиваться внесения этой нормы в федеральное законодательство, и данная позиция получила значительную поддер жку участников слушаний.

Для выработки официальной позиции в 1999 году комитет об ластного Законодательного Собрания по местному самоуправлению, законности и правопорядку изучил мнение городских и районных администраций о системе государственного устройства Оренбургс кой области. Опрос показал, что все они, за исключением админист рации Илекского района, не удовлетворены сложившейся системой государственного управления и уровнем, на котором осуществляется местное самоуправление. Респонденты отметили несостоятельность сельских и поселковых Советов в качестве муниципальных образо ваний и назвали причины, препятствующие этому: отсутствие у них собственности, своих финансов, нерешенность вопросов разграни чения полномочий между органами государственной и муниципаль ной власти18.

По вопросам совершенствования системы местного самоуправ ления в области опрошенные высказали конкретные предложения.

Администрации 22 районов и городов (всего в области 35 рай онов и 12 городов субъектного подчинения) высказались за создание муниципальных образований на уровне городов и сельских районов.

Значительный разброс мнений выявился в подходе к формированию органов местного самоуправления. За избрание главы районной ад министрации населением района высказались в г. Гае, Первомайс ком, Алексеевском и Белебеевском районах, их назначение губерна тором области считали целесообразным в Кувандыкском, Тюльганс ком, Советском районах. В пяти районах (Сакмарском, Ясненском, Тюльганском, Акбулакском и Домбаровском) предложили избирать главу администрации из числа депутатов райсовета по представле нию губернатора области.

Глава По вопросу совмещения постов главы администрации и пред седателя районного Совета было выявлено равное число сторонни ков и противников – по четыре района19.

В двух районах – Саракташском, Матвеевском и г. Новотроиц ке предложили вернуться к советской системе организации власти.

На основе итогов опроса была сформулирована позиция коми тета по данному вопросу. Во-первых, принято решение сформиро вать двухуровневую систему органов местного самоуправления, где главы администраций районов, сельсоветов и представительные орга ны избираются непосредственно населением. При этом совмещение постов главы администрации и председателя Совета на уровне райо на признано нецелесообразным, а в сельских населенных пунктах – допустимым. В случае досрочной отставки главы администрации по инициативе Совета (если в течение двух лет депутаты трижды выра жали недоверие главе по итогам его деятельности) предлагалось ут вердить новую кандидатуру соответствующим представительным органом из своего состава по предложению или согласованию с гла вой вышестоящего органа. Во-вторых, комитет признал целесообраз ным вернутся к практике советского государственного строитель ства20. В последнем случае подход комитета, на наш взгляд, спорный в силу изменений, произошедших в политической системе страны, но в части использования отдельных положений Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., особенно в вопросах разграничения полномочий, вполне понятен.

На стремление сформировать муниципальные образования на уровне района повлиял, на наш взгляд, определенный опыт, имеющий ся в области. Речь идет о едином муниципальном образовании г. Абду лино и Абдулинский район. Оно включает г. Абдулино и 49 сельских поселений района. Представительный орган – Совет депутатов – со стоит из 20 депутатов, избранных населением на 4 года (ст.13)21.

Глава муниципального образования является высшим выбор ным лицом, избираемым жителям города и района. К нему предъяв ляется ряд требований: возрастной ценз – не менее 21 года, ценз осед лости – проживание не менее 1 года на территории муниципального образования (ст.19). Он по должности входит в состав Совета депу татов и является его представителем (ст.17).

В сельских населенных пунктах главой муниципального обра зования назначаются руководители местных администраций. Данный Проблемы и противоречия местного самоуправления вариант концентрации и централизации власти на уровне района обес печил необходимый уровень управляемости территорией и не при вел к каким-либо серьезным противоречиям с органами государствен ной власти области.

После смены губернатора Оренбургской области (вместо В.

Елагина на этот пост в 1999 г. был избран А. Чернышев) проблема оптимизации системы местного самоуправления из теоретической была переведена в практическую плоскость. В области осуществлен переход к районной модели муниципальных образований в сельской местности.

Таким образом, очевидно, что в целях успешного развития ме стного самоуправления назрела необходимость законодательно оп ределить место и роль района как административно-территориаль ной единицы в системе публичной власти, дефференцировать муни ципальные образования по их ресурсному потенциалу, оговорить принципы их взаимодействия. Это необходимо не только для повы шения эффективности деятельности органов государственной влас ти и местного самоуправления, но и для создания полноценной бюд жетной системы в регионе и стране в целом. В частности, этого тре бует «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», которая в числе необходимых мер для ее успешной реализации предлагает:

- законодательно закрепить особенности организации местно го самоуправления в муниципальных образованиях разных типов:

определить суть понятия «муниципальные образования разных ти пов (уровней)», принцип вхождения одного муниципального образо вания в состав другого либо распространения юрисдикции двух или более муниципальных образований на одну и ту же населенную тер риторию;

определить особенности образования территориального состава муниципальных образованиий разных типов и взаимодей ствия друг с другом;

- установить общие принципы и порядок наделения полномо чиями муниципальных образованиий разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в т.ч. рас ходных и доходных, для муниципальных образованиий различных типов и уровней)22.

Определенные проблемы и противоречия характерны и для системы органов власти внутри муниципальных образований. В ре Глава гионе доминирует модель местного самоуправления, где глава муни ципального образования одновременно возглавляет представитель ный орган. Применительно к Челябинской области сложилась ситуа ция, когда в ряде муниципальных образований уставы принимались на референдуме поспешно, причем не как результат формирования правовой базы местного самоуправления, а как следствие политичес кой борьбы за пост губернатора, о чем уже говорилось выше. Главы местных администраций, чтобы обезопасить свои доминирующие по зиции в системе местного самоуправления, сделали ставку на прове дение референдумов по принятию уставов до окончания губернатор ских выборов. Так, по мнению А.С.Саломаткина, областная Дума, депутатом которой он являлся в тот период, оказалась неспособна противостоять проведению «так называемых местных референдумов в области, на которых с грубейшими нарушениями законодательства принимались уставы муниципальных образований». В результате в области жестко в правовом отношении определилась « структура, порядок формирования и полномочия исполнительного аппарата ме стного самоуправления, возглавляемого главой муниципального об разования»23.


Это привело к концентрации власти в одних руках, ликвида ции системы сдержек и противовесов внутри местной власти, сни жению роли представительных органов, ослаблению контроля за де ятельностью администрации, а в ряде случаев – к росту напряженно сти между главой и депутатами муниципального образования.

Проблема совмещения главой муниципального образования своей должности с постом председателя представительного органа стала предметом серьезного анализа на семинаре по местному само управлению в Пермской области 12 мая 1998 года. Положение депу татов там, где глава муниципального образования является и предсе дателем представительного органа, лаконично описал депутат Земс кого собрания Сивинского района Е.Г. Векслер: «…власть сосредо точена в одних руках, руках главы района… мы превращены в при даток администрации и главы»24. Главный недостаток функциональ ного характера такой системы организации власти назвал депутат Карагайского района Н.Г. Шмырин, который отметил, что при совме щении главой муниципального образования обоих постов вопросы, рассматриваемые Земским собранием, решаются так, как «угодно одной исполнительной власти»25. В целом на семинаре доминирова Проблемы и противоречия местного самоуправления ла идея о разделении этих полномочий, которую не отвергали облас тные органы государственной власти. В частности, председатель За конодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткин обратил внимание на наличие такой тенденции в системе местного самоуп равления, но заявил, что « …каждое муниципальное образование само должно определиться с необходимостью принятия такого решения».

О том, что это была именно тенденция, свидетельствуют конкретные факты. Так, если в 1997 году посты освобожденных председателей представительных органов были введены в 7 районах, то на 16 нояб ря 1999 года – уже в 17, а в 2000 году – более чем в 20 из 42 муници пальных образований Пермской области26.

В Челябинской области по данной проблеме были проведены социологические исследования среди избирателей и депутатов. Они выявили, что 48% избирателей и 46% депутатов городов и районов отрицательно относятся к совмещению должностей, а в городах Еманжелинске, Златоусте, Коркино, Южноуральске, Кунашаке, Вер хнем Уфалее этот показатель еще выше. Главы 8 муниципальных образований, включая такие, как г. Аша, Еткульский и Чебаркульс кий районы, отказались от совмещения постов в целях урегулирова ния взаимоотношений и снятия такого рода напряженности27.

Одну из объективных причин такого рода конфликтных ситуа ций назвал председатель Совета г. Аши и Ашинского района Н.Н. Царихин: «…администрации района, городов, поселков и сел с созданием Советов увидели ущемление своих прав и полномочий – не будем забывать, что с октября 1993 года по декабрь 1996 года в городах и районах никакой представительной власти не было»28.

Следует отметить также, что в отдельных случаях конфликты между главами и представительными органами муниципальных об разований носили не кратковременный, а затяжной характер. Так, например, в г. Лысьве Пермской области конфликт такого рода длил ся почти 4 года. Для его разрешения распоряжением губернатора об ласти была создана специальная постоянно действующая группа во главе с заместителем губернатора, после чего ситуацию в системе местного самоуправления города удалось стабилизировать29.

В Курганской области была сделана попытка ликвидировать практику совмещения главами муниципальных образований своих постов с должностью председателя представительного органа мест ного самоуправления путем внесения соответствующих поправок в Глава областное законодательство. В Закон « О местном самоуправлении в Курганской области» Курганской областной Думой 29 марта 1999 года были внесены изменения, согласно которым глава муниципального образования мог входить в состав представительного органа местно го самоуправления, но только с правом совещательного голоса. Од нако 7 февраля 2001 года местные законодатели вынуждены были отменить свое решение после того, как оно было признано судебны ми инстанциями противоречащим Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации». Обращение Курганской областной Думы в Конституцион ный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положения Федерального закона, допускающего совме щение главами муниципальных образований своих постов с должно стью председателя представительного органа местного самоуправ ления, было отклонено. В своем определении от 21 февраля 2002 года №26-0 Конституционный Суд РФ указал на то, что данная норма Федерального закона не требует дополнительного толкования и но сит не обязательный, а разрешительный характер, применяется му ниципальными образованиями по собственному усмотрению.

Таким образом, в целом можно говорить о том, что представи тельные органы муниципальных образований региона, и прежде всего городов и районов областного значения, стремятся избавиться от чрез мерной опеки со стороны глав администраций, ликвидировать их монополию на власть, установленную ранее. На наш взгляд, в связи с этим полезно вернуться к опыту деятельности органов местной вла сти и самоуправления в 1990 –1991 годах.

Тогда, с апреля 1990 года и до принятия Закона РСФСР «О мест ном самоуправлении в РСФСР» 6 июля 1991 года ситуация была об ратной – председатели Советов возглавляли исполнительную власть.

Это негативно сказалось на управляемости территорий, т.к. осущест влялось постоянное вмешательство представительной власти в воп росы компетенции исполнительных органов. С принятием закона системы исполнительной и представительной власти на местах орга низационно были разведены. Исключение было сделано для посел ковых и сельских Советов, где главам местных администраций раз решалось совмещать свои посты с должностью председателя пос сельсовета. Учитывая объем задач, решаемых на этом уровне (он явно меньше, чем в районе и городе), невысокую профессиональную под Проблемы и противоречия местного самоуправления готовку депутатов и близость органов власти к населению, совмеще ние постов на данном уровне было оправданно и неплохо себя заре комендовало.

В современных условиях такая система местного самоуправ ления будет эффективной при условии четкого разграничения вопро сов компетенции органов власти муниципальных образований и, в обязательном порядке, расширения контрольных функций представи тельных органов самоуправления. Последнее в значительной мере сдер живало бы глав муниципальных образований, и прежде всего тех, кто избран населением, от злоупотребления должностными полномочиями.

На семинаре председателей представительных органов самоуправления Челябинской области (г. Катав-Ивановск, 15 – 16 июня 2000 года) пред седатель Совета г. Аши и Ашинского района Н.Н. Царихин, касаясь этого вопроса, так обрисовал ситуацию: «Всенародно избранный глава – это очень демократично. Но вопрос подотчетности и подконтрольно сти в этом случае – это уже декларация»30.

В качестве примера им были приведены муниципальные обра зования г. Миньяр и с. Кропачево, где главы допускали грубые нару шения трудовой дисциплины и случаи аморального поведения. В этой ситуации районным властям пришлось принимать экстренные меры и менять этих глав в середине срока их полномочий. В Уставе г. Ми ньяра было закреплено положение об организационном разделении полномочий главы и председателя городского Совета.

Для обеспечения реального контроля за деятельностью глав местного самоуправления со стороны представительных органов де путатским корпусом предлагался ряд мер. Например, заслуживает внимания точка зрения В.Н. Шибаковой – председателя Кусинского районного собрания депутатов, изложенная на районной практичес кой конференции по проблемам местного самоуправления в Кусинс ком районе Челябинской области (г. Куса, 27 апреля 2000 г.). Она обо значила пути достижения этой цели через реорганизацию существу ющей системы власти в муниципальных образованиях. В частности, в качестве перспективных моделей ею было предложено две: первая – глава местного самоуправления и председатель представительного органа избираются из числа депутатов. Они могут назначить или на нять руководителя местной администрации. Здесь, по ее мнению, сохраняется постоянный контроль за должностными лицами мест ного самоуправления со стороны депутатов, находящихся в постоян Глава ном контакте с населением. Вторая модель: население избирает пред ставительный орган и главу муниципального образования, которые организационно независимы друг от друга и взаимодействуют через систему «сдержек» и «противовесов». При этом глава администра ции назначается либо муниципальным образованием вышестоящего уровня, например главой района, либо органом государственной вла сти субъекта Федерации31. Таким образом, предлагалось установить контроль за деятельностью главы «сверху» – со стороны органов го сударственной или муниципальной власти и «снизу» – населением.

Можно согласиться с хорошей перспективой второй модели, базовые элементы которой, кроме выборности глав, были примене ны в организации местного самоуправления в 1992 – 1993 годах.

Однако первая модель, в редких случаях, когда она применялась, не дала ожидаемых результатов, а, как правило, вела к возникновению разногласий в треугольнике: представительный орган – глава муни ципального образования – руководитель местной администрации.

Для работы представительных органов местного самоуправле ния региона также характерны свои недостатки. К числу наиболее важных из них можно отнести следующие : депутаты, работающие на непостоянной основе, порой слабо владеют предметом обсужде ния, плохо ориентируются в законодательной базе, что приводит к конфликтам при подготовке нормативных актов и постановлений в их среде, не обеспечивает необходимый контроль за их выполнени ем, должную эффективность работы постоянных комиссий. Отмечен ные недостатки отрицательно сказываются на качестве нормативно правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Представление о нормотворческой деятельности муниципаль ных образований Уральского региона дает комплексный анализ нор мативно-правовых актов, принятых муниципальными органами вла сти, который был проведен специалистами Законодательного Собра ния Пермской области. Всего за период с 1 января 1996 по 1 января 2000 года органами местного самоуправления области было принято 6169 нормативных актов. По отдельным их видам картина выглядела следующим образом.

Проблемы и противоречия местного самоуправления Таблица Число нормативных актов, принятых органами местного самоуправления Пермской области с 01.01.1996 г. по 01.04.2000 г. Принято органами Виды нормативных актов местного самоуправления Всего В том числе по годам за период 1998 Методики 12 2 Правила 51 15 Положения 567 152 Программы 283 73 Порядок проведения, взимания и т.д. 95 33 Прочие акты 5161 1191 Всего 6169 1466 Предварительный анализ указанных нормативных актов, сде ланный специалистами, показал, что по своему содержанию в боль шинстве своем они не создают механизма исполнения областных за конов и программ по предметам ведения местных сообществ32.

Другой негативной стороной нормотворческой деятельности органов местного самоуправления области является сокращение опуб ликованных актов на фоне роста их общего числа. Так, с 1 января 1998 года по 1 января 2000 года муниципальными образованиями области было принято 3105, а опубликовано только 538 норматив ных актов, или 17,33%32. В этой связи специалисты Законодательно го Собрания вынуждены были сделать, на наш взгляд, объективный вывод о том, что «органы местного самоуправления, созданные насе лением, работают, судя по прессе, сами на себя, а не на тех, кто их создал»33.

Определенные проблемы в деятельности представительных органов вызвало уменьшение в несколько раз их численного состава после 1993 года, что привело к пропорциональному увеличению на грузки на депутатов в избирательных округах. Трудностей, с которы ми сталкивается население региона, не уменьшилось, а число депу Глава татов, ранее помогавших их преодолевать, существенно сократилось.

К тому же федеральным законодательством не предусмотрена такая норма, как наказы избирателей своим депутатам, обеспечивающие их тесное взаимодействие и контроль за деятельностью депутатско го корпуса. Практики обращают внимание на тот факт, что ранее, когда районные Советы насчитывали по 30 – 40 человек, была возможность формировать 8 – 9 комиссий, включив в их состав специалистов. В современных условиях при численности представительного органа 15 депутатов, по мнению заместителя председателя Земского собра ния Осинского района Пермской области В.Н Замова, трудно сфор мировать работоспособные комитеты, так как депутаты реально мо гут образовать только 4 комитета с численностью 3 – 4 человека. В этой ситуации отсутствие одного из депутатов не позволяет прово дить полноценную предварительную проработку вопроса. Как счи тает Замов, в таком случае выход возможен только в проведении этой процедуры всем составом представительного органа34.

Невысокий уровень компетенции и профессионализма депу татского корпуса также отрицательно сказывается на эффективности деятельности представительных органов местного самоуправления.

И эта проблема имеет объективную основу. Так, социологическое исследование среди представителей органов самоуправления г. Че лябинска и области о наличии у них опыта работы в органах местной власти до декабря 1996 года, проведенное в 1997 году на семинарах с их участием, показало следующие результаты. Среди участников об ластного семинара 45% ранее избирались в Советы народных депу татов, 39,3% пришли во властные структуры впервые. Вместе с тем лишь 16% из числа опрошенных работали в органах местной власти в период с 1991 по 1996 год35. Таким образом, только незначительная часть респондентов на момент опроса имели реальный опыт работы в период реформирования органов местной власти, т.е. в новых усло виях. Важной мерой, позволяющей повысить профессиональную подготовку депутатов, может стать, по мнению специалистов, плано мерная и регулярная учеба народных избранников.

К негативным аспектам в деятельности органов местного са моуправления относится рост численности и несбалансированность их штатного состава. Обстоятельно и объективно по этой проблеме высказался губернатор Курганской области О. Богомолов на совеща нии глав муниципальных образований в марте 2000 года. В частно Проблемы и противоречия местного самоуправления сти, он назвал ряд красноречивых фактов. Так, в среднем по области на одну тысячу жителей приходится 3 штатных работника аппаратов муниципальных образований, в половине районов этот показатель колеблется от 5 до 6 управленцев, а в Частозерском районе – 9 муни ципальных служащих.

При этом в области оказалось необоснованно завышено число заместителей глав районных администраций. Например, в Лебяжь евском и Юргамышском районах оно составило соответственно 6 и штатных единиц, что сопоставимо с администрацией г. Кургана. В Альменевском, Каргапольском, Микушинском, Целинном и других районах этот показатель был равен 4 единицам и совпал со штатным расписанием администрации г. Шадринска36. Однако если названные города выступают донорами областного бюджета, что дает им пол ное право определять численность аппарата своей администрации, то все районы являются дотационными, и, естественно, затраты на содержание штатных сотрудников муниципальных органов власти и их состав должны быть привязаны к финансовым возможностям му ниципальных образований.

Рост числа муниципальных служащих был характерен и для муниципальных образований других областей региона. Наглядно это видно на примере ряда муниципальных образований Пермской обла сти (табл. 8).

Таблица Динамика численности аппарата управления в отдельных муниципальных образованиях Пермской области Число муниципальных служащих Муниципальное образование Разница 1992 г. 1997 г. между и 1997 гг.

г. Пермь 1075 1444 + г. Березняки 197 379 + г. Соликамск 106 206 + г. Кунгур 85 152 + г. Добрянка 130 275 + Большесосновский район 106 138 + Суксунский район 114 147 + Горнозаводской район 92 105 + Таким образом, из данных таблицы видно, что рост числа му ниципальных служащих более высок в городских и менее значите Глава лен в районных муниципальных образованиях, что, на наш взгляд, напрямую связано с объемом решаемых ими задач и наличием необ ходимых ресурсов.

В числе причин, вызывающих рост численности муниципаль ных органов, специалисты называют: сложность проблем социаль но-экономического характера, решаемых органами местного само управления на современном этапе;

отсутствие у органов государствен ной власти права вмешиваться в деятельность местного самоуправ ления, в том числе и в вопросы кадровой политики;

расширение прав глав муниципальных образований создавать структурные подразде ления администраций. К этому числу можно добавить и нормы зако нов РФ, позволяющие формировать муниципальные образования в селах, поселках и городах, ранее входивших в состав районов. По мнению практиков, приняв устав, новые муниципальные образова ния создают параллельные (районным) властные структуры и начи нают раздел собственности38. Влияние этих факторов на проведение кадровой политики органами местного самоуправления Пермской области показали местные ученые. Они выделили две равносильные тенденции, характерные для деятельности муниципальных образо ваний в данной сфере: 1) стремление сократить или хотя бы остано вить рост численности аппарата;

2) постоянное увеличение числа муниципальных служащих39. В целом рост числа муниципальных слу жащих является общероссийской тенденцией. За годы реформ управ ленческий аппарат в Российской Федерации, по сравнению с СССР, уве личился более чем в два раза. Безусловно, это коснулось также органов местного самоуправления, в том числе и Уральского региона.

К проблемам социально-политического характера, сдержива ющим развитие местного самоуправления в регионе, практики отно сят: потерю обществом навыков самоорганизации, иждивенческий подход граждан к местной власти (от нее ожидают решения всех про блем, в противном случае ее считают недееспособной, а следователь но, ненужной);

отсутствие в политическом сознании людей сути но вого, после 1993 года, конституционного устройства страны;

нали чие в значительной степени автономных уровней государственной власти – федерального и субъектов РФ, а также системы местного самоуправления)40.

Иллюстрацией этому могут служить данные социологическо го опроса жителей крупных городов Челябинской области по вопро Проблемы и противоречия местного самоуправления су их отношения к деятельности органов местного самоуправления, проведенного в 1997 году. Он показал чрезвычайно низкую инфор мированность граждан о работе этого уровня власти. Так, затрудни лись вообще дать какую-либо оценку деятельности органов местно го самоуправления 31,1 % из числа опрошенных жителей области, а по отдельным городам этот показатель был еще выше: в Челябинске – 42,2%, Миассе – 43,3%, Коркино – 51%. Если учесть, что 30,7% оп рошенных жителей области нейтрально отнеслись к деятельности органов местного самоуправления, то очевидно, что большая часть населения (свыше 60%) либо не знает об этом ничего, либо же не интересуется работой этих структур власти 41.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.