авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

«Пермский государственный университет»

З.П. Замараева

РЕСУРСНО-ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ ПОДХОД

В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Монография

Пермь 2009

УДК 364 (075.8)

ББК 60.561.7

З 26

Рецензенты:

д-р соц. наук, проф. Г.И. Осадчая, д-р истор. наук, проф. Т.Б. Кононова Замараева, З.П.

3 26 Ресурсно-потенциальный подход в системе социальной защиты населения: монография /З.П. Замараева;

Перм. гос. ун-т. – Пермь, 2009. – 181 с.

ISBN 978-5-7944-1259-8 В монографии рассматривается ресурсно-потенциальный подход как метод ак тивизации собственных возможностей людей, групп, общностей, социальных институ тов с целью самообеспечения, самоорганизации.

В условиях становления современной системы социальной защиты происходят изменения, которые свидетельствуют о том, что начинает складываться иная система ценностей, свойственная либеральной рыночной экономике. Для нее первостепенное значение приобретают ценности, направленные на формирование личности, способной к независимости и самостоятельности, самообеспечению и самодостаточности, повы шению личного трудового вклада в удовлетворение материально-бытовых, социально культурных потребностей, на повышение уровня ее субъектности за счет социальной активности.

Для развития данного процесса необходимы условия, которые в первую очередь складываются под воздействием государственной социальной политики и обусловлены повышением уровня профессионализма работников системы.

Монография адресована студентам, аспирантам, специалистам-практикам, рабо тающим в социальной сфере.

УДК 364 (075.8) ББК 60.561. Печатается по решению редакционно-издательского совета Пермского государственного университета © Замараева З.П., ISBN 978-5-7944-1259- ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава 1. Состояние социальной защиты населения в условиях современного российского общества 1.1.Сущность категории «социальная защита» 1.2.Состояние современной системы социальной защиты насе- ления в России 1.3.Принципы формирования национальных систем социаль- ной защиты 1.4.Ценностный аспект изменения современной российской системы социальной защиты Глава 2. Концептуальные основы ресурсно-потенциального подхода Глава 3. Технологии применения ресурсно-потенциального подхода к объектам социальной защиты Глава 4. Профессионализация социальной работы как фактор актуализации ресурсно-потенциального подхода в системе социальной защиты Глава 5. Социальная политика государства - условие обеспе- чения ресурсно-потенциального подхода в системе социаль ной защиты населения Заключение Список литературы Лучшее, что мы сможем сделать для людей, это научить их самим себе помогать.

И.Г. Песталоцци ВВЕДЕНИЕ Россия, перешагнув рубеж нового тысячелетия, начала восхождение в принципиально новую фазу развития. Эта фаза отмечена кардинальными изменениями в структуре производи тельных сил страны: место устаревших индустриальных техно логий все более уверенно начинают занимать высокотехноло гичные, наукоемкие отрасли производства, основанные на но вейших достижениях электроники, информатики, кибернетики, автоматизации трудовых процессов, что обусловило более вы сокую экономическую рентабельность, лучшие возможности в социальной защите населения и неуклонное повышение уровня его благосостояния и культуры.

Вместе с тем, как отмечается во многих информацион ных источниках, стремительно нарастают такие явления, как антигуманизм и социальная незащищнность населения. Отве чая на вызовы современной цивилизации, российское общество настойчиво ищет оптимальные пути своего социального разви тия. На состоявшейся в конце минувшего столетия Конферен ции ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД) лидеры 179 представленных на ней государств пришли к выводу о несостоятельности западной модели "общества потребления", ведущей человечество к экономической, экологической, соци альной катастрофе, и избрали своим кредо стратегию устойчи вого развития. Эта стратегия в 1996 г. была официально призна на Россией в качестве главного вектора трансформационных преобразований в новом тысячелетии.

В связи с этим представляется актуальным осмысление современной модели социальной защиты населения на услови ях ресурсно-потенциального подхода. Основная суть данного процесса – рассмотрение путей совершенствования и развития действенных, общественно ориентированных и взаимообуслов ленных связей индивида, социальной группы с социальной сре дой, активное вовлечение в процессы трудовой, социальной, культурно-духовной деятельности. Применительно к объектам социальной защиты данный аспект означает осуществление со знательной, целенаправленной деятельности, ориентированной на преобразование объективных социальных условий, а также формирование необходимых социальных качеств личности или группы, повышающих степень их самообеспечения и самозаши ты, следовательно, социального статуса в обществе с учетом активизации собственного ресурсного потенциала.

Понятие «ресурсный потенциал» выражает способности человека к активному действию. В сознании личности оно трансформируется в представление о необходимых для данной деятельности социальных качествах, умениях, способностях, служит необходимой предпосылкой для включения индивида в систему общественных связей, формирование которых – резуль тат общих усилий институционального и общественного потен циалов. Такой подход, на наш взгляд, способствует консолида ции социализационного и институционального аспектов про цесса становления и развития социальной защиты в условиях современного российского общества.

Глава 1. Состояние социальной защиты населения в условиях современного российского общества 1.1. Сущность категории «социальная защита»

В русском языке для перевода широко распространенного во многих странах термина «социальная защита» применяется термин «социальное обеспечение». Так, в «Большом энциклопе дическом словаре» приведено только понятие «социальное обеспечение». В «Малой советской энциклопедии» 1960 г. изда ния также дается только определение социального обеспечения, которое в широком смысле трактуется как система государ ственных и общественных мероприятий, направленных на мате риальное, культурно-бытовое обеспечение нетрудоспособных граждан.

Как видим, в советский период акцент при раскрытии сущности понятия «социальное обеспечение» делался только на участие государства в соответствующих мероприятиях. В со временных же условиях роль государства в системе социального обеспечения не акцентируется, хотя, безусловно, и не умаляется.

Формирующаяся социальная защита как одно из важных направлений современной государственной социальной полити ки России декларирует стремление решить две задачи: защитить от жесткого воздействия рынка наиболее социально уязвимые слои населения и способствовать реализации собственных воз можностей индивида, семьи для самообеспечения. При этом прослеживаются тенденции отказа от государственного патер нализма, а также разгосударствления социальной сферы и осво бождения государства от функции непосредственного предо ставления гражданину социальных услуг. Государство отводит себе роль законодателя и посредника, что диктуется необходи мостью сокращения прямых бюджетных расходов.

Поэтому наряду с понятием «социальное обеспечение»

употребляется в последнее время понятие «социальная защита», которые, по нашему мнению, не являются синонимичными, по скольку «социальное обеспечение» есть одна из форм социаль ной защиты, где преобладают принципы государственной орга низации с очень ограниченным ее использованием.

Термин «социальная защита» («социальная безопас ность») был впервые применен в США в «Законе о социальной безопасности» в 1935 г., который стимулировал разработку программ помощи престарелым, нетрудоспособным и безработ ным. В 1938 г. этот термин был использован и в законодатель ном акте Новой Зеландии. В последующем рамки данной дефи ниции были расширены при разработке и принятии конвенций и рекомендаций Международной организации труда, так как про сто и доходчиво выражали сущность проблемы по организации национальных программ и систем помощи престарелым и не трудоспособным. Данный термин также активно использовался Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Международ ной ассоциацией социального обеспечения (МАСО) в социаль ном страховании и социальной помощи, гарантировании мини мальных доходов работающим гражданам при наступлении не трудоспособности, а также в области условий и охраны труда, заработной платы1.

Активное использование категории "социальная защита" международным сообществом можно объяснить тем обстоя тельствам, что в период 30-50-х гг. во многих странах мира про изошли кардинальные изменения в социальной политике, кото рые привели к необходимости систематизации и координации разноплановых сегментов и институтов социальной сферы с по зиции характеристики ее защитных функций.

В отечественной научной литературе термин "социальная защита" достаточно новый. Его появление связано с трансфор мацией общественного устройства страны в 90-х гг. В последнее время он стал широко употребляться при описании социальной политики государства в случаях, когда речь идет о формах за щиты социально уязвимых категорий населения.

В Докладе ООН подчеркивается, что в организации со циальной защиты населения преобладают два направления: со циальное вспомоществование и социальное страхование. Соци альное вспомоществование подразумевает формирование госу дарством определенных ресурсов и передачу их тем группам населения, которые, как считается, имеют основания на это в Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2004. С. 41.

силу своей обездоленности (низкий уровень доходов или их от сутствие, а также ограниченный доступ к социальным благам).

Социальное страхование представляет собой объединение ре сурсов граждан ввиду опасения наступления рисков и предо ставление их гражданам на основании сделанных ими взносов в целях защиты от проявлений рисков либо смягчения их нега тивных последствий. Таким образом, отдельные лица или семьи защищают себя от риска путем объединения своих ресурсов с ресурсами группы других подверженных аналогичному риску лиц.

С точки зрения специалистов Международного бюро тру да (МБТ), которая не противоречит мнению экспертов ООН, существует два подхода к определению сущности и содержания социальной защиты: широкий подход, который охватывает фак тически все сферы жизнедеятельности человека, все этапы его воспроизводства от рождения до смерти;

узкий подход, фикси рующий лишь критические моменты в жизни человека, когда он нуждается в поддержке со стороны государства и общества.

В результате под социальной защитой в широком смысле исследователи понимают деятельность, которая направлена на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, выявление и нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, создание условий для самоопре деления и самореализации человека в жизни1.

В более узком понимании социальная защита представля ет собой поддержку и оказание помощи людям в случае возник новения трудных жизненных ситуаций. Исходя из этого в рам ках узкого подхода основными инструментами социальной за щиты выступают социальное страхование и социальная помощь, в то время как в рамках широкого подхода социальная защита включает в себя другие сферы системы жизнеобеспечения.

В нашем понимании категория «социальная защита»

представлена широким спектром направлений и включает в себя не только сферу производства нематериальных (социаль ных) услуг для населения, но также сферу производства мате Занятость. Безработица. Служба занятости: толковый словарь терминов и понятий.

М., 1996.

риальных и социальных услуг, оказываемых общественным (некоммерческим) сектором. Такой подход является, на наш взгляд, теоретически обоснованным. С одной стороны, он поз воляет выявить связи данной системы с другими системами (экономической, политической, правовой и т.д.) и институтами, с другой – делает возможным изучение компонентов и их взаи мосвязи в рамках формирующейся системы социальной защиты, а также принципов построения и функционирования системы.

Социальная защита представляет сферу жизненно важных интересов населения. Ее качественные и количественные харак теристики свидетельствуют об уровне социального, экономиче ского, правового и культурного развития государства и обще ства. Право на социальную защиту – признанная международ ным сообществом и гарантированная государством возможность человека удовлетворять свои физиологические, социальные и духовные потребности в объеме, необходимом для поддержания достойной жизни. Национальная система социальной защиты во многом определяет порядок в стране, степень согласия в об ществе, устойчивость и динамику экономического и социально го развития.

Кроме того, на наш взгляд, важно различать такие науч ные категории, как «социальная защита» и «социальная защи щенность». Так, Б.С. Павлов считает, что под понятием «соци альная защищенность» следует понимать в узком смысле мини мум социальных гарантий, предоставляемых обществом инди виду. В этом случае критериями социальной защищенности че ловека могли бы быть, на его взгляд, такие показатели: наличие законных источников доходов, обеспечивающих прожиточный минимум;

наличие возможности самостоятельно использовать денежные доходы на приобретение (оплату) товаров и услуг в объеме и ассортименте минимальной потребительской корзины;

обеспеченность жильем, отвечающим минимальным санитар ным нормам;

обеспеченность медицинскими препаратами и ми нимумом медицинских услуг, без которых невозможно поддер жание жизнедеятельности организма1.

Региональный рынок: предпосылки формирования и функционирования. Екатеринбург, 1995. С.71.

При этом он уточняет, что в этот же перечень могут вой ти все без исключения основные показатели жизненного уровня населения: уровень оплаты труда, реальные доходы населения, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продо вольственных и непродовольственных товаров, величина сво бодного и рабочего времени, продолжительность жизни, жи лищные условия, уровень образования, здравоохранения, куль туры и т. д.

З.Х Саралиева определила понятие «социальная защи щенность» с позиции социологии как «совокупное состояние, основная тенденция, цель и средство существования социума для человека, самовозрастание потенциала личности и общества в их объединенных усилиях. Эта категория включает в себя объ ективное качество экономической, социальной, духовной зрело сти и жизнеспособности общества и субъективное осознание этого личностью»1.

К основным принципам социальной защиты в современ ных условиях следует отнести:

социальное реагирование, предполагающее пересмотр социальных нормативов в связи со снижением жизненного уровня населения;

дифференцированный подход при определении размеров и видов социальной защиты в зависимости от различных факто ров;

гарантированность, предполагающая обязательное ока зание помощи гражданам, имеющим на это право;

комплексность – возможность предоставления одновре менно нескольких видов помощи (денежная, натуральная, в виде услуг или льгот);

всеобщая доступность минимальных социальных гаран тий;

осуществление конституционных прав человека;

социальная справедливость;

индивидуальная социальная ответственность;

Саралиева З.Х. Семья – клиент социальной работы. /Новгород, 2003. С.21.

страховой и накопительный принципы для граждан, не относящихся к социально уязвимым слоям и группам населе ния, и др.

Категория «социальная защита» является предметом рассмотрения и атрибутом научного аппарата целого ряда есте ственных и общественных наук. С позиций социологического анализа категория «социальная защита» рассматривается, во первых, как определенная научная категория, которая пред ставляет собой совокупность социально-экономических отно шений, возникающих при распределении общественного про дукта, а ее характер в значительной мере определяется специ фикой существующих распределительных отношений в обще стве. Во-вторых, социальная защита характеризуется как дея тельность и система государственных мер.

Социальная защита действительно является одним из важ нейших компонентов социальной политики государства и сферы общественных и социально-трудовых отношений, осуществляе мая определенными социальными институтами и специализиро ванными учреждениями. Являясь областью государственной социальной политики, ее обязательная часть направлена на по зитивное изменение социального статуса людей.

Следовательно, социальная защита в условиях современ ного социума отражает такое качество социальных отноше ний, при котором любой член общества не только гарантиро ванно защищен государством от снижения жизненного уровня, но и имеет возможность реализовать ресурсный потенциал, повышающий его социальный статус в обществе.

Следует обратить внимание, что современная система со циальной защиты населения России пока не в состоянии создать такие условия, которые бы позволили всем нуждающимся чле нам общества, различным его социальным группам полностью удовлетворить свои потребности.

1.2. Состояние современной системы социальной за щиты населения в России Следует выделить в качестве особенностей современного состояния системы социальной защиты, следующие основные тенденции: бессистемное и противоречивое нормативно правовое обеспечение деятельности действующей системы;

интенсивный рост численности социальных учреждений с раз нообразной номенклатурой услуг и количества обслуживаемых граждан;

неравномерное формирование и распределение сети социальной защиты по федеральным округам и регионам стра ны и др.

Нормативно-правовой анализ становления современной системы социальной защиты.

Совокупность норм, определяющая деятельность в соци альной защите, впервые была обозначена Постановлением Со вета министров РСФСР «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье» (1991 г.)1.

В последующем стратегия реформирования сферы соци альной защиты, отразившая позиции целого ряда политических деятелей, общественных организаций и формирований, нашла свое выражение в Конституции и законодательстве Россий ской Федерации.

Данные документы продекларировали переход от принци пов всеобщего социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, определив ее как государственную сферу, включающую в себя органы власти различных уровней, обеспе чивающих государственную поддержку различным категориям людей, а также предприятий и учреждений. Решение определя емых Конституцией и Законами Российской Федерации задач осуществляется, с одной стороны, через реализацию конститу ционных прав и социальных гарантий в сфере жизнеобеспече ния населения, с другой – через создание условий для развития собственных ресурсных возможностей человека, направленных на самообеспечение.

К середине 90-х годов были заложены основы законода тельного регулирования социально-экономического положения отдельных объектов социальной защиты (пенсионеры, бежен цы, инвалиды, пожилые граждане, вынужденные переселенцы и Постановление Совета министров РСФСР 1991г. «О первоочередных мерах по созда нию государственной системы социальной помощи семье». М., 1991.

др.). В первую очередь, эти законодательные акты устанавлива ли основы нормативно-правового регулирования в области со циального обслуживания населения, а также осуществления государственной системы социальных гарантий.

Значительным событием в развитии данного процесса стала разработка и реализация национальной программы соци альных реформ в Российской Федерации на 1996-2000 годы.

Ее принятие внесло кардинальные изменения в существую щую систему социальной защиты. Она предусматривала совер шенствование государственных социальных гарантий, поддерж ку благосостояния семей с детьми, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений соци ального обслуживания, увеличение объема и расширение переч ня оказываемых социальных услуг. Одновременно с этим осу ществлялось формирование новых элементов социальной ин фраструктуры, учреждений социального обслуживания граждан.

При этом реорганизация концептуальных основ социальной за щиты проводилась с учетом приоритета предоставления каж дому конкретному человеку установленных государством соци альных норм и гарантий его жизнеобеспечения.

Для ее реализации была создана необходимая норма тивная база. Приняты федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О государственной со циальной помощи». Эти законы заложили основу для право применения прожиточного минимума при осуществлении мер социальной защиты населения, что обусловило вступление в силу целого ряда норм, реализация которых непосредственно связана с осуществлением социальной защиты населения. Ак туальными были данные законы и для субъектов РФ, посколь ку почти каждый регион страны относительно обособленно раз рабатывал социальные стандарты, систему важнейших социаль ных индикаторов жизнедеятельности населения, используя при этом разные методики определения качества жизни, минималь ного прожиточного бюджета и т. п.

Это обстоятельство обусловило разработку своей норма тивной базы по вопросам социальной защиты населения на ре гиональном уровне, способствующей упорядочению институци онального процесса в данной области.

К сожалению, в условиях социальной дезадаптации об щества и сужения возможностей самообеспечения активных со циальных субъектов в региональном законодательстве значи тельную долю составили нормы, направленные на социальную защиту несамодостаточных слоев населения (пенсионеры, инва лиды, семьи с детьми). Нормативные документы были построе ны по единому образцу, они фиксировали право жителей регио нов на получение разовой или постоянной помощи в случае, ес ли совокупный душевой доход семьи ниже установленного на территории прожиточного минимума. Отмечалось, что получа телями помощи являются лица, ставшие малообеспеченными по независящим от них обстоятельствам. В ряде законов ограни чен круг получателей помощи.

Несмотря на очевидные достоинства нового социального законодательства, оно не отвечало современным требованиям развитого общества. Во многом только что принятые законы носили декларативный отсылочный характер к тем норматив ным актам, которые еще не приняты и, как следствие, не имели прямого действия. В конечном итоге такая практика снижала уровень социальной защищенности граждан и эффективность данного процесса.

Появилась потребность в новом механизме государ ственного правового регулирования в социальной сфере, кото рый позволил бы обеспечить баланс между федеральным и ре гиональным законодательством. При этом предстояло активнее задействовать все уровни социальной защиты населения (феде ральный, региональный), определить по каждому из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирова ния.

Упорядочению данного процесса способствовало внесе ние изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате социальная защита населения выведена из сферы компетенции органов местного самоуправления, основная социальная нагрузка и ответствен ность возложена на властные региональные структуры.

Кроме того, принятые в 2005 г. Федеральные законы № 122 и № 141 внесли кардинальные изменения (254) в социальное законодательство России. Были заменены такие, уже ставшие привычными для россиян понятия «права», «льготы», новым определением «монетизация льгот». В соответствии с доку ментами льготные категории населения с января 2005 г. вместо натуральных льгот стали получать по желанию денежную ком пенсацию, так называемый социальный пакет, включающий руб. на лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лече ние, стоимость проезда в пригородных электропоездах.

Развивая и конкретизируя положения Конституции в обла сти социальной защиты, социальное законодательство пока не смогло в равной степени полноценно решить этот вопрос.

Одним из существенных противоречий социального зако нодательства является и тот факт, что большинство федераль ных законов не обеспечено реальным финансированием.

Наиболее острой проблемой, определяющей характер со циально-экономических отношений между государством и об ществом, является несбалансированность ресурсов и обяза тельств на всех уровнях власти в России. Другим аспектом, серьезно влияющим на процесс ее становления, являются про тиворечия нормативного характера.

Не удалось до настоящего времени решить на законода тельном уровне проблему разграничения полномочий в области социальной защиты. В итоге в законах зачастую используется обобщенное понятие «органы государственной власти» без вы деления федерального и субфедерального уровней. Отсутствует регламентация оказания видов социальной защиты населению, следовательно, не содержатся указания на компетенцию каждо го уровня управления в организации социальной защиты, равно как и в части объема социальных услуг и социальной помощи, качества социального обслуживания, что, безусловно, сказыва ется на реализации социальных гарантий гражданам России.

Многие направления совместной деятельности в сфере со циальной защиты, которые были отнесены к предметам сов местного ведения между федеральным центром и регионами, до момента изменения законов требуют отдельного согласования.

Предстоит большая работа на федеральном и региональ ном уровнях по уточнению и внесению изменений в существу ющие законы и нормативные акты по социальной защите насе ления с учетом обновления и приведения в соответствие соци ального законодательства. В сложившейся правовой ситуации не исключены «конфликты», когда старые нормы вступят в противоречие с новым законодательством.

Возникает реальная необходимость уточнения правового поля и границ компетенции в условиях разграничения полномо чий формирующегося института социальной защиты.

Следует вывод о том, что в современном российском обществе сложилась тенденция, свидетельствующая о бесси стемном и противоречивом нормативно-правовом обеспечении данного процесса, не соответствующая тенденциям развития российской и международной нормативной практики.

Нормативно-процессуальные нововведения способство вали не только правовым, но и организационно-структурным изменениям.

Структурно-функциональный анализ становления систе мы социальной защиты, позволил сделать также вывод об устойчиво формирующейся тенденции, свидетельствующей об интенсивном росте численности социальных учреждений с раз нообразной номенклатурой услуг и количестве обслуживаемых граждан.

В организационно-структурном аспекте в системе управ ления сферой социальной защиты до середины 90-х гг. на уровне федерации существовало три самостоятельных ведом ства: Министерство труда, Министерство социальной защиты и Федеральная служба занятости, которые позднее были объеди нены в одну структуру (Министерство труда и социального развития РФ, а с 2003 г. в Министерство здравоохранения и со циального развития РФ).

На региональном уровне с начала 90-х гг. формирование органов социальной защиты субъектов Российской Федерации проводилось в соответствии со ст. 32, 85, 86 Бюджетного кодек са РФ, где отмечалось, что бюджеты всех уровней являются са мостоятельными.

Основные расходы, связанные с осуществлением полно мочий в области социальной защиты населения в субъектах Рос сийской Федерации, обеспечивались региональными органами исполнительной власти. В связи с этим порядок образования органов социальной защиты населения, структура, штаты, а также статус и название определялись субъектами Российской Федерации самостоятельно. В итоге в 29 регионах созданы ми нистерства, в 14 регионах – комитеты, в 19 – департаменты, в 28 – управления (или главные управления)1.

Основная миссия Министерства здравоохранения и со циального развития РФ в современных условиях сформулирова на следующим образом: «защита здоровья и социальная защита нации как основа ее развития и стабильности»2. Для осуществ ления данной миссии определены пять стратегических целей:

1) повышение реальных денежных доходов населения, сокращение числа граждан с доходами ниже прожиточного ми нимума;

в качестве стратегической задачи определено суще ственное снижение уровня бедности, сокращение удельного ве са граждан с доходами ниже прожиточного минимума до 10 12% от общей численности населения, а в перспективе до 8 10%;

2) развитие системы государственной поддержки граж дан, нуждающихся в социальной защите в соответствии с зако нодательством Российской Федерации;

реализация данной цели предусматривает обеспечить переход на новый порядок финан сирования и предоставления мер социальной поддержки, четкое разграничение полномочий органов государственной власти по их предоставлению, построение системы стандартизации соци ального обслуживания населения;

3) повышение доступности и качества медицинской помощи, обеспечение санитарно-эпидемиологического благопо лучия;

данная стратегическая цель направлена на сохранение и Григорьянц Г.Н., Замараева З.П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М.: РГСУ «Союз», 2004. С. 2.

Материалы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Фе дерации. М., 2005.

укрепление состояния здоровья населения, улучшение качества среды обитания человека, создание благоприятных условий его жизнедеятельности и т.д.;

4) содействие занятости населения, обеспечение госу дарственных гарантий трудовых прав граждан;

данная цель предусматривает реализацию прав граждан на труд, снижение уровня безработицы, в первую очередь в регионах с критиче ской ситуацией на рынке труда, повышение доступности услуг служб занятости и т.д.;

5) привлечение населения к систематическим занятиям физической культурой, спортом и туризмом.

Реализация целей и решение задач в работе органов управления и учреждений социальной защиты потребовало уточнения и пересмотра структуры и функций, создания совер шенно нового типа организационных структур.

Для организации социального обслуживания населения создана сеть социальных служб, представляющих собой пред приятия и учреждения, оказывающие социальные услуги. По формам собственности социальные службы были разделены на группы: государственные, муниципальные, социальные службы других форм собственности, в том числе граждане, за нимающиеся предпринимательской деятельностью по социаль ному обслуживанию без образования юридического лица. По данным министерства именно этот сектор социальной защиты интенсивно и динамично развивается.

Сетевые показатели по федеральному уровню.

Табл. 1 отражает статистические данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ, где показа но, что с 1994 по 2004 год происходит интенсивный рост численности социальных учреждений с разнообразной номенклатурой услуг и количеством обслуживаемых1.

Материалы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. М., 2005.

Таблица Развитие сферы социального обслуживания семьи и детей (1994-2000 гг.) Вид учреждения 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Центр социальной помощи семье и детям 36 92 169 - 259 287 Центр психолого педагогической по 3 88 100 123 51 36 мощи населению Центр экстренной психологической 5 78 80 93 48 25 помощи по телефону Социально реабилитационный 7 61 116 159 206 231 центр для несовер шеннолетних Социальный приют для детей и подрост 22 173 311 390 388 410 ков Центр помощи детям, оставшимся без попе 1 25 23 24 20 14 чения родителей Реабилитационный центр для детей и 33 94 138 151 152 174 подростков с ограни ченными возможно стями Отделение по работе с семьей и детьми в - 228 310 444 452 456 центре социального обслуживания населе ния Комплексный центр социального обслужи - - - 264 267 291 вания населения Кризисный центр для - - - - 1 1 мужчин Кризисный центр для - - - 6 6 6 женщин Другие учреждения - 158 174 203 230 203 социального обслужи вания семьи и детей Всего: 107 997 1421 2048 2079 2134 Таким образом, проявилась непрерывная тенденция расширения данного сектора социальной защиты России.

Необходимо отметить следующее не менее важное обсто ятельство – все учреждения социальной защиты создавались заново.

Сфера социальной защиты (в первую очередь сектор социально го обслуживания) в 90-е гг. по темпам роста рабочих мест относится к числу наиболее генерирующих во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, она выступала своеобразным мульти пликатором рабочих мест в смежных социальных сферах заня тости:

на предприятиях, производящих бытовой инвентарь, сложное оборудование, лекарственные препараты, медицинские и продовольственные товары, спецодежду, мебель, сантехнику и т.п.;

в сфере образования и в подготовке новых профессий (со циальные работники, социальные педагоги, социальные психо логи, супервизоры, аниматоры и т.п.);

в сфере социального менеджмента – обучение, повышение квалификации управленческих кадров (юристы, бухгалтера, специалисты по управлению персоналом, статистики).

Данные статистического наблюдения позволили уточнить существующие на сегодня типы социальных учреждений.

Сведения о структуре федеральных учреждений соци альной защиты Реагируя на запросы населения, в первую очередь инвали дов, людей пожилого возраста, семей с детьми, в сфере соци альной защиты государство стало создавать новые типы соци альных учреждений.

Получили развитие такие формы стационарного социаль ного обслуживания пожилых людей, как дома милосердия, ге ронтологические центры, дома малой вместимости (специаль ные жилые дома). В то же время, в том числе и для данной кате гории граждан, создавались нестационарные учреждения – цен тры социального обслуживания населения, комплексные центры социального обслуживания. Социальные учреждения позволя ют, с одной стороны, улучшить условия проживания в них и повысить внимание к клиентам за счет качества обслуживания, с другой – расширить амплитуду предоставляемых населению социальных услуг.

В соответствии с ситуацией в 90-е гг. стала создаваться принципиально новая, личностно-ориентированная разветвлен ная система учреждений социального обслуживания семьи и детей (центры помощи семье и детям, социальные реабилитаци онные центры для несовершеннолетних детей, приюты, центры реабилитации для детей-инвалидов и т.д.). Ее основной задачей является профилактика семейного неблагополучия, индивиду альная помощь семье и детям, оказавшимся в трудных жизнен ных ситуациях, помощь детям с девиантным поведением, де тям-инвалидам, детям-сиротам в их социальной реабилитации и адаптации. Эти новые формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ориентированы прежде всего на помещение детей в семейную среду.

Современный социально-медицинский подход в реабили тации инвалидов был сформирован в результате создания госу дарственной медико-социальной службы реабилитации для ин валидов, которая предусматривала перепрофилирование и ре структуризацию многих ранее входящих в нее служб (например, ВТЭК в МСЭ) и создание новых – реабилитационные центры для инвалидов молодого возраста.

Анализ тенденций развития сети социальных учреждений за весь период статистического наблюдения в целом по Россий ской Федерации показывает, что с 1992 по 2004 г. количество учреждений социального обслуживания людей пожилого воз раста и инвалидов выросло до 2025 тыс., в которых ежегодно около 15 млн. пожилых граждан получают социальные услуги (46,5% от общего числа граждан пожилого возраста)1. За по следние годы полностью создана новая комплексная система Григорьянц Г.Н., Замараева З.П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 3.

социальной поддержки семьи, включающая более 3200 учре ждений1.

Учитывая большой спрос населения на социальные услуги, оказываемые в рамках социальных учреждений, следует отметить тот факт, что возрастание числа учреждений и обслу живаемых в них лиц пока не обеспечивает этими услугами все категории нуждающихся.

Анализ динамики изменения количества тех или иных типов социальных учреждений дает основание предполагать, что при сохранении данной тенденции имеет смысл увязывать этот процесс с развитием менее затратных и более социально эффективных нестационарных и консультационных услуг в про тивовес услугам, связанным с постоянным проживанием в учреждениях. В качестве альтернативы следует развивать надомное обслуживание, социальный патронаж, социальное консультирование и т.д.

Сведения о структуре региональных учреждений социаль ной защиты Статистические данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ позволяют сделать вывод, что в та ких регионах, как г. Москва, Саратовская, Псковская, Челябин ская, Московская области, республики Адыгея и Мордовия, Ставропольский и Пермский края, достаточно явно выражена тенденция развития учреждений функционально-комплексной направленности. Об этом свидетельствует прежде всего струк турно-типологический характер социальных учреждений ком плексных центров социального обслуживания населения2.

В других регионах ситуация несколько иная. Здесь преоб ладают типы учреждений, имеющие как в названии, так и в ос нове своей деятельности категориальный (объектный) подход:

центры помощи семье и детям, центры реабилитации инвали Там же. С. 47.

Об итогах работы Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2001 году и задачах на 2002 год. М., 2002. С. 41.

дов, учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и.т.д. Наличие и доля социальных учреждений в регионах отра жает, как правило, политику органов власти конкретной терри тории. Эта политика во многом определяется экономическими и политическими условиями, а также финансовыми возможно стями. Структурные характеристики формирующегося инсти тута социальной защиты выявляют в полной мере тенденцию, которая отражает направленность институционализации данной сферы не только в рамках оказания социальных услуг населе нию, но и в направлении других организационно-структурных, функциональных изменений.

В качестве примера приведем данные экспертного опроса руководителей управлений районов и городов Пермского края, проведенного автором монографии в июне 2006 г. На вопрос:

«какие произошли структурные изменения в системе социаль ной защиты населения региона за последние годы?» были полу чены следующие ответы: создана иная (вертикальная) система управления сферой социальной защиты населения в регионе (78,9%);

образованы новые типы отделов (управлений) социаль ной защиты в городах и районах Пермского края (36,8%);

сфор мированы новые виды учреждений (начиная с 1991 г.) (28,9%);

образована сфера дополнительных социальных услуг для насе ления (21,1%).

Показатели, которые позволяют позитивно оценить изме нения в системе социальной защиты населения Пермского края, также названы в ответах респондентов, участвовавших в экс пертном опросе: повышение уровня ответственности кадров (56,8%);

возможность наиболее полно реализовать цели и зада чи системы социальной защиты населения (48,6%);

возможность большей управляемости процессом, направленным на результат (37,8%);

возможность повышения уровня профессионализма кадров (29,7%);

возможность повышения уровня доверия со стороны населения (21,6%).

Пенсионное обеспечение и социальная защита населения Российской Федерации в году: стат. сборник. М.: Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

2004. С. 36-37.

Главными недостатками структурных изменений в сфере социальной защиты населения данного региона респонденты назвали: во-первых, не являются едиными для всей страны (54,3%);

во-вторых, страдают непоследовательностью проведе ния (40%);

в-третьих, являются формальными, не учитывающим и потребностей и интересов населения (34,3 %).

Организационно-структурные изменения оказали суще ственное влияние на функции социальной защиты (табл. 2).

Они отражают соответствующие тенденции и представ лены схематически в виде функций социальной защиты, сло жившихся в 90-е гг. и приобретших статус традиционных для настоящего времени, а также функций инновационной направ ленности с учетом процесса децентрализации.

Представляется вполне закономерным, что произошли су щественные изменения не только в функциях, но и в формах, видах и технологиях социальной защиты.

Как показали результаты того же экспертного опроса, про веденного нами в Пермском крае, среди новых форм в работе с населением приоритетными являются:

проведение конкурса среди многодетных семей на луч шее подворье (домохозяйство) – 44,8%;

получение малообеспеченными гражданами и семьями, имеющими потенциал самообеспечения, ссуд и кредитов на воз вратной основе для открытия своего дела – 37,9%;

организация вторичной занятости населения – 31%;

профессиональное обучение и переобучение насе ления, имеющего потенциал самодостаточности – 24,1%.

Таблица Схема основных (традиционных) и инновационных функций инсти туциональной сферы социальной защиты Традиционные функции социаль- Децентрализация содержания ной защиты функций и их инновационность Социально-трансфертная: перераспре- Частичная коммерциализация соци деление части доходов консолидированно- ально-трансфертной функции за счт го бюджета на содержание учреждений введения платных услуг в учреждениях социального обслуживания и поддержку социального обслуживания населения, социально дезадаптированных граждан привлечения благотворителей, спонсоров и т.д.

Организационная: создание новых учре ждений социального обслуживания насе- Модернизация управленческих струк ления, проведение мероприятий социаль- тур, расширение консалтинга и увеличе ной направленности с различными катего- ние спектра предоставляемых услуг по риями населения, реализация социальных линии учреждений социального обслужи выплат и социальных льгот, определяемых вания населения, дифференциация и по федеральным и региональным законода- вышение качества социальных мероприя тельством тий Ресурсная: распределение бюджетных Переход к смешанным (государствен средств между субъектами социальной ной и негосударственной) формам фи защиты населения районов, городов обла- нансирования сферы социальной защиты сти на основе социальных стандартов, населения. Определение всех видов ресур материального стимулирования социаль- сов для нормального функционирования ных работников всей сферы социальной защиты Учтно-контрольная: учт всех основ- Формирование “сверху – вниз” локаль ных видов деятельности в сфере социаль- ной ведомственной статистики и осу ной защиты, контроль за целевым исполь- ществление мониторинга интегральных зованием средств, выделяемых социаль- критериальных показателей эффективно ным учреждениям на сферу обслуживания сти Аналитическая: обобщение результатов Усиление информационно деятельности по социальной защите насе- аналитической работы как основы более ления в краткосрочном периоде эффективной разработки социальных законов, концепций, программ, аналитиче ских докладов, постановлений и т.д., в том числе среднесрочных и долгосрочных Законодательное обеспечение функций Нормативная: создающая некоторое социальной защиты с учетом разграниче нормативное поле для организации дея ния полномочий тельности всех структурных звеньев сфе ры социальной защиты Целеориентация и способность сферы социальной защиты учитывать в своем Целедостигаемая: ориентация сферы функциональном выражении потребности социальной защиты на количественные и социальные запросы конкретных людей аспекты развития и общества Отличие новых форм социальной защиты от традиционных руководители управлений социальной защиты Пермского края видят в том, что они, во-первых, способствуют мотивации населения на самообеспечение (56,8% респондентов от числа участвующих в опросе);

во-вторых, в большей степени направ лены на результат (43,2%);

в-третьих, развивают личностные ресурсы самого населения (37,8%).

Установление структурно-функциональных, организаци онных характеристик социальной защиты в современной России и в ее регионах все же не позволяет выделить единые законо мерности процесса становления института социальной защиты, так как организационно-структурные параметры характери стики процесса еще не сложились в систему.

В этой связи сложно просчитать ресурсную обеспечен ность деятельности всех ее функциональных секторов. Однако мы все же используем отдельные показатели.

Свидетельством повышения качества и увеличения объема услуг по реабилитации и социальной интеграции инвалидов являются данные табл. 31.

Следует отметить, что, несмотря на значительные нор мативные, организационно-административные и структурно функциональные изменения, происшедшие в процессе форми рования социальной защиты в современный период, его следует характеризовать как этап экстенсивного формирования, когда Данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ. М. 2005.

С. 7.

деятельность в большей степени ориентирована на процесс, а не на результат, что существенно затрудняет его дальнейшее раз витие.

Таблица Показатели качества и увеличения объема услуг по реаби литации и социальной интеграции инвалидов, % Программный показатель Отчетный период, год 2000 2001 2002 2003 2004 Удельный вес полностью реабилити- 3,69 3,73 3,76 5,0 5,2 5, рованных инвалидов (со снятием груп пы инвалидности) в общем числе пе реосвидетельствованных Удельный вес инвалидов, обеспечен- 56 61 62 62,5 69 ных протезно-ортопедическими изде лиями в числе стоящих на учете Удельный вес семей с детьми- 17,5 18,1 22,6 21,8 22,7 23, инвалидами, получивших услуги в специализированных учреждениях, в общем числе семей с детьми инвалидами Обеспечение детей-инвалидов совре- 15,5 16 19 20 21 менными высокотехнологичными средствами индивидуальной реабили тации (в общем числе обратившихся) Все приведенные выше данные – это свидетельства становления современной системы социальной защиты на фе деральном уровне, которые рассмотрены в динамическом ас пекте. Однако следует особо подчеркнуть то обстоятельство, которое свидетельствует о тенденции, характеризующей нерав номерное формирование и распределение сети социальной за щиты по федеральным округам и регионам страны (табл.4).

Сами по себе сетевые показатели достаточно информа тивны и дают определенное представление о ситуации в целом.

Применительно к задачам нашего анализа представляется целе сообразным обозначить наличие или отсутствие связей между показателями развития сферы социальной защиты и некоторыми социально-экономическими показателями, характеризующими ситуацию в субъектах РФ.

Таблица Размещение центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов по федеральным округам Россий ской Федерации по состоянию на 1 января 2004 г.

Федеральный Число центров Из них округ социального Отделения времен- Отделения посто обслуживания ного проживания янного прожива ния 173 (3934 места) 363 (10288 места) Центральный в том числе нет 163 (57421 мест) Москва Северо-Западный 170 46 (847) 88 (2072) в том числе Санкт- 20 5 (83) 22 (582) Петербург Южный 291 49 (1055) 148 (4138) в том числе Крас- 60 14 (301) 14 (330) нодарский край Приволжский 530 254 (5239) 280 (7545) в том числе Рес- 55 4 (100) 28 (785) публика Татарстан Уральский 206 63 (1862) 135 (3313) в том числе Тю- 52 25 (526) 54 (1122) менская область Сибирский 243 110 (1929) 140 (4021) в том числе Крас ноярский край 48 22 (618) 28 (493) Дальневосточный 49 12 (341) 15 (317) К их числу относятся такие показатели, как величина валового регионального продукта (ВРП), приходящегося на ду шу населения, расходы регионального консолидированного бюджета (РКБ) на реализацию государственных социальных выплат, включая расходы на пенсии, пособия и социальную по мощь населению, стипендии, страховые возмещения, прочие выплаты по данным баланса денежных доходов и расходов населения (табл. 5).

Таблица Валовой региональный продукт по федеральным округам (на душу населения, тыс. руб.) * Год Федеральный округ 1999 2000 2001 Центральный 35,8 55,4 68,0 88, в том числе Москва 91,1 151,6 179,6 231, Северо-Западный 29,4 42,2 52,4 65, в том числе Санкт- 32,0 43,8 59,2 79, Петербург Южный 15,5 22,5 28,4 35, в том числе Красно- 20,9 29,0 37,7 46, дарский край Приволжский 24,1 35,2 43,9 51, в том числе Республи- 31,0 53,9 58,1 69, ка Татарстан Уральский 44,5 74,4 96,3 113, в том числе Свердлов- 26,0 36,1 46,3 54, ская область Сибирский 23,4 34,2 42,5 50, в том числе Краснояр- 41,8 71,1 79,1 78, ский край Дальневосточный 33,0 43,9 55,8 69, *Социальное положение и уровень жизни населения России: офиц. издание Федеральная служба гос. статистики. М., 2004. С. 212.

Согласно данным государственной статистики за г., размер социальных выплат по регионам Российской Федера ции в 2003 г. выглядит следующим образом:


Центральный федеральный округ – 457, 072 млн. руб., в том числе г. Москва – 218, 090 млн. руб.;

Северо-Западный федеральный округ – 132, 465 млн.

руб., в том числе г. Санкт-Петербург – 50, 677млн. руб.;

Южный федеральный округ – 139, 072 млн. руб., в том числе Ростовская область – 34, 257 млн. руб.;

Приволжский федеральный округ – 218, 565 млн. руб., в том числе Республика Татарстан – 27, 475 млн. руб.;

Уральский федеральный округ – 95, 500 млн. руб., в том числе Свердловская область 34, 405 млн. руб.;

Сибирский федеральный округ – 150, 766 млн. руб., в том числе Кемеровская область – 24, 735 млн. руб.;

Дальневосточный федеральный округ – 58, 637 млн.

руб., в том числе Приморский край – 15, 649 млн. руб. Несмотря на то что были выбраны регионы, у которых самые высокие социально-экономические показатели, как видно из приведенных данных, Москва существенно опережает остальные территории не только по валовому региональному продукту на душу населения, но и по расходам на реализацию государственных социальных выплат, а также по количеству учреждений социальной защиты. Способствуют развитию дан ного процесса в Москве как объективные, так и, на наш взгляд, субъективные факторы. К числу объективных факторов отне сем наличие финансовых возможностей в регионе. Субъектив Социальное положение и уровень жизни населения России: офиц. издание Федеральная служба государственной статистики. М., 2004. С. 40-42, 209.

ные факторы – это отношение к данной проблеме местных орга нов власти.

Что же касается развития сферы социальной защиты в других регионах, то следует отметить, что оно детерминирует ся общественной потребностью и уровнем жизни населения.

Неблагополучное состояние основных отраслей промышленно сти в таких регионах обусловливает, и мы в этом убедились, больший удельный вес социальных выплат и пособий в сово купных доходах населения.

Отсюда следует, что проблемой становления современной системы социальной защиты стала противоречивость и зачастую неадекватность подходов, а где-то и серьезное запаздывание мер со стороны федерального центра в области институцио нального регулирования государственных мер по социальной защите населения. Данный вывод можно отнести к основным направлениям деятельности государства, обеспечивающего процесс развития системы социальной защиты: формирование законодательной базы, научно-методическое, финансовое, кад ровое обеспечение.

Вся совокупность целей и задач, поставленных перед со временной сферой социальной защиты, показывает, что процесс ее становления и развития обусловлен следующими проблема ми.

1. Чрезвычайно высокая степень участия в процессе ста новления сферы социальной защиты государства и слабое уча стие институтов гражданского общества, особенно самого населения;

2. Нормативно-правовое обеспечение системы социаль ной защиты бессистемно и противоречиво, не соответствует тенденциям развития российской и международной норматив ной практики. Это обуславливает необходимость разработки соответствующих нормативов и стандартов.

В настоящее время сформировалась громоздкая, затратная и недостаточно эффективная система мер государственной со циальной помощи в виде различных пособий, единовременных выплат, предоставляемых на основании федеральных и регио нальных социальных программ. Все вышеперечисленные ис точники не обеспечивают «подтягивания» доходов малоимущих граждан до уровня прожиточного минимума. Между тем вели чина его как минимального норматива государственной соци альной помощи населению обеспечивает только условия выжи вания. Переход от политики социального выживания к политике социального развития требует кардинального пересмотра ис ходной расчетной базы системы нормативов и стандартов.

3. Несовершенство структуры «получателей социальной помощи». Таковыми являются в основном малообеспеченные граждане, у которых среднедушевой доход ниже уровня прожи точного минимума, что вызывает социальное иждивенчество, снижает стремление к самообеспечению. В то же время это ограничивает возможность обращения в социальные службы граждан, имеющих потенциал к самообеспечению. Рост числа клиентов с различным социальным статусом, обращающихся в учреждения социального обслуживания, может привести к расширению спектра социальных услуг для всех категорий населения, в том числе и платных.

4. Дефицит форм социального обслуживания. Система со циального обслуживания развивается преимущественно экстен сивно: количество учреждений в регионах постоянно увеличи вается. Однако они не стали распространителями новых форм обслуживания. Наибольшее развитие в учреждениях социально го обслуживания населения получили структуры по оказанию помощи одиноким гражданам пожилого возраста (по сравнению со структурами по оказанию помощи детям и инвалидам). Недо статочно развиваются более эффективные и менее затратные адаптационно-реабилитационные формы и консультационные услуги, имеющие профилактическую направленность. Заяви тельная система оказания помощи приводит к тому, что не орга низован маркетинг социальных услуг. Медленно развиваются платные услуги (их ассортимент), а также специализированные услуги.

В этих условиях важно преодолеть дефицит индивиду альных услуг, приблизив их к потребителю, особенно в отда ленных местностях. Это станет возможным лишь тогда, когда учреждения социального обслуживания будут территориально ближе к населению (как поликлиники, школы, библиотеки, пункты бытовых услуг), т.е. станут непременным элементом социальной инфраструктуры каждого городского микрорайона, районного центра, поселка, села.

5. Недостатки кадровой политики, низкий уровень про фессионализма специалистов сферы социальной защиты В качестве аргумента следует привести ответы респон дентов, участвовавших в экспертном опросе в Пермском крае.

На вопрос: «Как Вы оцениваете кадровый потенциал сферы со циальной защиты населения» были получены ответы: высоко – 10%;

средне – 82,5%;

низко – 0%;

затрудняюсь ответить – 2,5%.

Основными причинами такой оценки были названы: низкий уровень оплаты труда (63,6%);

не выстроена государственная (федеральная, региональная) система подготовки и переподго товки кадров (45,5%);

отсутствует мотивация у специалистов данной сферы для повышения уровня своей профессиональной компетенции (27,3%);

невысокий уровень удовлетворенности работой (13,6%);

недостаточная ротация молодых специалистов (4,5%) и др.

6. Неадекватность финансирования, которая не удовле творяет потребности сферы социальной защиты. Особую остроту она обрела в настоящее время. Отставание фактиче ских финансовых поступлений из консолидированного бюджета приводит к финансированию по минимуму. Довольно большие финансовые средства расходуются на организацию стационар ных форм социального обслуживания населения в ущерб не стационарным формам, менее затратным и более социально эффективным, охватывающим широкий круг нуждающихся.

Финансовые нормативы чрезмерно унифицированы. В связи с ростом потребности в финансовых средствах на цели социаль ной защиты населения из года в год возрастает необходимость поиска источников самофинансирования.

7. Неотработанность взаимодействия сферы социальной защиты с негосударственным сектором. В последние годы наблюдается «взлет» активности некоммерческих обществен ных объединений, частного сектора, профсоюзных организаций, деятельность которых направлена на социальную защиту насе ления. Однако государственная система социальной помощи взаимодействует с немногими из них.

8. Процесс развития строится преимущественно на принципах социального обеспечения и характеризуется неразви тостью системы социального страхования, а также формами самообеспечения населения.

Из далеко не полного перечня проблем, имеющих непосредственное отношение к современной системе социаль ной защиты, следует назвать ключевую, на наш взгляд, пробле му, с помощью которой можно объяснить происхождение пер вых восьми. Деятельность системы социальной защиты недо статочно ориентирована на общественные, личностные по требности и запросы общества, в большей мере она направле на на выполнение государственного заказа, что детерминирует сложный комплекс зависимостей и является основой противо речия между социализационным и институциональным аспек тами данного процесса.

Это обуславливает направленность развития процесса в большей степени на обеспечение внутриинституционального баланса, снижая тем самым возможности сферы социальной за щиты как социализирующей среды в ее взаимодействии с соци ально дезадаптированными индивидами, социальными группа ми.

1.3. Принципы формирования национальных систем социальной защиты Изучение целого ряда научных источников по данной проблеме1 позволило нам сделать вывод, что разнообразие мо делей, формирующих национальные системы социальной защи Социальная защита населения: сб. Академии труда и социальных отношений: колл.

монография. М., 1998. С.51;

Хижный Э.К. Занятость, безработица и социальная защи щенность граждан ЕС //Проблематический сборник М., 2000. №1. С. 3: Лебедева Л.Ф.

США: государство и социальное обеспечение (механизм регулирования). М., 2000.

С.21;

Она же. Проблемы социального обеспечения: новые подходы и решения // США и Канада. 2000. №7. С.21;

Самсонова Л.О. Опыт социальной политики в ФРГ (80-90 –е гг.

XX в.): дис…канд. ист. наук. Краснодар, 2003. С. 145.

ты, особенности их организации и функционирования помогли не только выделить дополнительно другие модели, но и счи тать, что моделей социальной защиты населения столько же, сколько стран в мире. В результате возникла потребность в обо значении наиболее доминирующих принципов как основе по строения национальных моделей социальной защиты.

В качестве основы мы выбрали следующие принципы:

учет социально-экономических условий, объективно складывающихся в обществе, и форм государственного устрой ства, а также доминирующей идеологии;


учет особенностей и типа социальной политики гос ударства;

учет социокультурных особенностей общества, включая историю развития, традиции страны;

учет целевых групп, нуждающихся в социальной за щите;

межсубъектное взаимодействие с доминирующей ро лью государства (наличие определенного круга субъектов в институциональном процессе, вступающих в сферу взаимодей ствия по поводу социальной защиты);

целеполагание и целедостижение (наличие социально значимых целей и функций, способствующих интеграции дан ной модели в общество);

социально-нормативная согласованная упорядочен ность (наличие социальных и правовых норм, предписаний (специфических по принадлежности), регулирующих поведение людей и структур в институциональном процессе);

идентификация формализованной организации (нали чие определенных (формализованных) с помощью законов ор ганизационных структур, которые осуществляют социозащит ную деятельность);

конфигурация структур администрирования, осу ществляющих социозащитную деятельность, имеющую мно гофункциональный, уровневый и асимметричный характер.

Рассмотрим названные принципы более подробно.

Принцип учета социально-экономических условий, объек тивно складывающихся в обществе, форма государственного устройства, а также доминирующая идеология определяют большое разнообразие национальных моделей систем социаль ной защиты.

Современное общество, построенное на основах рыноч ной экономики, даже в развитых странах сталкивается с необхо димостью социальной защиты населения, оказавшегося в состо янии социальной дезадаптации. Появление таких групп обу словлено объективными закономерностями общества. Поэтому такие группы и слои населения постоянно присутствуют в со циальной структуре общества.

Проведенный нами анализ специфики национальных со циально-экономических систем стран позволяет выделить до стоинства и недостатки каждой из представленных моделей социальной защиты (табл. 6).

Системная модель социальной защиты, складывающаяся в России в условиях социально-рыночного хозяйства, близка по своей сути российской исторической практике государствен ного устройства и менталитету российского общества и поэтому может претендовать на российскую системную модель соци альной защиты.

Принцип учета особенностей и типа социальной полити ки государства.

В ходе радикальных перемен общество закономерно при ходит к осознанию необходимости общегосударственной соци альной политики, без которой невозможно создание нормаль ных условий жизнедеятельности человека, организация соци альной защиты населения.

Принцип учета социокультурных особенностей обще ства, включая историю развития, традиции страны Известно, что в любых исторических условиях, на раз личных этапах развития человеческой цивилизации социокуль турные особенности всегда выступали основой не только дея тельности человека, но и форм социальной защиты, как резуль тат накопленного опыта предшествующих поколений.

Таблица Анализ моделей социальной защиты различных стран с учетом специ фики социально-экономической системы страны Страна Социально- Главные субъек- Плюсы институ- Минусы экономическая ты организации циональной моде- институциональной система стра- социальной защи- ли социальной модели социальной ны ты в стране защиты защиты Регулируемй Муниципалитеты Защита от соци- Минимум государствен США рынок (М. альных рисков ных социальных гаран Фридман) трудоспособного тий остронуждающимся населения как источника соци ально экономического развития общества Социально- Человек Превосходящая Каждый пробивает себе Германия рыночное энергия сильных дорогу «локтями»

хозяйство (Л. членов общества Эрхард, рассматривается в Х. Ламперт) пользу слабых Социальный Государство Люди в нужде Социальные выплаты Велико рынок (А. Ноув) равны, поэтому обязательны для всех британия социальная по- граждан, а социальные мощь должна быть пособия предоставляют оказана исходя из ся в зависимости от потребностей нуждаемости и характера человека социального риска Смешанная Государство и Социальное благо- Уравнительный, всеоб Швеция экономика (К. муниципалитеты состояние каждой щий характер социаль Эклунд) личности ных льгот и выплат Трансфертное Частный сектор Система социаль- Прямая конфронтация Дания общество (Х. ных контрактов, в между активной и неак Кристоферсен) которую включен тивной группами населе каждый член ния общества Децентрализо- Департаменты, Широкий транс- Ослабление экономиче Франция ванная эконо- муниципалитеты ферт от дохода ских стимулов к труду мика (Р. Барр) лиц, получающих наемных работников, заработную плату соответственно ослабле ние функции социальной защиты Цивилизован- Фирма «Мы все одна Работающий по найму Япония ный рынок (А. семья» должен провести всю Морита) трудовую жизнь в одной компании Социалистиче- Государство Повышение дохо- Категориально Китай ски ориентиро- дов населения по уравнительная защита ванный рынок принципу «возвра- граждан (У. Цзинлянь) та долгов»

Принцип учета социокультурных особенностей обще ства, включая историю развития, традиции страны Так, М.В. Фирсов, Е.Г. Студенова в основу своей типо логизации зарубежных моделей социальной защиты с учетом социально-исторического анализа ставят зависимость формиро вания и развития зарубежных институтов социальной защиты от социокультурной среды, сложившихся исторических традиций и своеобразного менталитета1. На этом основании в своих иссле дованиях они представляют такие модели: филантропическая помощь, общественная благотворительность, социальное обеспечение, социальные службы.

Филантропическая помощь, по их мнению, развивалась в Античности. Для нее характерны помощь свободным гражда нам, развитие гражданских традиций в городах-полисах. К тра дициям отнесены: бесплатная раздача зерна, вина, реже денеж ные выплаты. В Римской империи существовали аналогичные традиции, когда властью жаловалась определенная сумма вне сенным в списки гражданам. Это могло осуществляться перио дически, а также и в честь каких - либо крупных событий.

Общественная благотворительность связана с дея тельностью церкви и развитием местного самоуправления в го родах, с формированием государственных законов, регламенти рующих помощь различным сословиям.

Социальное обеспечение данные исследователи характе ризуют как систему институционального оформления первых школ профессиональной подготовки добровольных благотвори телей и формирования территориальных моделей локализации социальных патологий, таких как эльберфельдская система в Германии, закрытая (в специальных учреждениях) и открытая (помощь на дому) в Англии.

Социальные службы подразумевают наличие не только национальных школ социальной работы, но и национальные модели помощи и защиты. Социальная помощь осуществляет ся в агентствах, школах, армии, церкви. К этой деятельности Фирсов М.В., Студенова Е.Г. Теория социальной работы. М., 2005.

подключены государственные, общественные, благотворитель ные организации, объединения.

Приведенные характеристики свидетельствуют в пользу вывода, что формирование национальных систем социальной защиты является продуктом эволюционного развития общества и допускает существование национальных институциональных моделей социальной защиты, в которых проявляются самобыт ность и особенности каждого национального образования.

Отсюда вполне обоснованным представляется уточнение нами принципа обусловленности развития институтов социаль ной защиты социокультурными особенностями общества.

Принцип учета целевых групп, нуждающихся в социаль ной защите. В организации социальной защиты населения существуют две преобладающие целевые группы, нуждающиеся в социальной защите: нетрудоспособное население, как след ствие социально-экономической недееспособности, и трудоспо собное население, не сумевшее адаптироваться к условиям из менившейся среды.

Реализация принципа межсубъектного взаимодействия с доминирующей ролью государства предполагает наличие определенного круга субъектов в институциональном процессе, вступающих в сферу взаимодействия по поводу социальной за щиты. Такой подход обоснован тем, что пространство социаль ных интересов в рыночной экономике в сфере социальной защи ты по своей природе не может быть единым, оно разделено на множество социальных сегментов. Основная задача формирова ния моделей институтов социальной защиты состоит в объеди нении однотипных непротиворечивых интересов социальных субъектов (работодателей и работников), согласованности их с интересами государства и общественными институтами, созда нии соответствующей правовой базы, финансовых механизмов, необходимой социальной инфраструктуры, перераспределении ответственности между государством, социальными партнерами и частными лицами (застрахованными лицами и просто гражда нами)1.

Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2004. С. 88.

Для них характерными являются устоявшиеся социально экономические, правовые отношения между субъектами (граж дане, работники, работодатели, государство, страховые органи зации, органы социального обеспечения), целью которых явля ется не только удовлетворение потребностей, но и сохранение человеческих ресурсов, общечеловеческих и индивидуальных ценностей.

По мнению Л. Эрхарда, ядром социального рыночного хо зяйства является антикартельное законодательство, препятству ющее опасной концентрации экономического могущества как возможной помехи экономическому равновесию в рыночном хозяйстве. Конкуренция должна быть обеспечена государствен ными мероприятиями. Понятия «благосостояние для всех» и «благосостояние через конкуренцию» неразрывны. Одно явля ется целью, другое – путем, ведущим к этой цели. Только через развитие конкуренции может существовать социальное рыноч ное хозяйство1. Кроме того, в современных условиях в регули ровании процессов, происходящих в сфере социальной защиты, усиливается роль новых субъектов: негосударственных пред приятий, общественных объединений, частных лиц.

Государство как один из основных субъектов регулиро вания данного процесса принимает на себя особую роль в ру ководстве секторами.

Рассмотрим на примере США, какими средствами госу дарство оказывает влияние на осуществление мер в сфере соци альной защиты с позиции основного координатора. Во-первых, оно стимулирует программы социальной защиты частного бизнеса, которому делегирована немалая часть социальной от ветственности за решение данных проблем. Это проявляется в увеличении объемов финансирования программ, корректировке их законодательных основ, определении социальных приорите тов, разработке и внедрении мер, стимулирующих развитие со циальных программ частного сектора, личную ответственность трудоспособных граждан за самообеспечение себя и своей се мьи.

Социальная политика: толк. словарь /общ. ред. Н.А. Волгина. 2-е изд, перераб. М., 2002. С.138.

Во-вторых, такой же подход наблюдается на предприя тиях. Социальными программами они охватывают не только своих работников, но и членов их семей, облегчая тем самым нагрузку на государственный бюджет, достигая достаточно вы сокого уровня расходов на социальную защиту. Как правило, положения о социальных льготах и программах включены в коллективные договоры. Наиболее распространены программы, связанные с частным социальным страхованием (страхование жизни, на случай временной и постоянной нетрудоспособности, медицинское страхование, связанное с условиями труда);

про граммы организации питания на производстве;

программы здо ровья;

программы по уходу за детьми и престарелыми род ственниками работников и др. Отличительная особенность социальных программ на уровне предприятий в США – их свободный выбор. Если рань ше предлагался набор льгот и услуг в «пакете», заранее сформи рованном, то в последнее время такие пакеты вытесняются «гибкими программами», предоставляющими свободу выбора тех или иных выплат, услуг, в зависимости от состояния здоро вья, интересов, семейного положения каждого члена трудового коллектива. Внедрение социальных программ на частных пред приятиях осуществляется в четыре этапа2.

На первом этапе определяется перечень льгот и услуг на основе анкетирования работников для выявления предпочитае мых ими программ. На втором этапе оценивается стоимость предлагаемых в программах льгот и услуг. На третьем этапе участникам даются консультации об особенностях функциони рования социальных программ. На четвертом этапе на основа нии полученных данных делаются расчеты и для каждого ра ботника разрабатываются наборы пособий. Все это заносится в личную карточку служащего, данные которой накапливаются в компьютере.

В-третьих, в выстраивании межсубъектных отношений значительная роль отводится реформам, направленным на рас Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение (механизм регулирова ния). М., 2000. С. 21.

Там же. С. ширение возможностей индивидуального выбора при ограниче нии обязательного общего компонента социальной защиты. Тем не менее, государство играет важную роль, неся ответствен ность за подготовку, принятие и претворение в жизнь соответ ствующих регламентирующих актов и законов, а также непо средственно осуществляя управление частью системы социаль ной защиты (основные или минимальные пособия).

Таким образом, социально-экономическая практика ци вилизованных стран выработала сравнительно эффективную систему перераспределения доходов населения, которая реали зуется по трем основным каналам: а) государственное перерас пределение, базирующееся на налоговой системе и государ ственной системе социального обеспечения;

б) частное распре деление путем взимания государством обязательных платежей с частного сектора через систему частных фондов страхования;

в) личный канал перераспределения включает в себя передачу де нежных средств от одних семей к другим 1.

В связи с этим в процессе такого взаимодействия скла дываются устойчивые отношения, которые позволяют прово дить государственную политику в сфере социальной защиты населения наиболее эффективно на условиях партнерства.

Среди других принципов построения моделей институтов социальной защиты, определяющих ее специфику, обозначим принцип целеполагания и целедостижения, что означает наличие социально значимых целей и функций, способствующих инте грации данной институциональной модели в общество.

Целью любой модели социальной защиты, с одной стороны, является ее направленность на повышение благосо стояния населения, поддержание его на уровне, приемлемом как для человека, так и для общества, тем самым содействие повышению уровня ответственности за соблюдение основных прав человека и обеспечение гарантированного минимума мате риальных условий жизни. С другой стороны, она должна спо собствовать созданию условий для развития собственного ре Современные Соединенные Штаты Америки: энциклопед. справочник. М., 1988. С.

224.

сурсного потенциала индивидов, групп, сообществ с целью са мообеспечения и саморазвития.

Повышение жизненного уровня в целом и социальной за щищенности каждого конкретного человека рассматривается в качестве основной цели социально-экономического развития любого общества. Однако эта целевая установка не является исчерпывающей характеристикой модели социальной защиты.

Не меньшее значение имеет в последнее время точка зрения (ее придерживается ряд исследователей), согласно которой в основе цели рассматривается такой важный аспект, как учет возмож ностей человеческого ресурса. В связи с этим в конце 80-х гг.

XX в. появляются работы, в которых значительная роль в фор мировании эффективной современной модели социальной защи ты отводится учету возможностей самого человека. Основные концептуальные положения нового подхода к проблеме соци альной защиты в контексте учета возможностей потенциала человека как ресурса повышения уровня и его социальной за щищенности, а также в целом развития общества были обобще ны в подготовленном в 1988 г. по заказу Комитета ООН докладе «Развитие человеческого потенциала: забытое измерение стра тегий развития»1.

Сегодня все в большей мере осознается факт, что именно организация системы социальной защиты населения с акцентом на ресурсные потенциалы индивида, групп, общностей стано вится тем инструментом, посредством которого формируются эффективные социально-экономические, социально-трудовые, социально-производственные и другие отношения, формы взаи модействия, а также достигаются социальное равновесие, це лостность, динамизм.

С этой точки зрения многие исследователи различают ак тивную и пассивную формы социальной защиты. В рамках ак тивной направленности социальной защиты основной акцент делается на недопущение бедности, безработицы, социальной несправедливости, основной целью является поддержка эконо Социальная защита семьи и детей (зарубежный опыт). М., 1992.

мически активного населения: развитие сферы предпринима тельской деятельности, внедрение активных социальных про грамм, содействие созданию дополнительных рабочих мест и т.д.

Пассивные формы социальной защиты ведут, прежде все го, к ущемлению интересов экономически активных слоев населения, поскольку своей целью ставят необходимую соци альную помощь и защиту социально дезадаптированных инди видов, групп и сообществ. Пассивная модель социальной защи ты имеет преимущественно компенсационный, распределитель ный характер1.

Исходя из системного анализа, напомним, что основными функциями любой организации являются явные и латентные. К основным функциям модели социальной защиты отнесем удо влетворение потребностей населения в социальной защите (ре ализация конституционных прав и государственных социальных гарантий, снижение риска, оказание помощи в трудной жизнен ной ситуации), а также ресурсное обеспечение (формирование условий со стороны государства и других субъектов системы социальной защиты с целью самообеспечения и самозащиты населения). К условиям реализации основных функций относит ся – создание условий мерами социальной политики государ ства в сфере социальной защиты и ее соответствие нормам меж дународного права. Актуальность этого зависит от вектора раз вития социальной политики государства, модели, ей соответ ствующей.

Функция социального вспомоществования подразумева ет: перераспределение части доходов, направленных на под держку несамодостаточных граждан на основе социальных стандартов;

проведение мероприятий социальной направленно сти с различными категориями населения;

реализацию социаль ных выплат;

обобщение результатов социальной защиты насе ления в краткосрочном периоде.

Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа. М., 2006. С.95.

Функция социального страхования (ресурсная) нацелена на создание условий для самообеспечения населения. Отметим другие (ресурсные) особенности этой функции: частичная ком мерциализация услуг, привлечение благотворителей, спонсоров;

переход к смешанным системам финансирования;

повышение уровня профессионального мастерства специалистов социаль ных служб и гибкости в выборе приемов и технологий индиви дуальной работы с нуждающимися гражданами и членами семей на местах. Прежде всего это организация различных консульта ций, использование форм психологической поддержки, создание специальных групп профессионального обучения, обеспечение помощи по трудоустройству, организация присмотра за детьми, чьи родители работают в дневное или вечернее время, развитие специальных служб помощи детям из нуждающихся семей в получении образования и т.д.

Принцип социально-нормативной согласованной упорядо ченности предполагает наличие социальных и правовых норм, предписаний (специфических по принадлежности), регулирую щих поведение людей и структур в системном процессе.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.