авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

«ФОНД ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОФИЦИАЛЬНОЕ ЭЛЕКТРОННОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ ИСТОРИЯ / ПОДХОДЫ / ПЕРСПЕКТИВЫ ...»

-- [ Страница 6 ] --

практики, с официального текста может быть снята вручную или с помощью копировальной техники копия второго порядка, удостоверяемая в необходимых случаях в официальном или но тариальном порядке и т.д. Другими словами, распространение правовых актов на бумаге — весьма трудоемкий и затратный с современной точки зрения процесс снятия и размножения копий первого, второго, третьего и последующего порядков средствами печати, копировальной техники или ручным спо собом1.

Система электронного официального опубликования прин ципиально меняет положение дел в этой сфере. Прежде всего, по нашему мнению, следует отказаться от бюрократической практики генерирования бесчисленных «официальных копий», прикладываемых к каждому вновь принимаемому решению.

Если документ размещен в общедоступной системе официаль ного электронного опубликования и имеет там постоянный адрес, достаточно дать официальную ссылку на этот адрес.

Всякий и каждый может убедиться в наличии и содержании данного документа.

В тех же редких случаях, когда необходимость в получении официальной копии документа действительно существует, у гражданина, организации, должностного лица появляется воз можность получить официальную высокозащищенную элек тронную копию правового акта. Защищенность электронных копий правовых актов должна обеспечиваться техническими средствами системы официального электронного опубликова ния (электронной подписью).

На наш взгляд, официальные копии документов должны функционировать в системах электронного документооборота без какого-либо дополнительного удостоверения. Несколько иначе должен решаться вопрос при переводе официального электронного текста на бумагу. Законодательством должны быть установлены случаи, когда для бумажных копий, сни См.: Миронова И.И. Статус электронных копий нормативных право вых документов. Проблема доступа к официальным тестам документов // Электронное законодательство: доступ к нормативно-правовой информа ции в электронной среде: Сб. статей Международной научно-практической конференции / Под ред. проф. Н.А. Шевелевой. СПб., 2011. С. 37–42.

Глава маемых с электронных первоисточников, потребуется нотари альное или иное официальное удостоверение (более подробно данный вопрос обсуждается в главе 9 настоящего издания в связи с рассмотрением основных процедур официального электронного опубликования).

Соотношение централизации/децентрализации в системе официального электронного опубликования Как показывает история официального опубликования в нашей стране, система официального опубликования может существенно отличаться по уровню централизации данной функции. В «имперский» период российской истории функции опубликования были максимально централизованы — сосредо точены в одном органе, Правительствующем сенате, наделенном к тому же функциями органа, отслеживающего соответствие публикуемого акта Основным законам. В советский период уровень централизации несколько уменьшился: публикатор был лишен права контроля за содержанием публикуемого акта по существу. Как представляется, система официально го электронного опубликования может пойти еще дальше в децентрализации и демократизации процесса опубликования нормативных правовых актов.

На наш взгляд, в современных условиях должен быть при нят децентрализованный вариант системы официального электронного опубликования, позволяющий государственному органу или должностному лицу публиковать в системе свои ре шения без всякого предварительного согласования, разумеется, за исключением случаев, когда такое согласование (например, в форме предварительной экспертизы) прямо предусмотрено законом. Данное предложение можно обосновать следующими аргументами.

1. Право на опубликование нормативного правового акта является частью государственно-властной компетенции госу дарственного органа или должностного лица. Ограничение или усложнение функции опубликования (в том числе путем ее чрез мерной централизации) затрудняет реализацию компетенции государственного органа или должностного лица, может воспре пятствовать оперативному принятию необходимых решений.

Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

2. Централизация функции опубликования правовых актов противоречила бы конституционному принципу разделения вла стей. В результате сформировалась бы особая «публикационная»

надзорная власть, не предусмотренная Конституцией Российской Федерации. Фактически это было бы возрождением института цензуры применительно к нормативным правовым актам.

3. Отсутствие фигуры централизованного публикатора, «проверяющего» все правовые акты перед их публикацией, не исключает последующего контроля за публикуемыми актами со стороны вышестоящих государственных органов, проку рорского надзора, судебного обжалования, а также контроля со стороны гражданского общества.

4. Самостоятельное решение вопроса государственным органом (должностным лицом) о публикации правового акта не исключает в установленных законом случаях обязательной предварительной экспертизы нормативного правового акта в Министерстве юстиции России или его территориальном органе.

5. В случае сомнений в правовом значении нормативного акта возможно проведение добровольной (инициативной, необязательной) правовой экспертизы.

6. Государственный орган или должностное лицо, публикую щее акт, несет всю полноту ответственности за публикуемый ими документ, однако система официального опубликования вправе отвергнуть документ, не соответствующий установ ленным техническим и/или формальным требованиям (на пример, в котором отсутствуют дата, заголовок или цифровая подпись).

7. Наконец, в случае явного злоупотребления государствен ным органом или должностным лицом своими правами (опу бликования явно незаконного, наносящего ущерб гражданам и государству документа), полномочия данного субъекта в си стеме официального электронного опубликования могут быть приостановлены по решению вышестоящего государственного органа или суда. Технически это может быть осуществлено посредством блокирования доступа к странице официально го электронного опубликования или путем приостановления сертификата ключа электронной подписи.

Глава На наш взгляд, децентрализованная система официального электронного опубликования гарантирует эффективное осу ществление каждым государственным органом и должностным лицом своей государственно-властной компетенции, сохраняя при этом необходимые условия и предпосылки для обеспечения единства государственной власти.

Обеспечение аутентичности правовых актов и доверия к системе официального электронного опубликования Необходимым условием успешного функционирования системы официального электронного опубликования является ее непререкаемый авторитет, доверие граждан и организаций к системе как оперативному, надежному, заслуживающему уважения источнику информации. Данное качество системы официального электронного опубликования должно сформи роваться в результате соблюдения ряда требований, в числе которых предполагаются следующие:

1. Включение официальной страницы государственного органа в единую систему официального опубликования, под чиняющуюся единым правовым, регламентным и технологи ческим требованиям.

2. Соответствие каждой официальной правовой публикации установленным стандартам.

3. Наличие надежных средств для проверки подлинности и официального характера правовой публикации (в настоящее время таким средством является проверка сертификата ключа электронной подписи).

4. Беспрепятственное получение официальных ссылок, официальных реестров и официальных копий документов в электронной форме с возможностью последующей распечатки их на бумаге.

5. Обеспечение взаимосвязи электронных и бумажных офи циальных публикаций (на электронной странице должен быть указан источник официального опубликования на бумаге (если первая официальная публикация была в печатной форме), в бумажной официальной публикации — постоянный адрес до кумента в электронной системе).

Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

6. Система официального электронного опубликования должна иметь высокой уровень технической надежности, обе спечивающий ее функционирование в условиях возможных обрывов и низкого качества связи, выхода из строя отдельных элементов инфраструктуры, компьютерных сбоев, возможных хакерских атак и т.д.

Взаимодействие системы официального электронного опубликования с системой распространения правовой информации Одна из предпосылок высокой эффективности правового информирования граждан и организаций — наличие в стране системы распространения правовой информации. В нашей стране эта система представлена широким спектром специа лизированных и массовых печатных изданий, справочными правовыми базами данных, публичными центрами правовой и деловой информации, преподаванием основ права в школе, средних и высших учебных заведениях и т.д. Систему офици ального электронного опубликования нельзя рассматривать вне партнерских отношений с негосударственной системой распространения правовой информации.

Взаимодействие системы официального электронного опу бликования и системы распространения правовой информации должно строиться, на наш взгляд, на следующих принципах:

1. Задача системы официального электронного опубликова ния — дать надежную и своевременную базовую информацию о вновь принимаемых нормативных правовых актах, обеспечить граждан и должностных лиц востребованными ими официаль ными ссылками и официальными копиями документов.

2. Задача системы распространения — довести правовую информацию до граждан в максимально удобной для них фор ме, обеспечить высокий уровень информационно-правового сервиса: дать информацию о действии правового акта, рас крыть его связи с иными правовыми актами, международными актами, судебной практикой, научной доктриной и т.д. В не обходимых случаях — раскрыть и прокомментировать содер жание правового акта более простым и понятным гражданам Глава языком, проиллюстрировать его применение на конкретных примерах.

3. Система распространения правовой информации может взять на себя функцию повторного официального опубликова ния правовых актов, но в этом случае организация-публикатор должна получить соответствующую лицензию.

4. Государственные органы и негосударственная система распространения правовой информации должны сотрудни чать в обеспечении максимально широкого доступа граждан и организаций к правовой информации, в реализации обра зовательных и благотворительных программ, а также в целях обеспечения максимально высокого качества правового ин формационного сервиса.

Использование ЭП в системе официального электронного опубликования Начиная с середины 1990-х гг. в Российской Федерации основным направлением распространения электронной под писи являлось применение ЭП как аналога собственноручной подписи в информационных системах кредитных организаций.

Это связано с тем, что ст. 847 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепила возможность использования ЭП в удосто верении права распоряжения денежными средствами, находя щимися на счете, документами с использованием в них аналогов собственноручной подписи, в соответствии со ст. 160 Граждан ского кодекса Российской Федерации (т.е. включая ЭП).

Принятие Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» создало общие условия использования ЭП в информационных системах. Это повлекло расширение сферы использования ЭП, включая органы го сударственной власти, органы власти субъектов Федерации, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов. Важно отметить, что в соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» в случаях, установленных законом или иным нормативным правовым актом, электрон ная цифровая подпись в электронном документе признается Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью1. В более развернутом виде аналогичное положение нашло отражение в ст. 6 Феде рального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»2.

После накопления первоначального практического опыта в 2002–2008 гг. стал наблюдаться активный рост числа инфор мационных систем с применением ЭП, в том числе в области государственного управления. В более чем 20 субъектах Рос сийской Федерации были внедрены системы казначейского исполнения бюджетов, которые включают подсистемы уда ленного электронного документооборота с применением ЭП.

В настоящее время в нашей стране существует более 300 раз личных систем электронного документооборота, и число их продолжает увеличиваться быстрыми темпами. Таким образом, можно сказать, что сложилась практика применения ЭП как в органах государственного и муниципального управления, так и в коммерческих организациях.

Государственная программа Российской Федерации «Инфор мационное общество (2011–2020 годы)», утвержденная Распо ряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815 (в редакции Постановления Правительства РФ от 18 мая 2011 г. № 399), ставит задачи по массовому распро странению информационных технологий в реальном секторе экономики, комплексному внедрению стандартизированных систем документооборота как внутри ведомств, так и на меж ведомственном уровне, созданию предпосылок для реализации прав граждан и организаций на доступ к информации3.

Сложившиеся к настоящему времени тенденции в части применения ЭП и удостоверяющих центров выглядят таким образом:

органы государственной власти создают собственные удо стоверяющие центры для решения внутренних задач, связан Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 127.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15.

Ст. 2036.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 46.

Ст. 6026.

Глава ных с применением ЭП в ведомственном электронном доку ментообороте и других информационных технологиях;

органы государственной власти заключают двусторонние соглашения по порядку межведомственного взаимодействия с использованием ЭП, при этом в рамках таких соглашений ведомства определяют порядок признания сертификатов, вы пущенных удостоверяющими центрами взаимодействующих ведомств;

органы государственной власти используют внешние удо стоверяющие центры, созданные и эксплуатируемые другими юридическими лицами, причем в данном случае услугами удостоверяющего центра могут одновременно пользоваться несколько ведомств.

Можно констатировать, что в настоящее время в пода вляющем числе случаев функции удостоверяющего центра выполняет структурное подразделение организатора информа ционной системы и лишь небольшое количество организаций юридических лиц, оказывает услуги удостоверяющего центра для широкого круга информационных систем. Данная тен денция представляется временной, связанной с начальным этапом применения ЭП в Российской Федерации. Число удо стоверяющих центров не может увеличиваться бесконечно, а государство — не должно создавать удостоверяющий центр под каждую решаемую им задачу.

Из двух вариантов применения ЭП для целей системы офи циального электронного опубликования (создание собственного удостоверяющего центра;

использование внешнего удостоверяю щего центра) более перспективным представляется применение усиленной цифровой подписи, исходя из следующего:

1. Крупный удостоверяющий центр имеет, как правило, подготовленный персонал, отлаженную технологическую и регламентную базу, которые позволяют получить в короткий срок услугу необходимого уровня качества.

2. Крупный удостоверяющий центр имеет, как правило, сеть представительств и филиалов, которые позволяют производить выдачу сертификатов ключей ЭП непосредственно на местах.

3. Крупный удостоверяющий центр, как правило, страхует риски, связанные с применением ЭП.

Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

4. Экономятся бюджетные средства, которые могут быть направлены на развитие системы официального электронного опубликования.

5. В случае ненадлежащего выполнения обязанностей Удо стоверяющим центром он может быть в любой момент заменен на другого, более надежного партнера.

В конечном итоге предлагается обеспечивать участников систе мы официального электронного опубликования сертификатами ключей электронных цифровых подписей, которые централизо ванно изготавливались бы аккредитованным удостоверяющим центром и выдавались его представителями на местах.

Формат документов в системе официального электронного опубликования Система официального электронного опубликования созда ется в целях широкого распространения и обеспечения доступ ности достоверных правовых актов для всех граждан Российской Федерации. Использование электронной публикации должно позволять зафиксировать факт вступления в силу нормативного правового акта в качестве альтернативы существующему в на стоящее время официальному бумажному опубликованию.

Правовые акты в системе официального опубликования правовых актов, исходя из ее целей, должны отвечать следую щим требованиям:

• вызывающий доверие простой и привычный для неограни ченного круга граждан способ восприятия текста правового акта — правовой акт должен содержать понятные и обще принятые атрибуты и внешние признаки официального правового акта;

• доступная любому гражданину возможность убедиться в том, что полученный им текст соответствует официальному тек сту — широкому кругу пользователей должно быть понятно, что перед ними достоверный официальный правовой акт;

• однозначно зафиксированная дата публикации документа.

При написании данного раздела использован справочно-аналитиче ский материал, подготовленный фирмой «Консультант Плюс».

Глава Исходя из данных требований, правовые акты в системе официального опубликования правовых актов в электронном виде должны отвечать следующим требованиям: широкая доступность;

достоверность;

привычность восприятия;

низ кие технологические затраты;

возможность фиксации даты публикации.

Опубликование документов на сайтах органов государствен ной власти правовых актов осуществляется на основании тре бований постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к инфор мации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». В настоящее время на всех сайтах федеральных органов государственной власти размещены правовые акты. В некоторых случаях исполь зуется формат HTML, иногда — текстовый (архивированный или неархивированный) формат. На ряде сайтов правовые акты представлены в виде структурированной базы данных, содержащей документы в графическом формате, например, сайт Президента Российской Федерации, сайт Государственной Думы, сайт МВД России, сайт Высшего Арбитражного Суда, сайт Минфина России и др. Правовые акты, представленные в графическом формате, внешне ничем не отличаются от офици ального правового акта на бумаге, принятого ведомством и на правленным им в рассылку для ознакомления и исполнения.

В решении вопроса о форматах представления и хранения данных в системе официального электронного опубликования необходимо также учитывать, что в настоящее время далеко не во всех органах власти используются системы электронного делопроизводства, там же, где они присутствуют, использу ются самые различные системы — собственной разработки, отечественных разработчиков, иностранных компаний. Во многих системах создается только карточка документа — его реквизиты, название, исполнитель, место хранения бумажной копии и т.д., т.е. информация о документе без полного электрон ного текста самого документа. Данные системы представляют собой некий электронный справочник, каталог, позволяющий получить справочную информацию о том или ином бумажном документе. В ряде ведомств, таких, например, как Администра Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

ция Президента, Минэкономразвития используются системы электронного документооборота, содержащие документы как в текстовом, так и в графическом формате. Таким образом, можно констатировать, что полноценные системы электрон ного документооборота только начинают внедряться в работу органов государственной власти.

В числе возможных форматов представления правовых актов для официального опубликования видятся следующие: тексто вый формат (DOC, TXT и другие);

псевдографический формат (PDF и другие);

графический формат (TIFF, GIF и др.).

Текстовый формат является широко доступным с точки зрения пользователей и разработчиков. Несомненное досто инство текстового формата — скорость работы поисковых систем, которые позволяют за считанные секунды отыскать в базе данных текстовый документ.

Однако текстовый формат, как и другие, не дает какой-либо гарантии достоверности, документы в текстовом формате легко фальсифицируются. При использовании текстового формата отсутствует такое немаловажное требование, как привычность восприятия документа пользователем. Правовой акт в виде текстового файла или его распечатка существенно отличаются по внешнему виду от публикации в официальных изданиях.

Решить перечисленные проблемы можно, в частности, путем использования текстового формата с ЭП. Однако использова ние ЭП существенно сужает круг участников системы офици ального опубликования.

Псевдографический формат обладает теми же признака ми и недостатками, что и текстовый формат, но лишен такого недостатка, как непривычность восприятия. Правовой акт, представленный в псевдографическом формате, может иметь внешнее оформление официального правового акта при отсут ствии достоверности содержания. При этом дополнительный минус данного формата — необходимость в некоторых случаях получения у разработчика формата разрешения на его исполь зование, а также необходимость использования при работе с данным форматом дополнительных программных средств.

Графический формат так же, как и текстовый, является широко доступным с точки зрения пользователей и разработ Глава чиков. При этом данный формат интуитивно воспринимается как более достоверный по сравнению с текстовым форматом.

Документы в графическом формате изготавливаются путем сканирования исходных текстов правовых актов на бумажных носителях без какой-либо редакторской обработки. Это дает возможность существенно снизить вероятность появления технических ошибок, которые могут возникать при таких опе рациях с текстом, как форматирование, корректура и т.д. Кроме того, документы в графическом формате подделать несколько сложнее, чем документы в текстовом формате. Правовой акт в графическом формате обладает всеми внешними признака ми официального правового акта, что позволяет говорить о привычности восприятия для пользователей и как следствие о существенно большей степени доверия к ним. С техноло гической точки зрения графический формат на сегодняшний день является наименее затратным. Кроме того, в большинстве ведомств уже существует система для перевода документов в графический формат, их хранения и последующей работы с ними.

Для дополнительного повышения достоверности правовых актах в графическом формате возможно использование ЭП.

Иными словами, в повседневной деятельности пользователь работает с документами в графическом формате, но в случае необходимости при наличии соответствующей возможности, он может осуществить дополнительную идентификацию офи циального правового акта по ЭП.

Вместе с тем графические документы более велики по объему, требуют больших ресурсов памяти, медленнее обраба тываются средствами компьютерной обработки информации.

Поисковые системы значительно медленнее ищут документы, выполненные в «чистом» графическом формате (возможен смешанный текстово-графический формат, где поиск графиче ского документа на самом деле производится по его поисковой текстовой карточке).

В конечном итоге следует прийти к выводу, что для целей официального опубликования правовых актов в электронном виде могут быть использованы различные форматы представле Официальное электронное опубликование: некоторые проблемы...

ния данных, но предпочтителен на сегодняшний день текстовой формат. В основу данного вывода, помимо изложенных выше, можно представить также следующие аргументы:

1. Графический формат хранения и предоставления до кументов возник как временный компромисс на стыке эпох бумажного и электронного документооборота. Его назначе ние — придать электронному документу внешний вид бумаж ного, сделать так, чтобы при распечатке электронный документ выглядел «как настоящий».

Такой ход мысли вполне понятен и объясним. Можно найти немало исторических примеров, когда при возникновении но вого явления использовались привычные, но явно неадекват ные для него формы: например, первые автомобили выглядели как кареты, первые электрические лампы напоминали с виду керосиновые фонари и т.д. Полагаем, что и в рассматриваемом случае компромисс будет недолгим: распространение электрон ного документооборота вытеснит из практики бумажные до кументы и соответственно обессмыслит графическую форму их хранения и предоставления (за исключением случаев архивного хранения бумажных документов, о чем было сказано выше).

2. Электронное официальное опубликование представляет собой завершающую стадию законодательного процесса. Пред полагается, что из законодательного органа (или от Президента РФ) принятый документ будет передаваться в электронном виде и в текстовом формате непосредственно в систему официального электронного опубликования. Теоретически, весь законодательный процесс должен постепенно перейти в электронную форму и в текстовый формат: в нем не должно остаться процессов, реализуемых на бумаге и соответственно требующих изготовления и использования электронных фото графий бумажных документов.

3. Графический формат документов не имеет никаких преимуществ с точки зрения обеспечения безопасности доку ментооборота: несмотря на воспроизведение внешних графи ческих реквизитов документа, на самом деле они так же легко фальсифицируемы, как и документы в текстовом формате.

Электронная подпись, используемая как средство безопасности, Глава в равной степени обеспечивает целостность как графических, так и текстовых документов.

Изложенные выше аргументы позволяют, на наш взгляд, высказаться за использование в качестве основного текстового формата создания, хранения и распространения официальных документов. Графический формат должен использоваться лишь в тех случаях, когда графический образ является неотъемлемым элементом, частью или приложением текстового документа (чертеж, рисунок, фотография, карта и т.п.).

Глава СУБЪЕКТЫ СИСТЕМЫ ОФИЦИАЛЬНОГО ЭЛЕКТРОННОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ Система официального электронного опубликования видится в качестве распределенной, иерархически организованной си стемы официальных сайтов государственных органов, охваты вающих три основных уровня государственного управления:

Определенную сложность в построении системы создает существование «факульта тивных» дополнительных уровней управ ления, не предусмотренных в Конституции Российской Федерации, — федеральных округов и округов в субъектах РФ. На наш взгляд, при построении системы офици ального опубликования данная проблема может быть решена двумя способами:

(а) Федеральные округа и округа в субъектах РФ выделяются в особые «про межуточные» уровни государственного управления с созданием для них соб- Рис. 8. Три уровня ственных сайтов в системе официального системы официаль ного электронного электронного опубликования;

опубликования (б) Особые сайты для федеральных округов и округов в субъектах РФ не создаются, но на сайтах вышестоящего по отношению к ним уровня управления соз даются рубрики, в которых отражается деятельность данных структур государственного управления.

Правовыми актами, регламентирующими деятельность системы официального опубликования, должна быть четко определена система государственных органов и органов мест ного самоуправления, допущенных для размещения своих правовых актов. Очевидно, это должны быть не все органы и организации, а лишь те, которые в соответствии со своей компетенцией полномочны принимать нормативные правовые Глава акты, т.е. правовые решения общего характера, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций.

За основу системы субъектов официального опубликования может быть принят Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОК 006-93), утвержден ный постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г.

№ 294 с последующими изменениями и дополнениями1.

В первый раздел указанного Классификатора «Органы госу дарственной власти и местного самоуправления, объединения предприятий и организаций» включены органы государствен ной власти, а также объединения предприятий и организаций, выполняющие важные экономические функции в системе управления и регулирования экономики. В нем все множество органов государственной власти и управления делится на че тыре основные группы: федеральные органы государственной власти;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления;

объединения предприятий и организаций.

В соответствии с указанным Классификатором могут быть выделены следующие основные группировки субъектов систе мы официального опубликования правовых актов:

Президент Российской Федерации. В систему официаль ного опубликования включаются все указы и распоряжения Президента Российской Федерации, за исключением актов, не подлежащих опубликованию. В систему также включаются акты Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и управлений Администрации Президента Рос сийской Федерации, если они содержат правовые нормы и подлежат опубликованию.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Фе дерации. В систему официального опубликования включаются все правовые акты Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в том числе публично-правовые акты Совета Федерации ненормативного характера — заявления, обращения и т.д.

Государственная Дума Федерального Собрания Россий ской Федерации. В систему включаются все правовые акты Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Субъекты системы официального электронного опубликования Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в том числе публично-правовые акты Государственной Думы ненорматив ного характера — заявления, обращения и т.д.

Правительство Российской Федерации. В систему офици ального опубликования включаются постановления и распоря жения Правительства Российской Федерации, а также иные по наименованию документы (телеграммы, письма), если они содержат правовые нормы или положения рекомендательного характера и подлежат опубликованию. В систему опубликова ния включаются также публично-правовые документы ненор мативного характера — заявления и обращения Правительства Российской Федерации.

Органы исполнительной власти Российской Федерации.

В свою очередь данный вид субъектов, генерирующих доку менты правового характера, подразделяется на:

а) федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнитель ной власти;

б) федеральные органы исполнительной власти, руковод ство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам ис полнительной власти;

в) иные федеральные органы исполнительной власти, руко водство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации;

г) территориальные органы федеральных органов исполни тельной власти.

Данный вид государственных органов классифицируется в соответствующих группировках этих федеральных органов, например, территориальные органы Федеральной службы го сударственной статистики классифицируются в группировке «Федеральная служба государственной статистики»;

д) организации при федеральных органах исполнительной власти. В эту классификационную группировку включены Глава организации федеральных органов исполнительной власти, созданные в соответствии с постановлениями Правитель ства Российской Федерации для решения задач по отдельным направлениям деятельности, отнесенной к ведению соот ветствующего федерального органа исполнительной власти, или включенные в классификатор для целей государственной статистики;

е) другие организации федерального уровня. В этой клас сификационной группировке состав и последовательность расположения организаций следует дать в соответствии со сложившимся в государственной статистике порядком их пере числения (Газпром, Центробанк, Федеральные фонды и др.).

Конституционный Суд Российской Федерации, Верхов ный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Правовые акты органов правосудия являются актами правоприменения и по этой причине долж ны официально публиковаться в отдельной самостоятельной системе официального опубликования судебных актов. Однако некоторые из них могут затрагивать действие нормативных правовых актов — признавать нормативные правовые акты или их отдельные положения недействующими, приостанавли вать или прекращать действие нормативных правовых актов.

Поскольку без указанных правовых актов судебных органов правильное толкование и применение нормативных правовых актов невозможно, данные акты правосудия должны присут ствовать в системе официального опубликования нормативных правовых актов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Данные государственные органы определяются и включаются в систему официального электронного опублико вания в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и нормативными актами субъектов Россий ской Федерации.

Органы местного самоуправления. Данный вид органов группируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, уставами и иными нормативными актами муни ципальных образований.

Субъекты системы официального электронного опубликования Система субъектов официального опубликования достаточ но сложна, разветвлена и, вероятно, потребует создать стан дартный общесистемный справочник наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, включенных в данную систему. Такой справочник, на наш взгляд, должен быть единым для всей системы государственно го управления, т.е. использоваться также для целей экономиче ского управления, статистики, транспорта, связи и т.д. Вполне возможно, что создание системы официального опубликования приведет к необходимости унифицировать наименования орга нов государственной власти и местного самоуправления, дать им краткие, в том числе цифровые, наименования и индексы.

Для системы официального опубликования имеет принци пиально важное значение правовое регулирование порядка создания самостоятельных официальных страниц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На наш взгляд, решение о создании страницы в системе офи циального опубликования должно приниматься одновременно с принятием решения о создании либо преобразовании госу дарственного органа или органа местного самоуправления.

Для того чтобы избежать создания в системе пустых и малозагруженных страниц, может быть принято решение о создании «объединенных» официальных страниц. Например, объединенной официальной страницы города, объединенной официальной страницы района, на которой размещаются акты всех структур районного подчинения и т.д.

Следует подчеркнуть, что отсутствие у государственного органа или органа самоуправления собственной страницы в системе официального электронного опубликования не ис ключает наличие у него официального сайта, информирующего граждан и организации о его решениях и деятельности. Это обстоятельство означает только то, что решения данного органа или организации (например, школы, стадиона, театра, музея, университета) не рассматриваются как нормативные правовые акты и не включаются в систему нормативных правовых актов Российской Федерации.

Глава Решение о приостановлении или прекращении полномочий государственного органа или органа местного самоуправления в системе официального опубликования должно приниматься в установленном законодательством порядке как часть (от дельный пункт) общего решения о приостановлении или пре кращении полномочий или упразднения соответствующего органа. При этом на официальной странице упраздненного государственного органа в течение определенного срока (на пример, года) должна находиться информация о прекращении его деятельности и контактная информация об организации правопреемнике.

Глава ОБЪЕКТЫ СИСТЕМЫ ОФИЦИАЛЬНОГО ЭЛЕКТРОННОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ Помимо субъектов — участников системы официального электронного опубликования, нормативные акты, регламенти рующие деятельность этой системы, должны четко определить виды правовых актов, подлежащих включению в систему.

Под правовым актом нами понимаются акты-документы, отвечающие следующей совокупности признаков:

• издаются государственным органом или органом местного самоуправления;

• соответствуют компетенции данного органа;

• содержат положения, устанавливающие, изменяющие, до полняющие или отменяющие права или обязанности граж дан или организаций.

Разновидностью правовых актов являются нормативные правовые акты — акты-документы, отвечающие следующим дополнительным признаками (одним или несколькими):

• распространяются на неопределенный круг лиц;

• подлежат, как правило, многократной реализации;

• имеют, как правило, длительный срок действия;

• распространяются, как правило, на всю территориальную юрисдикцию.

К нормативным правовым актам близки правовые решения, прекращающие или приостанавливающие действие отдельных норм или нормативных актов в целом, например, решения Конституционного Суда Российской Федерации. Данные ре шения, на наш взгляд, также подлежат включению в систему официального опубликования.

В число актов-документов, подлежащих включению в систе му официального электронного опубликования, должны быть включены следующие правовые акты1:

В разработке данного вопроса использован справочный материал «Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов», подготовленный специалистами СПС «Консультант Плюс».

Глава Законы Российской Федерации о поправках к Конститу ции Российской Федерации. Подлежат включению в систему официального опубликования законы Российской Федерации в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 4 марта 1998 г.

№ 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы. Подлежат включе нию в систему официального опубликования в полном объеме.

В настоящее время публикуются в «Российской газете», «Пар ламентской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», а также на официальном интернет-портале право вой информации.

Федеральные законы. Подлежат включению в систему офи циального опубликования в полном объеме. В настоящее время публикуются в «Российской газете», «Парламентской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», а также на официальном интернет-портале правовой информации.

Акты палат Федерального Собрания Российской Феде рации. Эта группа правовых актов включает акты различного характера, часть из которых носит внутренний и организацион ный характер (формирование комиссий, избрание руководите лей комитетов, принятие законопроектов в первом, во втором чтении и т.д.). Тем не менее полагаем, что данная группа актов подлежит включению в систему официального опубликования в полном объеме.

В настоящее время они публикуются в «Российской газе те», «Парламентской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Акты по вопросам конституцион ной компетенции палат также публикуются на официальном интернет-портале правовой информации.

Акты Президента Российской Федерации. Имеются в виду указы и распоряжения, а также некоторые другие документы правового характера (например, доктрины). Подлежат вклю чению в систему в полном объеме. Официальные источники опубликования в настоящее время: «Российская газета», «Со брание законодательства Российской Федерации», а также официальный интернет-портал правовой информации.

Объекты системы официального электронного опубликования Акты Правительства Российской Федерации. Имеются в виду постановления и распоряжения Правительства Россий ской Федерации. Подлежат включению в систему в полном объеме. Официальные источники опубликования в настоящее время: «Российская газета», «Собрание законодательства Рос сийской Федерации». Возможно опубликование актов Пра вительства РФ на официальном интернет-портале правовой информации.

Решения Конституционного Суда РФ. Имеются в виду по становления, а также отказные определения. На наш взгляд, данный вид судебных правовых актов подлежит включению в систему официального опубликования нормативных правовых актов в полном объеме. В настоящее время решения Конститу ционного Суда публикуются в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение.

Решения Конституционного Суда публикуются также в «Вест нике Конституционного Суда Российской Федерации».

Решения Верховного Суда Российской Федерации и реше ния Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, восстанавливающие, изменяющие или прекращающие дей ствие нормативных правовых актов. В систему официального правового опубликования, на наш взгляд, должны включаться решения высших судебных органов, затрагивающих действие нормативных правовых актов: признающих нормативные правовые акты полностью или частично недействующими, меняющими сроки действия нормативных актов, порядок их вступления в силу или утраты ими юридической силы и т.д. Очевидно, что в данных случаях суды вторгаются в сферу нормативно-правового регулирования, а потому их акты долж ны присутствовать в системе официального опубликования наряду с нормативными правовыми актами.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис полнительной власти. Данный вид правовых актов традицион но подразделяется на подлежащие регистрации в Министерстве юстиции РФ и не подлежащие регистрации. В связи с пред лагаемым в настоящей монографии упразднением института регистрации актов в Министерстве юстиции данное деление Глава теряет смысл. Вместо него правовые акты федеральных органов исполнительной власти предлагается подразделять на требую щие обязательной экспертизы в Министерстве юстиции РФ и не требующие обязательной экспертизы.

(а) Акты федеральных органов исполнительной власти, требующие обязательной экспертизы в Министерстве юсти ции РФ. Условием размещения этой категории правовых актов в системе официального опубликования будет наличие акта обязательной экспертизы, содержащей вывод о возможности опубликования данного акта. В первом приближении можно утверждать, что в эту категорию войдут правовые акты, кото рые ранее требовали регистрации в Министерстве юстиции РФ: нормативные правовые акты, затрагивающие права, сво боды и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер и др.

(б) Акты федеральных органов исполнительной власти, не требующие обязательной экспертизы в Министерстве юстиции РФ. Все остальные правовые акты федеральных органов исполнительной власти относятся к категории не требующих обязательной экспертизы и включаются в систему официального опубликования без акта экспертизы. В случае сомнений, к какой из двух категорий относится принятый ве домством правовой акт, по данному вопросу может быть также проведена отдельная самостоятельная экспертиза. Кроме того, любой субъект законотворчества вправе перед опубликова нием правового акта провести его неофициальную правовую экспертизу.

В регламенте каждого государственного органа, как правило, должны быть прямо перечислены виды актов данного органа, подлежащих обязательному опубликованию, и виды актов, не подлежащих обязательному опубликованию.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации неопубликованные нормативные правовые акты, затрагиваю щие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Неразмещение подобного правового акта в системе официального электронного опубликования должно влечь Объекты системы официального электронного опубликования отсутствие официального статуса у данного нормативного правового акта и невозможность ссылок на него в правопри менительной практике.

В нормативно-правовом акте, регулирующем порядок официального электронного опубликования, на наш взгляд, должны быть прямо названы категории правовых актов, не подлежащих включению в систему официального электронного опубликования, в том числе следующие:

1. Правовые акты по вопросам, составляющим государ ственную тайну. В определенных случаях в системе официаль ного опубликования может быть обнародован факт принятия соответствующего секретного правового акта, приведены его официальные реквизиты (заголовок, дата принятия и номер) и указан механизм официального доступа к данному документу без размещения полного текста самого акта.

2. Правовые акты по вопросам, являющимся конфиденци альными или служебными. В определенных случаях в системе официального опубликования может быть обнародован факт принятия соответствующего конфиденциального или служеб ного правового акта, приведены его официальные реквизиты (заголовок, дата принятия и номер) и указан механизм офици ального доступа к данному документу.

3. Акты технического регулирования (Регламенты, ГОСТы, международные и отраслевые стандарты), за ис ключением актов, утверждаемых федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше, определенную правовую форму имеют акты технического регулирования — технические ре гламенты, ГОСТы, ОСТы, санитарно-технические правила и нормы (САНПИНы), строительные нормы и правила (СНИПы) и т.д. Данная категория нормативно-правовых актов в силу особенностей их разработки, кодификации и систематизации должна официально публиковаться в отдельной самостоя тельной системе официального электронного опубликования.

Прообраз данной системы создан и доступен пользователям на официальном сайте Росстандарта.

4. Решения судов по конкретным делам (судебная практи ка). Как уже отмечалось выше, решения судов по конкретным Глава делам (за исключением категории дел общего нормоконтроля) не должны включаться в систему официального электронного опубликования нормативных правовых актов. Однако судебные решения должны официально публиковаться в собственной системе официального электронного опубликования судебных решений, построенной на аналогичных принципах1.

5. Решения административных органов по конкретным делам (административная практика). Решения администра тивных органов по конкретным делам (административная прак тика), пожалуй, наиболее многочисленная категория правовых актов в государстве. Эти акты представляют собой правовую форму массовой управленческой деятельности органов госу дарства и органов местного самоуправления. Их опубликование в системе официального электронного опубликования невоз можно, да и нецелесообразно, поскольку загрузило бы данную систему миллионами оперативных документов краткосрочного, временного характера. Однако данные сообщения, по крайней мере наиболее существенные из них, вполне могут официаль но публиковаться для всеобщего сведения на официальных сайтах соответствующих государственных органов, а также рассылаться непосредственно заинтересованным лицам в виде официальных электронных сообщений.

6. Исполнительно-распорядительные правовые акты индивидуального характера (оперативные служебные рас поряжения, кадровые назначения и увольнения и т.д.).

Данные правовые акты в силу их индивидуального характера, краткого времени действия и оперативного назначения, как правило, не должны публиковаться в системе официального электронного опубликования. В отдельных случаях они могут быть обнародованы на официальном сайте соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, однако в большинстве случаев — сохранены в официальном электронном архиве соответствующего органа и/или направ лены непосредственно исполнителю по электронной почте и иным каналам служебной коммуникации.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52.

Ст. 6217 (ч. I).

Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Практика официального опубликования нормативных правовых актов потребует рассмотрения нескольких сложных случаев и «пограничных» ситуаций, требующих дополнитель ного обсуждения и комментирования. К числу таких сложных случаев можно отнести следующие:

Акты Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащие разъяснения судебной практики. Действующее законодатель ство о судоустройстве разрешает пленумам Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по во просам судебной практики. На деле такие разъяснения нередко выходят за рамки толкования закона и включают новые нормы права — так называемые правоположения. Конкретным приме ром может служить Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 7 от 14 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних», в котором содержались обязательные для применения судами правоположения: про цессуальный порядок рассмотрения материалов о применении принудительных мер воспитательного воздействия (п. 14);


уголовно-правовое положение об исключении соучастия в пре ступлении с использованием лица, не подлежащего уголовной ответственности в силу возраста или невменяемости (п. 9)1.

Подлежат ли включению подобные правовые акты в состав системы официального электронного опубликования?

На наш взгляд, акты судебного толкования, в том числе содержащие положения общего нормативного характера (правоположения), не должны вырываться из общего контекста судебной практики. Несмотря на свой «пограничный» харак тер, эти документы подлежат включению не в базы данных законодательства, а в базы данных судебной практики.

Акты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии со ст. 33 Федерального конститу ционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Рос сийской газете», специальные доклады по отдельным вопро Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 4.

Глава сам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и других изданиях. Подлежат ли эти акты включению в состав базы данных системы официального электронного опубликования?

Несмотря на то что акты Уполномоченного по правам чело века могут иметь существенное значения для уяснения и разъ яснения норм права, они по своей природе являются правовыми актами контрольного органа со специальной компетенцией, непосредственно не содержат норм права и по этой причине не должны включаться в базу данных законодательства. Официаль ное опубликование этих правовых актов должно осуществляться на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также в указанных в Федеральном конституционном законе печатных источниках.

Решения Счетной палаты Российской Федерации. Статья Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»

содержит косвенное указание на возможность официального опубликования решений Счетной палаты. Подлежат ли такие решения включению в базу данных законодательства?

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом финансового контроля, образуемым Фе деральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Официально опубликованные акты Счетной палаты не должны содержать юридических норм и включаться в корпус действующего законодательства. В случае необходимости акт Счетной палаты может быть официально опубликован на сайте Счетной палаты, а также в органах печати.

Официальные разъяснения Главного Государственно правового управления Президента Российской Федерации.

Пунктом 4 Положения о Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г.

№ 342, данная структура наделена правом давать «официаль ное разъяснение отдельных положений указов и распоряже ний Президента Российской Федерации, осуществляемое по его поручениям»1. Подлежат ли официальные разъяснения Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11. Ст. 1030.

Объекты системы официального электронного опубликования Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации включению в состав официальной базы данных законодательства?

В данном случае следует обратить внимание, что офици альное разъяснение указов и распоряжения Президента Рос сийской Федерации осуществляется «по его поручению», т.е.

является формой осуществления полномочий Президента. На данном основании официальные разъяснения указов и распо ряжений Президента Российской Федерации, наряду с самими разъясняемыми актами, подлежат включению в официальную базу данных российского законодательства.

В данной главе предпринят обзор нормативных правовых актов федерального уровня. Естественно, что система офи циального электронного опубликования должна охватывать также правовые акты субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления. В связи с тем что правовое регулирование системы и содержания ука занных правовых актов осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне органов местного самоуправления, в данной главе эти виды актов не рассматри ваются.

Глава ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В СИСТЕМЕ ОФИЦИАЛЬНОГО ЭЛЕКТРОННОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ Реальное функционирование системы официального опубли кования выражается в комплексе взаимосвязанных процедур по размещению в системе новых нормативных актов, их ко дификационной обработке, доступе граждан и организаций к правовой информации, выдаче официальных копий и реестров нормативных правовых актов и т.д. Рассмотрим некоторые наи более важные процедуры, образующие основу официального опубликования в электронной форме.

Создание официальных страниц государственных органов (должностных лиц) в системе официального опубликования Вопрос о создании официальных страниц государственных органов (должностных лиц) в системе официального электрон ного опубликования представляет значительную сложность по нескольким причинам. Во-первых, в системе официального опу бликования на разных ее уровнях будут присутствовать десятки тысяч субъектов. Во-вторых, в системе органов государства и местного самоуправления постоянно происходят изменения: в составе, наименовании, компетенции и т.д. В-третьих, как от мечалось, во избежание создания большого количества пустых и малоиспользуемых страниц может быть принято решение об учреждении «объединенных» страниц государственных органов или органов местного самоуправления.

На наш взгляд, порядок открытия официальных страниц должен быть определен в Федеральном законе о системе офици ального электронного опубликования и подробно урегулирован в подзаконном правовом акте. В решении данного вопроса следует исходить из следующих основных положений.

Основные процедуры в системе официального электронного опубликования 1. Официальные страницы Президента Российской Феде рации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации открываются Государ ственным центром правовой информации без дополнитель ного указания на основании конституционного статуса этих государственных органов.

2. Официальные страницы федеральных органов исполни тельной власти открываются Государственным центром право вой информации на основании уставов и положений об этих ор ганах (желательно, чтобы решение об участии государственного органа в системе официального электронного опубликования указывалось в положениях о них отдельным пунктом).

3. Если в положении о федеральном государственном органе нет пункта об участии в системе официального опубликования (например, положение об органе принималось в «доэлектрон ную» эпоху и с тех пор не менялось), но реально государствен ный орган или должностное лицо принимает акты, требующие электронного опубликования, то официальная страница этого органа открывается Государственным центром правовой ин формации по мотивированному обращению данного государ ственного органа или должностного лица.

4. Государственный центр правовой информации может отказать государственному органу или должностному лицу в открытии официальной страницы в системе электронного опубликования, разъяснив, например, что акты этого органа не носят нормативного характера и должны публиковаться на его официальном сайте. Споры о допуске в систему официального опубликования (поскольку по своей природе это споры между госорганами об их компетенции) должны рассматриваться, как правило, в административном порядке.

5. Региональные центры правовой информации выполняют аналогичную работу на уровне регионов и муниципальных об разований. При этом официальные страницы главы субъекта Российской Федерации, законодательного (представительно го) органа субъекта Российской Федерации, правительства субъекта Российской Федерации создаются без специального указания на основе Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации и действующего законодательства.

Глава 6. Официальные страницы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются региональными центрами правовой информации в случаях, когда открытие та кой страницы предусмотрено положением о данном органе либо вытекает из мотивированного обращения данного органа.

7. Официальные страницы должностных лиц и пред ставительных органов местного самоуправления создаются региональными центрами правовой информации, если это предусмотрено уставами, положениями о данных органах или вытекает из их мотивированного обращения.

8. Государственный центр правовой информации и регио нальные центры правовой информации должны проводить анализ реального использования открытых в системе офици альных страниц и на этом основании вносить государственным органам и должностным лицам предложения о закрытии не используемых или объединении малоиспользуемых страниц.

При наличии разногласий окончательное решение по данному вопросу должен выносить исполнительный орган власти общей компетенции (правительство) в ходе периодического рассмо трения вопросов практики официального опубликования.

Создание и ведение «паспорта» государственного органа или должностного лица в системе официального опубликования Помимо своей основной функции, система официального электронного опубликования должна выполнять дополнитель ные, но также очень важные задачи. Одна из таких задач — предоставление гражданам и организациям официальной информации о наименовании государственного органа или должностного лица, его компетенции, официальном сайте, раз мещении приемной, контактных адресах и телефонах. С этой целью на официальной странице государственного органа, должностного лица, муниципального образования и т.д. должна даваться ссылка на «паспорт» данного государственного органа или должностного лица.


Наличие подобного «паспорта» представляется необходи мым в силу следующих причин:

Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Рис. 9. Примерный интерфейс официальной страницы государственного органа (должностного лица) в системе официального электронного опуб ликования Примечания: 1) данная позиция интерфейса содержит отсылку к «паспорту»

государственного органа или должностного лица (см. ниже);

2) позиция «Слу жебный вход» предназначена для размещения новых документов и передачи иной информации в Государственный центр правовой информации.

1. Граждане и организации обращаются к системе официаль ного опубликования, как правило, в связи с подготовкой своих документов — обращений, писем, заявлений и т.д. Наличие полного и правильного наименования государственного органа, данных о его компетенции существенно облегчит подготовку такого документа.

2. Наличие контактной информации государственного органа (должностного лица) позволит правильно адресовать обращение в этот орган или к должностному лицу.

Глава Рис. 10. Примерный интерфейс объединенной официальной страницы органов местного самоуправления Примечание: 1) каждая из позиций — наименований районов содержит от сылку к «паспорту» данного муниципального образования.

3. Наличие электронного «паспорта» государственного орга на или должностного лица позволяет правильно оценить закон ность размещенного в системе документа, а также будет иметь правопредупредительное значение — государственному органу и должностному лицу труднее пойти на прямое нарушение норм о собственной компетенции, когда эти нормы отражены в его электронном «паспорте» для всеобщего сведения.

4. Наконец, электронный паспорт должен содержать ин формацию о периоде времени, который охватывается актами государственного органа и должностного лица, размещенными в системе электронного опубликования, а также официальных печатных источниках, в которых можно получить правовую информацию за предыдущие годы.

Рис. 11. Примерный интерфейс «паспорта» государственного органа (долж ностного лица) в системе официального электронного опубликования Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Примечание: 1) повторение данных реквизитов, уже показанных ранее на официальной странице Президента РФ, представляется необходимым в це лях удобства пользователя: «паспорт» может быть распечатан пользователем как отдельный самостоятельный документ, поэтому он должен содержать всю необходимую, полную и актуальную информацию о государственном органе или должностном лице.

5. Одновременно с системой официального электронного опубликования «электронный паспорт» может быть размещен на официальном сайте этого государственного органа или ор гана местного самоуправления в сети Интернет.

Очевидно, что ведение «электронных паспортов» субъектов системы официального электронного опубликования потребует создания специальной службы, наблюдающей за изменениями в законодательстве, переменами в наименованиях государствен ных органов, реальным распределением полномочий между ними. Однако данные дополнительные затраты, на наш взгляд, вполне окупятся повышением функциональности системы официального опубликования, которая станет авторитетным и надежным источником информации не только о нормативно правовых актах, но и об органах, принимающих эти акты.

Процедура входа государственного органа (должностного лица) в систему официального электронного опубликования Условием входа государственного органа (должностного лица) в систему официального электронного опубликования является его надежная идентификация. В настоящее время единственной технологией, обеспечивающей надежную иденти фикацию участников сетевого общения, является электронная подпись (ЭП). Поэтому необходимой предпосылкой для любого действия в системе официального опубликования является предъявление действующим должностным лицом электронной подписи. Выдача сертификатов электронной подписи может быть доверена самому Государственному центру правовой ин формации (для чего потребуется создать специализированное подразделение, оборудованное соответствующей техникой и Глава Рис. 12. Примерный интерфейс служебной страницы государственного органа (должностного лица) 1) Примечания: данная площадка используется в случае принятия норматив ных правовых актов, вносящих изменения и дополнения в действующие документы;

2) данная позиция интерфейса содержит ссылку, по которой можно проверить размещение документа на открытой официальной стра нице в рубрике «Опубликованы сегодня»;

3) данная позиция интерфейса содержит объяснение причин, по которым в размещении документа си стемой отказано.

программным обеспечением), либо эта функция может быть поручена внешней специализированной государственной ор ганизации — Удостоверяющему центру.

Запрос и подтверждение действия сертификата ключей электронной подписи на «Служебном входе» является условием пропуска на служебную страницу для размещения новых доку ментов и общения с администратором системы официального электронного опубликования.

Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Процедура приостановления и прекращения полномочий государственного органа (должностного лица) в системе официального электронного опубликования Как известно, компетенция государственного органа может измениться или прекратиться, государственный орган — быть упразднен, должностное лицо — уволиться с государственной службы и т.д. Кроме того, нельзя исключить, что полномочия государственного органа или должностного лица могут быть использованы для причинения ущерба обществу, государству, правам и законным интересам граждан (например, для раз жигания межнациональной розни, подстрекательства к бес порядкам, совершения действий, угрожающих безопасности и т.д.). По этим причинам должна существовать процедура приостановления и/или прекращения полномочий государ ственного органа или должностного лица в системе официаль ного опубликования.

Как представляется, доступ в систему официального опу бликования может быть приостановлен:

1) по решению суда (в том числе как обеспечительная мера);

2) постановлению следователя или прокурора;

3) решению вышестоящего органа государственной власти в порядке подчиненности;

4) решению органа исполнительной власти общей компе тенции на данной территории (правительства);

5) инициативе Государственного центра правовой инфор мации или регионального центра правовой информации — в случае грубых, очевидных нарушений.

Приостановление доступа в систему технически осущест вляется путем приостановления действия сертификата клю чей цифровой подписи, следствием чего будет блокирование доступа на служебную страницу, обслуживаемую данной цифровой подписью. В случае минования обстоятельств, вы звавших прекращение доступа в систему, этот доступ должен быть восстановлен.

Прекращение полномочий в системе официального опу бликования может быть вызвано следующими обстоятель ствами:

Глава 1) ликвидацией государственного органа;

2) изменением компетенции государственного органа, ко торая более не требует присутствия в системе официального опубликования;

3) назначением на должность руководителя государственно го органа нового должностного лица. Поскольку электронная подпись заменяет собственноручную подпись, а в установ ленных законом случаях также и печать, вновь назначенному должностному лицу должен быть выдан новый сертификат ключей цифровой подписи.

Решение о прекращении действия сертификата ключа циф ровой подписи в указанных случаях должен принимать Госу дарственный центр правовой информации или соответственно региональный центр правовой информации.

Очевидно, что вопросы приостановления и прекращения полномочий государственных органов и должностных лиц в системе официального электронного опубликования должны быть урегулированы в общем виде — в федеральном законе о системе официального электронного опубликования, и более детально — в подзаконном акте, посвященном процедурам до ступа в систему официального электронного опубликования.

Доступ пользователей в систему официального электронного опубликования Доступ пользователей в систему официального электронного опубликования должен осуществляться через сеть общего до ступа Интернет с использованием браузера. Качество доступа и количество доступных пользователю функций системы не должно зависеть от типа используемого браузера.

Предполагается, что доступ в систему официального элек тронного опубликования должен быть бесплатным, открытым и круглосуточным. Прообразом такой системы является дей ствующий сегодня официальный интернет-портал правовой информации. В первом приближении могут быть предложены следующие интерфейсы доступа пользователей (рис. 13).

Отдельной и достаточно сложной проблемой является соз дание удобной и интуитивно понятной системы навигации Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Рис. 13. Примерный интерфейс доступа пользователей на главную стра ницу системы официального электронного опубликования по системе официального электронного опубликования. По лагаем, что при разработке системы навигации должен быть в полной мере учтен опыт коммерческих баз данных правовой информации. В первом приближении может быть предложен следующий интерфейс поиска официальных страниц и норма тивных правовых актов в системе официального электронного опубликования (рис. 14–17).

Подготовка нормативных правовых актов к официальному опубликованию Самостоятельный и весьма важный вопрос процедуры официального электронного опубликования — подготовка нормативных правовых актов к официальному опубликованию.

Даже юристами не всегда сознается, что нормативный право Глава Рис.14. Примерный интерфейс страницы поиска официальных страниц государственных органов и должностных лиц Рис. 15. Примерный интерфейс страницы поиска нормативных правовых ак тов, размещенных в системе официального электронного опубликования Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Рис. 16. Примерный интерфейс сообщения о результатах поиска Рис. 17. Примерный интерфейс сообщения о результатах поиска вой акт — не «голый» документ, отражающий веление государ ственного органа или должностного лица, а весьма сложный информационный комплекс, содержащий новую редакцию измененного или дополненного правового акта, сведения о по рядке вступления правового акта (иногда — его отдельных разделов и статей) в силу, корреспондентов и респондентов данного право вого акта, связанных с ним пере крестными ссылками, сведения о приостановлении и признании недействующими отдельных положений акта и т.д. (данное обстоятельство проиллюстри- Рис. 18. Нормативный право ровано на рис. 18). Разные части вой акт как информационный комплекс Глава этого информационного комплекса, хотя и взаимосвязаны, но «живут самостоятельной жизнью», создаются, изменяются и дополняются разными субъектами и кодифицируются в ином порядке, нежели «основной» документ.

В составе информационного комплекса, складывающегося «вокруг» нормативного правового акта, можно выделить около двух десятков «слоев», в том числе следующие (см. табл. 1: эле менты, подлежащие обязательному включению в официальную базу данных, отмечены «птичкой»):

Создание и введение в строй системы официального элек тронного опубликования неизбежно затронет и процедуры законотворчества, и процедуры кодификации нормативных правовых актов, сложившиеся в основном в «доэлектронную»

эпоху на основе господства «бумажных» форм делопроизвод ства. При этом с некоторыми «вредными привычками» зако нодателю и кодификаторам придется расстаться.

Самостоятельным дискуссионным вопросом является веде ние в системе официального электронного опубликования так называемых актуальных текущих редакций (редакций норма тивных правовых актов на текущий момент). Очевидно, что ведение текущих редакций — значительная по объему и трудо затратам работа, требующая привлечения квалифицированных специалистов-юристов. Можно ли без нее обойтись?

Теоретически, конечно, можно ограничиться размещением в системе официального электронного опубликования нор мативных правовых актов «как есть», без дополнительной кодификационной работы и создания актуальных текущих редакций. Однако в этом случае система официального элек тронного опубликования превращается из справочной право вой системы в простой «склад» нормативных правовых актов.

Ведь для того чтобы практически применить тот или иной нормативный правовой акт, пользователю все равно придется убедиться, что этот акт не изменен и не отменен и получить его актуальную (действующую на текущий момент) редакцию. По скольку система официального электронного опубликования не будет содержать всей необходимой полноты информации, Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Таблица Информационные «слои» нормативного правового акта V1. Действующая (актуальная, текущая) редакция нормативного право вого акта.

V2. Недействующие (предыдущие, отмененные) редакции нормативного правового акта.

V3. Первоначальная редакция нормативного правового акта.

V4. Решения судов о приостановлении или прекращении действия нор мативного правового акта или его частей.

V5. Акты официального нормативного толкования нормативного правового акта.

V6. Респонденты данного нормативного правового акта.

V7. Корреспонденты данного нормативного правового акта.

V8. Подзаконные нормативные правовые акты, конкретизирующие данный нормативный правовой акт.

9. Судебные решения, вынесенные на основе данного нормативного правового акта.

10. Административные решения, вынесенные на основе данного нор мативного правового акта.

11. Законодательные инициативы, внесенные с целью изменения или отмены данного нормативного правового акта.

12. Официальная позиция должностных лиц по вопросу действия дан ного нормативного правового акта.

13. Результаты мониторинга действия данного нормативного правового акта (в том числе его социально-правовые последствия).

14. Позиция юридической науки по вопросу содержания и действия данного нормативного правового акта.

15. Общественное мнение по вопросу содержания и действия данного нормативного правового акта.

16. Отечественные предшественники и прототипы данного норматив ного правового акта, результаты их действия.

17. Зарубежные предшественники и прототипы данного нормативно го правового акта, результаты их действия.

18. Отражение данного нормативного правового акта и его социально правовых последствий в произведениях литературы и искусства.

19. Отражение данного нормативного правового акта и его социально правовых последствий в устном народном творчестве и т.д.

Глава пользователю придется обращаться к иным источникам ин формации, например, коммерческим правовым базам данных.

Альтернатива, таким образом, выглядит следующим образом:

создать «простую», «дешевую», но в практическом плане не полнофункциональную систему официального электронного опубликования или ввести в эту систему профессиональные элементы кодификационной обработки нормативных право вых актов, которые обеспечат ей необходимую в практическом плане полнофункциональность.

Как можно предположить, система официального электронно го опубликования потребует от законодателя определенных из менений в процедуре подготовки нормативных правовых актов:

1. Нормативный правовой акт, принимаемый в электрон ной форме, должен быть компактным, обозримым, поскольку предполагается, что граждане, организации, государственные органы и должностные лица будут пользоваться текстом этого акта непосредственно с экрана компьютера или посредством иного технического носителя информации. Так, например, не обходимость вручную посчитать на экране компьютера 90 абза цев текста, чтобы найти требуемый и подлежащий применению абзац, превращает пользование документом в пытку.

2. Изменение и дополнение в нормативном правовом акте должно сопровождаться одновременной подготовкой и вне сением новой официальной редакции изменяемого правового акта. На наш взгляд, новая редакция изменяемого правового акта должна подготавливаться как составная часть законо дательной инициативы самим инициатором законопроекта, проверяться и уточняться в ходе законодательного процесса законодательным органом, включаться в базу данных офици ального опубликования одновременно с актом, изменяющим или дополняющим изменяемый акт.

3. Из практики законотворчества должны уйти огромные многотемные нормативные правовые акты, содержащие подчас по 100–150 изменений и дополнений в различные документы.

Корректно разместить такой акт в системе официального опу бликования крайне затруднительно и пользоваться им прак тически невозможно. В принципе такие акты нежелательны и в современном «бумажном» законотворчестве, но в условиях Основные процедуры в системе официального электронного опубликования Рис. 19. Примерный интерфейс текста федерального конституционного закона, вносящего изменения в федеральный конституционный закон Примечания: 1–3) Данная позиция интерфейса содержит отсылку к информа ционным паспортам государственных органов, участвовавших в принятии федерального конституционного закона. Государственные органы пере числены в порядке процедуры прохождения законопроекта. Возможное содержание информационного паспорта (на примере Президента Россий ской Федерации) дано на рис. 11;

4) Данная позиция интерфейса позволяет перейти к процедуре получения официальной, заверенной электронной подписью, копии данного документа (пояснение по данной процедуре см.

далее);

5) обозначение вида нормативного правового акта;

6) наименование нормативного правового акта;

7–8) позиции интерфейса, обозначающие правовой статус документа на момент получения информации из системы Глава официального опубликования. Наличие данного реквизита позволяет поль зоваться документом, не обращаясь к другим источникам для прояснения его правового статуса на текущий момент. Разумеется, данный реквизит не может быть присвоен документу один раз и навсегда. Реально данный реквизит может быть сформирован квалифицированной кодификацион ной службой, отслеживающей «правовую жизнь» нормативных право вых актов: наличие изменений и дополнений, новых редакций, решений судов, приостанавливающих отдельные положения актов и т.д.;

9) текст Федерального конституционного закона;

10) обязательные официальные реквизиты федерального конституционного закона — место и дата его подписания, номер закона, должность и фамилия лица, подписавшего за кон;

11) обозначение наличия электронной подписи Президента Российской Федерации и интерфейс, позволяющий осуществить проверку сертификата данной электронной подписи;

12) паспортная часть Федерального консти туционного закона, являющаяся неотъемлемой составной частью данного информационного комплекса. Публикуется и воспроизводится вместе с текстом Федерального конституционного закона. Назначение «паспорт ной части» — обеспечить правильное понимание и применение данного Федерального конституционного закона;

13) в данном реквизите Паспорт ной части приводятся сведения об одобрении закона Государственной Думой;

14) в данном реквизите Паспортной части приводятся сведения об одобрении закона Советом Федерации;

15) в данном реквизите паспортной части приводятся сведения о подписании федерального конституцион ного закона Президентом Российской Федерации;

16) в данном реквизите Паспортной части приводятся сведения о дате опубликования федераль ного конституционного закона в системе официального электронного опубликования;



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.