авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 25 |

«Конституционное (государственное) право зарубежных стран Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты Тома 1–2 ...»

-- [ Страница 16 ] --

1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией, и это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Но тем самым мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских же кантонах согласие избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов.

Мы видели выше, что и в отношении ратификации международных договоров швейцарская Конституция более последовательно придерживается принципа народного суверенитета, чем итальянская.

Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Королевства Дании 1953 года. В ч. 6 ее § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.).

Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отменительным референдумом или, иначе, народным вето.

Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 года, принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 года, в ст. предусматривает возможность такого рода референдумов. Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный Основной закон такого института не содержит.

Постепенно получают распространение референдумы по международным вопросам, причем подчас эта проблематика становится предметом обязательного референдума. Так, ст. 20 датской Конституции установила, что если законопроект о делегировании полномочий в определенном объеме международным властям, которые могут быть созданы по взаимному соглашению с другими государствами в целях развития международного правопорядка и сотрудничества, не собрал квалифицированного большинства и получил лишь большинство, необходимое для принятия обыкновенного законопроекта, и если Правительство поддерживает данный законопроект, последний передается на решение избирателей.

Что касается местных народных голосований, то обычно предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда финансовые проблемы. В большинстве же случаев местные референдумы факультативны.

Например, венгерский Закон LXV 1990 года о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам:

об объединении и разъединении общин;

об образовании новой общины;

о создании совместного представительного органа и о его разделении;

по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.

Не могут выноситься на местный референдум вопросы:

о бюджете;

о местных налогах;

о кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа.

Как правило, разрешается проводить народное голосование одновременно по двум или более вопросам. Это позволяет экономить бюджетные средства.

Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет.

Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, – возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет;

если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.

Обратимся теперь к процедуре референдума.

5. Инициатива и назначение референдума Полномочие назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или парламенту, а иногда обоим органам. Они делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.

Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями.

Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.

Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.

В основном аналогичен круг субъектов, имеющих право инициировать местные референдумы.

Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума.

Так, в Венгрии ч. 5 § 19 Конституции 1949 года в редакции 1990 года предусматривает, что общенациональное народное голосование назначается Государственным собранием (парламентом).

Согласно п. «g» ч. 1 § 30-а этой Конституции Президент Республики пользуется правом соответствующей инициативы. Принятый в 1989 году Закон XVII о народном голосовании и народной инициативе установил, что право инициативы референдума принадлежит кроме Президента также Совету министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания и не менее чем 50 тыс.

избирателей.

Инициатор представляет председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума 2/3 голосов депутатов и может, следовательно, отклонить инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения.

Согласно упомянутому венгерскому Закону о местном самоуправлении местный представительный орган может назначать референдум по вопросам, отнесенным к его ведению, и об утверждении самоуправленческих постановлений. С инициативой назначения местного народного голосования к бургомистру (председателю местного представительного органа и главе местной администрации) могут обращаться не менее 1/4 депутатов, комиссия представительного органа, руководящий орган местной общественной организации или же установленное самоуправленческим постановлением число избирателей, которое должно составлять не менее 10 и не более 25 % общего их числа. Инициатива перечисленных субъектов должна быть рассмотрена этим органом на ближайшем заседании, однако не позднее месяца после поступления, причем если имеется в наличии инициатива установленной группы избирателей, то представительный орган обязан назначить референдум. Народное голосование проводится в течение двух месяцев по принятии соответствующего решения.

К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно части первой ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 года Собрание (парламент) постановляет о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов общего числа депутатов, а согласно части третьей этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей. Следует признать, что условия эти достаточно жесткие и частые референдумы республике не грозят.

Конституция Республики Хорватии 1990 года наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента республики. Согласно части первой ст. Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же согласно части второй указанной статьи Конституции может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования Республики, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя.

В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты Парламента. Принятый в 1970-м и новеллизованный в 1975 году закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату.

Когда референдумы проводятся по инициативе органов публичной власти (парламента, его части, правительства, главы государства, местных органов), то такое голосование можно было бы назвать референдумом «сверху», поскольку предложение исходит от органов, обладающих властными полномочиями. Однако зарубежное законодательство (включая конституционное ) знает и другие народные голосования – референдумы «снизу», проводимые по инициативе избирателей. Все такие референдумы характеризуются прежде всего тем обязательным фактом, что их может предлагать лишь определенное, порой значительное число граждан, но всегда меньшее, чем половина избирательного корпуса. Другими словами, в таких случаях референдум инициируется меньшинством избирателей для того, чтобы привлечь весь избирательный корпус к решению какого-либо вопроса, принятию акта.

Референдумы по инициативе граждан всегда носят факультативный характер, поскольку невозможно представить, чтобы граждане были обязаны выступать с такой инициативой. Эти референдумы могут быть трех видов.

Первый – референдум о принятии какого-либо акта, еще называемый петиционным референдумом.

Граждане предлагают не только проведение референдума (и этим данный вид отличается от двух последующих, рассматриваемых ниже), но и предлагают проект акта, по которому должно состояться голосование. Установленное число избирателей должно подписать петицию о проведении такого голосования. Этот вид референдума берет свое начало из французской истории (см. ст. 59 Конституции 1793 г.) и получил широкое распространение в Швейцарии на национальном и кантональном уровне, а также в штатах США и в ряде конституций постсоциалистических стран. Так, согласно ст. Конституции Словацкой Республики 1992 года Президент обязан назначить референдум в случае получения петиции, подписанной не менее чем 350 тыс. граждан. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива, содержащая законопроект, и референдум.

Второй вид референдума по инициативе избирателей – голосование избирателей по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до определенного момента. В течение этого времени возможно выдвижение требования о голосовании со стороны установленного числа избирателей (впрочем, и иных субъектов). На возможность проведения референдума по требованию 500 тыс. избирателей (а также 1/5 части членов одной из палат Парламента или пяти областных советов) указывает ст. 138 Конституции Италии. В случае внесения поправок в Конституцию референдум не проводится в таких случаях, если во втором голосовании в каждой из парламентских палат закон был принят большинством в 2/3 голосов их членов.

Наконец, третий вид референдума, проводимого по народной инициативе, – отменительный референдум в отношении уже промульгированного и действующего закона. Такой референдум, называемый также «народным вето», предусмотрен в ст. 75 итальянской Конституции. В данном случае референдум проводится по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов.

Референдумы второго и третьего вида, проводимые по народной инициативе, оказывают умеряющее влияние на государственную власть;

возможность их проведения заставляет органы государства при принятии законов учитывать господствующее позитивное или негативное общественное мнение.

6. Формула референдума Вопросы, выносимые на народное голосование, могут формулироваться различно. Наиболее распространены два вида формул.

Первый вид представляет собой обращенный к голосующему вопрос. Голосующего спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом определенного законопроекта, определенным мероприятием и т. п. На этот вопрос голосующий должен ответить «да» или «нет».

Второй вид – это так называемый народный выбор, то есть предложение голосующему двух или более вариантов решения вопроса, один из которых он должен выбрать либо все отклонить. Ему может быть предложено как-либо (например, крестом) отметить предпочитаемый им вариант либо ответить «да»

или «нет» по каждому варианту с тем, что бюллетень действителен только в том случае, если положительный ответ дается только по одному из вариантов. Это обычное требование («жесткое»).

Допустимо и «мягкое» требование, позволяющее давать положительный ответ на два или более варианта и даже на все варианты, с тем что считается одобренным вариант, собравший наибольшее число положительных ответов (возможно дополнительное требование – поддержка абсолютным большинством голосовавших).

Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 139 швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то при голосовании народа и кантонов избирателю в бюллетене могут быть предложены оба проекта, причем избиратели могут указывать, какой из проектов предпочитают в случае, если оба будут приняты. Если большинство народа выскажется за один проект, а большинство кантонов – за другой, ни один из проектов в силу не вступит.

Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т. е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета.

Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см;

каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса).

7. Организация референдума Она охватывает создание его как бы инфраструктуры: списков избирателей, участков и иногда округов для голосования, комиссий или иных органов по проведению референдума, а также процедуру инициативы, агитационную и разъяснительную кампанию, процедуры собственно голосования, подсчета голосов и определения итогов референдума. Все эти институты в общем аналогичны соответствующим институтам выборов государственных или самоуправленческих органов. Правда, округа имеют в отличие от избирательных округов значение лишь промежуточных образований, призванных облегчить подсчет голосов.

Например, испанский закон прямо предусматривает в ст. 11, что производство по референдуму будет подчинено общему избирательному режиму (т.е. избирательному закону) в том, что касается его применения, поскольку это не противоречит данному закону. Права, принадлежащие согласно этому режиму общественным объединениям, будут распространяться на политические группы, имеющие представительство в парламенте, а также на такие, которые на последних всеобщих парламентских выборах получили не менее 3 % действительных голосов. Избирательные хунты (территориальные избирательные органы) будут образованы в течение 15 рабочих дней после издания королевского декрета о назначении референдума, а в течение первых 10 рабочих дней этого срока политические группы представят свои предложения для назначения их представителей в эти органы.

Средства массовой информации, считающиеся публичными, обязаны в течение агитационной кампании бесплатно предоставлять место политическим группам, которые имеют парламентское представительство, в пропорции к числу их депутатов. Если референдум проводится на части территории страны, то место в печатных изданиях, а также наиболее благоприятное эфирное время предоставляются в соответствующих провинциях в пропорции, отвечающей представительству политических групп в Конгрессе депутатов (нижней палате парламента) и в Законодательном собрании автономного сообщества. Пропагандистские почтовые отправления, связанные с референдумом, оплачиваются по льготному тарифу и обслуживаются в особом порядке. Агитационная кампания длится не менее 10 и не более 20 дней и заканчивается в 0 часов дня, предшествующего дню голосования. В течение последних пяти дней перед днем голосования запрещаются публикация, полное либо частичное распространение или комментирование любого опроса или зондажа общественного мнения, равно как моделирование голосования, имеющее целью такой зондаж.

Голосование осуществляется официальными бюллетенями. В тех странах, где существует обязательный вотум на выборах, участие в референдуме также обязательно. Как и на выборах, для голосования на референдуме могут использоваться машины.

Проверка подсчета голосов осуществляется провинциальными избирательными хунтами в течение пяти рабочих дней, следующих за днем голосования. Итоги общенационального референдума подводятся Центральной избирательной хунтой, председатель которой официально объявляет о них и немедленно их сообщает председателям Правительства и палат парламента.

Обжалование и опротестование регулируются законом с отсылками к процедурам, предусмотренным избирательным законом. Протесты по подсчету голосов провинциальными избирательными хунтами подаются представителями политических групп в соответствующие хунты в течение пяти дней после принятия ими решений. Протесты рассматриваются палатами по административным избирательным спорам территориальных судов, которые могут постановить: а) о недопустимости протеста;

б) о действительности голосования и объявления его результатов в соответствующей провинции;

в) о действительности голосования и необходимости нового объявления результатов;

г) о недействительности голосования и необходимости нового его назначения на соответствующей территории, если факты, изложенные в судебном решении, повлияли на результат голосования. Эти судебные решения являются окончательными.

8. Определение результатов референдума Для этого прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняли участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняли участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает.

Одобренным на референдуме считается обычно решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно части второй ст. 73 Конституции Македонии решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании.

Правда, Конституция Республики Намибия 1990 года предусмотрела в п. «с» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 от общего числа поданных голосов.

В Швейцарии согласно ч. 1 и 2 ст. 142 Конституции проекты, вынесенные на голосование народа, считаются принятыми, если были поддержаны большинством голосовавших, а для принятия проектов, вынесенных на голосование народа и кантонов, требуется поддержка большинства голосовавших и большинства кантонов.

В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствующих коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов общего числа избирателей требуется согласно части второй ст. 74 Конституции для принятия на референдуме постановления об изменении границ республики. Но подобное требование – сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается.

Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательным для всех, включая абсентеистов.

9. Правовые последствия референдума Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего постановляющий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает.

Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической силой акта, принятого государственным или самоуправленческим органом.

Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой, по крайней мере, среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить:

обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом?

Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону.

Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем.

Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем.

По логике опять же, казалось бы, надо признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос:

случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме?* * Профессор М. Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей брошюре о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый – Конституция германской земли Бремен, принятая после Первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным после проведения данного референдума. Другой пример – действовавший в период написания брошюры Конституционный закон об основах общественного и политического строя Федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 года, который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». См.: Jovii М. Op. cit., s. 29. Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат.

Этот факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, то есть закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом.

Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям.

Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты.

Контрольные вопросы и задания В чем сходство и различие таких конституционно-правовых институтов, как выборы, отзыв и референдум?

1.

Для чего нужны выборы? Почему они используются для формирования не всех государственных органов?

2.

В чем, по-вашему, ценность основных принципов избирательного права? Одинакова ли она во всех странах?

3.

Как вы относитесь к избирательным цензам? Обоснуйте свою позицию.

4.

Какие значения термина «электорат» вам известны?

5.

Какая разница между избирателем и выборщиком?

6.

Каковы необходимые признаки демократического избирательного процесса? Проанализируйте с этой точки 7.

зрения отдельные его стадии.

Какие вам известны виды избирательных единиц? В чем цель «избирательной геометрии» («географии») и в 8.

каких формах она проявляется?

Как вы относитесь к производственному принципу представительства? К куриальным выборам? К косвенным 9.

выборам? Обоснуйте свою позицию.

Что такое униноминальная система в два тура?

10.

Каким должно быть демократическое регулирование финансирования выборов?

11.

Сопоставьте преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Как, по 12.

вашему, следовало бы построить избирательную систему, чтобы получить наиболее справедливые и целесообразные результаты выборов?

Возьмите сборник «Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты» (М.:

13.

Прогресс, 1991) и проанализируйте текст § 6 Федерального закона о выборах в Бундестаг на с. 183–184.

Определите, какая избирательная система здесь установлена.

Какая избирательная система действует на федеральных выборах в России?

14.

Как вы относитесь к институту отзыва? Почему он не получил широкого распространения?

15.

Какова, на ваш взгляд, социальная ценность референдума? В чем его преимущества и недостатки как способа 16.

принятия государственных и самоуправленческих решений?

Какие классификации и виды референдумов вам теперь известны?

17.

Литература Сборник избирательных законов стран Центральной и Восточной Европы. Киев: IFES, 1995.

Как делается президент? М.: Прогресс, 1985.

Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. М.: Наука, 1984.

Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М.: ИГП РАН, 1995.

Лейкман Э., Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М.:

ИЛ, 1958.

Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80– 90-х годов. М.: Наука, 1994.

Маклаков В.В. Избирательное право стран – членов Европейских Сообществ. М.: ИНИОН РАН, 1992.

Маклаков В.В. Референдум в странах – членах Европейского Союза. М.: ИНИОН РАН, 1997.

Очерки по истории выборов и избирательного права. М.;

Калуга: фонд «Символ», 1997.

Партии и выборы в капиталистическом государстве. М.: Наука, 1980.

Реформы избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М.: ИГП РАН, 1995.

Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Форум–Инфра. М, 1998.

ГЛАВА VIII. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПАРЛАМЕНТ В настоящей главе, посвященной организации и функционированию законодательной власти, мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единственный в стране законодатель. Выше мы рассматривали институт референдума, посредством которого законодательную функцию осуществляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Ниже мы покажем, что эта функция порой осуществляется в известной мере иными, чем парламент, государственными органами. В то же время парламент, как мы увидим, наряду с законодательной деятельностью осуществляет и иную деятельность. С учетом этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института парламента.

§ 1. ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА 1. Понятие и социальные функции Термин «парламент» происходит от английского «Parliament», который обязан своим рождением французскому глаголу parler – говорить*. Впрочем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назывался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского.

* Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким образом, некоторое этимологическое обоснование. По существу же, если она и бывала верна, то не вообще, а лишь в определенных случаях.

Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц)*. Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.

* Строго говоря, первоначальными предшественниками парламента следовало бы считать представительные учреждения рабовладельческих демократий, например Совет пятисот в Афинах, трибутные собрания в Риме.

Что касается места парламентов в государственном механизме и соответственно их функций, то теоретики разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескье ограничивали их роль осуществлением преимущественно законодательной функции, тогда как Ж.Ж. Руссо – последовательный приверженец неделимости народного суверенитета – обосновывал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную. Нетрудно видеть, что эти идеи лежат в основе соответственно дуалистических и парламентарных форм правления.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Испанской конституции 1978 года, «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть Государства, одобряют его Бюджеты, контролируют деятельность Правительства и имеют иную компетенцию, которой их наделяет Конституция». Правда, как мы отмечали в связи с формами правления и государственным режимом, нередко сам парламент на практике, в свою очередь, также находится под контролем правительства или во всяком случае испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие. Деятельность парламента контролируется и конституционной юстицией, о чем мы уже говорили в п. 2§ 5 гл. II.

В основу государственно-правового регулирования народного представительства в социалистических странах были формально положены теоретические разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный К. Марксом анализ опыта Парижской коммуны 1871 года, которая считалась первым государством диктатуры пролетариата. Отсюда, в частности, идея соединения законодательной и исполнительной власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала взаимный контроль независимых друг от друга ветвей власти – получив большинство мест в выборном органе, можно бесконтрольно сочинять любые законы и самим же их исполнять. Но то, что просуществовало два с небольшим месяца в масштабе сравнительно небольшого по нынешним меркам города, каким был Париж во второй половине прошлого века (если даже существовало именно так, как описано у К. Маркса), не было пригодно для крупного государства. Социалистические конституции разделили полномочия власти между законодательными, исполнительными и судебными органами, отдав на словах верховенство и полновластие представительным органам и сосредоточив реальные функции управления в руках правительств и министерств при том, что над всеми ними стояли комитеты коммунистических партий, руководство которых давало непререкаемые указания и законодательным, и исполнительным, и судебным органам.

Социалистическая концепция государства и демократии избегала даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизма-ленинизма, особенно В. И. Лениным, этот институт был со всех сторон охаян как фактически безвластная говорильня, призванная «надувать простонародье». Ранее уже отмечалось, что в социалистических государствах выборные органы всех уровней образуют единую систему, составляющую как бы становой хребет всего государственного механизма и возглавляемую верховным органом народного представительства. В СССР таким органом считался с 1936 года Верховный Совет СССР, а с 1988 года – Съезд народных депутатов СССР. Такой орган объявлялся высшим органом государственной власти и имел право осуществлять на своем уровне все функции власти, по крайней мере законодательной и исполнительной. Согласно ст. 57 ныне действующей Конституции Китайской Народной Республики 1982 года «Всекитайское Собрание Народных Представителей является верховным органом государственной власти». В действительности решения таких органов лишь придают государственное оформление решениям узких руководящих органов (политбюро центральных комитетов) коммунистических партий. Тем не менее в целях практического удобства мы будем иногда употреблять термин «парламент» для обозначения также высшего представительного органа социалистического государства, сознавая всю условность и неправильность этого.

В развивающихся странах, особенно в Африке и Азии, парламенты даже в тех случаях, когда формально строятся по модели развитых стран Запада, на деле обычно также безвластны, регистрируют решения внепарламентских центров подлинной власти. Разделение властей, даже если конституционно провозглашено, реально осуществляться не может в силу исключительно низкого культурного уровня общества. Это тоже, строго говоря, не парламенты, хотя так обычно называются. Но и мы в целях того же практического удобства будем называть эти органы так же.

2. Представительный характер Это означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.

Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII–XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

1) национальное (народное) представительство учреждается конституцией;

2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно);

3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.;

4) член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

Как отмечал французский классик конституционного права Леон Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»*. При этом следует иметь в виду, что отношения представительства по изложенной конструкции имеют место между нацией в целом и парламентом в целом.

* Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416.

Однако сами эти отношения оказываются при ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т. е. поручение) и «представительство».

Спустя примерно полвека после Л. Дюги французский конституционалист Марсель Прело писал об этом: «Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Оно определяется только конституцией и законами. Ввиду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей распространение в 1789 году доктрине.., в смысле, отличном от того, какой ему придает гражданское право... Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какой ему можно логически придать с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью»*.

* Прело М. Конституционное право Франции. М.: ИЛ, 1957. С. 436.

Считается, другими словами, что парламент сам точно знает, что хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа). В этом заключается идея представительного правления, которое, между прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля Французской революции XVIII века аббата Э.Ж.

Сьейеса и включая, в частности, упомянутого нами М. Прело, не считали демократическим*, поскольку оно исключает навязывание гражданами своей воли парламенту.

* См.: там же. С. 61.

В действительности дело обстоит сложнее. Прежде всего в ряде стран верхняя палата парламента рассматривается конституциями как орган территориального представительства;

особенно это характерно для федеративных государств, но для многих унитарных – тоже. Например, согласно части третьей ст. 24 Конституции Французской Республики 1958 года Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики», а учитывая, что сенаторы избираются по департаментам, можно было бы считать их представителями коллективных интересов жителей департаментов. Однако последние не имеют конституционно-правовых средств постоянного контроля за деятельностью сенаторов и воздействия на них, так что и здесь вполне проявляется действие концепции представительного правления.

Исключение составляет Германия, где Бундесрат – орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, – состоит из представителей правительств земель и представители эти обязаны действовать по указанию своих правительств. Но это именно исключение.

Другое дело – тот факт, что парламентские выборы, как правило, монополизированы в развитых демократических государствах политическими партиями. «Демократизация избирательного права по внутренней логике развития парламентского представительства вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма»,– отмечают немецкие юристы*. И хотя юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов политические партии обычно не располагают, тем не менее фактически контроль такой осуществляют, ибо без их поддержки почти невозможно стать депутатом, а став им, эффективно действовать в палате. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его. В силу этих обстоятельств представительное правление приобретает демократические черты. Но это фактически, а не по юридической модели.

* Государственное право Германии. Т. 1. М.: ИГП РАН, 1994. С. 51.

Социалистическая концепция народного представительства претендует на преодоление формализма представительного правления. Депутат по этой концепции – представитель прежде всего своих избирателей, чьи наказы для него обязательны и которые вправе в любое время его отозвать. Впрочем, законодательство социалистических стран, включая конституции, которое регулировало эти отношения, не придерживалось строго данной концепции, а отзыв депутатов встречался крайне редко и практически осуществлялся, как отмечалось, по решению соответствующих руководящих органов коммунистических партий.

Представительные органы, включая верховные, в социалистических странах считались и иногда еще считаются представительством трудящихся. Так, согласно ст. 7 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года власть в КНДР принадлежит рабочим, крестьянам, солдатам и трудовой интеллигенции, а осуществляет ее трудовой народ через свои представительные органы – Верховное народное собрание и местные народные собрания всех ступеней.

Согласно ст. 69 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Национальная Ассамблея Народной Власти является верховным органом государственной власти. Она представляет и выражает суверенную волю всего народа». Однако монополия коммунистической партии на выборах исключает какое бы то ни было реальное представительство. Социалистическое представительство на деле оказывается еще более фиктивным, чем раскритикованное коммунистами представительное правление.

То же можно сказать и о парламентах значительной части развивающихся стран, где существуют автократические режимы (Камерун, Джибути и др.), – это лишь видимость представительства.

Однако нельзя представлять себе парламент как арену, на которой равноправно сталкиваются все и всяческие существующие в данном обществе интересы, поскольку депутаты – просто проводники интересов своих избирателей. Отсутствие развитой партийной структуры, опосредующей отношения между избирателями и парламентом, в нашей стране и ряде других государств после падения господства коммунистических партий привело к тому, что парламент стал-таки ареной борьбы мельчайших интересов – амбиций отдельных депутатов и их групп, никак не связанных с интересами избирателей. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

3. Общая характеристика компетенции Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, как отмечалось выше – в п. 8 § 1 гл. V, образуют вместе с функциями его компетенцию.

В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида.

Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная.

Пример – британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает:

1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);

2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;

3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;

4) право утверждать судей;

5) отсутствие других подобных конкурирующих властей*.

* См.: Уэйд Е. и Филлипс Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950. С. 70.

«Не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона...», – утверждает британский исследователь Питер Бромхед*. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59 – 64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента.

* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978. С. 199.

Идеи Ж.Ж. Руссо были формально восприняты и большинством социалистических конституций.

Так, в первой из них – Конституции РСФСР 1918 года ст. 49 устанавливала: «Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения, как-то...» (далее следовал перечень из 17 пунктов). Казалось бы, здесь предусмотрено определенное ограничение, однако уже ст. 50 гласила: «Сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению».

Великолепно, не правда ли? Не стоит останавливаться на том, что из упомянутых двух органов лишь один – Всероссийский съезд Советов – мог с грехом пополам считаться представительным и что республика по своему названию считалась федеративной, а это требовало разделения компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации.

Правда, впоследствии социалистический законодатель, учитывая тот факт, что «верховные представительные органы» реально заседают лишь несколько дней в году, а депутатская функция осуществляется на общественных началах, наряду с провозглашением верховенства этих органов стал определять за ними более или менее определенный круг конкретных полномочий, в результате чего от принципа неограниченной компетенции мало что осталось. Из действующих сегодня социалистических конституций данный принцип можно найти разве что в ст. 62 Конституции КНР, где хотя и содержится перечень функций и полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), однако он не исчерпывающий и завершается многозначительным п. 15, согласно которому ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти».

Остальные 14 пунктов – это исключительные полномочия ВСНП, которые охватывают изменение Конституции и контроль за ее проведением в жизнь;

принятие и изменение уголовных и гражданских законов, законов о государственной структуре и других основных законов;

избрание или утверждение должностных лиц государства;

утверждение планов экономического и социального развития и государственных бюджетов, а также отчетов об их выполнении;

изменение или отмену актов своего Постоянного комитета;

утверждение образования территориальных единиц высшего уровня, создания особых административных районов и их режима;

решение вопросов войны и мира.

В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.


Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст.

34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть ст. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом. Но если Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то согласно части второй ст. 37 Конституции такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти.

Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон и др.), бывшие ранее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках.

Например, поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не возбраняемые ею для осуществления Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или за народом». Следовательно, Конгресс США может осуществлять только такие полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению (см., в частности, разд. 8 ст. I) или которые она запретила осуществлять штатам (см., в частности, разд. 10 ст. I).

Несколько иное регулирование содержится в Испанской конституции, где ст. 149, устанавливая исключительную компетенцию государства, то есть центральной власти, гласит в ч. 3: «Вопросы, прямо не отнесенные настоящей Конституцией к ведению Государства, будут находиться в ведении Автономных Сообществ согласно их соответствующим Уставам. Компетенция по вопросам, не включенным в Уставы об автономии, будет принадлежать Государству, чьи нормы в случае конфликта будут иметь перевес над нормами Автономных Сообществ во всем, что не отнесено к их исключительной компетенции. Право Государства будет в любом случае дополнительным к праву Автономных Сообществ». Кроме того, в ч. 3 ст. 150 предусмотрено, что «Государство, когда этого требуют общие интересы, сможет издавать законы, которыми устанавливаются принципы для согласования нормативных предписаний Автономных Сообществ, даже в случаях, когда соответствующие вопросы отнесены к их компетенции. Такая необходимость устанавливается Генеральными Кортесами абсолютным большинством каждой Палаты». Из всего этого следует, что Генеральные кортесы могут принимать решения, прежде всего законодательные: во-первых, в той сфере, которая отнесена к исключительному ведению центра;

во-вторых, в сфере ведения автономных сообществ, если соответствующие вопросы не урегулированы их уставами;

в-третьих, в сфере ведения автономных сообществ, если есть необходимость согласовать осуществляемое ими нормативное регулирование. Следует также упомянуть в данной связи ч. 2 ст. 149 Конституции, предусмотревшую, что «независимо от компетенции, которую смогут принять на себя Автономные Сообщества, Государство будет считать развитие культуры своим долгом и существенным полномочием и будет содействовать культурному обмену между Автономными Сообществами по согласованию с ними».

Следовательно, и в этой сфере Генеральные кортесы также компетентны.

Кубинская Конституция в ст. 70 устанавливает, что «Национальная Ассамблея Народной Власти является единственным органом, обладающим учредительной и законодательной властью в Республике». Наряду с этим в ст. 75 в 25 пунктах определены конкретные полномочия Национальной ассамблеи, к которым добавлен пункт, гласящий: «w) осуществлять другие полномочия, предоставляемые настоящей Конституцией». Отсюда следует, что за указанные в Конституции пределы Национальная ассамблея выходить не должна. Но пределы эти не всегда имеют точные очертания.

Например, согласно п. «b» ст. 75 Национальная ассамблея одобряет, изменяет или отменяет законы, однако круг предметов, регулируемых законом, не установлен, а следовательно, законодательная компетенция Национальной ассамблеи народной власти – неограниченная.

Весьма интересные положения содержит Политическая конституция Колумбии 1991 года, которая, определив в ст. 135 полномочия, принадлежащие каждой из палат Конгресса, в ст. 136 установила:

«Запрещается Конгрессу и каждой из его Палат:

1) вмешиваться посредством резолюций или законов в дела, входящие в исключительную компетенцию других властей;

2) требовать от Правительства информации об инструкциях по дипломатическим вопросам или о переговорах конфиденциального характера;

3) голосовать официальные акты аплодисментами;

4) постановлять о предоставлении лицам или организациям даров, вознаграждений, помощи, компенсаций, пенсий и других выплат, которые не предназначены для погашения долгов или удовлетворения претензий в соответствии с изданным ранее законом;

5) издавать акты об изгнании или преследовании физических или юридических лиц;

6) разрешать поездки за границу за счет казны, за исключением особых миссий, одобренных не менее чем тремя четвертями членов соответствующей Палаты».

Думается, подобные положения не были бы лишними и в нашей Конституции.

4. Законодательная компетенция Это совокупность полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов и реализация которой занимает в их деятельности наибольшее место. Обращаем внимание на то, что речь в данном случае идет именно о принятии законов, а не об их издании, в котором нередко участвуют и внепарламентские органы, включая прежде всего главу государства. Например, согласно ч. 1 ст. 26 Конституции Греции 1975 года «законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики». В странах, придерживающихся так называемой вестминстерской модели*, то есть прежде всего в Великобритании, а также в ряде стран, бывших прежде ее колониями, глава государства считается составной частью парламента наряду с палатами. Так, британский Парламент состоит из Королевы, Палаты лордов и Палаты общин. Конституция Индийской Республики 1949 года в ст. 79 установила: «Учреждается для Союза Парламент, который состоит из Президента и двух Палат, известных соответственно как Совет Штатов и Народная Палата**». Естественно, что законодательная власть, то есть полномочие издавать законы, принадлежит им всем. А уж как оно между ними распределяется, мы посмотрим ниже, при изучении законодательного процесса.

* Вестминстер – исторический район Большого Лондона, где расположены резиденции монарха, Парламента и других высших органов власти. Вестминстерская модель – британский вариант парламентарной монархии или аналогичная этому варианту парламентарная республика.

* Буквально название нижней палаты (House of the People) – Палата народа. Однако в нашей печати и официальных документах традиционно употребляется перевод «Народная палата», которого мы поэтому решили придерживаться во избежание путаницы и сомнений. По-английски «Народная палата» обозначалась бы не «House of the People», a «People's House». – Авт.

Еще Ш. Монтескье и Ж.Ж. Руссо обосновывали верховенство законов тем, что они суть акты общей воли народа и регулируют наиболее важные, типичные и устойчивые общественные отношения. Однако в дальнейшем в едином понятии закона были выявлены два аспекта: формальный и материальный. Л.

Дюги в 1901 году писал: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства... С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего»*.

** Дюги Л. Указ. соч. С. 201.

Это теоретическое расщепление понятия закона служит обоснованием так называемого делегированного законодательства, осуществляемого органами исполнительной власти. Например, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики 1947 года «законодательная функция осуществляется совместно обеими Палатами (Парламента.– Авт.)». Однако ст. 76 гласит нечто иное:

«Осуществление законодательной функции не может быть делегировано Правительству иначе, как с указанием руководящих принципов и критериев и только на ограниченное время и по определенным вопросам». Отсюда следует, что в принципе такое делегирование допустимо. Также и французская Конституция, установив в части первой ст. 34, что «законы принимаются Парламентом», предусмотрела в ст. 38 довольно существенное отклонение от этого принципа:

«Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона.

Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом.

Они вступают в силу с момента опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом, которым разрешено их издание.

По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в законодательную сферу, могут изменяться только законом».

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.


В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (см. ст. 80 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г.).

Своеобразная практика сложилась в социалистических странах. Как уже отмечалось, органы этих стран, считающиеся представительными и законодательными, не приспособлены к самостоятельной законодательной деятельности, да и не предназначены для нее. Их функция – служить ширмой законодательной деятельности коммунистических олигархов. Поскольку эти органы не в состоянии достаточно оперативно откликаться на текущие потребности нормотворчества, их компетенция практически осуществляется главным образом так называемыми постоянно действующими высшими коллегиальными органами, которые формально избираются верховными представительными органами, как правило, из числа депутатов и выполняют, в частности, все или отдельные функции главы государства. Это президиумы, постоянные комитеты или государственные советы, которые по вопросам, отнесенным к сфере законодательства, оперативно издают указы (зачастую принимая их опросным порядком, без проведения заседания), подлежащие, как правило, последующему утверждению на ближайшей сессии верховного представительного органа. Эти указы имеют силу закона. Например, к числу полномочий Государственного совета Кубы, характеризуемого Конституцией как орган Национальной ассамблеи народной власти, относится издание декретов законов в период между сессиями Ассамблеи;

эти акты, представляющие собой законы в материальном смысле, могут быть отозваны полностью или частично Ассамблеей (п. «с» ст. 90 и п. «r» ст. 75). Если на Кубе декрет-закон может быть издан практически по любому вопросу законодательной компетенции Национальной ассамблеи (кроме изменения Конституции), то во Вьетнаме Постоянный комитет Национального собрания согласно ст. 91 Конституции Социалистической Республики Вьетнам года может издавать указы и постановления только по вопросам, порученным ему Собранием, причем Президент Государства может до опубликования направлять их на пересмотр в Национальное собрание (ст. 93).

Иначе решен этот вопрос в Китае. Согласно ст. 67 Конституции КНР Постоянный комитет ВСНП сам принимает и изменяет законы, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению ВСНП, а также в период между сессиями ВСНП может вносить в принятые Собранием законы частичные изменения и дополнения, не противоречащие основным принципам этих законов, равно как дает толкование законов. Полномочием принимать законы наделены здесь, таким образом, два органа, один из которых даже формально не подходит под критерий представительного (это напоминает ситуацию, предусмотренную Конституцией РСФСР 1918 г., а также Конституциями СССР и РСФСР 1977-1978 гг.

в редакции 1988-1989 гг.).

Правительствам в социалистических государствах обычно законодательная власть не делегировалась, однако в этом не было особой нужды: правительства и министерства сами заполняли пробелы законодательного регулирования, подчас даже в нарушение конституционных и законодательных норм.

Об осуществлении законодательной функции парламента иными органами см. также ниже – п. настоящего параграфа.

5. Финансовая компетенция Это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре (см. ниже – п. 6 § настоящей главы), отличной от процедуры принятия обычных законов. Примечательно, что исторически финансовая компетенция появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии Парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII веке, а принимать законы – в XV-м, во Франции – соответственно в XIV и XVIII веках.

Роспись государственных доходов и расходов – это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.

Если во Франции, Италии и многих других странах государственный бюджет имеет форму закона, хотя и рассчитанного на один год, то в США, Великобритании, Японии и ряде других стран – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября).

Бюджет в демократических государствах – документ весьма объемный, ибо, за исключением относительно небольших сумм, ассигнуемых на секретные цели, основная масса планируемых доходов и особенно расходов открыта для общественного, прежде всего парламентского, контроля. В Конгрессе США, например, проект бюджета приходится возить на тележке, поскольку из-за своего объема он совершенно неподъемен. Для сравнения отметим, что проект российского бюджета на 2000 год насчитывает 1,5 тыс. страниц, которые можно унести в одной руке.

Следует, впрочем, отметить, что в условиях тоталитарных режимов формальный государственный бюджет весьма краток и не отражает действительности;

напротив, его задача в том и заключается, чтобы эту действительность исказить и скрыть от общественного мнения своей страны и мирового сообщества.

Обычно в компетенцию парламентов входит утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. Согласно, например, части первой ст. 90 японской Конституции «заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Ревизионный совет – это парламентский контрольно-финансовый орган, который в других странах обычно именуется счетной палатой. На статусе таких органов мы остановимся ниже – в п. 2 § 8 настоящей главы.

Конституция Республики Польша 1997 года установила в ст. 226, что Совет министров в течение месяцев после окончания бюджетного года представляет Сейму (нижней палате) отчет об исполнении бюджетного закона вместе с информацией о состоянии задолженности государства. Сейм рассматривает этот отчет и, ознакомившись с заключением Верховной палаты контроля, в течение дней принимает постановление об утверждении или неутверждении отчета.

Важное место среди финансовых полномочий парламентов принадлежит налоговым. Они зачастую входят в исключительную парламентскую компетенцию. Так, ч. 2 ст. 60 Конституции Республики Болгарии 1991 года предусматривает, что налоги и сборы, равно как налоговые льготы и обременения, устанавливаются только законом, а следовательно, входят в исключительную компетенцию Народного собрания (см. также п. 3 ст. 84 Конституции). Вместе с тем нередко законы, устанавливающие налоговую систему, управомочивают нижестоящие органы публичной власти устанавливать определенные налоги и сборы в предусмотренных законом рамках.

Иногда конституции относят к полномочиям парламентов в финансовой сфере принятие решений о денежной эмиссии, как, например, это предусмотрено в ст. 87 Конституции Турецкой Республики года.

Хотя внешние и внутренние займы, получаемые или предоставляемые государством, образуют доходы или расходы государственного бюджета, в некоторых конституциях этот вопрос регулируется особо. Например, в числе полномочий Генерального конгресса ст. 73 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определила:

«...VIII. Устанавливать принципы, на основе которых исполнительная власть может выпускать займы под обеспечение Государства, утверждать такие займы, подтверждать государственный долг и давать указания о его уплате. Займы могут выпускаться только для обеспечения работ, непосредственным результатом которых является увеличение государственных доходов;

исключением являются займы, выпускаемые для регулирования денежного обращения, для конверсионных операций и в период чрезвычайного положения, объявленного Президентом Республики в случаях, установленных в статье 29 (речь идет о случаях иностранного вторжения, серьезного нарушения общественного порядка или любого другого события, ставящего общество перед серьезной опасностью или перед угрозой конфликта. – Авт.)».

В конституциях порой можно встретить положения, управомочивающие парламенты на создание различного рода внебюджетных фондов. Так, ст. 267 Конституции Индии предусматривает, что союзный Парламент и легислатура (законодательное собрание) штата могут законом учреждать резервный фонд, пополняемый от случая к случаю и находящийся в распоряжении соответственно Президента или губернатора штата для производства непредвиденных расходов, пока Парламент или легислатура не включат их в бюджеты.

6. Ратификация и денонсация международных договоров Ратификация – это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Напротив, денонсация – это в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. Традиционно полномочие ратифицировать и денонсировать международные договоры принадлежало главе государства. Однако международные договоры с течением времени все чаще стали вторгаться в правопорядок государства, обязывая его вносить те или иные изменения в свое внутреннее законодательство. А в последние столетия в мировом сообществе прочно утвердился принцип приоритета международных договоров перед внутренними законами. Он проник и в конституции.

Ранее мы уже приводили соответствующие нормы германского Основного закона (ст. 25) и австрийского Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года (ч. 1 ст. 9), согласно которым международно-правовые нормы рассматриваются как часть федерального права. В качестве более свежей иллюстрации можно привести положение части второй ст. 16 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года, согласно которой «международные договоры, ратифицированные и опубликованные в соответствии с конституцией, и общепризнанные правила международного права являются составной частью внутреннего правопорядка». Согласно ст. французской Конституции «договоры или соглашения, должным образом одобренные или ратифицированные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной». Франция, таким образом, предусмотрела в своей Конституции приоритет международного договора на случай возникновения противоречия между ним и внутренним законом, оговорив это, однако, требованием взаимности.

Очевидно, что правоприменитель, прежде чем отдать предпочтение международному договору, должен удостовериться, что другая сторона договора этот договор применяет.

Из всего изложенного вытекает необходимость участия законодательной власти в заключении и расторжении международных договоров, по крайней мере тех из них, которые затрагивают внутреннее право. В противном случае глава государства вместе с правительством мог бы сводить на нет определенную часть парламентского законодательства и даже конституций. Для того чтобы не возникало существенных противоречий между внутренним законодательством страны и ее международными договорами, конституции предусматривают участие парламентов (иногда даже непосредственно народа путем референдума) в решении вопроса о заключении или расторжении международных договоров. Это участие может выразиться либо в даче согласия на ратификацию договора главой государства, без чего он этого не может сделать, или в уполномочии его на это, либо в непосредственной ратификации договора самим парламентом (палатой).

Так, уже Конституция США предусмотрела, что Президент будет иметь полномочие заключать договоры по совету и с согласия Сената при условии поддержки хотя бы 2/3 присутствующих сенаторов (часть вторая разд. 2 ст. II). Из современных конституций можно привести по данному вопросу положения п. I и II ст. 49 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года, согласно которым к исключительной компетенции Национального конгресса (парламента) относятся принятие окончательных решений относительно международных договоров, соглашений или действий, которые возлагают обременительные долги или обязательства на национальное имущество, уполномочие Президента Республики объявлять войну, заключать мир, разрешать проход иностранных войск через национальную территорию или их временное пребывание на ней, за исключением случаев, предусмотренных в дополнительном законе. Здесь уже речь идет не о даче согласия Президенту на ратификацию, а о собственном окончательном решении парламента, хотя распространяются полномочия парламента на сравнительно ограниченный круг международных договоров.

Сходное регулирование содержится в ст. 80 итальянской Конституции: «Палаты уполномочивают законом на ратификацию международных договоров, которые имеют политический характер, либо предусматривают арбитражное или судебное урегулирование, либо влекут изменения территории, финансовые обязательства или изменение законов»;

сама же ратификация осуществляется согласно части восьмой ст. 87 Президентом Республики. А вот часть первая ст. 68 Конституции Республики Македонии 1991 года просто устанавливает, что Собрание (парламент) ратифицирует международные договоры;

какие из них подлежат ратификации, устанавливается обычным законом.

Конституции США и Македонии не говорят о денонсации международных договоров. Можно лишь заключить, следуя правовой логике, что денонсация производится в том же порядке, какой установлен для ратификации. Другие же конституции подчас прямо говорят об этом. Например, согласно ч. 2 ст. Испанской конституции «для денонсации международных договоров и соглашений применяется та же процедура, какая предусмотрена для их одобрения в статье 94» (в этой статье перечислены виды международных договоров, для ратификации которых Королем требуется уполномочие Генеральных кортесов).

7. Назначение референдумов Поскольку, как уже отмечалось выше, посредством референдума во многих странах предусмотрено решение различных вопросов государственной жизни, включая принятие, изменение и отмену законов (результат народного волеизъявления независимо от его предмета нередко оформляется в виде закона), конституции подчас относят назначение референдума к исключительной или альтернативной компетенции парламентов.

Например, согласно ст. 80 и части первой ст. 87 Конституции Республики Хорватии 1990 года Палата представителей (нижняя палата) Собора* назначает референдум по предметам своей компетенции (наряду с ней правом назначения референдума пользуется согласно ст. 98 и Президент Республики).

* В нашей печати хорватский парламент обычно именуют «Сабор», воспроизводя хорватское написание. Если следовать этому правилу, то в соответствующих случаях вместо слова «совет» пришлось бы писать «савет». Поскольку мы все же не транскрибируем, а переводим на русский язык иностранную терминологию, то при ее написании следует руководствоваться правилами русской орфографии.

На Кубе назначение референдума относится согласно п. «u» ст. 75 Конституции к компетенции Национальной ассамблеи народной власти, однако в силу п. «q» ст. 90 это полномочие может при определенных условиях осуществляться и Государственным советом. К компетенции Национального собрания, представляющего собой фактическую нижнюю палату парламента, относятся согласно п. «g»

ч. 2 ст. 63 Конституции Республики Намибии 1990 года инициатива, одобрение и решение о проведении референдума по вопросам национального значения.

Следует, однако, заметить, что назначение референдумов – сравнительно нечастое конституционное полномочие парламентов или их палат.

8. Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах Это полномочие также весьма различно определяется конституциями в компетенции парламентов или их палат.

Прежде всего различен сам круг государственных органов или должностных лиц, в наделении полномочиями которых участвуют парламенты или их палаты. Далее, различны формы и способы этого участия:

а) избрание или назначение по собственному усмотрению (например, чешский Парламент избирает Президента Республики на совместном заседании обеих палат – ч. 2 ст. 54 Конституции Чешской Республики 1992 года);

б) избрание или назначение по представлению других органов или должностных лиц (например, словацкий Национальный совет избирает судей по предложению Правительства – предложение первое ч. 1 ст. 145 Конституции Словацкой Республики 1992 года);

в) формирование органа целиком без определения его руководителей (например, австрийский Национальный совет избирает Коллегию народной правозащиты – предложение первое ч. 2 ст. Федерального конституционного закона);

г) формирование органа с избранием или назначением его руководителей (например, сербская Народная скупщина избирает и смещает Председателя, заместителей Председателя и министров Правительства – п. 10 ст. 73 Конституции Республики Сербии 1990 года);

д) избрание или назначение только руководителя органа либо также его заместителей (например, северокорейское Верховное народное собрание избирает и отзывает председателя Центрального суда, а остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС - п. 8 ст. 76 и п. 9 ст.

87 Конституции КНДР);

е) формирование части органа (например, из 9 судей румынского Конституционного суда трое назначаются Палатой депутатов и трое – Сенатом – ч. 2 ст. 140 Конституции Румынии 1991 года);

ж) участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (например, германский Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента, – ч. 3 ст. 54 Основного закона);

и) дача парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (например, Председатель испанского Правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов – ч. 3 ст. 99 Конституции).

В социалистических странах, исходя из принципа полновластия представительных органов, отрицающего разделение властей, конституции обычно предусматривают формирование этими органами наибольшего числа государственных органов, а также назначение (избрание) наибольшего числа должностных лиц, включая руководителей так называемых высших коллегиальных органов государственной власти, замещающих парламенты. На практике (это не мешает еще раз повторить) выборы и назначения осуществляются верховными представительными органами чисто формально:

действительные решения приняты заранее политбюро центральных комитетов коммунистических партий или даже единолично их генеральными (первыми) секретарями. Любые коллегиальные органы в этих странах являются таковыми лишь по названию: их первые руководители осуществляют компетенцию этих органов практически единолично.

Приведем еще ряд примеров парламентских полномочий по формированию других государственных органов.



Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 25 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.