авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА Л.В. Пепеляева МОДЕРНИЗАЦИЯ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРИЧИНЫ, МЕХАНИЗМЫ, ...»

-- [ Страница 2 ] --

В Концепции повышения эффективности межбюджет ных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах отмеча лось, что внедрение на региональном уровне принципов БОР потребует изменения федерального законодательства в части организационно-правовых форм организаций бюд жетной сферы, планирования и управления финансами, оп ределения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, измене ния систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых государст венных и муниципальных услуг, систем текущего монито ринга и контроля за результатами.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)49 также констатировалось, что реализации принципа эффективности использования бюджетных средств препятствует существующая организация сети бюд жетных учреждений, то есть организация сектора государст венного управления.

Программой был спланирован комплекс мер, направ ленных на изменение принципов функционирования сети бюджетных учреждений и механизмов их финансирования, а также на обеспечение контроля за качеством и объемом предоставляемых ими услуг. В Плане действий Правитель ства РФ по реализации положений Программы предусмат ривалось, в частности, принятие федерального закона, пре дусматривающего новую организационно-правовую форму для учреждений социальной сферы.

Макушкина Е.Э. Там же.

О Программе социально-экономического развития Российской Федера ции на среднесрочную перспективу (2006 –2008 гг.): распоряжение Правитель ства Рос. Федерации от 19 янв. 2006 г. № 38-р.

В соответствии с этим Планом в 2006 г. был принят За кон № 174-ФЗ50, который предусмотрел абсолютно новый механизм реструктуризации бюджетного сектора: изменение бюджетными учреждениями своего типа на тип автономного учреждения. Таким образом, принятие данного закона озна меновало столь долго ожидаемое институциональное изме нение в бюджетной сфере.

Данному закону отводилось особое значение в рамках реформы бюджетных учреждений. Предполагалось, что за ложенный в нем механизм оптимизации сети бюджетных уч реждений получит широкое распространение и позволит многим бюджетным учреждениям сменить свой тип. Основ ная суть закона заключается в том, что путем изменения сво его типа на тип автономного учреждения бюджетным учреж дениям предлагалась большая финансовая и административ ная свобода взамен на переход к новым принципам финан сирования: от финансирования по смете на целевое финан сирование в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В целом, эксперты позитивно оценили перспективы данного механизма реструктуризации бюджетного сектора.

Отмечалось, что «форма автономного учреждения представ ляет собой логичный и эволюционный шаг на пути админи стративной реформы и реформы бюджетного сектора, по вышающий самостоятельность организаций, но сохраняю щий достаточно жесткий контроль за сохранностью госу дарственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций»51.

Основные отличия автономных учреждений от бюд жетных проиллюстрированы ниже (табл. 3).

Об автономных учреждениях: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб.

2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 г.).

Правовое регулирование экономических отношений. Альманах // В.В. Андрощук, П.А. Борноволоков, Е.В. Еремина и др.;

под ред. А.Н. Козырина.

М.: Центр публично-правовых исследований, 2008. Вып. 1. 206 с.

Таблица Сравнительная таблица «Бюджетные учреждения – автономные учреждения»

Сравнительный Бюджетные учрежде- Автономные учреждения критерий ния (БУ) (АУ) 1 2 Порядок финанси- Сметное финансиро- Финансирования выпол рования вание нения государственного задания (субсидии) Обязательность го- Обязательно Обязательно сударственного за дания на оказание услуг (выполнение работ) Право распоряже- Не вправе распоря- Вправе распоряжаться, за ния закрепленным жаться (п.1 ст. 298 ГКисключением недвижи имуществом РФ) мого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может рас поряжаться только с со гласия собственника (п. ст.3 закона) Права в отношении Эти доходы после уп- Распоряжается самостоя полученных дохо- латы налогов и сборов тельно (п.2 ст.3 закона), в дов и приобретен- учитываются в смете т.ч. средствами, получен ного за счет таких доходов и расходов ными от целевого капи доходов имущества БУ и отражаются в тала (эндаумента) доходах соответст вующего бюджета (п. ст.42 БК РФ) Права по привле- Не вправе получать Вправе получать кредиты чению заемных кредиты (п.8 ст. 161 (при определенных огра средств БК РФ) ничениях) Права по открытию БУ обслуживаются Вправе открывать счета в банковских счетов только в системе ка- кредитных организациях значейства (п.3 ст.2 закона) Права на получение Доход от аренды по- Полученными от аренды (и использование) ступает в соответст- доходами распоряжается дохода от аренды вующий бюджет АУ имущества, закреп ленного учредите лем за учреждением Окончание таблицы 1 2 Ежегодная аудиторская Не обязательна Обязательна проверка бухгалтерской отчетности Действие Федерального Распространяется Не распространяется закона от 21.07. № 94-ФЗ Примечание: при составлении сравнительной таблицы исполь зовались нормативные правовые акты, а также статьи Т.Е. Володиной52 и К.Г. Чагина53.

Итак, автономным учреждением признается некоммер ческая организация, созданная РФ, ее субъектом или муни ципальным образованием. Оно наделяется повышенной по сравнению с бюджетным учреждением самостоятельностью.

Основная функция автономного учреждения – предостав ление государственных (муниципальных) услуг в соответст вии с заданием учредителя. Основной сферой деятельности автономных учреждений является оказание услуг в части выполнения социальных обязательств государства в облас тях науки, образования, культуры, социальной защиты, за нятости населения, физической культуры и спорта, здраво охранения (при определенных условиях).

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять иму щественные и личные неимущественные права, нести обя занности, быть истцом и ответчиком в суде.

Следует отметить, что принятию Закона № 174-ФЗ предшествовала широкая дискуссия по поводу необходимо сти и полезности предполагаемых изменений. Высказыва Володина Т.Е. Автономные учреждения: начало положено // Бюджетный учёт. 2007. № 8.

Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Законодательство и экономика. 2008. № 5.

С. 14-24.

лись опасения, что реформа предполагает отказ государства от финансирования деятельности учреждений, что учрежде ния социальной сферы не способны выдержать рыночной конкуренции, что доступ граждан к бесплатным социаль ным услугам будет ограничен. А это может привести к на рушению прав граждан. Критика не утихала и после приня тия и вступления закона в силу.

Оценивая практику применения данного закона, мож но сказать, что заложенный в нем механизм эффективно сработал лишь в ряде регионов (Республика Татарстан, Тю менская область, Красноярский край, Краснодарский край, Новосибирская область и некоторые другие). При этом кон статировались положительные результаты в связи с началом реструктуризации бюджетного сектора. Так, исполнитель ные органы республики Татарстан отмечали существенные положительные аспекты деятельности автономных учреж дений. Речь шла, в частности, об увеличении заработной платы сотрудников автономных учреждений при одновре менном увеличении штата. Рост числа работников автоном ных учреждений за январь-май 2009 г. по сравнению с ана логичным периодом 2008 г. составил 25,7 %. Кроме того, изменение существовавшего типа позволило автономным учреждениям получать дополнительные доходы54.

Основные преимущества автономных учреждений пе ред бюджетными с точки зрения перехода к БОР заключа ются в следующем55:

– расширение финансово-хозяйственной самостоя тельности;

Результаты деятельности автономных учреждений оправдывают возложен ные на них надежды // Татар-информ». Казань. 18 авг. 2009 г. URL:

http://www.tatar-inform.ru/news/2009/08/18/180510/ (дата обращения: 13.03.2011).

Законодательные и управленческие аспекты перехода государственных учреждений в новые организационно-правовые формы: учебно-методическое пособие / под ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск:

САФБД;

ЭкоН, 2010. С. 9.

– переход от управления затратами к управлению ре зультатами;

– переход от сметного финансирования учреждений к субсидиям;

– увеличение доли программного и проектного финан сирования;

– расширение источников финансирования текущей деятельности (в том числе за счет приносящей доход дея тельности);

– обслуживание в кредитных организациях;

– переход к среднесрочному финансовому планирова нию и ответственному финансовому менеджменту;

– повышение заработной платы работников автоном ных учреждений;

– более эффективный финансовый механизм, в том числе реализация методов финансового контроля и аудита, ценообразования услуг и комплексного обслуживания в кредитных организациях;

– переход к общественно-государственному управлению.

По сравнению с применявшимися ранее механизмами реструктуризации бюджетного сектора (в частности, пере вод в АНО), механизм, предусмотренный Законом № 174 ФЗ, обладает рядом преимуществ:

– применяется достаточно эффективный инструмента рий контроля учредителя за деятельностью автономного уч реждения (наблюдательный совет, ряд законодательно уста новленных прав учредителя в отношении автономного уч реждения);

– для создания автономного учреждения не требуется проведение ликвидационных процедур в отношении бюд жетного учреждения, которое преобразуется в статус авто номного;

– решен вопрос правового режима владения имуществом (имущество передается в оперативное управ ление, введен институт особо ценного имущества);

– предусмотрено гарантированное финансирование уч редителем:

выполнения государственного задания на нор мативной основе;

расходов на содержание недвижимого имущест ва и особо ценного движимого имущества, за крепленных за автономными учреждениями уч редителем или приобретенных ими за счет средств, выделенных ему учредителем на приоб ретение такого имущества;

расходов по уплате налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается не движимое и особо ценное имущество, закреп ленное (приобретенное) за автономным учреж дением, в том числе земельные участки;

расходов на развитие автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установлен ном порядке.

Финансирование автономного учреждения осуществля ется учредителем в форме субсидий и субвенций (п. 4 ст. Закона) через расчетные счета, открытые в кредитных орга низациях;

– в отношении автономных учреждений установлен ряд особенностей налогообложения:

они освобождены от уплаты НДС при передаче им на безвозмездной основе объектов основных средств (пп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ);

имущество, полученное автономным учрежде нием по решению органов исполнительной вла сти всех уровней, не относится к доходам при исчислении налога на прибыль (пп. 8 п. 1 ст. НК РФ);

средства, выделяемые автономным учреждениям в форме субсидий и субвенций, признаются средствами целевого финансирования и не от носятся к доходам, облагаемым налогом на при быль (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ)56.

Таким образом, данный механизм реструктуризации бюджетного сектора имел бльшие шансы на успех. Созда ние автономных учреждений рассматривалось как приори тетная форма реструктуризации бюджетного сектора. Неод нократно на уровне высшего руководства страны отмеча лась необходимость широкомасштабного преобразования бюджетных учреждений в автономные57.

Практика применения Закона № 174-ФЗ показала, что наиболее активно процесс создания автономных учрежде ний развернулся на региональном и муниципальном уров нях. В немалой степени этому способствовало принятие указов Президента РФ об оценке эффективности деятель ности органов исполнительной власти субъектов РФ и орга нов местного самоуправления.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 28 ию ня 2007 г. № 82558 в качестве показателя для оценки эффек тивности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ были установлены доли расходов консолиди рованного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учрежде ниями и негосударственными (немуниципальными) орга низациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование отраслей соци альной сферы.

Володина Т.Е. Автономные учреждения: начало положено // Бюджетный учёт. 2007. № 8.

Бюджетные послания Президента Рос. Федерации Федер. Собранию Рос.

Федерации от 9 марта 2007 г. и от 23 июня 2008 г.

Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 ию ня 2007 г. № 825.

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 60759 вклю чил в перечень показателей для оценки эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских ок ругов и муниципальных районов такой показатель, как доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе).

За период с 01 апреля 2007 г. по 01 апреля 2011 г. на фе деральном уровне принято 37 нормативных правовых акта (табл. 4).

Таблица Основные нормативные правовые акты (НПА), регулирующие деятельность автономных учреждений федерального уровня* Орган, ут- Дата ут № вердивший верждения Наименование НПА Примечания п/п НПА, вид и (изм. И № НПА доп.) 1 2 3 4 1. Об утверждении Постановле- 28.05.2007 Применяется формы предложения ние Прави- на федераль о создании автоном- тельства РФ ном, регио ного учреждения пу- № 325 нальном и му тем изменения типа ниципальном существующего госу- уровнях дарственного или муниципального уч реждения 2. Об утверждении ме- Приказ Ми- 20.07.2007 Применяется тодических рекомен- нэкономраз- (ред. от на федераль даций по заполне- вития РФ 22.10.2007) ном, регио нию формы предло- № 261 нальном и му жения о создании ав- ниципальном тономного учрежде- уровнях ния путем изменения типа существующего Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправле ния городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Рос. Фе дерации от 28 апр. 2008 г. № 607.

Продолжение таблицы 1 2 3 4 государственного или муниципального учреждения 3. Об утверждении Постановле- 18.10.2007 Применяется Правил опубликова- ние Прави- на федераль ния отчетов о дея- тельства РФ ном, регио тельности автоном- № 684 нальном и му ного учреждения и об ниципальном использовании за- уровнях крепленного за ним имущества 4. Об утверждении под- Постановле- 24.12.2007 Применяется готовки предложе- ние Прави- на федераль ний о создании фе- тельства РФ ном, регио деральных автоном- № 924 нальном и му ных учреждений пу- ниципальном тем изменения типа уровнях существующих феде ральных государст венных учреждений 5. Об утверждении По- Приказ Ми- 15.09.2008 Применяется рядка рассмотрения нобрнауки по отношению Министерством об- РФ к федеральным разования и науки № 261 образователь Российской Федера- ным учрежде ции предложений о ниям создании федераль ных автономных об разовательных учре ждений путем изме нения типа сущест вующих федеральных государственных об разовательных учре ждений и проектов соответствующих решений Правитель ства Российской Фе дерации Продолжение таблицы 1 2 3 4 6. Об утверждении По- Приказ Ми- 29.09.2008 Применяется рядка рассмотрения нобрнауки по отношению Министерством об- РФ № 273 к федеральным разования и науки научным учре Российской Федера- ждениям ции предложений о создании федераль ных автономных на учных учреждений путем изменения ти па существующих федеральных госу дарственных научных учреждений и проек тов соответствующих решений Правитель ства Российской Фе дерации 7. Об утверждении ме- Приказ Ми- 03.12.2008 Применяется тодических рекомен- нэкономраз- по отношению даций по формиро- вития РФ к федеральным ванию задания учре- № 424 АУ дителя в отношении федерального авто номного учреждения 8. О видах особо ценно- Приказ Ми- 16.12.2008 Применяется го движимого иму- нобрнауки по отношению щества федеральных РФ № 385, к федеральным автономных научных Росимуще- научным АУ учреждений ства № 9. О видах особо ценно- Приказ Ми- 04.03.2009 Применяется го движимого иму- нобрнауки по отношению щества федеральных РФ № 72, к федеральным автономных образо- Росимуще- образователь вательных учрежде- ства № 58 ным АУ ний 10. Об утверждении ме- Приказ Ми- 17.04.2009 Применяется тодических рекомен- нэкономраз- по отношению даций по расчету вития РФ к федеральным нормативных затрат № 134 АУ Продолжение таблицы 1 2 3 4 на содержание не движимого имущест ва и особо ценного движимого имущест ва, закрепленного за федеральным авто номным учреждени ем, или приобретен ного федеральным ав тономным учрежде нием за счет средств, выделенных ему учре дителем на приобре тение такого имуще ства (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве налогообло жения по которым признается соответст вующее имущество, в том числе земельные участки 11. О порядке определе- Постановле- 31.05.2007 Применяется ния видов особо ние Прави- на федераль ценного движимого тельства РФ ном, регио имущества автоном- № 337 нальном и му ного учреждения ниципальном уровнях 12. О видах особо ценно- Приказ 02.11.2009 Применяется го движимого иму- Минкомсвя- по отношению щества федеральных зи РФ к федеральным автономных учреж- № 138, Ро- АУ, относя дений, осуществ- симущества щимся к СМИ ляющих свою дея- № тельность в сфере средств массовой информации Продолжение таблицы 1 2 3 4 13. Об утверждении ме- Приказ Ми- 03.06.2010 Применяется тодических рекомен- нобрнауки по отношению даций по расчету РФ № 581 к федеральным нормативных затрат образователь на оказание феде- ным учрежде ральным автономным ниям учреждением услуг (выполнение работ) 14. Об утверждении По- Постановле- 10.10.2007 Применяется ложения об осущест- ние Прави- (ред. от по отношению влении федеральны- тельства РФ 26.07.2010) к федеральным ми органами испол- № 662 АУ нительной власти функций и полномо чий учредителя фе дерального автоном ного учреждения 15. О порядке отнесения Постановле- 26.07. Применяется имущества автоном- ние Прави- на федераль ного или бюджетного тельства РФ ном, регио учреждения к катего- № 538 нальном и му рии особо ценного ниципальном движимого имущест- уровнях. При ва нят в соответ ствии с Планом мероприятий по совершенст вованию пра вового положе ния государст венных (муни ципальных) уч реждений 16. Об условиях и по- Постановле- 18.03.2008 Применяется рядке формирования ние Прави- (ред. от по отношению государственного за- тельства РФ 02.09.2010) к федеральным дания в отношении № 182 АУ Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового по ложения государственных (муниципальных) учреждений: распоряжение Прави тельства Рос. Федерации от 5 марта 2010 г. № 296-р (ред. от 25 апр. 2011 г.).

Продолжение таблицы 1 2 3 4 автономного учреж дения, созданного на базе имущества, нахо дящегося в федераль ной собственности, и порядке финансового обеспечения выпол нения государствен ного задания 17. Об утверждении По- Приказ 04.10.2010 Применяется рядка составления и ФСТЭК РФ по отношению утверждения плана № 558 к федеральным финансово-хозяй- АУ, подведом ственной деятельно- ственным сти федеральных ав- ФСТЭК Рос тономных учрежде- сии ний, подведомствен ных ФСТЭК России 18. Об утверждении по- Приказ Рос- 05.10.2010 Применяется рядка составления и рыболовства по отношению утверждения планов № 844 к федеральным финансово-хозяй- АУ, подведом ственной деятельно- ственным Рос сти федеральных рыболовству бюджетных и авто номных учреждений, в отношении кото рых Росрыболовство осуществляет функ ции и полномочия учредителя 19. Об утверждении По- Приказ 11.10.2010 Применяется рядка составления Минюста по отношению плана финансово- РФ № 259 к федеральным хозяйственной дея- БУ и АУ, под тельности федераль- ведомственных ного бюджетного и Минюсту РФ федерального авто номного учреждения Министерства юсти ции РФ Продолжение таблицы 1 2 3 4 20. О видах особо ценно- Приказ 01.11.2010 Применяется го движимого иму- Минспорт- по отношению щества федеральных туризма РФ к федеральным автономных учреж- № 1168, Ро- АУ, подведом дений, осуществ- симущества ственным ляющих свою дея- Минспортту тельность в сфере ризма физической культу ры, спорта и туризма 21. О видах особо ценно- Приказ Рос- 09.11.2010 Применяется го движимого иму- рыболовства по отношению щества федеральных № 912 к федеральным бюджетных и авто- АУ, подведом номных учреждений, ственным Рос находящихся в веде- рыболовству нии Федерального агентства по рыбо ловству 22. Об утверждении ти- Приказ Ми- 03.12.2008 Применяется повой формы согла- нэкономраз- (ред. от по отношению шения между учреди- вития РФ 29.11.2010) ко всем феде телем и федеральным № 423 ральным АУ автономным учреж дением о порядке и условиях предостав ления субсидий на возмещение норма тивных затрат, свя занных с оказанием ими в соответствии с государственным за данием государст венных услуг (вы полнением работ) 23. О порядке осуществ- Постановле- 03.12.2010 Согласно рас ления в 2010 году ние Прави- поряжения бюджетных инвести- тельства РФ Правительства ций в объекты капи- № 967 РФ от тального строитель- 05.03.2010 г.

ства государственной № 296-р (в ред.

Продолжение таблицы 1 2 3 4 собственности Рос- от 25.04.2011) с сийской Федерации в 01.01.2011 г.

форме капитальных запланировано вложений в основ- ввести единый ные средства феде- порядок пре ральных автономных доставления учреждений бюджетных инвестиций федеральным автономным и бюджетным учреждениям 24. Об утверждении по- Приказ Рос- 10.12.2010 Применяется рядка составления и потребнад- по отношению утверждения плана зора № 455 к федеральным финансово-хозяй- БУ и АУ, под ственной деятельно- ведомственных сти федеральных Роспотребнад бюджетных и авто- зору номных учреждений, подведомственных Роспотребнадзору 25. Об утверждении Приказ 23.12.2010 Применяется Плана счетов бухгал- Минфина всеми АУ фе терского учета авто- РФ № 183н дерального, ре номных учреждений гионального и и Инструкции по его муниципально применению го уровня 26. О счетах, открывае- Указание 24.12.2010 Применяется мых территориаль- Банка Рос- на федераль ным органам Феде- сии № 2547- ном, регио рального казначейст- У нальном, му ва, финансовым ор- ниципальном ганам субъектов Рос- уровнях сийской Федерации и муниципальных образований для уче та средств организа ций, не являющихся участниками бюд Продолжение таблицы 1 2 3 4 жетного процесса, в подразделениях рас четной сети Банка России или в кре дитных организациях (филиалах), и счетах, открываемых авто номным учреждени ям в кредитных орга низациях (филиалах) 27. О видах особо ценно- Приказ Ми- 24.12.2010 Применяется го движимого иму- нистра обо- по отношению щества федеральных роны РФ к федеральным бюджетных и авто- № 1912 БУ и АУ, под номных учреждений ведомственных Министерства обо- Минобороны роны Российской РФ Федерации 28. Об утверждении ви- Приказ 28.12.2010 Применяется дов особо ценного Минэнерго по отношению движимого имущест- РФ № 642 к федеральным ва бюджетных или БУ и АУ, под автономных учреж- ведомственных дений, находящихся Минэнерго РФ в ведении Министер ства энергетики Рос сийской Федерации, и порядка определе ния перечней такого имущества (вместе с «Порядком опреде ления перечней осо бо ценного движимо го имущества бюд жетных или авто номных учреждений, находящихся в веде нии Министерства энергетики Россий ской Федерации») Продолжение таблицы 1 2 3 4 29. О видах особо ценно- Приказ 28.12.2010 Применяется го движимого иму- Минспорт- по отношению щества федеральных туризма РФ к федеральным бюджетных и авто- № 1436 БУ и АУ, под номных учреждений, ведомственных находящихся в веде- Минспортту нии Министерства ризму РФ спорта, туризма и молодежной полити ки РФ 30. Об утверждении ви- Приказ 30.12.2010 Применяется дов особо ценного Минюста по отношению движимого имущест- РФ № 413 к федеральным ва бюджетных и ав- БУ и АУ, под тономных учрежде- ведомственных ний Минюста России Минюсту РФ 31. О порядке предос- Постановле- 31.12.2010 Применяется тавления в 2011 году ние Прави- по отношению бюджетных инвести- тельства РФ ко всем феде ций в объекты капи- № 1204 ральным АУ тального строитель ства государственной собственности Рос сийской Федерации в форме капитальных вложений в основ ные средства феде ральных бюджетных учреждений и феде ральных автономных учреждений 32. О видах особо ценно- Приказ 08.02.2011 Применяется го движимого иму- Минтранса по отношению щества федеральных РФ № 37 к федеральным автономных и бюд- БУ и АУ, под жетных учреждений в ведомственных сфере транспорта Минтрансу РФ 33. Об определении ви- Приказ 11.02.2011 Применяется дов особо ценного ФСТЭК РФ по отношению движимого имущест- № 73 к федеральным Продолжение таблицы 1 2 3 4 ва федеральных ав- АУ, подведом тономных учрежде- ственным ний, подведомствен- ФСТЭК Рос ных ФСТЭК России сии 34. О порядке составле- Приказ 28.02.2011 Применяется ния и утверждения ФСТЭК РФ по отношению отчета о результатах № 108 к федеральным деятельности феде- АУ, подведом рального автономно- ственным го учреждения, под- ФСТЭК Рос ведомственного сии ФСТЭК России, и об использовании за крепленного за ним государственного имущества 35. Об определении пе- Приказ 28.02.2011 Применяется речней особо ценно- Минрегиона по отношению го движимого иму- РФ № 66 к федеральным щества федеральных БУ и АУ, под бюджетных и авто- ведомственных номных учреждений, Минрегиону находящихся в веде- РФ нии Министерства регионального разви тия РФ 36. О видах особо ценно- Приказ 10.03.2011 Применяется го движимого иму- Минкомсвя- по отношению щества федеральных зи РФ № 31 к федеральным автономных или БУ и АУ, под бюджетных учрежде- ведомственных ний, подведомствен- Минкомсвязи ных Минкомсвязи РФ России, Роскомнад зору, Россвязи и Роспечати 37. Об утверждении Ин- Приказ 25.03.2011 Применяется струкции о порядке Минфина по отношению составления, пред- РФ № 33н ко всем БУ и ставления годовой, АУ федераль Окончание таблицы 1 2 3 4 квартальной бухгал- ного, регио терской отчетности нального и му государственных ниципального (муниципальных) уровня бюджетных и авто номных учреждений Примечание: Таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Версия Проф») и первично представлена в статье, опубликованной в сборни ке научных трудов САФБД60.

В субъектах РФ в указанный период были приняты аналогичные НПА. Самым активным субъектом Федерации по созданию НПА и реструктуризации бюджетного сектора в период с 2007 по 2009 гг. был Татарстан.

К августу 2009 г. в Татарстане уже существовало 263 ав тономных учреждения: 121 – в сфере образования, 36 – в сфере социальной защиты, 28 – в сфере культуры, 22 учре ждения физкультуры и спорта, 12 – в здравоохранении, 44 – прочие отрасли61.

Что касается общероссийской статистики, то офици альные данные представлены в Информации Министерства экономического развития РФ о ходе создания автономных учреждений за II квартал 2010 г.62. Из Информации следует, что в сфере культуры в субъектах РФ по состоянию на Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Обобщение практики применения положений Федерального закона № 74-ФЗ «Об автономных учре ждениях» на федеральном и региональном уровнях» // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004 –2010 годах: сб. на уч. тр. Новосибирск: САФБД, 2010.

Результаты деятельности автономных учреждений оправдывают возложен ные на них надежды // Татар-информ», Казань, 18 авг. 2009 г. URL:

http://www.tatar-inform.ru/news/2009/08/18/180510/ (дата обращения 13.03.2011).

Информация о ходе создания автономных учреждений за II квартал года. Источник: М-во эконом. развития Рос. Федерации. URL:

http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ecoSocSphere/institutions/doc 20100729_01 (дата обращения 13.03.2011).

01.07.2010 г. создано 147 автономных учреждений, в том числе в Красноярском крае – 12 (в т.ч. путем учреждения 1, путем изменения типа – 11), в Республике Бурятия – 61, в Республике Коми – 3, в Республике Татарстан – 38 (в т. ч.

на муниципальном уровне – 22), в Новгородской области 8, в Рязанской области – 3, в Забайкальском крае – 2. В 2010-2012 годах планируется создание еще 78 автономных учреждений в сфере культуры63.

Низкий уровень активности по созданию автономных учреждений характерны для центральных субъектов РФ – Москвы (табл. 3), Московской области (табл. 4), Санкт Петербурга (табл. 5) и Ленинградской области (табл. 6).

Таблица Перечень автономных учреждений, созданных в Москве с 2007 по 2010 годы* Орган, принявший Даты приня № Наименование государст решение о создании тия решения о п/п венного АУ АУ, вид и № НПА создании АУ 1 2 3 1. О Государственном авто- Постановление Пра- 25.12. номном учреждении города вительства Москвы Москвы «Московская госу- № 1178-ПП дарственная экспертиза»

2. О создании Государствен- Распоряжение Пра- 11.02. ного автономного учреж- вительства Москвы дения города Москвы № 187-РП «Культурно-деловой центр “Дом Москвы ”»

3. О создании Государствен- Распоряжение Пра- 26.06. ного автономного учреж- вительства Москвы дения города Москвы № 1370-РП «Московский центр боевых искусств»

Отчет экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в эконо мике» по итогам работы группы за 1 кв. 2011 г. «Проблемы и направления ре формирования бюджетного сектора в экономике» / Экспертные группы по об новлению «Стратегии 2020». URL: http://www.hse.ru/data/2011/03/14/ 1211454036/otchet-11%2003%2011.pdf (дата обращения 13.03.2011).

Окончание таблицы 1 2 3 4. О Государственном автоном- Распоряжение Пра- 16.12. ном учреждении города Мо- вительства Москвы сквы «Научно-производ- № 3219-РП ственный центр семенного, продовольственного и техни ческого картофеля «Моссем продтехкартофель»

5. О Государственном автоном- Распоряжение Пра- 01.02. ном учреждении города Мо- вительства Москвы сквы «Московский центр № 137-РП детского, семейного отдыха и оздоровления»

6. О создании Государственного Распоряжение Пра- 26.07. автономного учреждения го- вительства Москвы рода Москвы «Центр ин фор- № 1552-РП мационных технологий» Де партамента социальной защи ты населения города Москвы»

7. О создании Государственного Распоряжение Пра- 21.09. автономного учреждения го- вительства Москвы рода Москвы «Московский № 1979-РП научно-практический центр реабилитации инвалидов вследствие детского цереб рального паралича»

Примечание: таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Москва Проф») и первично представлена в вышеупомянутой статье64.

В Московской области АУ начали создаваться лишь в 2010 г. по причине того, что необходимые НПА, регулирую щие деятельность АУ, были приняты лишь в 2009 г.

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

Таблица Перечень автономных учреждений, созданных в Московской области (период 01.01.2010 – 01.03.2011 гг.)* Орган, принявший Даты приня № Наименование государст решение о создании тия решения о п/п венного АУ АУ, вид и № НПА создании АУ 1 2 3 1. О государственном авто- Постановление Пра- 26.02. номном учреждении Мос- вительства Москов ковской области «Москов- ской области № 99/ ская областная государст венная экспертиза»

2. О создании государствен- Постановление Пра- 08.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения культуры Москов- ской области ской области «Культурный № 1080/ центр имени Любови Ор ловой»

3. О создании государствен- Постановление Пра- 08.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения культуры Москов- ской области ской области «Центр куль- № 1090/ турных инициатив»

4. О создании государствен- Постановление Пра- 15.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения социального обслу- ской области живания Московской об- № 1110/ ласти «Дмитровский дом интернат малой вместимо сти для пожилых людей и инвалидов «Дом доброты»

5. О создании государствен- Постановление Пра- 15.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения социального обслу- ской области живания Московской об- № 1111/ ласти «Серебряно-Пруд ский дом-интернат малой вместимости «Надежда»

6. О создании государствен- Постановление Пра- 30.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения Московской области ской области № 1234/ Окончание таблицы 1 2 3 «Волейбольный центр Мо сковской области»

7. О создании государствен- Постановление Пра- 30.12. ного автономного учреж- вительства Москов дения Московской области ской области «Дирекция по организации № 1235/ и проведению спортивных мероприятий, мероприя тий в сфере туризма и ра боты с молодежью»

8. О создании государствен- Постановление Пра- 19.01. ного автономного стацио- вительства Москов нарного учреждения соци- ской области № 39/ ального обслуживания Мо сковской области «Черки зовский психоневрологи ческий интернат»

9. О создании государствен- Постановление Пра- 11.02. ного автономного учреж- вительства Москов дения Московской области ской области «Баскетбольный клуб № 122/ «Спартак»

10. О создании государствен- Постановление Пра- 11.02. ного автономного учреж- вительства Москов дения Московской области ской области «Регбийный центр Мос- № 123/ ковской области»

11. О создании государствен- Постановление Пра- 11.02. ного автономного учреж- вительства Москов дения Московской области ской области «Софтбольный клуб «Ка- № 125/ русель»

Примечание: таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Москва Проф») и первично представлена в вышеупомянутой статье65.

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

В Ленинградской области за рассматриваемый период (2007 – 2010 гг.) создано (или преобразовано путем измене ния типа) лишь восемь автономных учреждений, из них шесть – образовательных (табл. 7).

Таблица Перечень автономных учреждений, созданных в Ленинград ской области за период с 2007 по 2010 гг.* Орган, принявший Даты приня № Наименование государст решение о создании тия решения о п/п венного АУ АУ, вид и № НПА создании АУ 1 2 3 1. О создании государствен- Распоряжение Пра- 27.12. ного автономного учреж- вительства Ленин дения «Управление госу- градской области дарственной экспертизы № 599-р Ленинградской области»

(путем изменения типа) 2. О создании автономного Распоряжение Пра- 29.12. образовательного учреж- вительства Ленин дения высшего профес- градской области сионального образования № 615-р «Ленинградский област ной институт экономики и финансов»

3. О создании автономного Распоряжение Пра- 28.01. образовательного учреж- вительства Ленин дения высшего профес- градской области сионального образования № 21-р «Ленинградский государ ственный университет имени А.С.Пушкина» (пу тем изменения типа) 4. О создании государствен- Распоряжение Пра- 22.02. ного автономного учреж- вительства Ленин дения «Фонд имущества градской области Ленинградской области» № 51-р (путем изменения типа) 5. О создании государствен- Распоряжение Пра- 25.02. ного автономного образо- вительства Ленин вательного учреждения градской области дополнительного профес- № 71-р Окончание таблицы 1 2 3 сионального образования (повышения квалификации) специалистов «Учебно методический центр по гра жданской обороне, чрезвы чайным ситуациям и пожар ной безопасности Ленин градской области»

6. О создании государственного Распоряжение 18.08. автономного образователь- Правительства ного учреждения среднего Ленинградской профессионального образо- области № 436-р вания Ленин-градской об ласти «Выборгский политех нический колледж «Алексан дровский» (путем изменения типа) 7. О создании государственно- Распоряжение 18.08. го автономного образова- Правительства тельного учреждения сред- Ленинградской него профессионального об- области № 439-р разования Ленинградской области «Сосновоборский политехнический колледж»

(путем изменения типа) 8. О создании государственно- Распоряжение 16.09. го автономного образова- Правительства тельного учреждения допол- Ленинградской нительного образования Ле- области № 489-р нинградской области «Учеб но-методический центр»

(путем изменения типа) Примечание: таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Санкт Петербург и Ленинградская область») и первично представлена в вы шеупомянутой статье66.

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

В Санкт-Петербурге необходимые НПА, регулирующие деятельность автономных учреждений, были в установлен ном порядке утверждены лишь в 2009 г., поэтому первые АУ (в том числе созданные путем изменения типа учреждения) появились в конце 2009 – начале 2010 гг. (табл. 8).

Таблица Перечень автономных учреждений, созданных в Санкт-Петербурге в 2009–2010 гг.* Орган, принявший Даты приня № Наименование государст решение о создании тия решения о п/п венного АУ АУ, вид и № НПА создании АУ 1 2 3 1. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 23.10. сударственное автономное вительства Санкт учреждение «Центр госу- Петербурга № дарственной экспертизы»

2. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 15.01. сударственное автономное вительства Санкт учреждение здравоохра- Петербурга № нения «Хоспис (детский)»

3. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 19.02. сударственное автономное вительства Санкт учреждение «Санкт- Петербурга № Петербургский центр пра вового обеспечения»

4. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 16.04. сударственное автономное вительства Санкт учреждение «Дирекция по Петербурга № управлению спортивными сооружениями» (путем изменения типа) 5. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 23.04. сударственное автономное вительства Санкт учреждение культуры Петербурга № «Кинотеатр «Аврора» (пу тем изменения типа) 6. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 17.05. сударственное автономное вительства Санкт учреждение культуры «Го- Петербурга № сударственный балет на Продолжение таблицы 1 2 3 льду Санкт-Петербурга»

(путем изменения типа) 7. Санкт-петербургское го- Постановление Пра- 03.06. сударственное автономное вительства Санкт учреждение «Центр под- Петербурга № готовки спортивных сбор ных команд Санкт Петербурга» (путем изме нения типа) 8. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 17.06. сударственное автономное вительства Санкт дошкольное образова- Петербурга № тельное учреждение «Дет ский сад № 125 комбини рованного вида Выборг ского района Санкт Петербурга» (путем изме нения типа) 9. О создании государствен- Постановление Пра- 20.07. ного автономного образо- вительства Санкт вательного учреждения Петербурга № среднего профессиональ ного образования Санкт Петербургского морского технического колледжа 10. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 04.10. сударственное автономное вительства Санкт дошкольное образова- Петербурга № тельное учреждение «Дет ский сад комбинирован ного вида № 15 Колпин ского района Санкт Петербурга»

11. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 30.12. сударственное автономное вительства Санкт дошкольное образова- Петербурга № тельное учреждение «Дет ский сад № 5 Московско го района Санкт Петербурга» (путем изме нения типа) Окончание таблицы 1 2 3 12. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 30.12. сударственное автономное вительства Санкт дошкольное образова- Петербурга № тельное учреждение «Дет ский сад № 18 Калинин ского района Санкт Петербурга» (путем изме нения типа) 13. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 31.12. сударственное автономное вительства Санкт учреждение культуры Петербурга № «Санкт-Петербургский государственный театр музыкальной комедии»

(путем изменения типа) 14. Санкт-Петербургское го- Постановление Пра- 31.12. сударственное автономное вительства Санкт дошкольное образова- Петербурга № тельное учреждение «Дет ский сад № 53 комбини рованного вида Фрунзен ского района» (путем из менения типа) Примечание: таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Санкт Петербург и Ленинградская область») и первично представлена в вы шеупомянутой статье67.

В Сибирском Федеральном округе (СФО) лидерами по реструктуризации сектора государственного управления (бюджетного сектора) оказались Новосибирская область и Красноярский край.

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

В Новосибирской области (НСО) в течение 2007 г. бы ли приняты:

– Порядок подготовки предложений о создании авто номных учреждений путем изменения типа существующих областных государственных учреждений (Постановление администрации НСО от 23.07.2007 г. № 76-па);

– Порядок определения видов особо ценного движимо го имущества автономных учреждений (Постановление ад министрации НСО от 10.08.2007 г. № 86-па);

– Типовой устав государственного автономного учреж дения Новосибирской области и Типовой трудовой договор с руководителем государственного автономного учреждения Новосибирской области (Постановление Губернатора НСО от 28.08.2007 № 335);

– Порядок осуществления функций и полномочий уч редителя государственного автономного учреждения по со гласованию сделок по распоряжению недвижимым имуще ством и особо ценным движимым имуществом (Постанов ление администрации НСО от 03.09.2007 № 105-па).

В период с 01.01.2008 по 01.03.2011 гг. в НСО создано более 100 автономных учреждений: 15 % из них – новые, а 85 % созданы посредством изменения типа существующих бюджетных учреждений. Перечень автономных учреждений НСО содержит значительное количество учреждений куль туры (практически все учреждения данной отрасли работа ют в статусе АУ), образования, социальной защиты, физи ческой культуры и спорта и др.

В Красноярском крае за период с 1 января 2008 г. по марта 2011 г. было создано 70 автономных учреждений, в том числе 41 учреждение СМИ (редакции газет), из них были созданы распоряжениями Совета администрации края от 29 января 2008 г., 9 – распоряжениями Правительства края от 4 февраля 2009 г., а еще 9 – распоряжениями Прави тельства края от 2 июля 2009 г. Практически все автоном ные учреждения СМИ (39 из 41) 30 января 2010 г. изменили тип краевого АУ на бюджетное учреждение. Так что на 1 марта 2011 г. в Красноярском крае, судя по данным ин формационно-справочной системы «КонсультантПлюс:

Краснодарский край» осталось меньше 30 автономных уч реждений, среди них – 8 образовательных (2 учреждения среднего профессионального образования, 2 учреждения начального профессионального образования, 2 профессио нальных лицея и 2 учреждения дополнительного профес сионального образования)68.

Для сравнения в Новосибирской области функциони руют 18 автономных образовательных учреждений: 11 про фессиональных училищ, 5 учреждений среднего профес сионального образования, один профессиональный лицей и одно учреждение дополнительного образования.

По данным Отчета экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в экономике» в субъектах РФ создано 300 образовательных АУ. В 2010-2012 гг. в сфере образова ния и науки планировалось создание 3774 автономных уч реждений (в т.ч. 2010 г. – 1153;

2011 г. – 1387;

2012 г. – 1234)69.

На федеральном уровне длительное время процесс соз дания АУ шел крайне медленно. На начало 2011 г. было соз дано немногим более 20 автономных учреждений (табл. 9).

Основные причины такой пассивности заключаются в следующем70:

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

Отчет экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в эконо мике» по итогам работы группы за 1 кв. 2011 г. «Проблемы и направления ре формирования бюджетного сектора в экономике» / Экспертные группы по об новлению «Стратегии 2020», URL: http://www.hse.ru/data/2011/03/ /1211454036/otchet-11%2003%2011.pdf (дата обращения 13.03.2011).

Фадейкина Н.В. Совершенствование правового положения государст венных (муниципальных) учреждений. Комментарий к Федеральному закону от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ и Программе повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 (Презентация. 07.07.2010 г.). URL: (дата обращения 13.03.2011).

Таблица Перечень федеральных автономных учреждений, созданных в период с 01.01.2008 г. по 09.03.2011 г.

Орган, принявший Даты приня № Наименование решение о создании тия решения о п/п федерального АУ АУ, вид и № НПА создании АУ 1 2 3 1. Федеральное автономное Распоряжение Пра- 20.03. учреждение «25 Государст- вительства РФ венный научно-исследо- № 353-р вательский институт хим мотологии Министерства обороны РФ»

2. Федеральное автономное Распоряжение Пра- 15.07. учреждение «Всероссий- вительства РФ ский институт повышения № 946-р квалификации руководя щих работников и специа листов лесного хозяйства»

(путем изменения типа) 3. Федеральное автономное Распоряжение Пра- 15.07. учреждение «Институт по- вительства РФ вышения квалификации № 946-р руководящих работников и специалистов лесного хо зяйства Сибири и Дальнего Востока» (путем изменения типа) 4. Федеральное автономное Распоряжение Пра- 05.11. учреждение дополнитель- вительства РФ ного профессионального № 1664-р образования «Государст венная академия профес сиональной переподготов ки и повышения квалифи кации руководящих работ ников и специалистов ин вестиционной сферы»

5. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 16.11. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 1732-р Продолжение таблицы 1 2 3 высшего профессиональ ного образования «Россий ский государственный профессионально-педаго гический университет» (пу тем изменения типа) 6. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 16.01. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение выс- № 12-р шего профессионального образования «Сибирский федеральный университет»

7. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 16.01. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 13-р высшего профессиональ ного образования «Южный федеральный университет»

8. Федеральное государствен- Распоряжение Пра- 01.04. ное автономное образова- вительства РФ тельное учреждение допол- № 487-р нительного профессиональ ного образования «Курсы повышения квалификации руководящих работников и специалистов топливно энергетического комплекса»

(г. Екатеринбург) 9. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 01.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение до- № 487-р полнительного профессио нального образования «Институт повышения квалификации руководя щих работников и специа листов топливно энергетического комплек са» (г. Раменское, Москов ская область) Продолжение таблицы 1 2 3 10. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 01.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение до- № 487-р полнительного профессио нального образования «Пе тербургский энергетиче ский институт повышения квалификации» (г. Санкт Петербург) 11. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 01.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение до- № 487-р полнительного профессио нального образования «Кемеровский региональ ный институт повышения квалификации» (г. Кеме рово) 12. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 02.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение выс- № 501-р шего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина»

13. Государственное автоном- Распоряжение Пра- 02.04. ное образовательное учре- вительства РФ ждение высшего профес- № 502-р сионального образования «Северный (Арктический) федеральный университет»

14. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 02.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 503-р высшего профессиональ ного образования «Дальне восточный федеральный университет» (путем изме нения типа) Продолжение таблицы 1 2 3 15. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 02.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 499-р высшего профессиональ ного образования «Северо Восточный федеральный университет имени М.К.

Аммосова»

16. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 02.04. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 500-р высшего профессиональ ного образования «Казан ский (Приволжский) феде ральный университет»

17. Федеральное государствен- Распоряжение Пра- 13.04. ное автономное учреждение вительства РФ «Российский фонд техноло- № 544-р гического развития» (путем изменения типа) 18. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 04.09. венное автономное учреж- вительства РФ дение «Ситуационно- № 1478-р аналитический центр Минэнерго России»

19. Федеральное автономное Распоряжение Пра- 08.12. учреждение «Государст- вительства РФ венный центр «Безопас- № 2197-р ность полетов на воздуш ном транспорте»« 20. Федеральное государст- Постановление Пра- 23.12. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № высшего профессиональ ного образования «Нацио нальный исследователь ский университет «Высшая школа экономики»

21. Федеральное государствен- Распоряжение Пра- 30.12. ное автономное учреждение вительства РФ Окончание таблицы 1 2 3 «Современные коммуника- № 2488-р ции топливно-энер гетического комплекса»

22. Федеральное государст- Распоряжение Пра- 30.12. венное автономное образо- вительства РФ вательное учреждение № 2483-р высшего профессиональ ного образования «Балтий ский федеральный универ ситет имени Иммануила Канта»


23. Федеральное автономное Приказ ФСТЭК РФ 09.03. учреждение «Государст- № венный научно исследовательский испы тательный институт про блем технической защиты информации Федеральной службы по техническому и экспортному контролю»

(путем изменения типа) Примечание: таблица составлена Фадейкиной Н.В. (по данным информационно-справочной системы «КонсультантПлюс: Санкт Петербург и Ленинградская область») и первично представлена в вы шеупомянутой статье71.

– сложная процедура создания автономных учрежде ний (по каждому учреждению – решение Правительства РФ) не позволяет осуществить массовый переход к авто номным учреждениям;

– отсутствие гарантий того, что при переходе в авто номное учреждение финансовое положение учреждения не ухудшится;

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

– отсутствие явных стимулов к переходу в автономные учреждения с учетом существующих на практике достаточно широких возможностей для бюджетных учреждений;

– нормативные ограничения для бюджетных учрежде ний нивелируются слабым контролем за их соблюдением.

Можно назвать и иные причины. В частности, затя нувшийся процесс подготовки соответствующей норматив ной правовой базы. Многие вопросы создания и функцио нирования автономных учреждений не регулируются Зако ном № 174-ФЗ, а должны были быть определены соответст вующими подзаконными актами (они приведены выше в табл. 2), которые, к сожалению, обычно принимались с за позданием или не отличались качеством (были «белые пят на» и «сомнительные положения»).

Процесс формирования нормативной правовой базы, необходимой для эффективного функционирования феде ральных автономных учреждений, растянулся с 2007 по 2010 гг. Данная работа и сегодня не завершена. В частности, в положенные сроки не была создана методика по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, а также нормативы указанных затрат. Данная проблема бу дет подробнее рассмотрена ниже.

Существенная нормотворческая работа должна была быть проведена и на региональном и муниципальном уров нях. Ниже приведен перечень документов (с примерными названиями), которые должны были быть разработаны и в установленном порядке утверждены региональными вла стями для обеспечения процесса создания и деятельности автономных учреждений:

– Положение об осуществлении органами исполни тельной власти функций и полномочий учредителя авто номного учреждения;

– Правила подготовки предложений о создании феде ральных автономных учреждений путем изменения типа существующего государственного учреждения субъекта Рос сийской Федерации и создания автономного учреждения путем его учреждения;

– Условия и порядок формирования задания учредите ля в отношении автономного учреждения и порядок финан сового обеспечения выполнения задания;

– Порядок определения видов особо ценного движимо го имущества автономного учреждения;

– Порядок создания бюджетного учреждения путем изменения типа автономного учреждения;

– Типовая форма соглашения между учредителем и ав тономным учреждением о порядке и условиях предоставле ния субсидии на возмещение нормативных затрат на оказа ние услуг физическим и (или) юридическим лицам;

– Форма отчетов автономных учреждений субъектов РФ об их деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества.

В настоящее время можно констатировать, что данная нормотворческая работа региональными властями, в целом, осуществлена. При этом анализ содержания принятых ими документов показывает, что чаще всего они дублируют по своему содержанию соответствующие акты Правительства РФ, регламентирующие деятельность федеральных авто номных учреждений.

Так, Министерство образования и науки РФ проанали зировало итоги расширенного мониторинга опыта создания автономных учреждений в сфере образования на регио нальном уровне и указало, в частности, что региональные нормативные акты, регулирующие вопросы перехода бюд жетных учреждений в форму автономных, не отражают ре гиональной и отраслевой специфики. В основном их содер жание практически совпадает с соответствующими норма тивными актами, изданными на федеральном уровне72.

Данный факт нельзя назвать полностью негативным.

Скорее, это позитивное явление, позволившее обеспечить единый подход властей всех уровней к регулированию тех или иных вопросов, касающихся автономных учреждений.

Кроме того, необходимо учитывать, что автономные учреж дения – совершенно новый институт в российском право вом пространстве, поэтому нормативное регулирование со ответствующих вопросов, естественно, вызвало определен ные затруднения у региональных властей73. К сожалению, акты, которые являются результатами самостоятельного нормотворчества региональных властей, зачастую страдают достаточно низкой законодательной техникой.

Например, Постановлением Правительства Хабаров ского края от 24 декабря 2007 г. № 252-пр был утвержден «Порядок и условия формирования задания учредителя краевому автономному учреждению». Руководствуясь дан ным актом, составить грамотное задание, которое четко оп ределяло бы, какие услуги, в каком количестве и какого ка чества должно оказать автономное учреждение, весьма сложно. Достаточно сказать, что данный Порядок не опре делял ни требований к содержанию задания, ни условий, с Итоги проведения расширенного мониторинга «Результаты расширенно го мониторинга опыта создания в субъектах Российской Федерации образова тельных автономных учреждений»: Материал подготовлен М-вом образования и науки Рос. Федерации. URL:http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:Y67hqBMlUscJ:www.au.edu.ru/dl/i№fo _doc/mo№itor _au _0903.d oc+%D1%80%D0%B5%D0%B7%D1%83%D0%BB%D1%8C%D1%82%D0%B0% D1%82%D1%8B+%D0%BC%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%BE%D 1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3%D0%B0+%D1%81%D0%BE%D0%B7%D0% B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F+%D0%B0%D0%B2%D1%82%D0%BE %D0%BD%D0%BE%D0%BC%D0%BD%D1%8B%D1%85+%D1%83%D1%87% D1%80%D0%B5%D0%B6%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B9&cd= &hl=ru&ct=cl№k&gl=ru (дата обращения 13.03.2011).

Пепеляева Л.В. Анализ практики реализации федерального закона «Об автономных учреждениях» на региональном уровне // Сибирская финансовая школа. 2009. № 5. С. 57 –48.

учетом которых оно должно быть сформировано, а также не устанавливал порядок утверждения задания. Поэтому не удивительно, что после того, как в марте 2008 г. Правитель ством РФ наконец-то было принято Постановления № 182, определившее условия и порядок формирования задания учредителя в отношении федерального автономного учреж дения, Правительство Хабаровского края поспешило при нять новый акт, определивший порядок формирования за дания, с учетом опыта федеральных властей74.

В ряде случаев региональные власти оказались не гото вы предоставить автономным учреждениям ту меру свободы и самостоятельности в ведении финансово-хозяйственной деятельности, на которую АУ рассчитывали.

Так, например, Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан «О комплексе мер, направленных на оказание содействия финансово-хозяйственной деятельно сти автономных учреждений Республики Татарстан»75 были утверждены следующие формы соглашений:

– между автономным учреждением и Минфином рес публики о взаимодействии при оплате расходов с расчетных счетов автономного учреждения;

– между автономным учреждением и Управлением го сударственных закупок республики о взаимодействии при организации размещения заказов на поставку отдельных видов товаров для нужд автономного учреждения.

Предусмотрено, что автономным учреждениям будет предложено заключить с Министерством финансов Респуб лики Татарстан и Управлением государственных закупок Республики Татарстан соглашения по утвержденным фор Об утверждении Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения краевого государственного задания: Постановление Правительст ва Хабаровского края от 15 нояб. 2008 г. № 265-пр.

О комплексе мер, направленных на оказание содействия финансово хозяйственной деятельности автономных учреждений Республики Татарстан:

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 марта 2008 г.

№ 161.

мам (как представляется, автономным учреждениям едва ли будет предоставлено право каким-либо образом влиять на содержание этих соглашений). Между тем, утвержденные формы соглашений существенно ограничивают самостоя тельность автономных учреждений.

Так, в соответствии с первым соглашением автономное учреждение обязано:

– выдать доверенность Минфину на осуществление расходных операций с расчетных счетов учреждения;

– представлять в Минфин вместе с платежным поруче нием соответствующие подтверждающие документы (дого воры, соглашения, причем с отметкой о внесении в реестр закупок автономного учреждения, а также с отметкой Управления госзакупок республики - при приобретении компьютерной техники, оргтехники, транспортных средств, мебели, бензина и дизельного топлива).

По условиям второго соглашения автономное учрежде ние обязуется формировать и представлять в Управление государственных закупок Республики Татарстан годовой план закупок отдельных товаров (компьютерная техника;

оргтехника;

транспортные средства;

мебель;

бензин и ди зельное топливо) с поквартальной разбивкой;

согласовывать План с учредителем автономного учреждения на условиях, определенных Регламентом;

выполнять иные действия, не обходимые для своевременного удовлетворения потребно сти автономного учреждения в указанных товарах.

Совершенно очевидно, что заключение соглашений на предложенных условиях ограничивает возможности авто номного учреждения по самостоятельному ведению своей финансово-хозяйственной деятельности. Ведь важной осо бенностью данной формы функционирования государст венного учреждения (в отличие от бюджетных учреждений) является возможность расходовать средства субсидии, полу ченной на выполнение задания, по своему усмотрению и таким образом, который руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания.


Трудно не согласиться с мнением К.Г. Чагина76 и М.О. Денисовой77, которые считают, что подобные примеры нормотворчества сводят на нет идеи Закона № 174-ФЗ, а также свидетельствуют о неготовности властей к предостав лению автономным учреждениям определенной меры хо зяйственной свободы.

Унификация правил, регулирующих важнейшие вопросы создания и функционирования автономных учреждений всех уровней, могла бы положительно сказаться на всем процессе реструктуризации бюджетного сектора. Единообразие правил функционирования автономных учреждений на всей терри тории РФ сделало бы статус автономных учреждений более понятным и привлекательным. Кроме того, это повысило бы качество правоприменения. Очевидно, что при наличии ог ромного массива нормативных правовых актов различного уровня простому правоприменителю (самому автономному учреждению, его кредиторам, потребителям услуг), как и профессиональным юристам (в частности, судьям), достаточ но сложно определиться с выбором норм, подлежащих при менению к вопросам создания, финансирования, отчетности, ответственности конкретного автономного учреждения.

Представляется, подзаконные акты властей всех уров ней, касающиеся порядка и условий формирования заданий для автономных учреждений, требований отчетности, кри териев оценки выполнения задания, порядка финансирова ния выполнения задания должны быть максимально уни фицированы78.

Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Законодательство и экономика. 2008. № 5.

С. 14-24.

Денисова М.О. Есть ли место государственному контракту в системе до говорных отношений автономного учреждения? // Автономные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. № 6.

Фадейкина Н.В., Пепеляева Л.В., Демчук И.Н. Там же.

Этой же позиции придерживается Министерство образо вания и науки РФ, которое в своих материалах, подготовлен ных в целях оценки результатов мониторинга79, указало, что при подготовке региональной и муниципальной нормативной базы по созданию АУ допускается много неточностей, вво дятся необоснованные усложнения процедуры реализации Закона № 174-ФЗ.

Обобщение и использование федерального опыта (в разрезе отраслей), опыта субъектов РФ в регулировании со ответствующих вопросов способствует повышению качества нормативного правового обеспечения создания и функцио нирования автономных учреждений, относящихся как к ре гиональному, так и к федеральному уровням.

Ниже будут рассмотрены отдельные вопросы и пробле мы, возникавшие при реализации Закона № 174-ФЗ.

1.3. ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ Передача имущества В настоящее время уже неоспорим факт, что при пере ходе бюджетного учреждения в статус автономного (изме нение типа учреждения) необходимо оформление заключи тельной и первичной отчетности80, при этом отдельные ста Итоги проведения расширенного мониторинга «Результаты расширенно го мониторинга опыта создания в субъектах Российской Федерации образова тельных автономных учреждений»: Материал подготовлен М-вом образования и науки Рос. Федерации. URL:http://webcache.googleusercontent.com/ Вифлеемский А.Б. Переход бюджетного учреждения в автономное // Ав тономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 1;

Ав тономные учреждения. Обобщение опыта применения Федерального закона от 03.11.06 г. №174-ФЗ на уровне субъектов Российской Федерации и муници пальных образований: новые возможности, преимущества и риски. Практиче ские вопросы и особенности создания, функционирования, учета, отчетности и контроля: Учебно-методическое пособие / Под ред. д-ра экон. наук проф.

Н.В. Фадейкиной. Новосибирск: САФБД;

ЭкоН, 2008. 100 с.

тьи баланса следует подтверждать актами (описями) инвен таризации имущества и обязательств преобразуемого бюд жетного учреждения.

Проведение инвентаризации позволяет обеспечить вы полнение важнейших требований, установленных Законом № 174-ФЗ в отношении порядка передачи имущества. Речь идет о требованиях ч. 10 и ч. 11 ст. 5, в соответствии с кото рыми при создании автономного учреждения путем измене ния типа не допускается изъятие или уменьшение имущест ва (в том числе денежных средств), закрепленного за госу дарственным или муниципальным учреждением, при этом передаваемого в оперативное управление имущества должно быть достаточно для осуществления автономным учрежде нием предусмотренной его уставом деятельности и несения ответственности по обязательствам, возникшим до измене ния его типа.

Таким образом, все имущество, числящееся на балансе государственного (муниципального) учреждения, должно быть передано по акту приема-передачи в оперативное управление автономному учреждению. Если передаваемого имущества недостаточно для осуществления автономным учреждением своей деятельности, то такое имущество должно быть приобретено или предоставлены денежные средства для его приобретения. Из этого следует вывод, что если у учреждения до изменения типа имелась задолжен ность перед кредиторами, то учредитель обязан передать ав тономному учреждению также имущество (денежные сред ства), которыми данная задолженность могла бы быть по гашена. В противном случае учредитель не выполнит требо вание закона о достаточности передаваемого имущества.

Однако, как показывает практика, ни для учредителей, ни для преобразуемых учреждений обеспечение достоверно сти учета имущества, как правило, не являлось первоочеред ным приоритетом (особенно в самом начале практики при менения закона). Так, из письма Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан от 31 ок тября 2008 г. № 129/6414 «Об итогах аудита в отношении ав тономных учреждений Республики Татарстан»81 следует, что при переходе бюджетных учреждений в статус автономных практически всеми учреждениями не только не была прове дена инвентаризация, но и не был составлен заключитель ный баланс бюджетного учреждения. В связи с этим Мини стерство предлагает обязать автономные учреждения Респуб лики Татарстан провести инвентаризацию имущества в чет вертом квартале 2008 г. с отражением стоимости имущества в соответствии с требованиями законодательства, внести соот ветствующие изменения в акты приема-передачи государст венного имущества.

Таким образом, работа по уточнению данных о пере данном в оперативное управление государственном имуще стве проводилась уже после создания автономных учрежде ний. Такую практику трудно признать позитивной и она, безусловно, порождала проблемы в дальнейшей деятельно сти автономного учреждения.

Выделение особо ценного имущества Другим проблемным вопросом создания автономного учреждения является выделение «особо ценного имущества».

Закон № 174-ФЗ установил специальный режим распо ряжения таким имуществом. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Зако на № 174-ФЗ автономное учреждение без согласия учредите ля не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и осо бо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобрете Пепеляева Л.В. Отдельные вопросы учета и передачи имущества в опера тивное управление автономному учреждению // Сборник научных трудов по материалам межрегиональных научно-практических конференций: в двух час тях / под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск:

САФБД, 2008. Ч. 1. С. 83 –85.

ние этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Исключение установлено в норме ч. 6 ст. 3, в соответствии с которой автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим ли цам в качестве их учредителя или участника только с согла сия своего учредителя.

Порядок определения видов особо ценного движимого имущества для федеральных автономных учреждений был установлен Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337 (ред. от 5 августа 2009 г.)82.

Первоначальная редакция Постановления предусмат ривала, что при определении видов особо ценного движи мого имущества федеральных автономных учреждений в его состав подлежало включению:

– движимое имущество, балансовая стоимость которо го превышает 50 тыс. руб.;

– иное движимое имущество, балансовая стоимость ко торого составляет менее 50 тыс. руб., без которого осущест вление федеральным автономным учреждением своей ос новной деятельности будет существенно затруднено;

– имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе музей ные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной час ти Музейного фонда РФ, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культу ры, документы Архивного фонда РФ.

В настоящее время данное Постановление Правительства РФ утратило силу в связи с принятием Правительством РФ Постановления от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»

Также специально оговаривалось, что к особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности федерального автономного учреждения, а также имущество, приобретенное федеральным автоном ным учреждением за счет доходов, полученных от осущест вляемой в соответствии с уставом деятельности.

Идентичным образом были установлены критерии от несения имущества к категории особо ценного практически во всех регионах. Однако выяснилось, что работа по выяв лению и включению в перечень особо ценного всего иму щества, балансовая стоимость которого начиналась от 50 тыс. рублей, может быть достаточно сложной. Так, на пример, когда Государственный университет «Высшая шко ла экономики» готовился к переходу в статус автономного учреждения, перечень особо ценного имущества составил 800 страниц83. Безусловно, проведение такой работы – это достаточно обременительное с организационной и финан совой точек зрения мероприятие.

Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2009 г.

№ 639 размер балансовой стоимости имущества, которое автоматически должно быть отнесено к категории особо ценного, был повышен с 50 тыс. до 500 тыс. руб.84. При этом у учредителя также осталась возможность отнесения к кате гории особо ценного имущество, балансовая стоимость ко торого составляет менее 500 тыс. руб., если без такого иму щества деятельность автономного учреждения будет суще ственно затруднена.

Ивойлина И. Классная автономия. Вузы и школы получат больше свобо ды, а образовательный стандарт останется бесплатным: Интервью с директо ром Института развития образования ГУ-ВШЭ И. Абанкиной // Российская газета. Федеральный выпуск № 5178 (99) от 11 мая 2010 г.

О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Фе дерации от 31 мая 2007 г. № 337: Постановление Правительства Рос. Федера ции от 5 авг. 2009 г. № 639.

Следует отметить, что на практике допускались случаи злоупотребления учредителями данным правом. Очевидно, что критерий значимости имущества носит оценочный (субъективный) характер. Этот факт неоднократно подчер кивался исследователями данной проблемы. Так, например, К.Г. Чагин отмечал, что «учредитель, в принципе, имеет возможность лишить учреждение возможности самостоя тельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола»85.

Примеры такой негативной практики имели место.

Так, при создании государственного автономного учрежде ния путем изменения типа областного государственного уч реждения культуры «Центр по сохранению историко культурного наследия Амурской области»86 были выделены два вида имущества: недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество. Никакого иного перечня, включаю щего в себя движимое имущество, которым автономное уч реждение могло бы распоряжаться самостоятельно, сфор мировано не было. Следовательно, все передаваемое дви жимое имущество было в полном объеме включено в пере чень особо ценного. Сюда вошли, в частности, алюминие вые рейки, зарядное устройство, штатив алюминиевый, кар та памяти и другое имущество, которое, очевидно, особой ценности ни для учредителя, ни для учреждения в действи тельности не представляло.

Безусловно, такая практика не согласуется с самой концепцией наделения автономных учреждений большей административной и экономической самостоятельностью, которая была предусмотрена в Законе № 174-ФЗ.

Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Законодательство и экономика, 2008. № 5.

С. 14-24.

О создании государственного автономного учреждения Амурской облас ти путем изменения типа областного государственного учреждения культуры «Центр по сохранению историко-культурного наследия Амурской области: По становление Правительства Амурской области от 15 июня 2009 г. № 263.

Между тем, представляется, что установление такой высокой планки балансовой стоимости движимого имуще ства, относимого к категории особо ценного (500 тыс. руб лей), также едва ли можно признать оправданным, особен но для учреждений субфедерального и муниципального уровня, создаваемых путем изменения типа существующих бюджетных учреждений.

Кроме того, изменение типа государственного (муни ципального) учреждения влечет за собой решение вопросов и в части обязательств бюджетного учреждения перед кре диторами, которые, как и имущественные права, переходят к автономному учреждению при его создании.

В соответствии с ч. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ учреди тель должен закрепить за автономным учреждением имуще ство в таком объеме, чтобы его было достаточно не только для осуществления основной деятельности, но и для того, чтобы нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до из менения его типа. На практике данное требование в ряде случаев не выполняется.

Так, можно привести пример из практики Федерально го арбитражного суда Центрального округа (Постановление от 3 апреля.2008 г. № Ф10-1177/08). Руководствуясь нормой ч. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, в соответствии с которой собст венник имущества автономного учреждения не несет ответ ственность по обязательствам автономного учреждения, ар битражный суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска к учредителю автономного учреждения – администра ции муниципального образования. При рассмотрении дела в порядке кассации решение арбитражного суда первой ин станции было отменено. Суд кассационной инстанции под черкнул, в частности, что ни из Закона № 174-ФЗ, ни из Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О вне сении изменений в законодательные акты Российской Фе дерации в связи с принятием Федерального закона «Об ав тономных учреждениях», а также в целях уточнения право способности государственных и муниципальных учрежде ний» не следует, что их действие распространяется на пра воотношения, возникшие до вступления их в силу. Соглас но ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к правоотношениям, возникшим после введения их в действие. Следовательно, изменение правового положения учреждения после возник новения у кредитора права требования, а у учреждения – обязанности исполнения гражданско-правового обязатель ства не имеет правового значения для определения основа ний ответственности собственника его имущества по таким обязательствам.

Данный вывод подтверждается судебной практикой (Постановление Федерального арбитражного суда Цен трального округа от 22 сентября 2008 г. № Ф10-4097/08 по делу № А62-4105/2007;

Постановление Федерального ар битражного суда Волго-Вятского округа от 4 марта 2009 г.

по делу № А39-966/2008-121/16).

Таким образом, изменение типа бюджетного учрежде ния на автономное не является безусловным основанием для освобождения учредителя от ответственности со ссылкой на нормы ч. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. Основным критерием здесь должен быть момент возникновения задолженности:

если задолженность возникла до смены учреждением своего типа, то учредитель продолжает нести субсидиарную ответст венность по этой задолженности, если же задолженность возникла уже после создания автономного учреждения, то по его долгам учредитель ответственности нести не будет.

В связи с освобождением собственника от субсидиар ной ответственности по обязательствам автономного учреж дения возник и другой важный вопрос: что делать в случае, если имущества, которым автономное учреждение может отвечать по своим обязательствам, окажется недостаточно для удовлетворения требований кредиторов в полном объе ме? Это вопрос неоднократно поднимался в научной лите ратуре. Так, Л.А. Новоселова отмечала: «В соответствии с действующим законодательством о банкротстве автономное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом). В результате участником оборота становится лицо, обладающее иммунитетом в отношении наиболее ценного имущества, что делает проблематичным исполне ние им своих обязательств. Полное устранение ответствен ности собственника делает положение контрагентов еще более неустойчивым»87.

С.А. Соменков указывал на необходимость создания механизмов защиты прав кредиторов (к примеру, разрабо тать специальный механизм страхования ответственности автономных учреждений по своим обязательствам)88.

В.Н. Соловьев, отмечал, что для защиты интересов кредито ров законодателю следовало бы не отказываться от субсиди арной ответственности собственника по долгам учреждения или предусмотреть хотя бы определенные рамки такой от ветственности (например, в размере стоимости недвижимо го имущества и особо ценного движимого имущества, за крепленного за автономным учреждением)89. Данное пред ложение видится рациональным, учитывая сохранение уч редителем достаточно большого объема полномочий, по зволяющих ему контролировать хозяйственную деятель ность автономного учреждения.

Нужно отметить, что и в настоящее время данный во прос не нашел своего законодательного разрешения. Более Новоселова Л.А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения:

Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 168 – 196.

Соменков С.А. Правовое положение автономных учреждений // Циви лист. 2008. № 1. С. 40-48.

Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. М.:

Юрист, 2008. 152 с.

того, правовая конструкция, когда собственник не несет от ветственности по долгам учреждения, была распространена и на бюджетные учреждения.

В связи с этим интересна позиция, выраженная в Кон цепции развития гражданского законодательства РФ, одоб ренной решением Совета при Президенте РФ по кодифика ции и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.: «На нынешнем этапе совершенствова ния Гражданского кодекса конструкция учреждения как юридического лица, не являющегося собственником иму щества, может быть сохранена. В перспективе следует ори ентироваться на модернизацию гражданско-правового по ложения учреждения в качестве собственника своего иму щества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу германского Stiftung'a)»90.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.