авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА Л.В. Пепеляева МОДЕРНИЗАЦИЯ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРИЧИНЫ, МЕХАНИЗМЫ, ...»

-- [ Страница 6 ] --

В Концепции приводятся следующие данные: на феде ральном уровне сформирован и поддерживается в актуаль ном состоянии перечень государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетны ми фондами (содержит около 850 полномочий). Перечень является основой планирования, реализации и оценки эф фективности мероприятий по оптимизации государствен ных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) фе деральными органами исполнительной власти. При этом указанный перечень включает государственные услуги, а также функции по осуществлению государственного и му ниципального контроля и надзора, которые подразумевают непосредственное взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями.

Об утверждении региональной программы повышения эффективности бюджетных расходов в Республике Хакасия до 2013 года: Постановление Пра вительства Республики Хакасия от 14 апр. 2011 г. № 191.

Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распо ряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.

Отмечается, что субъекты РФ и муниципальные образо вания также должны провести работу по формированию и ведению соответствующих перечней предоставляемых (ис полняемых) государственных и муниципальных услуг (функ ций). Для содействия органам исполнительной власти субъ ектов РФ и органам местного самоуправления разработаны примерные перечни предоставляемых (исполняемых) услуг (функций), которые содержат 116 региональных и 65 муни ципальных услуг и могут уточняться и детализироваться.

Обращается внимание на необходимость разработки проекта нормативного правового акта, устанавливающего четкое разграничение понятий «государственная функция»

и «государственная услуга».

Таким образом, необходимость дифференциации госу дарственных услуг и государственных функций сегодня признана на федеральном уровне. К сожалению, до сих пор этот вопрос решен не был.

Следует отметить, что большие надежды в этом плане возлагались на проект федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Однако принятый в итоге Федеральный закон № 210-ФЗ (далее – Закон № 210-ФЗ) не оправдал этих надежд.

Исходя из названия Закона № 210-ФЗ, наличия в нем норм, определяющих понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга», закрепляющих принципы предос тавления государственных услуг, права заявителей, обязан ности органов, оказывающих государственные услуги, тре бования к ведению реестров государственных услуг, форми рованию административных регламентов, можно было предположить, что наконец-то создано комплексное право вое регулирование порядка организации и оказания государ ственных и муниципальных услуг. Однако анализ положений данного закона показывает, что это далеко не так.

Об организации предоставления государственных и муниципальных ус луг: Федер. закон Рос. Федерации 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ.

Итак, в Законе № 210-ФЗ установлено, что «государст венная услуга, предоставляемая федеральным органом ис полнительной власти, органом государственного внебюд жетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправ ления при осуществлении отдельных государственных пол номочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ – деятельность по реализации функций соот ветственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных го сударственных полномочий, переданных федеральными за конами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных норма тивными правовыми актами РФ и нормативными правовы ми актами субъектов РФ полномочий органов, предостав ляющих государственные услуги».

Исходя из данного определения, государственную услу гу можно охарактеризовать следующими признаками:

– она предоставляется федеральным органом исполни тельной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, пе реданных федеральными законами и законами субъектов РФ;

– представляет собой деятельность по реализации госу дарственной функции;

– осуществляется исключительно по запросам заявите лей в пределах полномочий органов, предоставляющих го сударственные услуги.

Таким образом, деятельность государственных учреж дений по оказанию государственных услуг, исходя из при веденного определения, выведена за пределы сферы дейст вия данного закона, если только речь не идет об услугах, предоставляемых в электронной форме и включенных в со ответствующий перечень, утверждаемый Правительством РФ156.

Далее, под «заявителем» понимается физическое или юридическое лицо (за исключением государственных орга нов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, орга нов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме. В связи с таким определением О.С. Соколова справедливо ставит вопрос о правовой сущности деятельность субъектов, осуществляю щих по запросу определенную деятельность, если ее резуль тат востребован не физическим или юридическим лицом, а органом власти157.

Еще больше вопросов возникает в связи с нормой ч. ст. 1 Закона № 210-ФЗ, которая предусматривает, что «дей ствие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предос тавлении предусмотренных частью 1 указанной статьи госу дарственных и муниципальных услуг». Закон не раскрывает, о каких именно «организациях» идет речь, каким именно образом происходит их участие в предоставлении государст венных услуг? Каково соотношение такой деятельности с деятельностью по предоставлению государственных услуг?

Макушкина Е.Э., Пепеляева Л.В. Понятие «государственная услуга» в свете административной и бюджетной реформ // Бюджетная реформа и мо дернизация сектора государственного управления в 2004 –2010 годах: сб. науч.

тр. Новосибирск: САФБД, 2010.

Соколова О.С. Вопросы информационного обеспечения предоставления муниципальных услуг в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Современное право. 2010. № 12.

С. 43 –48.

Для сравнения: в ст. 6 БК РФ дано следующее опреде ление: «государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправле ния), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами».

Итак, в соответствии с положениями БК РФ, государ ственные услуги могут оказываться не только органами го сударственной власти, но и государственными учреждения ми, а также иными юридическими лицами. При этом круг тех, кто оказывает государственные услуги, бюджетным за конодательством не ограничен. Таким образом, определе ние государственной услуги, предложенное Законом № 210 ФЗ, существенно уже определения, содержащегося в БК РФ158. Представляется, что понимание сущности государст венной услуги, выраженное в БК РФ, хоть и не отличается глубокой детализацией, в большей мере отвечает сущест вующим реалиям и потребностям правоприменителей.

Законом № 210-ФЗ не был устранен правовой пробел в регулировании порядка осуществления государственных (муниципальных) функций. Между тем в первоначальной редакции внесенного на рассмотрение Государственной Думы законопроекта содержалось предложение по решению данного вопроса159. В частности, было предложено под госу дарственными (муниципальными) функциями понимать деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов управления государственных внебюджетных фон дов РФ, исполнительных органов государственной власти См., также: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. 192 с.

Проект Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах органи зации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций».

субъектов РФ или местных администраций по выдаче раз решений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации ак тов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществле нию проверок.

По предложенной формулировке согласия достичь не удалось. В итоге от ее введения было решено отказаться. Так, в частности, Правовое управление Аппарата Государствен ной Думы в своем заключении на законопроект отмечало, что, изложенные в законопроекте определения государст венных (муниципальных) услуг и государственных (муници пальных) функций нуждаются во взаимном согласовании и уточнении, поскольку не дают четкого представления об объ еме и соотношении предлагаемых к законодательному закре плению понятий, а также о критериях отнесения тех или иных государственных (муниципальных) полномочий соот ветственно к государственным (муниципальным) услугам или государственным (муниципальным) функциям. Отмеча лось, что сама по себе деятельность по оказанию государст венных услуг представляет собой осуществление, в частно сти, федеральными органами исполнительной власти своих функций в качестве государственных органов. С другой сто роны, содержание и свойство перечисленных государствен ных (муниципальных) функций, например, по ведению ин формационных ресурсов и выдаче информации из них, мо жет носить характер оказания соответствующих услуг160.

Данная позиция еще раз характеризует глубину проблемы.

В целом Закон № 210-ФЗ характеризуется зауженным предметом правового регулирования. В действительности Заключение ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 16.11.2009 № 2.2-1/4159 «По проекту Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения госу дарственных (муниципальных) функций» (первое чтение).

он направлен не на регулирование организации предостав ления государственных и муниципальных услуг, а на созда ние правовых условий для их предоставления в электронной форме. Приведем здесь мнение М.В. Глигич-Золотаревой, которое полностью разделяем: «Вместо давно востребован ного социальной сферой установления единых для всей страны стандартов государственных услуг и закрепления правил их оказания органами власти разработчики законо проекта пошли по пути упрощения, сконцентрировавшись на оказании населению исключительно услуг в письменной (электронной) форме, что, кстати, никак не вытекает из приведенного выше определения государственных ус луг…»161.

В связи со сложившейся «путаницей» в понимании значения Закона № 210-ФЗ, его роли в проводимой адми нистративной и бюджетной реформ, федеральным властям пришлось дать соответствующие разъяснения. Так, в Ком плексных рекомендациях отмечается целесообразность «разделения» понятия услуг, оказываемых в соответствии с Законом № 210-ФЗ, и услуг, оказываемых в контексте За кона № 83-ФЗ (рис. 4).

В частности, поясняется, что Закон № 210-ФЗ регла ментирует предоставление государственных (муниципаль ных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них (или пе реданных с другого уровня) полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Кроме того, Законом № 210-ФЗ регулируются правоотношения при оказании ус луг, которые являются необходимыми и обязательными Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных ус луг (о проекте Федерального закона «Об общих принципах организации пре доставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государст венных (муниципальных) функций») // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 36 –40.

Рис. 4. Государственные (муниципальные) услуги и их отличия в контексте Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ и Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.

для предоставления государственных (муниципальных) ус луг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостовере ния»). Такие услуги могут оказываться заявителю и на плат ной основе. Предусмотрены требования к организации пре доставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме. Услуги, предоставляемые в соответст вии с Законом № 210-ФЗ, подлежат включению в реестр го сударственных (муниципальных) услуг.

Далее дается объяснение понятия государственных ус луг в контексте Закона № 83-ФЗ. Отмечается, что положе ния Закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые ока зывают не органы власти, а подведомственные им учрежде ния в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказа ние первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физиче ские или юридические лица, а также органы власти. Такие услуги включаются в перечень услуг. В этот перечень могут быть также включены государственные (муниципальные) услуги, содержащиеся в указанном выше реестре государст венных (муниципальных) услуг, и оказываемые учрежде ниями как необходимые и обязательные для предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также услуги в электронной форме.

Таким образом, федеральные власти признают, что се годня в российском правовом поле параллельно существует два различных понимания государственных услуг, которые между собой никак не соотносятся. При этом одно из таких пониманий выражено в Законе № 210-ФЗ, а второе – в За коне № 83-ФЗ. Нельзя забывать также об определении госу дарственных услуг в бюджетном законодательстве.

При всем этом не понятно, каким образом должны со относиться между собой различные инструменты учета (пе речни, реестры) соответствующих государственных услуг, предусмотренные законодательством. Имеет ли отношение такой инструмент, как административный регламент, пре дусмотренный Законом № 210-ФЗ, к государственным ус лугам, оказываемым государственными учреждениями?

Итак, на сегодняшний день пока остается больше во просов, чем ответов. Безусловно, это негативно отражается на качестве подготовки властей всех уровней к реализации Закона № 83-ФЗ. В целом, это может существенно снизить темпы и результативность проводимых в нашей стране бюджетной и административной реформ.

В таких условиях очевидна необходимость скорейшего проведения широкомасштабной законодательной и адми нистративной работы на федеральном, региональном и му ниципальном уровнях, направленной на совершенствова ние нормативной правовой базы в целях унификации соот ветствующих понятий и категорий, выстраивание стройной системы государственных функций и государственных услуг (работ), обеспечение их учета и стандартизации. Без прове дения такой работы возможность достижения конечных ре зультатов реформ – эффективности бюджетных расходов и повышения качества государственных услуг – вызывает большое сомнение162.

Здесь хотелось бы обратить внимание на соответст вующий опыт региональных властей. В качестве позитивно го примера приведем Постановление Правительства Моск вы № 945-ПП «О Городской целевой программе по админи стративной реформе в городе Москве на 2011–2013 гг.»163.

Макушкина Е.Э., Пепеляева Л.В. Понятие «государственная услуга» в свете административной и бюджетной реформ // Бюджетная реформа и мо дернизация сектора государственного управления в 2004 –2010 годах: сб. научн.

тр. Новосибирск: САФБД, 2010.

О Городской целевой программе по административной реформе в городе Москве на 2011-2013 гг.: Постановление Правительства Москвы от 19 окт.

2010 г. № 945-ПП (ред. от 14.12.2010 г.).

Основными стратегическими целями данной Город ской целевой программы г. Москвы названо повышение эффективности и результативности работы органов испол нительной власти города Москвы и повышение качества го сударственного управления путем формирования городской нормативной правовой базы, позволяющей обеспечить еди нообразие и прозрачность работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций с гражда нами и бизнесом, эффективность расходования бюджетных средств при реализации городскими структурами своих вла стных полномочий, а также сохранение и развитие принци па «одного окна», адаптированного к требованиям феде рального законодательства в сфере исполнения государст венных функций и предоставления государственных услуг.

Целям определения и выделения государственных функций и государственных услуг из общей массы юриди чески значимых действий, совершаемых органами власти города Москвы и городскими организациями в процессе реализации своих полномочий, а также их классификации и последующей оптимизации служит утвержденная Методика инвентаризации комплекса государственных функций и го сударственных услуг, осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города Москвы и город скими организациями.

Внимательного отношения и изучения заслуживает данное в Методике разъяснение значение категорий «госу дарственная функция» и «государственная услуга». В част ности, отмечается, что в отличие от государственной функции:

– государственная услуга носит индивидуальный, ад ресный характер, оказывается конкретному гражданину (физическому лицу), организации (юридическому лицу) или индивидуальному предпринимателю;

– предоставление государственной услуги напрямую связано с непосредственным (личным) обращением физи ческого, юридического лица или индивидуального пред принимателя в соответствующий орган исполнительной власти или организацию;

– конечной целью государственной услуги всегда явля ется удовлетворение частных законных интересов граждан, организаций или предпринимателей;

– государственная услуга предоставляется в пределах и на основании полномочий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ.

В отличие от государственной услуги:

– государственная функция может осуществляться ис ключительно органом исполнительной власти164 (на основа нии требований Федерального закона от 26 июля 2006 г.

№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части запрещения со вмещения функций органов исполнительной власти субъек тов РФ и хозяйствующих субъектов, а также наделения хо зяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов);

– государственная функция осуществляется регулярно (в постоянном режиме) и не связана с непосредственным обращением физического, юридического лица или индиви дуального предпринимателя в соответствующий орган ис полнительной власти;

– государственная функция напрямую связана с реали зацией или обеспечением реализации органом власти своих властных полномочий, в том числе связанных с надзором, контролем, управлением и распоряжением.

Помимо Методики, данным Постановлением были ут верждены:

Здесь необходимо уточнить, что государственные функции выполняют также казенные учреждения.

– Порядок формирования административных регла ментов исполнения государственных функций и предостав ления государственных услуг органами исполнительной власти г. Москвы и уполномоченными городскими органи зациями;

– Положение о Едином реестре документов, выдавае мых заявителям органами исполнительной власти, государ ственными учреждениями и государственными унитарными (казенными) предприятиями г. Москвы;

– Регламент предоставления государственных услуг по «жизненной ситуации»;

– Типовое положение о многофункциональных цен трах обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории г. Москвы;

– Основные положения и требования к порядку фор мирования докладов о результатах и основных направлени ях деятельности и отчетов о результатах деятельности глав ных распорядителей бюджетных средств г. Москвы.

Не вдаваясь подробно в анализ содержащихся в указан ном документе положений, отметим, что комплексный под ход властей г. Москвы к решению проблем, связанных с ре гулированием вопросов исполнения государственных функций и предоставления (оказания) государственных ус луг, можно признать образцом лучших практик реализации административной и бюджетных реформ. Думается, этот пример может быть перенят не только иными субъектами РФ, но и федеральными властями, поскольку фрагментар ное регулирование отдельных вопросов, касающихся пре доставления государственных услуг, имеющее место сего дня, существенно затрудняет проведение работы по модер низации СГУ.

3.2. РАЗРАБОТКА ПЕРЕЧНЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ Несмотря на существующие сегодня сложности в по нимании категории «государственная услуга», разработка и утверждение перечней государственных услуг (работ) явля ется одной из важнейших задач федеральных и региональ ных властей, а также органов местного самоуправления, решаемых в контексте Закона № 83-ФЗ. Именно перечни государственных услуг (работ) являются исходными доку ментами при формировании государственных заданий для государственных учреждений.

Так, в соответствии с п. 4 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюд жетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания165 формирование го сударственных заданий для федеральных учреждений должно осуществляться исходя из ведомственных перечней государст венных услуг (работ). Данные перечни утверждены федераль ными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений или автономных учреждений, а также главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, в те чение трех месяцев со дня официального опубликования По становления № 671 (т.е. до 13 декабря 2010 г.).

Также предусмотрено формирование базовых (отрасле вых) перечней государственных услуг. Базовые отраслевые пе речни могут быть утверждены федеральным органам ис полнительной власти, осуществляющим функции по выра О порядке формирования государственного задания в отношении феде ральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполне ния государственного задания: Постановление Правительства Рос. Федерации от 2 сент. 2010 г. № 671.

ботке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Показатели ведомственных перечней могут быть до полнены и детализированы, но не должны противоречить показателям отраслевых перечней в случае их утверждения.

Утвержденные Постановлением № 671 формы базового (отраслевого) и ведомственного перечней, в целом, совпа дают. Однако есть некоторые отличия, которые отражены в табл. 18.

Таблица Сравнительная таблица базового (отраслевого) и ведомственного перечней государственных услуг (работ) Базовый (отраслевой) Ведомственный пере Сравнительный перечень государствен- чень государственных критерий ных услуг (работ) услуг (работ) 1 2 Орган, уполномочен- Федеральный орган Федеральный орган ный утвердить исполнительной вла- исполнительной вла сти, осуществляющий сти, осуществляющий функции по выработ- функции и полномо ке государственной чия учредителя феде политики и норма- ральных бюджетных тивно-правовому ре- или автономных уч гулированию в уста- реждений;

ГРБС, в новленной сфере дея- ведении которого на тельности ходятся федеральные казенные учреждения Обязательность ут- Право уполномочен- Обязанность уполно верждения ного органа моченного органа Функциональное на- Является базовым для Является основанием значение формирования ведом- для формирования го ственных перечней сударственного зада ния Наименование госу- + + дарственной услуги (работы) Категории потребите- + + лей Окончание таблицы 1 2 Информация, отражаемая в перечнях:

Единицы измерения По решению феде- + показателя объема рального органа ис (содержания) государ- полнительной власти, ственной услуги (ра- утверждающего пере боты) чень Показатели, характе- По решению феде- По решению феде ризующие качество рального органа ис- рального органа ис государственной услу- полнительной власти, полнительной власти, ги утверждающего пере- утверждающего пере чень чень Наименование феде- По решению феде- По решению феде ральных государствен- рального органа ис- рального органа ис ных учреждений полнительной власти, полнительной власти, (групп учреждений), утверждающего пере- утверждающего пере оказывающих государ- чень чень ственную услугу (вы полняющих работу) Ниже приведены сведения об утвержденных базовых (отраслевых) и ведомственных перечнях государственных услуг (работ) (табл. 19, 20).

Таким образом, на федеральном уровне во исполнение Постановления № 671 было утверждено лишь 6 базовых (отраслевых) перечня государственных услуг (работ) и ведомственных перечня. Лишь 13 из них были утверждены в установленные сроки (до 13 декабря 2010 г.). Безусловно, такие результаты трудно признать удовлетворительными, учитывая, что одних только ГРБС у нас на федеральном уровне насчитывается более 100 (см. Приложение А).

Интересным представляется вопрос о роли и значении базовых (отраслевых) перечней государственных услуг в реализации Закона № 83-ФЗ. Так, если с ведомственными перечнями все относительно понятно – они являются осно вой для формирования государственного задания, – то с ба зовыми (отраслевыми) перечнями не все так однозначно.

Таблица Перечень нормативных правовых актов, утвердивших ба зовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ) Наименование (сокращенное) органа испол Дата принятия № нительной вла- Наименование НПА НПА сти, выпол няющего функ ции учредителя 1 2 3 1 Минспортту- Приказ № 141 «Об утвержде- 28.02. ризма РФ нии базового (отраслевого) пе речня государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) федеральными госу дарственными учреждениями в сфере молодежной политики»

2 Минобрнауки Базовый (отраслевой) перечень 13.11. РФ государственных услуг (работ), оказываемых федеральными го сударственными учреждениями в сфере образования и науки (№ 01-25/02вн) 3 Минздравсоц- Приказ № 1000 «Об утвержде- 13.11. развития РФ нии базового (отраслевого) пе речня государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) федеральными госу дарственными учреждениями в сфере здравоохранения, обра щения лекарственных средств для медицинского применения, социального развития, труда и защиты прав потребителей»

4 Минкультуры Приказ № 659 «Об утверждении 25.10. РФ базового перечня государствен ных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждения Окончание таблицы 1 2 3 ми в сфере культуры, искусства, архивного дела, историко культурного наследия»

5 Минспортту- Приказ № 1127 «Об утвержде- 25.10. ризма РФ нии базового (отраслевого) пе речня государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) федеральными госу дарственными учреждениями в сфере физической культуры и спорта»

6 Минобрнауки Перечень государственных ус- 26.07. РФ луг (работ), оказываемых в сфере образования и науки (№ СМ-1/02вн) Таблица Перечень нормативных правовых актов, утвердивших ведомственные перечни государственных услуг (работ) Наименование (со кращенное) органа исполнительной власти, выполняю щего функции учре- Дата при № Наименование НПА дителя, ГРБС, в нятия НПА ведении которого находятся феде ральные казенные учреждения 1 2 3 1 Росздравнадзор Приказ № 11181-Пр/10 «Об ут- 13.12. верждении ведомственного пе речня государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) федеральными госу дарственными учреждениями, подведомственными Феде ральной службе по надзору в Продолжение таблицы 1 2 3 сфере здравоохранения и соци ального развития»

2 Росрыболовства Приказ № 1107 (ред. от 29.12. 31.05.2011) «Об утверждении ведомственного перечня госу дарственных услуг (работ), ока зываемых (выполняемых) на ходящимися в ведении Феде рального агентства по рыбо ловству федеральными госу дарственными учреждениями в качестве основных видов дея тельности»

3 Рособрнадзор Ведомственный перечень госу- 12.11. дарственных услуг (работ), ока зываемых (выполняемых) на ходящимися в ведении Феде ральной службы по надзору в сфере образования и науки фе деральными государственными учреждениями в качестве ос новных видов деятельности 4 Минобрнауки РФ Ведомственный перечень госу- 15.02. дарственных услуг (работ), ока зываемых (выполняемых) на ходящимися в ведении Ми нобрнауки России федераль ными государственными учре ждениями в качестве основных видов деятельности (№ ИБ 10/02вн) 5 Минобороны РФ Приказ Министра обороны РФ 01.03. № 250 «Об утверждении Пе речня государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) находящимися в веде нии Министерства обороны Российской Федерации феде Продолжение таблицы 1 2 3 ральными бюджетными учреж дениями военно-социальной сферы в качестве основных ви дов деятельности»

6 Минприроды РФ Приказ № 6 «О ведомственном 17.01. перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выпол няемых) находящимися в веде нии Министерства природных ресурсов и экологии Россий ской Федерации федеральными бюджетными учреждениями в качестве основных видов дея тельности»

7 Росстандарт Приказ № 12 «Об утверждении 11.01. ведомственного перечня госу дарственных услуг (работ), ока зываемых (выполняемых) на ходящимися в ведении Феде рального агентства по техниче скому регулированию и метро логии федеральными государ ственными учреждениями в качестве основных видов дея тельности»

8 ФНС РФ Приказ № ММВ-7-10/771@ 28.12. «Об утверждении Ведомствен ного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учрежде ниями, находящимися в веде нии ФНС России, в качестве основных видов деятельности»

9 Минздравсоцраз- Приказ РФ № 1165н 23.12. вития «Об утверждении ведомствен ного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учрежде Продолжение таблицы 1 2 3 ниями, находящимися в веде нии Министерства здравоохра нения и социального развития Российской Федерации, в ка честве основных видов дея тельности»

10 Росархив Приказ № 104 «Об утвержде- 20.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государствен ными учреждениями, находя щимися в ведении Федераль ного архивного агентства»

11 Минэнерго РФ Приказ № 612 «Об утвержде- 17.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Ми нистерства энергетики Россий ской Федерации федеральными государственными учрежде ниями в качестве основных ви дов деятельности»

12 Роспечать Приказ № 637 «Об утвержде- 16.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Фе дерального агентства по печати и массовым коммуникациям федеральными государствен ными учреждениями в качестве основных видов деятельности»

13 Минкультуры РФ Приказ № 781 «Об утвержде- 15.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Ми нистерства культуры Россий Продолжение таблицы 1 2 3 ской Федерации федеральными государственными учрежде ниями, в качестве основных видов деятельности»

14 Роспотребнадзор Приказ № 456 «Об утвержде- 13.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ)»

15 МЧС РФ Приказ № 648 «Об утвержде- 13.12. нии ведомственного Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Ми нистерства Российской Феде рации по делам гражданской обороны, чрезвычайным си туациям и ликвидации послед ствий стихийных бедствий фе деральными государственными учреждениями в качестве ос новных видов деятельности»

16 Россвязи Приказ № 366 «Об утвержде- 13.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Фе дерального агентства связи фе деральными государственными учреждениями в качестве ос новных видов деятельности»

17 Росводресурсы Приказ № 331 «Об утвержде- 13.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых), находящимися в ведении Рос водресурсов, федеральными государственными учрежде ниями в качестве основных ви дов деятельности»

18 Росреестр Приказ № П/644 «Об утвер- 13.12. ждении ведомственного переч Продолжение таблицы 1 2 3 ня государственных услуг (ра бот), оказываемых (выполняе мых) находящимися в ведении Федеральной службы государ ственной регистрации, кадаст ра и картографии федеральны ми государственными учреж дениями в качестве основных видов деятельности»

19 Роспотребнадзор Приказ № 461 «Об утвержде- 13.12. нии методических рекоменда ций «О порядке формирования государственного задания в от ношении федеральных бюд жетных и казенных учрежде ний и финансового обеспече ния выполнения государствен ного задания»

20 Минэкономразви- Приказ № 622 «Об утвержде- 10.12. тия РФ нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Ми нэкономразвития России фе деральными государственными учреждениями в качестве ос новных видов деятельности»

21 Рослесхоз Приказ № 473 «Об утвержде- 08.12. нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Фе дерального агентства лесного хозяйства федеральными госу дарственными учреждениями в качестве основных видов дея тельности»

22 Роспатент Приказ № 148 «Об утвержде- 26.11. нии Ведомственного перечня государственных услуг (работ), Продолжение таблицы 1 2 3 оказываемых (выполняемых) федеральными государствен ными учреждениями, находя щимися в ведении Федераль ной службы по интеллектуаль ной собственности, патентам и товарным знакам, в качестве основных видов деятельности»

23 Минспорттуризма Приказ № 1216 «Об утвержде- 13.11. РФ нии ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Ми нистерства спорта, туризма и молодежной политики Россий ской Федерации федеральными государственными учрежде ниями в качестве основных ви дов деятельности»

24 Минрегион РФ Приказ № 483 «Об утвержде- 8.11. нии Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учрежде ниями, находящимися в веде нии Министерства региональ ного развития Российской Фе дерации, в качестве основных видов деятельности»

25 Минюст РФ Приказ № 251 «Об утвержде- 07.10. нии Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минюста России федеральными государствен ными учреждениями в качестве основных видов деятельности»

Окончание таблицы 1 2 3 26 Минсельхоз РФ Ведомственный перечень госу- 11.01. дарственных услуг (работ), ока зываемых (выполняемых) на ходящимися в ведении Мин сельхоза России федеральными государственными учрежде ниями в качестве основных ви дов деятельности По смыслу Постановления № 671 базовые (отраслевые) перечни должны содержать обобщенную информацию о пре доставляемых государственных услугах. Они являются ориен тирами для органов государственной власти, осуществляю щих функции и полномочия учредителей, а также ГРБС при формировании ведомственных перечней. При этом ведомст венные перечни могут быть детализированы по сравнению с базовыми (отраслевыми). Так ли это есть на самом деле, рас смотрим на примере базового (отраслевого) перечня, утвер жденного Минздравсоцразвития РФ (Приказ от 13. ноября 2010 г. № 1000), и ведомственного переченя Росздравнадзора (Приказ Росздравнадзора от 13 декабря 2010 г.

№ 11181-Пр/10).

Из табл. 21 видно, что ведомственный перечень услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными госу дарственными учреждениями, подведомственными Росзд равнадзору, намного шире базового (отраслевого) перечня.

Он не только дополняет и детализирует информацию, со держащуюся в базовом перечне, но и содержит принципи ально новую информацию об услугах (работах).

Таким образом, базовый (отраслевой) перечень, утвер жденный Минздравосцразвития РФ (именно в указанной части), не выполнил возложенной на него функции. Нельзя признать, что именно им руководствовался Росздравнадзор при формировании своего ведомственного перечня.

Таблица Перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями, подведомственными Росздравнадзору Базовый (отрасле № Ведомственный перечень вой) перечень 1 2 1 Проведение сани- Осуществление экспертизы качества лекар тарно-эпидеми- ственных средств ологических об следований, ис следований, испы таний, экспертиз, токсикологиче ских, гигиениче ских и иных видов оценок 2 Экспертиза каче- Экспертиза и испытания изделий медицин ства, эффективно- ского назначения в целях государственной сти и безопасности регистрации изделий медицинского назна изделий медицин- чения ского назначения 3 Ведение базы данных о неблагоприятных побочных эффектах и нежелательных реак циях при применении лекарственных препа ратов (средств) 4 Создание, ведение и техническое сопровож дение базы данных поступивших в обраще ние лекарственных средств 5 Ведение базы данных информации о ценах на жизненно необходимые и важнейшие ле карственные препараты ЖНВЛП 6 Информационно-аналитическая поддержка мероприятий по осуществлению контроля за соблюдением стандартов медицинской по мощи 7 Информационно-аналитическая поддержка мероприятий по осуществлению контроля за порядком производства медицинской экс пертизы Окончание таблицы 1 2 8 Информационно-аналитическая поддержка мероприятий по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам госу дарственной социальной помощи в виде со циальных услуг, в частности, соответствия санитарно-курортной помощи 9 Информационно-аналитическая поддержка мероприятий по осуществлению контроля за реализацией мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и про грамм модернизации федеральных государ ственных учреждений, оказывающих меди цинскую помощь 10 Информационно-аналитическая поддержка мероприятий по осуществлению контроля за обращением лекарственных средств Как представляется, причиной тому стало отсутствие четкого механизма взаимозависимости базовых (отрасле вых) и ведомственных перечней. Полагаем, что такой инст румент, как базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), должен быть усовершенствован, либо от него стоит вообще отказаться.

По нашему мнению, следует ужесточить требования к содержанию базовых (отраслевых) перечней. Необходимо обязать уполномоченный орган при формировании им базо вого (отраслевого) перечня государственных услуг проводить полный анализ действующего законодательства, определяя исчерпывающий перечень государственных услуг в соответ ствующих сферах. Одновременно следует устранить возмож ность включения каких-либо новых видов государственных услуг в ведомственные перечни. При этом в остальной части ведомственные перечни могут детализироваться.

Пока же роль базовых (отраслевых) перечней, их назна чение в реализации Закона № 83-ФЗ не вполне понятны. В созданном виде они едва ли оправдывают свое существова ние. Напротив, вносят лишь неразбериху в процесс систе матизации государственных услуг, создавая ситуацию суще ствования различных по объему перечней государственных услуг, выполняемых одними и теми же государственными учреждениями.

Ситуация усугубилась несогласованностью требований Постановления № 671 относительно порядка разработки пе речней государственных услуг. Так, сроки формирования ве домственных перечней были определены (до 13 декабря 2010 г.), а сроки формирования базовых (отраслевых) переч ней нет. Поэтому некоторые базовые (отраслевые) перечни появились лишь в 2011 г. И до сих пор вероятность создания базовых (отраслевых) перечней не исключена (сроки ведь не ограничены). В то же время отраслевые перечни должны быть основаны на базовых (отраслевых) перечнях.

Безусловно, все это не свидетельствует о наличии в стране четких, прозрачных правил систематизации государ ственных услуг (работ). Как представляется, это стало одной из причин, по которой работа органов государственной вла сти, выполняющих функции и полномочия учредителей го сударственных учреждений, по разработке и утверждению ведомственных перечней проводится с нарушением уста новленных законом сроков.

В связи со сказанным видится два варианта развития законодательства: необходимо либо отказаться от базовых (отраслевых) перечней государственных услуг, либо сделать их обязательными с установлением конкретного срока их формирования, одновременно ужесточив требования к их содержанию, о чем говорилось выше.

Другим проблемным моментом формирования соответ ствующих перечней государственных услуг стал вопрос о по казателях качества государственных услуг. Директор Свод ного департамента Счетной палаты РФ В.В. Дубинкин, вы ступая на круглом столе «Реализация государственной по литики в отраслях социальной сферы и науки в связи с при нятием 83-ФЗ» (18 марта 2011 г.), отметил, что «порядком формирования государственного задания предусмотрено, что главные распорядители вправе утвердить перечни пока зателей качества государственной услуги. Анализ ведомст венных перечней государственных услуг (работ), оказывае мых (выполняемых) находящимися в ведении Минэнерго России, Росреестра, Роспечти, Росрыболовства федераль ными государственными учреждениями, показывает, что в них отсутствуют показатели качества. По перечню ФНС России по всем госуслугам приведен только один показа тель качества – удовлетворенность потребителей в оказан ной государственной услуге без количественных параметров»166.

В этой связи необходимо отметить, что установление в ведомственных перечнях показателей качества услуг (работ) не является обязательным. Это право федерального органа власти, утверждающего перечень государственных услуг (работ), но не обязанность. Тем не менее, это, конечно, не снижает остроты поставленной проблемы. Как неоднократ но подчеркивалось ранее, конечная цель всей реформы – это повышение качества государственных услуг. Достиже ние соответствующей цели возможно лишь в том случае, ес ли конкретные показатели оценки качества государствен ных услуг будут заданы.

Одним из способов установления показателей качества государственных услуг является их фиксация в соответст вующих перечнях государственных услуг. Другой способ – Выступление директора Сводного департамента Счетной палаты РФ В.В. Дубинкина на круглом столе «Реализация государственной политики в от раслях социальной сферы и науки в связи с принятием 83-ФЗ» в рамках Меж дународной научно-практической конференции «Россия и мир: в поисках ин новационной стратегии» (18 марта 2011 года). URL:

http://2020strategy.ru/g17/doc. (дата обращения: 13.03.2011).

это формирование самостоятельного перечня показателей качества государственных услуг. В п. 6 Постановления № предусмотрено, что ГРБС, в ведении которых находятся фе деральные казенные учреждения, и федеральные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя феде ральных бюджетных или федеральных автономных учрежде ний, вправе утвердить по согласованию с федеральным орга ном исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в установленной сфере деятельно сти, перечни показателей качества государственной услуги.

На сегодняшний день такой возможностью воспользо вался лишь Роспотребнадзор, издав Приказ от 13 декабря 2010 г. № 457 «Об утверждении перечня показателей качест ва выполнения государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении Роспотребнадзора».

В состав данного перечня вошли следующие показатели качества государственных услуг (работ):

– удельный вес проведенных комплексных профилакти ческих и противоэпидемических мероприятий, направлен ных на обеспечение эпидемиологического благополучия на селения по особо опасным, зоонозным и природно-очаговым инфекционным болезням от числа запланированных (%);

– удельный вес проведенных санитарно-эпидемиоло гических исследований, обследований, испытаний, экспер тиз и иных видов оценок при осуществлении эпидемиоло гического надзора и мониторинга за особо опасными, зоо нозными и природно-очаговыми инфекционными болез нями, контроля состояния биологической безопасности в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благо получия населения от числа запланированных (%);

– удельный вес выполненных мероприятий по обеспе чению готовности мобильных противоэпидемических фор мирований (СПЭБ) к работе в зонах чрезвычайных ситуа ций природного и техногенного характера, состояния штат ной укомплектованности и материального оснащения от числа плановых показателей (%);

– удельный вес выполненных научно-исследова тельских и опытно-конструкторских работ по актуальным проблемам особо опасных, зоонозных и природно-очаговых инфекционных болезней, санитарной охраны территории Российской Федерации, обеспечения биологической безо пасности от числа запланированных (%). Осуществление патентной деятельности (ед.);

– удельный вес разработанных нормативно-методи ческих документов и информационных материалов от числа запланированных (%);

– удельный вес разработанных, зарегистрированных диагностических, профилактических, лечебных препаратов от числа запланированных (%);

– удельный вес осуществленной экспертной оценки противоэпидемической готовности учреждений к проведе нию противоэпидемических мероприятий от числа запла нированных (%);

– удельный вес подготовленных специалистов от числа запланированных (%);

– поддержание и пополнение коллекций микроорга низмов. Количество принятых на хранение (депонирован ных) штаммов (ед.).

Как видно, установленные показатели нацелены в ос новном, на оценку объема работы подведомственных Рос потребнадзору казенных учреждений. Такой подход пред ставляется обоснованным, поскольку объясняется специ фикой деятельности таких учреждений. С другой стороны, не всегда целесообразно качество соответствующей дея тельности оценивать по такому показателю как удельный вес в % к запланированному объему. Так, например, учреж дения, подведомственные Роспотребнадзору, осуществляют различные контрольные, профилактические мероприятия, испытания и экспертизы по заявкам граждан. В этом случае качество услуг целесообразно оценивать в зависимости от того, какой % поступивших за отчетный период обращений граждан было удовлетворено. Кроме того, в данных показа телях не учтены сроки оказания соответствующих услуг, квалификация специалистов, соблюдение установленных методик и т.д. Между тем, ведомственный перечень госу дарственных услуг (работ), утвержденный Роспотребнадзо ром Приказом от 13 декабря 2010 г. № 456, несколько по иному формулирует показатели качества государственных услуг. Так, например, есть такой показатель, как «удельный вес выполненных в установленные сроки и в соответствии с требованиями нормативных документов лабораторных ис следований, испытаний, токсилогических, гигиенических и иных видов оценок от общего числа запланированных».

Очевидно, что органы государственной власти испыты вают сложности при формулировании показателей качества государственных услуг. В некоторых случаях данный вопрос вообще не решается, в иных – решается лишь формально.

Например, в перечне, утвержденном Росреестром, обозна чена такая услуга, как предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, на бесплатной основе. Показатели качества для данной услуги не опреде лены. Однако установление таких показателей не представ ляется чем-то действительно сложным. В частности, о каче стве данной услуги может свидетельствовать соблюдение сроков ее выполнения, установленных законом.

По такой работе, как осуществление государственного кадастрового учета, в том числе ведение государственного кадастра недвижимости, в качестве показателя качества можно было указать соблюдение порядка ведения кадастро вого учета, правил ведения кадастровых дел, квалификация специалистов и т.д.

Абсолютно справедливым представляется замечание В.В. Дубинкина, что «удовлетворенность потребителей» (ве домственный перечень ФНС) не может являться показате лем качества услуги. Дело в том, что непонятен механизм определения соответствия услуги этому показателю. Так же, как и показатель «отсутствие рекламаций» (ведомственный перечень Росстандарта), поскольку отсутствие рекламаций еще не говорит о том, что услуга была оказана качественно.

Приведенные примеры свидетельствуют о необходимо сти создания методик оценки качества государственных ус луг. Такие методики сегодня уже утверждены по некоторым видам услуг.


Например:

– Приказ Росреестра от 31 августа 2010 г. № П/479 «Об оценке качества и доступности государственных услуг, пре доставляемых территориальными органами Росреестра и подведомственными федеральными государственными уч реждениями «Земельная кадастровая палата» («Кадастровая палата») по субъектам Российской Федерации, и проведе нии опытной эксплуатации подсистемы мониторинга и оценки деятельности Росреестра и подведомственных ему учреждений по ключевым показателям»;

– Приказ Роструда от 5 октября 2006 г. № 242 «Об орга низации проведения выборочных опросов получателей госу дарственных услуг, предоставляемых государственными уч реждениями службы занятости (центрами занятости населения)».

В помощь региональным и муниципальным властям в Комплексных рекомендациях приведены перечни государ ственных (муниципальных) услуг (работ) в сфере здраво охранения, культуры, физической культуры и спорта, реа лизации молодежной политики, образования, в которых оп ределены также рекомендуемые показатели качества соот ветствующих услуг.

Здесь необходимо обратить внимание на следующий важный момент. При формировании соответствующих пе речней государственных услуг органам исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований реко мендовано разграничивать государственные услуги и рабо ты. То есть речь идет теперь не только о разграничении го сударственных услуг от государственных функций, но и го сударственных услуг от государственных работ.

В Общих положениях Комплексных рекомендаций от мечается, что услуга – это результат деятельности учрежде ния в интересах определенного физического (юридическо го) лица – получателя услуги (например, реализация обра зовательных программ среднего профессионального обра зования, первичная медико-санитарная помощь, библио течное обслуживание пользователей библиотеки). Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопре деленного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).

Минкультуры РФ в своих методических рекомендациях отмечает, что деление деятельности государственных учреж дений на работы и услуги в целях применения Закона № 83-ФЗ является условным. При этом поясняется, что ус луга оказывается непосредственно конкретному потребите лю, а работа – это обеспечивающее услугу мероприятие, оно не имеет непосредственно конкретного потребителя, но осуществляется в целях обеспечения предоставления услуги потребителю.

Под работой может также подразумеваться деятельность, направленная на решение определенных стратегических за дач в сфере культуры. Например, «Работа по сохранению не материального культурного наследия народов Российской Федерации в области традиционной народной культуры».

Для примера приведем рекомендации Минкультуры РФ по разграничению государственных работ и услуг:

· для театрально-концертных организаций:

– работа по созданию спектаклей, концертов и кон цертных программ, цирковых номеров и программ, иных зрелищных программ;

– услуга по показу спектаклей, концертов и концерт ных программ, цирковых номеров и программ, иных зре лищных программ;

· для организаций в сфере народного творчества:

– работа по сохранению нематериального культурного наследия народов Российской Федерации в области тради ционной народной культуры;

· для библиотек:

– работа по формированию и учету фондов библиотеки;

– работа по библиографической обработке документов и организации каталогов;

– работа по обеспечению физического сохранения и безопасности фонда библиотеки;

– работа по проведению фестивалей, выставок, смот ров, конкурсов, конференций и иных программных меро приятий силами учреждения;

– услуга по осуществлению библиотечного, библио графического и информационного обслуживания пользова телей библиотеки;

· для музеев:

– работа по формированию и учету Музейного фонда Российской Федерации;

– работа по хранению, изучению и обеспечению со хранности предметов Музейного фонда Российской Феде рации;

– услуга по публикации музейных предметов, музейных коллекций путем публичного показа, воспроизведения в пе чатных изданиях, на электронных и других видах носителей, в том числе в виртуальном режиме.

Несмотря на то что такое деление деятельности госу дарственных учреждений на работы и услуги названо услов ным, у него имеются вполне конкретные правовые послед ствия. Для услуг и работ по-разному будут определяться по казатели объема и качества. Для услуг, например, обяза тельно рекомендуется определить единицу измерения объе ма услуги, в то время как для работ единица измерения объ ема может быть определена, но это необязательно.

Очевидно, что и методика оценки качества работ и ус луг будет отличаться. Например, как оценить качество рабо ты по сохранению нематериального культурного наследия народов Российской Федерации в области традиционной народной культуры? Минкультуры рекомендовало в качест ве показателей качества данной работы использовать:

– динамику количества проведенных координационно учебных мероприятий к предыдущему отчетному периоду;

– динамику количества участников координационно учебных мероприятий к предыдущему отчетному периоду.

Между тем, такие показатели едва ли реально характе ризуют качество данного вида работ, ведь, в конечном счете, она направлена на достижение нематериальных благ – со хранение нематериального культурного наследия народов РФ. При этом нельзя не признать, что рекомендованные показатели каким-то образом характеризуют активность деятельности государственных учреждений, осуществляю щих данную работу.

Сегодня на федеральном уровне практика разграниче ния государственных работ и услуг уже внедряется. Такое разграничение проведено, в частности, в ведомственных пе речнях, утвержденных Минобрнауки РФ, Рособрнадзором, Росстандартом, Росархивом, Минэнерго РФ, Россвязи, Минкультуры РФ и др. Между тем, очевидно, что пока та кое разграничение проводится по усмотрению соответст вующих органов власти, поскольку на законодательном уровне признаки, присущие государственным работам и го сударственным услугам, не определены. В связи со сказан ным представляется необходимым дать законодательное оп ределение понятия «государственная работа» наряду с поня тием «государственная услуга» и сделать обязательным их разграничения в перечнях государственных услуг и работ.

Таким образом, работа по формированию перечней го сударственных (муниципальных) услуг будет продолжена в ближайшие 2–3 года на всех уровнях власти (по всем ГРБС).

3.3. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАДАНИЯ И РАСЧЕТ НОРМАТИВНЫХ ЗАТРАТ В ст. 6 БК РФ дано следующее определение: государст венное (муниципальное) задание - документ, устанавли вающий требования к составу, качеству и (или) объему (со держанию), условиям, порядку и результатам оказания го сударственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Требования к содержанию государственного задания установлены в ст. 69.2 БК РФ, в которую также были внесе ны изменения Законом № 83-ФЗ.

Предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать:

– показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципаль ных) услуг (выполняемых работ);

– порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

– требования к отчетности об исполнении государст венного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

– определение категорий физических и (или) юридиче ских лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

– порядок оказания соответствующих услуг;

– предельные цены (тарифы) на оплату соответствую щих услуг физическими или юридическими лицами в слу чаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказа ние на платной основе, либо порядок установления указан ных цен (тарифов) в случаях, установленных законодатель ством РФ.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение ра бот) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта РФ, муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципаль ного образования, на срок до одного года в случае утвер ждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной фи нансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Соответствующий порядок формирования государст венного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений утвержден, как уже отмечалось ранее, Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г.

№ 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Этим же Постановлением внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания»;

утратившим силу признано Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями».

В целях реализации Постановления № 671 Минфин РФ и Минэкономразвития РФ утвердили:


– Методические рекомендации по расчету норматив ных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений167;

– Методические рекомендации по формированию го сударственных заданий федеральным государственным уч реждениям и контролю за их выполнением168;

– Примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение вы полнения государственного задания169.

Постановлением № 671 утверждена форма государст венного задания, которая в соответствии с требованиями БК РФ предусматривает установление показателей, харак теризующих качество и (или) объем (содержание) государ ственной услуги (работы), а также порядок ее оказания (вы полнения).

О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на ока зание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений: Приказ М-ва финансов Рос. Федерации № 137н, М-ва эконом.

развития Рос. Федерации № 527 от 29 окт. 2010 г.

Об утверждении методических рекомендаций по формированию госу дарственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением: Приказ М-ва финансов Рос. Федерации № 136н, М-ва эконом. развития Рос. Федерации № 526 от 29 окт. 2010 г.

Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государст венного задания: Приказ М-ва финансов Рос. Федерации № 138н, М-ва эко ном. развития Рос. Федерации № 528 от 29 окт. 2010 г.

Предусмотрено, что государственное задание для феде ральных учреждений формируется при формировании фе дерального бюджета на очередной финансовый год и плано вый период и утверждается не позднее одного месяца со дня официального опубликования федерального закона о феде ральном бюджете на очередной финансовый год и плано вый период в отношении:

– федеральных казенных учреждений – главными рас порядителями средств федерального бюджета, в ведении ко торых находятся федеральные казенные учреждения;

– федеральных бюджетных учреждений – федеральны ми органами исполнительной власти (государственными органами), осуществляющими функции и полномочия уч редителя в отношении федеральных бюджетных учрежде ний, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Пра вительства РФ.

Как отмечалось ранее, государственное задание формиру ется на основе ведомственного перечня государственных услуг (работ). Финансовое обеспечение выполнения государст венного задания осуществляется в пределах бюджетных ас сигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующие цели.

Финансовое обеспечение выполнения государственно го задания федеральным казенным учреждением осуществ ляется в соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения.

Главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреж дения, при определении показателей бюджетной сметы впра ве использовать нормативные затраты на оказание соответст вующих государственных услуг и нормативные затраты на содержание имущества, переданного на праве оперативного управления федеральному казенному учреждению.

Финансовое обеспечение выполнения государственно го задания федеральным бюджетным учреждением осущест вляется в виде субсидии. Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государст венных услуг в рамках государственного задания и норма тивных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за фе деральным бюджетным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учреждению учредителем на приобретение такого имущест ва (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе зе мельные участки.

При определении нормативных затрат на оказание фе деральным бюджетным учреждением государственной услу ги учитываются:

– нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги;

– нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества федерально го бюджетного учреждения).

Нормативные затраты на содержание имущества феде рального бюджетного учреждения рассчитываются с уче том затрат:

– на потребление электрической энергии в размере процентов общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей;

– на потребление тепловой энергии в размере 50 про центов общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей;

– на уплату налогов, в качестве объекта налогообложе ния по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за федеральным бюд жетным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учрежде нию учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки.

Предоставление федеральному бюджетному учрежде нию субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государствен ного задания, заключаемого федеральным бюджетным учре ждением и федеральным органом, осуществляющим функ ции и полномочия учредителя федеральных бюджетных уч реждений, в соответствии с примерной формой, утверждае мой Минфином РФ.

Контроль за выполнением федеральными казенными учреждениями государственных заданий осуществляют глав ные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения.

Контроль за выполнением федеральными бюджетными учреждениями государственных заданий осуществляют фе деральные органы, осуществляющие функции и полномо чия учредителя федеральных бюджетных учреждений.

Государственные задания и отчеты об их исполнении, за исключением содержащихся в них сведений, отнесенных к государственной тайне, могут быть размещены на офици альных сайтах в сети Интернет главных распорядителей средств федерального бюджета, в ведении которых находят ся федеральные казенные учреждения, и федеральных орга нов, осуществляющих функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений.

Итак, ключевой категорией при определении размера субсидии являются нормативные затраты. Порядок опреде ления указанных затрат устанавливается ГРБС, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, по согласованию с Минфином РФ и Минэкономразвития РФ.

Соответствующие порядки должны были быть утверждены до 1 декабря 2010 г.. Ниже приводим сведения о выполне нии данной обязанности.

Таблица Перечень нормативных правовых актов, утверждающих порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг федеральными государственными учреждениями и нормативных затрат на содержание их имущества (по состоянию на 31 мая 2011 г.) Наименование феде рального органа, осуществляющего функции и полномо чия учредителя феде № ральных бюджетных Дата приня Наименование НПА п/п или федеральных ав- тия НПА тономных учрежде ний;

ГРБС, в ведении которого находятся федеральные казен ные учреждения 1 2 3 1 Минфин РФ Приказ № 178н «Об утвер- 22.12. ждении порядка определе ния нормативных затрат на оказание федеральными го сударственными учрежде ниями, находящимися в ве дении Министерства фи нансов Российской Феде рации, государственных ус луг и нормативных затрат на содержание имущества»

Продолжение таблицы 1 2 3 2 Росприроднадзор Приказ № 312 «Об утвер- 25.05. ждении Порядка определе ния нормативных затрат на оказание федеральными бюджетными учреждения ми, находящимися в веде нии Росприроднадзора, го сударственных услуг и нор мативных затрат на содер жание имущества федераль ных бюджетных учреждений 3 Росреестр Приказ № П/131 «Об ут- от верждении Порядка опре- 20.04. деления нормативных за трат на оказание федераль ными государственными учреждениями «Земельная кадастровая палата» («Када стровая палата») по субъек там Российской Федерации государственных услуг и нормативных затрат на со держание имущества»

Минобороны РФ Приказ № 370 «Об утвер- 26.03. ждении Порядка определе ния нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государствен ных учреждений Министер ства обороны Российской Федерации»

4 Ростехнадзор Приказ № 57 «Об утвержде- 10.02. нии Порядка определения нормативных затрат на ока зание государственных услуг (выполнение работ) и нор мативных затрат на содер жание имущества федераль Продолжение таблицы 1 2 3 ных бюджетных учрежде ний, подведомственных Фе деральной службе по эколо гическому, технологическо му и атомному надзору»

5 Минсельхоз РФ Приказ № 29 «Об утвержде- 04.02. нии Порядков определения нормативных затрат на ока зание федеральными госу дарственными учреждения ми государственных услуг (работ) и нормативных за трат на содержание имуще ства федеральных государ ственных учреждений»

6 Росводресурсы Приказ № 27 «Об утвержде- 31.01. нии порядка определения нормативных затрат на ока зание государственных ус луг (выполнение работ) и нормативных затрат на со держание имущества феде ральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Росвод ресурсам»

7 Росавиации Приказ № 4 «Об утвержде- 13.01. нии Порядка определения нормативных затрат на ока зание государственных ус луг и нормативных затрат на содержание имущества федерального государст венного учреждения, нахо дящегося в ведении Феде рального агентства воздуш ного транспорта и оказы вающего медицинские го сударственные услуги»

Окончание таблицы 1 2 3 8 Минтранс РФ Приказ № 306 «Об утвер- 29.12. ждении Порядка определе ния нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федерального государст венного учреждения, в от ношении которого функции и полномочия учредителя осуществляет Министерст во транспорта Российской Федерации»

9 Минспорттуризма Приказ № 1298/1 «Об ут- 30.11. РФ верждении Порядка опре деления нормативных за трат на оказание федераль ными бюджетными учреж дениями, находящимися в ведении Министерства спорта, туризма и молодеж ной политики Российской Федерации, государствен ных услуг (выполнение ра бот) и нормативных затрат на содержание имущества федеральных бюджетных учреждений»

10 Роспотребнадзор Приказ № 458 «Об утвер- 13.12. ждении Порядка определе ния нормативных затрат на оказание федеральными го сударственными учрежде ниями, находящимися в ве дении Роспотребнадзора го сударственных услуг (вы полнения работ) и норма тивных затрат на содержа ние их имущества»

Таким образом, на указанную дату лишь 10 органов го сударственной власти, выполняющих функции и полномо чия учредителей федеральных государственных учреждений, а также ГРБС, в ведении находятся федеральные казенные учреждения, выполнили обязанность по утверждению по рядка определения нормативных затрат. Безусловно, это показывает достаточно низкий уровень подготовленности к внедрению финансирования федеральных государственных учреждений по государственному заданию.

Анализ указанных порядков показывает, что при их разработке за основу были приняты Методические реко мендации по расчету нормативных затрат на оказание феде ральными государственными учреждениями государствен ных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденные совместным приказом Минфина РФ и Минздравсоцразви тия РФ от 29 октября 2010 г. № 137н/527.

В указанных Методических рекомендациях закреплено, что порядок определения нормативных затрат утверждается для одной либо нескольких однотипных государственных услуг, включенных в утвержденный органом, осуществ ляющим функции и полномочия учредителя, ведомствен ный перечень государственных услуг.

Соответствующий порядок должен содержать:

- методику расчета удельной расчетной стоимости пре доставления в очередном финансовом году и плановом пе риоде единицы государственной услуги, оказываемой феде ральным бюджетным учреждением или федеральным авто номным учреждением в рамках государственного задания;

методику расчета объема затрат на содержание в очередном финансовом году и плановом периоде недвижимого и особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных учреждений или федеральных автономных учреждений;

– порядок изменения нормативных затрат, в том числе в случае внесения изменений в нормативные правовые ак ты, устанавливающие требования к оказанию государствен ных услуг, а также в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете для финансового обеспечения вы полнения государственного задания.

Предусмотрены следующие методы определения нор мативных затрат:

– нормативный;

– структурный;

– экспертный.

Нормативный метод рассчитан на случаи, когда уже имеются утвержденные нормативы затрат, выраженные в натуральных показателях (нормативы питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат рабочего време ни, объемов снижения потребления энергетических ресур сов и т.д.).

В случае отсутствия утвержденных натуральных норма тивов затрат органом, осуществляющим функции и полно мочия учредителя, в целях определения нормативных затрат могут быть самостоятельно установлены нормативы затрат, выраженные в натуральных показателях.

При применении структурного метода нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат опре деляются пропорционально выбранному основанию (на пример, затратам на оплату труда и начислениям на выпла ты по оплате труда персонала, участвующего непосредст венно в оказании государственной услуги;

численности персонала, непосредственно участвующего в оказании госу дарственной услуги;

площади помещения, используемого для оказания государственной услуги, и др.).

При применении экспертного метода нормативные за траты в отношении соответствующей группы затрат опреде ляются на основании экспертной оценки (например, оцен ки доли группы затрат (например, трудозатраты) в общем объеме затрат, необходимых для оказания государственной услуги и др.).

Нормативные затраты на оказание i-той государствен ной услуги в соответствующем финансовом году определя ются по следующей формуле:

Ni = SUMjGj, где Gj – нормативные затраты, определенные для j-той группы затрат на единицу государственной услуги на соответствующий финансовый год.

Состав групп затрат определяется органом, осуществ ляющим функции и полномочия учредителя, с учетом осо бенностей оказания соответствующей государственной услуги.

При определении нормативных затрат на оказание го сударственной услуги учитываются:

– нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги;

– нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

Далее в Методических рекомендациях подробно рас крывается, что следует включать в состав нормативных за трат, непосредственно связанных с оказанием государст венной услуги, нормативных затрат на общехозяйственные нужды, а также приводятся методики расчета соответст вующих нормативных затрат.

Что касается субфедерального уровня, то в соответст вии с требованиями статьи 69.2 БК РФ порядок формиро вания и финансового обеспечения выполнения задания оп ределяется высшим исполнительным органом государст венной власти субъекта РФ (местной администрацией).

В Комплексных рекомендациях поясняется, что выбор метода (методов) определения нормативных затрат для каж дой группы затрат осуществляется в зависимости от отрасле вых, территориальных и иных особенностей оказания услуги.

Например, в Методических рекомендациях Минкуль туры РФ предусмотрено, что для целей нормирования в со ставе деятельности по формированию, учету и сохранению фондов библиотеки можно выделять следующие направле ния деятельности:

– комплектование фонда библиотеки: пополнение фонда документами на материальных носителях;

– комплектование фонда библиотеки: пополнение фонда электронными документами на нематериальных но сителях;

– копирование документов в целях комплектования фондов;

– организация фондов библиотеки и обеспечение их учета;

– консервация библиотечных документов в аспекте превентивных (профилактических) мер защиты;

– консервация библиотечных документов в аспекте их стабилизации;

– консервация библиотечных документов в аспекте их реставрации;

– консервация библиотечных документов в аспекте из готовления копии.

В составе деятельности по библиотечному, библиогра фическому и информационному обслуживанию пользовате лей библиотеки возможно выделение следующих направле ний деятельности:

– услуги по предоставлению документов из фондов по сетителям библиотеки;

– услуги по предоставлению документов из фондов удаленным пользователям библиотеки;

– справочно-библиографические услуги посетителям библиотеки;

– справочно-информационные услуги удаленным пользователям, предоставляемые в виртуальном режиме;

– услуги по организации и проведению массовых со циокультурных (культурно-массовых) мероприятий.

Минздравсоцразвития РФ в своих Методических реко мендациях определило особенности формирования нормати ва затрат в части услуг по оказанию медицинской помощи.

Так, рекомендовано в расчет норматива затрат на при обретение материальных запасов включать расходы, связан ные с приобретением медикаментов, перевязочных и де зинфицирующих средств, рентгенпленки и химических ре активов, лабораторного оборудования, расходных одноразо вых материалов, медицинского оборудования и запчастей к нему, медицинского инструмента, канцелярских и хозяйст венных товаров.

В Комплексных рекомендациях отмечается, что в рам ках переходного периода может применяться метод «Перво начальных нормативных затрат» (или метод обратного сче та). Данный метод подразумевает формирование норматива исходя из бюджетной сметы расходов учреждения прошло го, текущего или планируемого года (при наличии данных для расчета) путем деления суммы текущих расходов учреж дения на количество услуг, оказанных в соответствующем периоде. При этом в сумму текущих расходов учреждения не рекомендуется включать расходы «разового характера», на пример, инвестиционные расходы, расходы на оказание ус луг на платной основе и иные расходы «непостоянного ха рактера».

Такой подход основан на норме ч. 8 ст. 31 Закона № 83-ФЗ, в соответствии с которой первоначальные норма тивы затрат на оказание услуг физическим и (или) юридиче ским лицам определяются исходя из размера бюджетных ас сигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 г. с возмож ным увеличением нормативов на содержание вновь вводи мых в 2011 г. объектов социальной сферы.

Таким образом, увеличение нормативов затрат возмож но только на содержание вновь вводимых объектов соци альной сферы. Это значит, что при сохранении объема ока занных услуг объем бюджетных ассигнований в 2011 г. для существующих бюджетных учреждений останется таким же, как и в 2010 г.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.