авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

«I Содержание ПРЕДСТАВЛЯЮ НОМЕР Полис (Москва), 11.12.2012 1 Дорогой Читатель! ОБРАЩЕНИЕ РУКОВОДСТВА РАПН ...»

-- [ Страница 5 ] --

Предложенный принцип носит при этом универсальный характер. Практически во всех сложных ситуациях власти следует дать людям "выговориться", после чего предложить относительно приемлемый для большинства вариант в качестве "своего", подчеркнуть важность решения проблемы постепенно и без лишней спешки и, что самое существенное, продемонстрировать хотя бы несколько очевидных шагов, предпринимаемых для ее преодоления. Если в обществе возникает определенное движение, главной задачей власти становится его обуздание и использование если не к своей пользе, но хотя бы к минимальному вреду — но никак не подавление, которое приводит только к росту протеста и ни к чему более. Чем быстрее ты "впрыгнешь" на гребень волны и "уляжешься" на нее, тем быстрее эта волна сойдет на нет — и применительно к относительно авторитарному государству этот тезис исключительно верен. Однако сойдет на нет волна протеста, но не перемен. Если бы ту же церковь удалось в итоге реформировать, а принцип светскости, отраженный в Конституции, наполнить реальным содержанием, это стало бы шагом вперед в развитии всего общества и сняло один из важных факторов, способных в будущем спровоцировать революционные потрясения. Повторю: на мой взгляд, основная задача "превентивной" демократии состоит не в предотвращении перемен, а в их поощрении (при условии придания им по возможности предсказуемого характера).

Второе обстоятельство выглядит наиболее очевидным. Любая претендующая на устойчивость власть не может не отвечать некоторым требованиям. Во-первых, она должна быть хотя бы минимально эффективной. Можно сколько угодно болтать о "бардаке" 1990-х годов — но в то тяжелое десятилетие в стране не сыпались десятками на землю космические ракеты, не смывало поселки, не горели леса так, что в Москве нельзя было дышать, и не взлетали на воздух гидроэлектростанции в Сибири. Во-вторых, она должна предполагать ответственность — не нужно повторять опыт сталинской эпохи, но полная безответственность абсолютно развращает. В-третьих, вся практика социального взаимодействия показывает, что главное недовольство обращается на тех представителей власти, с которыми люди контактируют особенно часто — и на самом "низовом" уровне. Эффективность, ответственность и подотчетность (которые в совокупности можно назвать "порядком" [подробнее см. Иноземцев 2008а: 1, 5;

Иноземцев 2008б: 57-70]) -легитимное требование общества к любой власти, и избегать его невозможно, да и совершенно бессмысленно.

Между тем, в современной России идея установления контроля над распоясавшейся бюрократией и обнаглевшими "силовиками" близка к тому, чтобы стать национальной. Неформальные связи внутри элит за последние годы настолько распространились, что под их "защитой" находятся сейчас миллионы людей — значимая часть общества, вполне претендующая на роль того ненавистного класса, против которого будет направлена новая революция. Пытаться ограждать это сословие от ненависти народа контрпродуктивно во всех отношениях. Поэтому правила "превентивной" демократии требуют максимального "оседлания" тех антикоррупционных инициатив, которые идут снизу, и постепенного совершенствования законодательства и правоприменения в этой сфере.

Странным образом элита не осознает, что ее сатрапы подрывают доверие к власти куда сильнее, чем любые оппозиционеры. В стране создана система, недостатки которой — а первым среди них является невозможность наказания даже мелких ее функционеров — попросту "несовместимы с жизнью". Власть и общество, как это ни парадоксально, сегодня в равной мере заинтересованы в обуздании низовой бюрократии: высшие слои общества уже поставили под контроль "стратегические" активы, а низшие требуют банальной справедливости, которая может только укреплять общественные структуры. Возглавив своего рода движение "чистые руки", власть укрепит, а не пошатнет свои позиции. На этой почве может легко сформироваться новый общественный консенсус, легитимизирующий положение нынешней верхушки и высвобождающий энергию масс.

В результате, как и во всех случаях использования принципов "превентивной" демократии, общество развивается в направлении "большей нормальности", конфронтация между ним и властью постепенно преодолевается, эффективность функционирования как экономики, так и государственной машины растет, перспективы неконтролируемых спонтанных потрясений становятся иллюзорными. Цель в данном случае, несомненно, оправдывает средства.

Третье обстоятельство — пожалуй, самое сложное для нынешней власти. Двумя весьма серьезными проблемами современной России выступают, с одной стороны, невозможность для большого числа талантливых и способных управленцев пробиться в коридоры власти, постоянное снижение уровня профессиональности бюрократов и замыкание правящего административного аппарата(1);

с другой — паническая боязнь власти допустить свободные выборы и позволить даже относительно умеренным оппозиционерам делать политическую карьеру. Оба эти момента "превентивная" демократия позволяет преодолеть — и сегодня для подобной реформы открывается практически идеальная возможность.

Главный принцип избирательной системы "превентивной" демократии — декларируемая невраждебность к оппозиции. Если определенные политики, не принадлежащие к правящей партии, начинают обретать в обществе заметную популярность, это должно становиться сигналом не для их преследования (как это происходит сейчас в России), а для работы над наращиванием интеллектуального и личностного потенциала правящей партии. Задача должна заключаться не в недопуске оппозиционеров к выборам, а в победе над ними в честной борьбе. При этом вполне можно допустить, что в ряде случаев это невозможно в силу как бездарности актива правящей партии, так и вовлеченности ее представителей в коррупционные и преступные действия. В таком случае главная задача заключается в "раннем обнаружении" опасного соперника, в создании вокруг него обстановки невраждебности, а в случае его победы — в "мягком" инкорпорировании его в управленческую систему. Несомненно, оппозиционеры приходят во власть с мыслями и планами, разрушающими идиллию элит;

но сам тот факт, что они добились победы, указывает на плохую работу власти. Поэтому в данном случае есть только один вариант: в некоторой степени меняясь под влиянием "новичков", власть должна принимать часть их требований и вовлекать их во властные структуры, убеждая, что остальные части их программ могут быть реализованы лишь в более отдаленные сроки. В современной России для реализации такой парадигмы существуют все условия.

Местное самоуправление имеет мало прав, и посты мэров по сути являются техническими;

даже заняв подобное место, оппозиционный политик оказывается опутан массой связей с правящими структурами (пример тому — ситуация в Ярославле, где на выборах победил Е.Урлашов).

Губернаторы избираются относительно редко;

их много, а заметных фигур среди оппозиции — не так чтобы очень. "Отдав" критикам режима 10-15 регионов, можно практически полностью исчерпать их кадровый резерв (а случай с Н. Белых демонстрирует, что какая-либо оппозиционность на подобной должности улетучивается довольно быстро). При этом уже сейчас заметно, что в той же Кировской области, Ярославле или тех муниципалитетах Москвы, в которых довольно широко представлены независимые от "партии власти" депутаты, коррупции и неэффективности ставится более прочный заслон, чем во многих других регионах. На мой взгляд, нет ничего страшного в том, что деятельные оппозиционные политики найдут свое место в структурах власти: с одной стороны, они повысят ее эффективность, с другой — сами станут куда менее радикальными. Режим уже сделал первый шаг в этом направлении, допустив создание десятков партий;

теперь нужно сделать следующий, предоставив их представителям возможность пробиться в структуры местной власти. Это, в частности, снизит вероятность консолидации таких партий в широкие коалиции и сделает большинство из них "безопасными" для системы.

"Превентивная" демократия отличается от "суверенной" тем, что она как бы приоткрывает оппозиции ворота осажденной крепости и впускает часть ее представителей только для того, чтобы перевербовать их и, в конечном счете, сделать оборону крепости еще более умелой, а управление ей — более эффективным. Задача, собственно, состоит в том, чтобы вокруг стен не собралось так много людей, что им стало бы легче срыть их, чем договариваться о чем бы то ни было с теми, кто отгородился от своего общества. Инструментом ее решения является минимизация числа неадекватных управленческих решений.

Сложность реализации принципов "превентивной" демократии в современной России обусловлена прежде всего потерей правящим классом чувства реальности. В последние 13 лет в стране формировался слой людей, считающих, что любая их инициатива может быть поддержана, а общественные движения не играют и не могут играть никакой роли. Более того, события 2011- гг. показывают, что среди элиты возобладала уверенность в том, что ее курс поддержан большинством граждан, а к протестующим нужно применять более жесткие меры. Этот выбор ошибочен: во-первых, из совершенно мелкого происшествия в условиях общественного недовольства могут возникнуть большие проблемы (достаточно вспомнить самосожжение М.Буазизи 17 декабря 2010 г., спровоцировавшее волнения и революцию в Тунисе, а потом и в других странах);

во-вторых, жесткое противостояние оппозиции требует наращивания репрессивного аппарата, уже сейчас превышающего разумные пределы;

в-третьих, практически каждая расправа с недовольными будет все более порождать новых недовольных. Но самое важное в другом: никто не может реально гарантировать, что власть действительно обладает поддержкой большинства. Как правило, сам факт заметной гражданской активности означает, что ситуация нестабильна — и ее рост может очень быстро изменить предпочтения избирателей. Поэтому именно в этом контексте "предотвращающая" функция демократии значит очень много.

ШАНСЫ НА УСПЕХ В РОССИЙСКОЙ СИТУАЦИИ В идеальном случае реализация принципов "превентивной" демократии обеспечивает решение нескольких задач. Во-первых, она снижает градус общественного недовольства сложившейся системой и одновременно заставляет систему немного меняться. Во-вторых, она способствует началу "обмена кадрами" между сторонниками и противниками власти, нейтрализуя наиболее заметные фигуры оппозиции и выталкивая из властного "поля" наименее способных бюрократов;

и то, и другое способствует снижению привлекательности противостоящих власти сил. В-третьих, она позволяет поднимать новые проблемы, которые волнуют людей, выводить их в центр общественного дискурса и относительно эффективно решать, тем самым развивая все общество в целом. В результате система, которая до поры до времени только закосневала и плодила себе врагов, начинает развиваться, снижая градус социального напряжения.

Стратегической целью "превентивной" демократии является недопущение неконтролируемого кризиса в отношениях между народом и властью, который может быть чреват крахом существующей властной системы и серьезным кризисом в стране в целом. Однако именно из этого определения задачи и вытекает главное препятствие для реализации стратегии "превентивной" демократии в России. Проблема состоит в том, что отечественная власть могла бы быть заинтересована в формировании такого политического режима только в том случае, если бы противостояние революции было ее основной и искренней целью.

Однако парадокс российской ситуации заключается в том, что нынешняя элита воспринимает такую задачу как вторичную — причем потому, что слишком слабо связывает себя со страной. У нее нет амбициозных целей по развитию ее как экономически и политически мощной державы. Достаточно лишь перечитать обещания, данные В.Путиным в первой половине 2000-х годов по самым значимым моментам развития общества, чтобы понять, что практически ни одно из них не выполнено. Россия остается сырьевой страной, ее производственный потенциал деградирует, инфраструктура устаревает, творческий и предпринимательский класс бежит из страны, продолжается отток капитала, положение в основных рейтингах ухудшается. Сравнение риторики президента с аналогичными заявлениями, например, китайских или бразильских лидеров не оставляет сомнений в том, что российской власти успешная Россия не нужна. Чиновники действуют в логике бизнесменов, а не государственных деятелей — и даже в этих рамках не строят долгосрочных стратегий. Их основные операции вынесены за пределы страны, дети учатся за границей, там же сосредоточены недвижимость и денежные средства. И малопредсказуемые и опасные действия власти, провоцирующие нарастание общественного недовольства, обусловлены в том числе тем, что ее представители не связывают судьбу с государством, которое на словах боготворят. Удастся к собственной выгоде поуправлять им еще с десяток лет — замечательно: нет — сильно печалиться не будем. В подобной ситуации стремиться к устойчивому развитию нет повода.

Оппозиция видит, что власть не собирается идти на уступки, и это не делает ее сговорчивее. Скорее всего, зимой 2012-2013 г. мы увидим апофеоз противостояния, начавшегося за год до этого. В ходе выборов 14 октября ни один оппозиционный кандидат не получит поста губернатора или мэра;

большинство во всех законодательных собраниях останется за правящей партией. Параллельно будут проведены судебные процессы по делам о беспорядках на Болотной площади и по другим акциям оппозиции. Нескольким наиболее активным врагам режима будут назначены реальные тюремные сроки. Выступления осени и зимы станут активнее и радикальнее прошлогодних и будут жестоко подавлены. Возможности для диалога окажутся исчерпанными;

усилится эмиграция;

оппозиционные силы затаятся в ожидании признаков экономического кризиса или очередных ошибок власти. С каждым новым месяцем и годом возможность "превентивной" демократии будет становиться все более иллюзорной — просто потому, что уступки и диалог действуют тогда, когда они выглядят относительно неожиданными, а не предпринимаются вынужденно и от безысходности.

*** Судя по всему, Ф.Закария, говоря о том, что "нелиберальные демократии" выглядят тупиковым путем развития, был прав. Волна "арабских революций" показала, что режимы, предполагающие десятилетия личных диктатур, не склонны заранее идти на компромиссы и выстраивать стратегические схемы постепенного перехода к демократии. Их лидеры могут счесть за лучшее покинуть страну без сопротивления или выбрать смерть в бою;

но поступиться частью своих полномочий заранее и в рамках четко выработанного плана они не могут. То же характерно и для постсоветских лидеров в Центральной Азии, с которыми Россия собирается ныне создавать Евразийский Союз. Похожий режим сформировался в Белоруссии. Россия пока не обнаруживает признаков более разумной политики. Чем это чревато для всех нас, мы увидим довольно скоро.

*** ИНОЗЕМЦЕВ Владислав Леонидович, доктор экономических наук, директор Центра исследований постиндустриального общества, зав. кафедрой мировой экономики и управления внешнеэкономической деятельностью факультета государственного управления МГУ им. М.В.

Ломоносова, член Президиума Российского совета по международным делам. Для связи с автором:

slava_in@yahoo.com *** (1) Механизм формирования "отрицательного отбора" в современной отечественной элите описан мной в [Inozemtsev 2011: 73—80].

*** Гонтмахер Е. 2008. Сценарий: Пакт Монклоа — 2009. — Ведомости, ЗЛО.

Гонтмахер Е. 2012. Сценарий: Пакт Монклоа — 2012. — Доступ:

www.echo.msk.ru/blog/gontmaher/848774-echo/ (Дата посещения: 20.08.2012).

Закария Ф. 2004. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами. М.:

Ладомир.

Иноземцев В. 2006. "Безусловная ценность" нашего времени // Теория и практика демократии:

избранные тексты (пер. с англ. под ред. В.Л.Иноземцева и Б.Г.Капустина), М.: Ладомир.

Иноземцев В. 2008а. Призыв к порядку. - Российская газета,\.\0.

Иноземцев В. 20086. Призыв к порядку! — Свободная мысль, N 10.

Иноземцев В. 2010. Что случилось с Россией? От скоротечной перестройки к нескончаемому путинизму. — Неприкосновенный запас, N 6 (74).

Иноземцев В., Павловский Г. 2010. Иноземцев vs. Павловский. — The New Times, 22.03.

Иноземцев В. 2012а. Перспективы развития России в новом политическом цикле. — Полис, N 3.

Иноземцев В. 2012б. "Превентивная" демократия. — Ведомости, 8.06.

Сурков В. 2006. Национализация будущего. — Эксперт, N 43(537), 20.11.

Третьяков В. 2005. Суверенная демократия. О политической философии Владимира Путина. — Российская газета, 28.04.

Хантингтон С. 2003. Третья волна. Демократизация в конце XX века. М.: РОССПЭН.

Engdahl W. 2009. Full Spectrum Dominance: Totalitarian Democracy in the New World Order. Boxboro (Ma.): Third Millennium Press.

Etzioni A. 2007. Security First: For a Muscular, Moral Foreign Policy. New Haven (Ct.), L.: Yale University Press.

Inozemtsev V. 2009. Dilemmas of Russia's Modernization. - Krastev I., Leonard M. and Wilson A. (eds.) What Does Russia Think? L.: European Council on Foreign Relations.

Inozemtsev V. 2010. Why Putin Should Leave. — The Moscow Times, 14.04.

Inozemtsev V. 2010. Russie, une societe libre sous controle authoritaire. — Le Monde diplomatique, N (Octobre).

Inosemzew W., 2012.1st Russland Modernisierbar? — Transit, Heft 42.

Inozemtsev V. 2011. Neo-Feudalism Explained. - The American Interest. Spring (March - April), vol. VI, N 4.

Inozemtsev V. 2012. "Universal Value" at Its "Natural Limit"? - Inozemtsev V. and Dutkiewicz P. (eds.) Democracy vs. Modernization. A Dilemma for Russia and for the World. L., N.Y.: Routledge.

Waisman C.H. 1989. Argentina: Autarkic Industrialization and Illigitimacy. — Diamond L., Linz J. and Lipset S.M. (eds.) Democracy in Developing Countries: Latin America. Boulder (Co.): Lynne Rienner Publishers.

Zakaria F. 1997. The Rise of Illiberal Democracy. — Foreign Affairs, vol. 76, N 6, November/December.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ Дата публикации: 11.12. Автор: Г.Л.Купряшин Источник: Полис Место издания: Москва Страница: 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, Выпуск: Ключевые слова: государственное управление, административные реформы, институциональный дизайн, политические и административные институты, бюрократия, координация политики, подотчетность.

Конец XX — начало XXI столетия характеризуется активными исследованиями государственных институтов как управленческих конструкций. Теоретические исследования в новых условиях стремятся найти баланс политики и управленческого механизма ее осуществления, т.е. показать соответствие между политическими целями и инструментами управления. Внутри системы государственного управления выделяются функции, выполняемые для того, чтобы система представляла собой устойчивый процесс осуществления решений политических органов государства, и определяются институты, необходимые для выполнения этих функций. Между тем, административные реформы, начавшиеся и продолжающиеся во многих развитых и развивающихся странах, показали, что институциональные изменения далеко не всегда соответствуют поставленным реформаторами целям. Выяснилось, что институциональные новации по многим причинам могут вызвать сопротивление, стремление защитить статус-кво или альтернативные программы изменения, включающие соперничающие требования. Основной вопрос, ставший предметом полемики, звучит следующим образом: какие управленческие институты наиболее эффективны, и каковы соответствующие причинные связи и нормативные критерии, полезные для оценки действующих и новых институтов [March, Olsen 2006: 3]?

Найти однозначный ответ на данный вопрос сложно, поскольку набор возможных институциональных альтернатив не сформировался и эволюционирует во времени. Важно различать институты — такие, какими они представляются лицам, принимающим решения (ЛПР), и институты, воплощенные в действительности. Недостаток потенциала для осуществления, значительный временной интервал от решения до осуществления, коррупция и разнообразные бюрократические препятствия ведут к разрывам между институциональными реформами, задуманными ЛПР, и реформами на практике. Как справедливо отмечала Элинор Остром, в большинстве предлагаемых рекомендаций по совершенствованию государственного управления исходят из убеждения, что институциональные изменения должны явиться откуда-то извне и быть навязаны индивидам и группам, которых они касаются. Причем в таких рекомендациях, как правило, представлены упрощенные, идеализированные институты, т.е. институты, лишенные "институтности", когда лозунг о жизненно необходимом централизованном регулировании ничего не сообщает о способах организации соответствующего агентства, о составе его полномочий, о том, каким образом будут обеспечены границы полномочий агентства, как оно будет получать информацию, как будут отбираться его служащие и как они будут мотивироваться на выполнение своей работы;

наконец, как будет организован надзор за их деятельностью и какой будет система поощрений и санкций [Остром 2010: 59].

С другой стороны, трудно найти нормативные критерии институтов. Так, с позиций эффективности, институты имеют двойственную природу. Они могут не только способствовать приближению к условиям оптимальности, но и препятствовать ему. Это объясняется их инерционностью и непосредственно не связано с противоположностью интересов затрагиваемых изменениями групп, но, кроме того, является следствием распределительного конфликта, когда они используются для получения преимуществ одной общественной группы перед другой. Тогда координирующая функция института, обусловливающая взаимные выгоды, оказывается вторичной, поскольку возникает как побочный результат снятия распределительного конфликта. В любом случае, институциональный проект должен включать оценку соответствующих издержек и выигрышей. Так, например, общий показатель эффективности реформы рассчитывается как отношение издержек, перераспределяемых в процессе реформирования, к выигрышу, возникающему вследствие увеличения продуктивности системы.

Конечно, заинтересованность тех или иных целевых групп в результатах реформы касается не столько структурных изменений в системе государственного управления, сколько их реальных последствий в наиболее важных с точки зрения соотношения "выгоды/издержки" сферах. Для бизнеса к таким сферам относятся, например, реформирование системы закупок для государственных нужд, развитие системы судебного и досудебного обжалования решений государственных органов, оптимизация контрольных и надзорных функций, защита прав собственности;

для граждан — внедрение в реальную практику стандартов государственных услуг и антикоррупционных механизмов. Именно такие значимые интересы должны быть в фокусе внимания реформаторов. Другими словами, положительные итоги реформы должны, во-первых, ощущаться, а во-вторых, быть связанными с непосредственными интересами той или иной целевой группы.

Итоги реформы в значительной степени зависят от способа ее организации. В нашей стране попытки реформировать государственное управление включали некоторую совокупность проектов.

При этом, как правило, использовались три типа механизмов:

а) конкурсы на право получения дополнительных бюджетных ресурсов в качестве стимула к проведению реформ;

б) предписывающее федеральное законодательство в качестве ключевого инструмента реформ, которое должно воспроизводиться в регионах;

в) разрабатываемые на федеральном уровне методические рекомендации и направления реформ в сочетании с директивной реализацией и стимулами для проведения реформ путем оказания методической помощи [Институциональная реформа... 2006: 34].

Все эти механизмы опирались на общий принцип: содержание реформ определяется на федеральном уровне, а их реализация происходит на региональном и местном уровнях. Однако, как показывает опыт, такой подход не дает уверенности в достижении заданных целей, поскольку на разных уровнях управления преобладают личностно ориентированные формы координации деятельности, что мешает согласованию многочисленных проектов. Фрагментарность проектирования реформ на федеральном уровне создает дополнительные трудности для регионов, получающих разные установки от различных федеральных партнеров и вынужденных учитывать эти установки на региональном уровне. В итоге региональные власти ориентируются не на реальные проблемы институционального реформирования и не на "выгоды/издержки" изменений, а на "правильную" реакцию на запросы федеральной власти.

Фрагментарность проектов дополняется нормативной неопределенностью, воспроизводимой характерной для транзита спецификой самого процесса создания норм. В стабильном обществе законы есть способ фиксации чего-то уже существующего. Принятие закона означает чаще всего, что общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы, которые уже сложились и приняты большинством. Основной режим работы законодательной власти в стабильном обществе — режим рефлексии, отслеживания потребностей регулирования в тех или иных сферах деятельности, а затем формализация и легитимация уже найденных обществом регулируемых процедур.

Так, прецедентное право в англосаксонских странах создает условия для надежного утверждения новых форм отношений сразу же после их возникновения. Решения судей по частным случаям закрепляют возникающие новые явления и отношения, специфицируют взаимодействие частных и публичных структур, создавая условия для институционального развития.

В континентальном праве наличествуют сложные процедуры принятия законов парламентами.

Новые отношения какое-то время оказываются в правовой пустоте, возникает длительное и серьезное отставание и разрыв между экономическими, социальными и правовыми отношениями, в которых нарастают острые конфликты. Периодическая модернизация законодательства прокладывает путь для массовой модернизации экономики и рационализации социальной жизни.

В условиях транзита законодательный процесс — это не отражение настоящего, а творение будущего. Здесь основной режим, в котором создаются законы, - не рефлексия, а проектирование.

Такое проектирование далеко не всегда может встречать поддержку со стороны общественного мнения. Законы могут восприниматься не как обязательные для исполнения нормы, а лишь как мнение законодательной власти, являющейся лишь одним из нескольких участников процесса отправления государственной власти наряду с правительством, государственным аппаратом, судебными органами. Данная ситуация может усугубляться невысоким общественным престижем законодательных органов.

Проектирование норм, ориентированных на регулирование целых пластов общественных отношений (в виде отдельных кодексов), трудно координировать. Следствием такого положения являются многочисленные противоречия в законах. Когда законы не содержат вполне четких и ясных норм, то реализовать их крайне трудно и эффективность деятельности государственного управления будет низкой. Вместе с тем, у бюрократии развязаны руки для деятельности по собственному усмотрению. Данная специфика правотворчества существенно осложняет введение новых управленческих институтов, функционирование которых невозможно без развитых контрактных отношений. Но контрактные отношения не имеют шансов для развития вне понятных, стабильных и обязательных для выполнения всеми участниками правил. В условиях же институционального вакуума ключевую роль играет аппарат исполнительных органов. В России на федеральном уровне - это, прежде всего, Администрация Президента, Аппарат Правительства и министерств, разрабатывающих проекты нормативных документов, а также контрольно-надзорных служб и агентств, осуществляющих правоприменительную практику.

В результате господствует, по преимуществу, бюрократический тип выработки политики институциональных преобразований. Роль социальной среды (гражданского общества и бизнеса) минимизирована. Характер преобразований определяют входящие в политическую и административную элиту высшие чиновники, заинтересованные, прежде всего, в точном и быстром исполнении своих решений нижними этажами административной иерархии, а также в собственном контроле над критически важными административными и финансовыми процессами. Здесь трансформационные процессы неизбежно наталкиваются на серьезные преграды, включающие особенности реального формирования и осуществления государственной политики, неспособной выработать последовательную стратегию реформирования. Так, в частности, правительство привлекло достаточно широкий круг экспертов к послекризисной доработке Концепции долгосрочного развития страны до 2020 г. (КДР). Однако, при отсутствии системы согласования различных управленческих документов, сохраняется разрыв между действующими стратегиями в различных секторах экономики и КДР-2020. Как отмечали сами члены федерального правительства, в 2011 г. в России действовало 193 стратегических документа и концепции, принятых Правительством или Президентом. Еще 83 находились в разработке по поручениям и решениям, которые были приняты Правительством или Президентом. 30 готовились к разработке, но не были согласованы. Их цели, задачи и ресурсы не были сбалансированы [Кудрин 2011].

Таким образом, сам процесс разработки и осуществления государственной политики, а не столько ее содержание, может стать одним из основных препятствий инновационных подходов в ходе институциональных преобразований, когда традиционные иерархии вынуждены встраиваться в новые сетевые структуры и наоборот. Следствием этого являются три группы системных противоречий, разрешение которых зависит от существующего институционального потенциала.

Во-первых, это противоречия между тенденцией к централизации политической власти и необходимостью обеспечить координацию и институциональную автономию. Во-вторых, это дисбаланс реформаторских усилий, направленных на одновременное достижение эффективности и подотчетности деятельности бюрократических организаций на основе совмещения рыночных и административных инструментов. В-третьих, конфликтное взаимодействие и напряжение между институциональным изменением и преемственностью. Соответственно, возникают три линии напряжения:

— централизация — координация;

— подотчетность - эффективность;

— изменения — преемственность. Рассмотрим их подробнее.

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ - КООРДИНАЦИЯ Государство выступает одновременно как субъект и объект политико-административного воздействия: во-первых, как один из акторов, формирующих политическое пространство;

во-вторых, как объект управленческого воздействия, направленного на рационализацию деятельности государственного аппарата, различных подразделений государственных органов публичной власти.

Проблематика государственной политики (включая понимание приемлемой степени горизонтальной автономии властных структур) и администрирования (в том числе выбор соответствующего инструментария и процедур) лежит в разных плоскостях и разрешается через реализацию разных моделей действий. Рассуждая абстрактно, нет оснований их прямо сопоставлять и, тем более, противопоставлять. Каждой из плоскостей адекватна собственная логика практических действий. В своем предельном выражении политическая логика предполагает полную автономию и ответственность каждого органа публичной власти по предметам его ведения. Если же рассматривать лишь органы исполнительной власти и неограниченно следовать логике администрирования, то естественно максимально концентрировать "в одних руках" все полномочия и ответственность. Тогда институциональное проектирование превращается в составление "маршрутной карты" управленческих действий. Программы и проекты при таком подходе напоминают спецоперации, результативные для достижения краткосрочных целей, часто связанных с перераспределением властных полномочий и экономических активов. Однако сложности возникают при реализации долгосрочной стратегии, требующей координации усилий разных субъектов (государства, бизнеса, некоммерческих организаций), что требует развитой институциональной автономии, компетентного лидерства и публичной подотчетности. Централизм в государственном управлении способен определить содержание деятельности ("что делать"?) и хорош при односубъектном государственном планировании, когда административное господство позволяет легко решать вопросы о субъектах деятельности ("кто это будет делать"?). Однако даже межведомственное согласование усилий создает известные проблемы, которые умножаются в случае государственно-частного партнерства или при попытках включить представителей гражданского общества в процесс разработки и реализации стратегических решений. Поэтому сложно найти форму политической организации и системы администрирования, которые в целом воспринимаются как нормативно приемлемые и устойчиво воспроизводимые, обеспечивая стабильное взаимодействие между центральным правительством и разнообразием частично автономных институтов.

В целом обе логики способны дополнять друг друга, если использовать их сбалансированно, избегая абсолютизации. Однако пока баланс не определился, они порождают конкурирующие подходы.

Согласно административной логике институт — это то, что является необходимой формой для достижения желаемых и прогнозируемых эффектов, в том числе в процессе изменений. В то же время, согласно политической логике, институциональное изменение может быть вызвано как переменами функциональной структуры деятельности, так и изменениями в культурных предпосылках и подходах в оценках нормативной эффективности институтов, а также изменениями в политическом пространстве и гражданском обществе.

ПОДОТЧЕТНОСТЬ - ЭФФЕКТИВНОСТЬ Одним из основных вопросов, связанных с публичной подотчетностью, являются ее стандарты, по которым государственные должностные лица отчитываются перед гражданами. Традиционные цели и нормы государственного управления, которые возникли в развитых демократиях и которым затем последовали многие развивающиеся страны, были связаны с достижением закона и порядка, борьбой с нищетой, созданием рабочих мест, общественным благосостоянием. Эти цели поддерживали такие ценности, как беспристрастность, равенство, представительство, честность, благосостояние, гражданство и справедливость. Названные цели и нормы стали руководящими стандартами публичной подотчетности в большинстве демократических государств. Иными словами, государственные служащие ответственны за успешное осуществление этих основных целей и норм, т.е. они должны отчитываться за поддержание законности и порядка, решение проблемы нищеты и безработицы, обеспечение общественного благосостояния, соблюдение гражданских прав и гарантирование правосудия и справедливости.

Парадигматический переход на принципы и цели "newpublic management" изменил стандарты подотчетности, включив эффективность, конкуренцию, прибыль и цену за качество (value for money], — т.е. стандарты, ранее распространенные лишь в бизнес-управлении, — в число определяющих ценностей государственных служащих. Как отмечают многие исследователи, этика частного сектора "вторглась" в общественный сектор [Haque 2000: 606]. Опасность состоит в том, что такое распространение в госсекторе норм бизнеса, ориентированного на эффективность и прибыльность, может привести к маргинальности или совсем уничтожить традиционные ценности государственного управления, такие как честность, солидарность и беспристрастность.

В России основой формирования институтов стали партикулярные ценности и отношения, когда в пространство ресурсной зависимости входят "свои" постоянные партнеры, включая бизнесменов и чиновников. Возникают сложные сетевые структуры, основанные на межличностном доверии, в которых подотчетность поддерживается потенциальными коллективными санкциями участников. В одном ряду взаимообменов оказываются информационные, материальные и властные ресурсы, получающие всеобщее денежное измерение. В результате такой "монетизации" политико-административных отношений возникла нерасчлененность государственных и частных элементов сети, что представляет специфическую черту российской модели подотчетности.

Стандарты в данной ситуации выступают лишь как продолжение политико-экономических интересов, а санкции — как действия агентов сети для закрепления этих стандартов. Однако постоянное изменение соотношения сил и интересов ведет к изменению стандартов и правил игры, обнаруживая отсутствие универсальности. Подотчетность государственных институтов в данном случае подчиняется логике политической целесообразности и постоянно меняющегося баланса сил.

Постоянная трансформация принципов государственных институтов негативно сказывается на их функционировании и эффективности. Лишь отдельные узкие группы и личности, входящие в состав политической и экономической элит, имеют реальное влияние на нормы, претендующие на обязательность исполнения.

Если существующий институциональный механизм ограничивает политическую конкуренцию, то правительство само задает критерии своей деятельности: об эффективности проводимых им мероприятий предлагается судить на основании того, в какой мере эти мероприятия соответствуют тем целям и интересам, которые правительство само же и сформулировало. Таким образом, правительство, законодатели и группы специальных интересов имеют возможность навязать определенные институты широким слоям населения. Получается, что инсайдеры посредством соответствующего институционального механизма дают аутсайдерам право выбора: играть по новым правилам или быть наказанными правоохранительными органами за их невыполнение.

Возможен и другой вариант, когда посредством контроля повестки дня властные группы не дают аутсайдерам выбирать предпочтительные для них альтернативы, поскольку эти альтернативы просто не включаются в обсуждаемые темы. В обоих случаях аутсайдеры должны делать "добровольный" выбор в рамках действующих формальных институтов с ограниченными властью альтернативами и в итоге оказываются жертвами манипуляции со стороны политически господствующих сил. В этом случае демократические процедуры являются лишь прикрытием достаточно жесткого, ориентированного на интересы правящей группы процесса нормотворчества.

ИЗМЕНЕНИЯ - ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ Задача государства не в том, чтобы максимизировать изменения, а в балансе порядка и развития.

Исследовательская проблема состоит в выяснении, почему и каким образом институты остаются стабильными, как и почему они меняются? Обычно единственным жизнеспособным политическим выбором является пошаговая реформа и адаптация. Всестороннее изменение по форме может выступать продуктом целостного институционального плана, созданного для данного момента, но в действительности всегда представляет собой институциональный дизайн на основе опыта предшествующих поколений. Новые институты, как правило, не замещают полностью старые, поэтому существует слоевой комплекс институтов, базирующихся на соперничающих нормативных и организационных принципах и ценностях. Успешная трансформация возможна в такой политике-административной среде, когда институты дополняют друг друга и образуют непрерывное институциональное пространство. Данное свойство называется конгруэнтностью институтов.

Конгруэнтность институтов поддерживает единство и устойчивость институциональной системы в целом.

Проблема конгруэнтности особенно актуальна при создании новых институтов: приживаются лишь те новые нормы, которые не отторгаются старыми [Roland 2004: 113]. Реформаторы обычно отдают приоритет институциональным изменениям по отношению к преемственности, но новые институты всегда возникают в условиях сложившейся социокультурной среды. Даже когда они "спроектированы" с использованием зарубежных образцов, новые формальные институты вступают в сложные и противоречивые отношения с неформальными институтами, унаследованными из прошлого. Всестороннее изменение в институциональном обустройстве редко результируется в одном доминантном процессе, а в большинстве случаев является артефактом совокупности взаимодействующих и взаимодополняющих процессов. В действие вступают тенденции к появлению гибридных форм. Например, современное российское государственное управление совмещает в себе патронажно-сословные элементы старой административной системы, корпоративно-бюрократические элементы транзитных обществ и технократические черты государственного менеджмента.

Это означает, что вышеназванные напряжения встроены в композицию смешанных институтов и противоречивые правила с соперничающими нормативными и организационными принципами могут быть важным источником институционального изменения, так же как и препятствием изменениям в рамках меняющихся обстоятельств. Отсюда возможны периоды баланса институтов и относительно стабильного институционального обустройства. Одновременно не исключены периоды институционального беспорядка и деинституциализации [Дмитриев 2007: 9]. И, наконец, возможны турбулентные периоды, когда кризисы и конфликты приводят к существенной институциональной перестройке [Kettl 2002].

Таким образом, институты могут стимулировать изменение, но могут и создавать преграды на пути трансформации. Институциональное развитие не является прямым продуктом воли, планирования и проектирования. Но, одновременно, оно не является фатальным результатом исторической "колеи", экономических, социальных или внешних обстоятельств или нескоординированных действий. Институты имеют свою внутреннюю жизнь и собственную динамику развития, в определенной степени независимую от внешних событий и целенаправленных вмешательств.

Характерными для современного "нового институционализма" являются не рассуждения о том, как государственное управление должно быть организовано и функционировать, а стремление понять условия, в которых оно посредством специального институционального строительства и государственной политики будет лучше соответствовать изменившимся обстоятельствам [Rethinking Political Institutions... 2006: 32]. Таким образом, управление посредством институциональных изменений — это не только внедрение в статическое устройство (существующий институциональный дизайн), но в большей степени включение в происходящие процессы, отличающиеся разнообразием динамики изменений и детерминантов. В данной статье акцентируется значимость управленческой стратегии, учитывающей многоуровневость институтов трансформации государственного управления и необходимость перехода в процессе административной реформы от приоритета проектного подхода к управлению посредством институциональных изменений, где главную роль играет процессный подход, основанный на определенной структуре правил.

С точки зрения Э.Остром, следует выделять три группы правил: операциональные правила, правила коллективного выбора и правила конституционного выбора [Остром 2010: 271]. Операциональные правила (регламенты, стандарты) непосредственно воздействуют на ежедневные управленческие решения. Правила коллективного выбора (процедуры нормотворчества и оценки регулирующего воздействия) используют при формировании операциональных правил в рамках формирования управленческих структур. Исходы процесса коллективного выбора — правила регулирования. Здесь формируется стратегическое пространство ("policy space") — набор правил, задающих параметры выбора стратегии государственных действий. Правила конституционного выбора определяют полномочия тех, кто создает правила коллективного выбора, которые, в свою очередь, воздействуют на набор операциональных правил. Правила конституционного выбора детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Здесь создается мир государственной политики ("politics") — это мир власти, где многое зависит от ограничений, налагаемых императивами политических возможностей. Динамика изменений этих групп правил различна. Операциональные правила изменить легче, чем правила коллективного выбора, а последние легче изменить, чем правила конституционного выбора. Последние определяют стабильность и упорядоченность политике-административной системы.

Политические и административные акторы (как индивидуальные, так и коллективные) обладают различной конституирующей властью, т.е. способностью влиять на институциональную трансформацию. Изменения в формальных правилах могут стать результатом законодательных решений, регулируемых правилами конституционного выбора, директив исполнительных властных структур, регулируемых правилами коллективного выбора, а также распоряжений руководителей государственных организаций, регулируемых операциональными правилами. Если эти изменения не согласованы — налицо непоследовательность и бессистемность формирования норм, стимулирующих развитие институтов, что является одной из значимых причин низкого уровня государственного управления.

В отличие от формальных правил, изменения в неформальных нормах осуществляются постепенно и нередко формируют у индивидов альтернативные модели поведения, связанные с новым восприятием целей и ресурсов деятельности. Неформальные ограничения быстро изменяться не могут, так как опираются на укоренившееся культурное наследие, устойчивые стереотипы мышления и способы действий. Если формальные правила можно изменить быстро и радикально (например, с помощью заимствования из-за рубежа), то неформальные правила больше завязаны на обычаи и традиции и, следовательно, достаточно консервативны. Существует концепция, в соответствии с которой необходимо различать "быстро меняющиеся" и "медленно меняющиеся" институты. К первым относятся, в частности, политические институты, а к последним — детерминированные культурой социальные, в том числе неформальные, нормы [Roland 2004: 110].

Эволюционный подход к институциональным изменениям в целом позитивно оценивает роль неформальных институтов. Возникающие неформальные практики постепенно закрепляются как общепризнанные в формальных институтах. Происходит легализация неформальных ограничений, т.е. придание лежащим в их основе правилам силы закона и превращение этих ограничений в формальные. Это означает, что новые формальные институты возникают в процессе трансформации существующих социальных практик, а значит, воспроизводят уже сложившиеся на уровне неформальных ограничений тенденции.

Концепция "path-dependence" акцентирует некоторые особенности так наз. трансформационного кризиса, к которому может привести радикальное изменение того или иного общественного порядка. Во время подобного кризиса происходит разрушение многих институтов. Однако полная смена социального и экономического порядка все-таки маловероятна, так как накопленный в обществе социокультурный капитал будет определять фундаментальные социальные связи и модели поведения индивидов и групп. Таким образом, эффективность или неэффективность вновь созданных институтов находится в прямой зависимости от качества данного социокультурного капитала. Мы имеем дело с "трансформационной матрицей", т.е. совокупностью правил, на базе и посредством изменения которых может быть построена новая система. Чем сильнее зависимость от прошлого развития, тем в большей степени для институтов характерна консервативность и высокие трансформационные издержки.

Главная проблема управления институциональными изменениями заключается в сведении противоречивых и разнонаправленных процессов в последовательное институциональное развитие в заданном направлении. В качестве гипотезы можно предположить, что эта проблема решается в условиях, когда институциональное строительство опирается на определенные блоки многоуровневой системы норм, позволяющие добиться локального соответствия между операциональными, коллективными и конституционными правилами.

Блоковая модель институциональных изменений дает возможность построить стратегию трансформации государственного управления в виде последовательного приращения институционального капитала. Созданный институциональный капитал, включающий, прежде всего, операциональные правила и правила коллективного выбора, т.е. имеющиеся в наличии "институциональные блоки", позволяет решать более крупные институциональные проблемы. Это означает, что существующие легитимные нормы и организационные принципы реинтерпретируются, переструктурируются и перестраиваются в большей степени, чем одна система принципов целиком заменяет или становится доминирующей над другими. Процесс приращения институтов в таком понимании становится процессом самотрансформации, успех которого может уменьшить вероятность того, что основным результатом институциональных реформ будет необходимость в новых реформах.

В итоге можно выделить два подхода к трансформации государственного управления.

Первый подход отдает приоритет технологиям, направленным на повышение эффективности аппарата исполнительной власти, создание процедур, имеющих своей целью "отладку" внедряемых механизмов, импорт которых из передовых государств является кратчайшей и, казалось бы, наиболее продуктивной дорогой к современному государственному управлению. В рамках такого подхода основными задачами модернизации являются:

— повышение внешней эффективности государственного управления, включающей такие мероприятия, как ликвидация избыточных государственных функций, внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, повышение эффективности системы закупок для государственных нужд, разработка стандартов государственных услуг;

— устранение внутренней неэффективности самого государственного аппарата путем разграничения правоустанавливающих, правоприменительных функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в рамках трехуровневой системы органов исполнительной власти, внедрение механизмов управления по результатам, разработка административных регламентов.


В целом такой подход можно назвать технократическим. Он хорошо описывает технологии управленческой модели модернизации, показывает современные достижения государственного менеджмента. В этом смысле он в основном ориентирован на операциональные правила. Но его слабость и отличие от "блокового" подхода — отсутствие системности и последовательности. Он ограничен способностями административных структур создать устойчивые управленческие практики, базирующиеся на конгруэнтных и подотчетных (как эндогенно, так и экзогенно) институтах. Проблема устойчивости вызвана игнорированием властной и этической составляющих управленческого механизма. Вместе с тем, без учета соперничества заинтересованных в государственных решениях групп, без понимания интересов и ценностей политической элиты, а также внегосударственных акторов управленческого процесса, невозможно провести анализ не только модельных целей трансформации, но и выявить стимулы ключевых акторов необходимых действий и, следовательно, оценить вероятность успеха ее реализации.

Данный подход в качестве основного управленческого инструмента использует проекты. Однако на практике такой управленческий механизм формирования и реализации государственной стратегии ведет к созданию многочисленных формальных модернизационных проектов, где главная роль принадлежит бюрократии. В результате существует опасность сведения модернизации к попыткам осуществить затратные и неэффективные инфраструктурные проекты с имитацией отдельных примеров достижений в сфере новых технологий. Такие проекты неизбежно будут сопровождаться высоким уровнем коррупции.

Второй подход в качестве основного управленческого механизма трансформации рассматривает институты. Принципиальной здесь является ориентация не столько на изменение уже сложившегося институционального дизайна, но в большей степени на внедрение в происходящие трансформационные процессы. Основную роль в данном случае играет не проектный (ориентированный на конкретные результаты и ограниченные сроки), а процессный подход (ориентированный на правила и процедуры). С его точки зрения для успешных реформ выстраивание специальной стратегии согласованных изменений на разных уровнях институционального обустройства является ключевым условием решения проблем, иначе реформаторы будут замкнуты в одномерном мире, структура проблем будет задана, и лучшее, что они могут делать — принять стратегию в заданных обстоятельствах. Поэтому принципиальное значение имеют институты трансформации, т.е. правила, управляющие процессом изменения правил.

В отличие от первого подхода, когда институты управления рассматриваются всего лишь как инструментальная ценность, как орудие тех или иных групп интересов, данный подход считает их самоценностью [Olsen 2010]. Например, нормативный анализ должен вестись в сравнительной перспективе, т.е. оценки действующих институтов должны исходить из сопоставлений не с проектными моделями, а с альтернативами, осуществимыми на практике. В частности, речь может идти о сравнительной эффективности норм бюджетного процесса, механизмов государственных закупок, правил подачи деклараций о доходах, или процедур обжалования действий должностных лиц.

В итоге институциональный подход представляет модернизацию государственного управления как эволюционную институциональную инновацию, что дает возможность использовать при ее анализе такие концепции, как социокультурная заданность пути (path dependence) и "социализация институционального строительства".

Концепция path dependence дает ключ к пониманию сложившихся в государственном аппарате социальных практик и значительной роли культуры, формирующих относительно доминантное, но эволюционирующее представление о его работе, которое влияет и на план институциональных изменений, и на его реализацию. В данном случае необходим механизм мониторинга социальных тенденций, который служил бы своеобразным барометром здоровья государства, адекватности его структур и принимаемых управленческих решений реалиям общественной жизни и динамическим экономическим процессам.

Концепция "социализации институционального строительства" основывается на включении в процесс формирования институционального дизайна разнообразных представителей гражданского общества. Это означает отказ от монополии государства на институциальное строительство, что позволяет лучше оценить готовность общества, потребляющего государственные услуги, к инновациям в государственном управлении, как правило, исходящим из преимущественно политических целей, а обществу, да и самому аппарату, - лучше понять смысл институциональных новаций. Ключевыми здесь становятся технологии обмена ресурсами, включая знания, через экспертное и совещательное участие бизнеса и гражданского общества в целом в формировании политики, а также, по возможности, так наз. административное экспериментирование, когда часть административных и регулирующих функций государство передает структурам самоорганизации бизнеса.

Представляется, что важнейшим институтом трансформации, т.е. нормой, определяющей возможности и ограничения институционального проектирования, должно стать стимулирование процесса самообучения институтов.

Обучается не только человек, институты тоже способны самообучаться. Управленческие институты, такие как организации, корпорации, правительства, парламенты и социальные сети, обучаются — по крайней мере, в когнитивном смысле этого термина. Институты "обучаются", когда системы инициатив побуждают их членов создавать, приобретать и распространять знания и ценности для пользы института. Институты создают модели социального поведения, которые сами по себе влияют на их членов и развивают окружение и институциональную культуру, что может способствовать когнитивной инновации и моральному переориентированию или создавать им помехи.

Обучение происходит и через активное взаимодействие государства с негосударственными акторами. Для оптимального развития органам государственного управления необходим постоянный приток кадров из негосударственных структур. Гражданское общество и бизнес — уникальная по потенциалу обмена знаниями и генерации институциональных инноваций кадровая среда для государственного управления. Этот аспект сотрудничества органично связан с повышением роли негосударственных акторов в оказании социально значимых услуг населению, которые традиционно были функцией государства. Аутсорсинг ряда ключевых функций социальной защиты, широкого спектра образовательных программ позволяет государству не только сократить собственный штат и расходы, но также сфокусировать свои ресурсы на институциональных инновациях, существенно открыв свои информационные границы в силу необходимости постоянного обмена знаниями с негосударственными партнерами.

Наконец, поскольку отношения с негосударственным акторами, в первую очередь, характеризуют уровень открытости государственного управления обществу, наиболее очевидной функцией негосударственных акторов является их включение в механизм подотчетности и контроль за эффективностью государства. Помимо базового принципа подотчетности и соблюдения законов государство может сделать шаг навстречу обществу, который позволит последнему лучше представлять, что происходит в государственных структурах, и одновременно повысит интенсивность обмена знаниями, что существенно влияет на эффективность экономики. Среди направлений деятельности государства здесь можно отметить либерализацию и дерегулирование телекоммуникаций, вещания и издательского бизнеса как основы свободного обмена информацией и конкурентной среды, а также изменение роли государственных информационных служб в сторону повышения открытости и доступности, удобности использования и увеличения доли экспериментальных проектов.

Институциализация самообучения институтов позволит выполнить одно из основных правил управления посредством институциональных изменений — свести, насколько возможно, к минимуму цену ошибки. Никто не знает всех ответов;

по крайней мере, никто точно не знает, какие ответы правильные. Поэтому жизненно необходимо не допустить догматизации принимаемых реформаторами решений. Цена ошибки возрастает в условиях, когда нельзя спорить с господствующей концепцией и ее носителями, а в случае необходимости — заменить их. В рамках институционального подхода целесообразно рассматривать направление и в целом возможность реализации стратегии развития государственного управления не просто как претворение в жизнь политической воли элиты, а как результирующий вектор согласования интересов всех участников политического процесса. Подобно сфере управления организационными знаниями на микроуровне, в макроструктурах таким механизмом помимо выборов могут становиться форумные практики, мини-референдумы, акции протеста, различные формы систематического взаимодействия с группами интересов и т.д.

Для того чтобы система государственного управления инициировала изменения, в ней должны хорошо работать институты координации и подотчетности. Поскольку вряд ли в условиях современной России реально говорить о политическом плюрализме, то на данном этапе возможной видится реализация идеи о выдвижении на первый план критерия публичности с повышением роли экспертного сообщества для аналитической подготовки управленческих решений, что позволяет уйти от режима "ручного управления". Институциализация правил и процедур коррелирует не с политикой, представляющей продукт межгрупповой борьбы внутри политической и экономической элит, а с политическим курсом, разрабатываемым на основе рационального политического анализа и ориентированным на общественный интерес.


*** КУПРЯШИН Геннадий Львович, кандидат философских наук, доцент факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Для связи с автором: gkupryashin@gmail.com *** Дмитриев М.Э. 2007. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой. — Вопросы государственного и муниципального управления, N 2-3.

Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. 2006. М.: Издательство "Алекс".

Кудрин А.Л. 2012. Выступление на VIII Красноярском экономическом форуме. — Доступ:

http://government.ru/docs/14194.

Остром Э. 2010. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М.: ИРИСЭН, Мысль.

Haque M.S. 2000. Significance of accountability under the new approach to public governance. — International Review of Administrative Sciences, vol. 66.

Kettl D.F. 2002. The Transformation of Governance: Public administration for Twenty-First Century America. Baltimore, L.

March J.C., Olsen J.P. 2006. Elaborating the "New Institutionalism". - The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford Handbooks of Political Science). N.Y.

Olsen J.P. 2010. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford University Press.

Rethinking Political Institutions: The Art of the State. 2006. - Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. (eds.).

N.Y.: University Press.

Roland G. 2004. Understanding Institutional Change: Fast-Moving and Slow-Moving Institution. - Studies in Comparative International Development. Winter, vol. 38, N 4.

ТЕОРИИ ИСТОРИЧЕСКОЙ ДИНАМИКИ РЭНДАЛЛА КОЛЛИНЗА И КОНТЕКСТ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ(1) Дата публикации: 11.12. Автор: Н.С.Розов Источник: Полис Место издания: Москва Страница: 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, Выпуск: Ключевые слова: историческая макросоциология, историческая динамика, Рэндалл Коллинз, теории революций, геополитика, этничность, рыночная динамика, модернизация, бюрократизация, секуляризация, капитализм, индустриализация, монастырская экономика, будущее российской политики.

Задача данной статьи — соединить идеи и материал книги известного социального исследователя Рэндалла Коллинза "Макроистория: очерки социологии большой длительности" [Collins 1999] с контекстом долговременных социальных и политических изменений в России, в некотором смысле так повернуть "угол зрения" российского читателя(2), чтобы отвлеченные, довольно строгие теоретические конструкции Коллинза и линии его аргументации, выстроенные обычно на далеком для нас материале, обнаружили свою эвристичность для понимания закономерностей исторической динамики нашей страны, тенденций ее развития в настоящем и будущем. При этом я воздержусь от критики идей и теорий Р.Коллинза, оставляя дело критического осмысления книги читателям и рецензентам. Иными словами, модальность последующих рассуждений имеет примерно такую форму: "допустим, что данные теоретические положения Р.Коллинза верны, что ценного и полезного они нам дают для понимания закономерностей и механизмов исторической динамики России?" ТЕОРИЯ РЕВОЛЮЦИЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИИ Первая глава книги посвящена синтезу современных центрированных на государстве теорий революций. Почему эти теории стали вдруг настолько актуальны в сложившейся в России политической ситуации?

Правящая группа, как и сам режим "вертикали власти", в значительной мере делегитимирована, особенно в среде образованного класса столиц и крупных городов, но явно не собирается не то что отдавать власть, но даже делиться ею. Чем дальше, тем плотнее закрывается "мягкий" путь, связанный с ротацией власти по результатам выборов и постепенной эволюцией. Соответственно, при росте общественного напряжения повышается вероятность политической революции как радикального средства существенного, а не декоративного преобразования режима.

Тут же в начале главы о революциях нас ждет и первое разочарование: классическая марксистская теория "скороварки" (напряжение снизу растет и взрывает политическую оболочку) развенчивается.

Пока сплочены элиты и их военный репрессивный аппарат, любые низовые брожения тщетны.

Также понятно, что демографический фактор, ключевой в анализируемой Коллинзом теории Дж.Голдстоуна, проявившийся недавно как "молодежный бугор" в арабских революциях(3), при текущем тренде российской депопуляции действует в обратном направлении, но может в ближайшие годы способствовать росту молодежных протестов в России, когда во взрослую жизнь войдут когорты, родившиеся в начале 1990-х годов.

Вполне релевантным и достаточно прозрачным фактором революционных изменений является "финансовое напряжение, неспособность государства платить своим собственным функционерам и, прежде всего, своим солдатам". Известная нынешняя ситуация в России "один дарующий — много просящих и берущих" устойчива, пока есть что давать, а это определяется главным образом мировыми ценами на энергоносители.

Менее тривиальным, но также обсуждаемым является фактор "межэлитного конфликта, междоусобных войн, разделяющих правителей и парализующих их способность действовать", иными словами раскол элит. Пока признаков его нет, а самым значимым является вопрос о следующем слое причинности: что ведет к расколу элит и иммобилизации (обездвижению) репрессивного аппарата? Имеющиеся, в том числе обсуждаемые Коллинзом, теории революций указывают на такие факторы, как:

а) недостаточность ресурсов у правящей группы для выполнения ожидаемых от нее обязательств (см. выше);

б) перепроизводство элит, что ведет к недовольству "обиженной" части и формированию контрэлиты;

в) делегитимация правящей группы, но не с точки зрения законности и оправданности ее правления, а с точки зрения утраты значительной частью элит веры в то, что поддержка этой группы — наиболее безопасная и эффективная политическая стратегия (см. далее о репрессивной коалиции);

г) появление альтернативных центров влияния, которые по каким-то причинам уже нельзя подавить и уничтожить и которые явно набирают как общественную популярность, так и притягательность для держателей ресурсов и для административных, силовых структур;

д) появление и популяризация альтернативного привлекательного образа будущего [Цирель 2012:

136], соответствующих лозунгов и идеологий, которые дискредитируют правящую группу и усиливают влиятельность новых центров силы;

е) "бунтрегионов", когда региональные власти сначала неявно, а потом все более открыто начинают поддерживать не правящую группу, а альтернативные центры силы, главным образом потому, что рассчитывают при их победе увеличить свои автономию, доступ к ресурсам и влиятельность;

ж) утеря государством престижа могущества на международной арене, вина за что возлагается в общественном сознании на правящую группу и режим;

з) убедительная поддержка референтными, влиятельными державами альтернативных центров силы (контрэлиты), что дает надежды в обществе на повышение международного престижа государства при их победе.

Выше перечислены факторы раскола элит и последующего политического кризиса, который может разрешиться самым разным образом, в том числе реакцией и авторитарным откатом, либо же временной либерализацией, сопряженной с утерей государственного контроля, ростом дискомфорта, тревожности и возвратом к авторитаризму. Выход из этой "колеи циклов" предполагает как организационную подготовку пришедших к власти групп, так и принятие ими особых "правил игры", определенного круга общих принципов, запретов и ценностей [Розов 2011:

главы 14-15]. В этом плане значимыми оказываются символические ресурсы и деятельность идеологов, а особого внимания заслуживает анализ Коллинзом представлений Дж.Голдстоуна и Р.Вутноу о роли интеллектуалов в революциях, прежде всего, тезисы о структурной обусловленности идеологий, о важности "патовой ситуации" между политическими силами для повышения статуса и творческой активности идеологов, о неспособности самих интеллектуалов к последовательным политическим действиям и проведению структурных изменений.

ПРЕДСКАЗАНИЕ РАСПАДА СССР И ГЕОПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Вторая глава о коллапсе Варшавского блока и Советского Союза — единственная в книге, непосредственно посвященная нашей стране и ее недавнему (по историческим меркам) прошлому.

Коллинза неоднократно критиковали за эту работу, как правило, указывая на гипертрофию внимания к внешней геополитике и недостаточный учет внутренних (социально-экономических, национальных, идеологических и других) факторов распада. Такого рода критика не учитывает, во-первых, самостоятельной ценности применения аналитически выделенной аспектной теории (в данном случае — геополитической), оказавшейся достаточно сильной не только для полноценного научного объяснения, но и для предсказания [Гемпель 2000: 13-26], во-вторых, того, что геополитическое объяснение отнюдь не отвергает внутренние факторы, а напротив, органически увязывается с концепциями динамики внутри Варшавского блока и внутри СССР. Сам Коллинз в этой главе говорит о делегитимации власти и коммунистической идеологии, о ресурсном напряжении (во многом вследствие перестроечных реформ принявшем к концу 1980-х годов форму товарного голода) и о межнациональной напряженности, связанной со сверхрасширением. Вообще говоря, в современной мировой и отечественной литературе нет недостатка в альтернативных версиях "главного фактора" или "комплекса главных факторов" коммунистического коллапса, но никто, кроме Коллинза, до сих пор не сумел представить общую теорию, полученную на другом материале, которая в соединении с фактическими данными об СССР и Варшавском блоке 1980-х годов дала бы в качестве дедуктивного вывода предсказание распада этих структур.

Что же полезного может дать опыт теоретического предсказания коллапса СССР для современной российской геополитики? Насколько оправданы часто звучащие предупреждения об опасности дальнейшего распада России? Откуда ждать главных угроз? Каковы перспективы укрепления российских геополитических позиций? Детально все эти вопросы были рассмотрены в другом месте [Розов 2011: гл. 20-21]. Здесь укажем только на основные направления мысли, толчок к которым дают принципы теории геополитической динамики Р.Коллинза.

Большое богатство и большое население страны способствуют ее расширению за счет меньших соседей. Все без исключения новые страны, имевшие ранее статус республик СССР, обладают меньшими геополитическими ресурсами (богатством и населением), чем Российская Федерация, поэтому именно она для них представляет объективную опасность. Объединенная Европа отчасти сама страдает от сверхрасширения, что проявилось в плачевных следствиях утраты контроля за финансами отдельных стран, особенно Греции. К тому же, главные военные державы Западной Европы отделены от России целым слоем малых буферных государств, поэтому страхи перед Западом и НАТО обусловлены, скорее, возобновлением советской риторики "для внутреннего пользования", а не реальными угрозами.

Принцип ресурсного преимущества уже два десятилетия работает на Китай. Если расширить понятие экспансии с открытого завоевания или аннексии до надежного извлечения наиболее ценных ресурсов из соседней территории, то приходится признать, что Китай, согласно долговременным программам "сотрудничества", все больше становится скрытым владельцем богатых сырьевых ресурсов Восточной Сибири. Очевидно также, что при продолжении тенденции вымывания российского населения с Дальнего Востока и одновременном бурном росте городов, промышленности и населения северо-восточных китайских провинций принадлежность Приморья России будет все более зыбкой и оно становится первым претендентом на отпадение в случае глубокого внутреннего политического конфликта.

По параметру "невыгодная центральность / выгодная окраинность" (грубо говоря, отношение длины потенциально опасных границ к длине безопасных) положение Российской Федерации более благоприятно, чем СССР, опять же из-за появления малых буферных государств на Юге и Западе.

Однако центральная позиция по-прежнему обусловливает немалое геополитическое напряжение:

до сих пор потенциальным противником считается Запад, что ведет к удержанию значительных военных сил на западе и востоке страны. Кавказ, Таджикистан и китайская граница также оттягивают значительные военные ресурсы. При ухудшении конъюнктуры мировых цен на российский сырьевой экспорт данные напряжения непременно проявятся. Геополитическая центральность снижается, когда опасные границы переводятся в разряд безопасных, а это достигается за счет надежных союзов с теми, кому можно доверять и кто точно не планирует посягать на чужую территорию. Кроме того, по принципу шахматной доски (враг моего врага — мой друг) снизить угрозы со стороны наиболее опасных границ можно через оборонительный союз со всеми актуальными и вероятными противниками угрожающей державы. Из этих соображений и теории Р.Коллинза прямо вытекают императивы установления прочных дружественных союзов с Европой, США, Турцией (т.е. неугрожающими соседями, в том числе заморскими), с Тайванем, Вьетнамом, Индией (странами, которые испытывают угрозы или напряженность в отношениях с Китаем), устранения напряженности на Кавказе (что позволило бы России снизить нынешние серьезные финансовые и репутационные издержки).

Фактор сверхрасширения и соответствующая опасность дробления (фрагментации) для России с ее по-прежнему огромной территорией отнюдь не исчезли. Коммуникационные, экономические и отчасти даже культурные отношения уже упомянутого Приморья с Китаем, Калининградского анклава — с Европейским союзом, Северного Кавказа — с Турцией и арабскими вакхабитами, Карелии - с Финляндией уже сейчас примерно равны или даже более сильны, чем связи этих регионов с Москвой и остальной Россией. Центральная власть эти проблемы видит, но пытается в соответствии со старой "советской" привычкой решать их через "укрепление вертикали", бюджетный поводок, все новые запреты и официозную риторику о "величии" и "единстве".

Геополитическая теория, изложенная во второй главе книги Колинза, указывает на необходимость совсем иных приоритетов в политике удержания территорий. Главными структурными факторами, способствующими сохранению целостности страны, являются: а) снижение логистических издержек во внутренних коммуникациях;

б) приверженность населения окраин включенности в общенациональное целое в противоположность отчуждению от репрессивного центра;

в) рост экономических выгод для окраин в рыночных взаимодействиях с другими регионами страны. Соответственно, упор следует делать отнюдь не на "вертикаль" и запреты, а на дорожную сеть, логистические хабы, на создание таких правовых и экономических условий, при которых власти и население окраин могли бы извлекать все большую выгоду из своей пограничной позиции во все более тесном обмене с другими регионами России.

ЭТНИЧЕСКАЯ ДИНАМИКА И ТЕНДЕНЦИИ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ Главное положение излагаемой в третьей главе геополитической теории этничности: престиж могущества государства делает привлекательным вхождение в этничность доминирующей в этом государстве группы, напротив, упадок престижа могущества ведет к отчуждению от этой группы и подъему этно-национальных движений за автономию или отделение. Яркое проявление этой теории в "наших Палестинах" представлено во фразе журналистки Ю.Латыниной об одном незадачливом кавказском "политике": "Когда империя была в соку, он был ментом. А сейчас, вот, он — сторонник шариата и халифата" [Латынина 2012]. Описание и объяснение волн подъемов и спадов этно-национальных движений в СССР и России — большая самостоятельная задача. Здесь же обратимся к перспективе: как может помочь теория Р.Коллинза в решении действительно насущных и острых проблем этничности?

Полная этническая ассимиляция (сталинский идеал) и не достижима, и не нужна в России. Зато есть очевидная потребность в укреплении общенациональной идентичности (если не под именем "россияне", то, по крайней мере, в качестве "граждан России" или "русских в широком смысле").

Вполне приемлемой, а возможно, и оптимальной для России является канадская модель и государственная этническая политика, когда жители Квебека (поляк, украинец, русский, китаец, индус, португалец, индеец) сохраняют свою особую идентичность, при этом все они чувствуют себя канадцами и гордятся этим. В государственной политике это достигается упором на билингвизм, на поддержку культуры всех этнических меньшинств, но не как изолированных сообществ (как пакистанцы в Англии или турки в Германии), а как важных частей большого разномастного народа, солидарных с его другими частями. Иными словами, в идеале "малая этничность" (например, татарин, грузин, азербайджанец, армянин, узбек, еврей, чеченец, хакас, бурят, якут и т.д.) должна внутренне и извне не противопоставляться "большой этничности" ("я не русский"), но сочетаться с ней ("и одновременно российский", "в том числе, русский по культуре", "полноправный гражданин России", "русский в широком смысле" и т.д.).

Что подсказывает теория Р.Коллинза относительно путей достижения этого идеала двойной этничности? Во-первых, в поддержке сейчас нуждается именно "большая этничность" (быть русским в широком смысле), а к росту ее привлекательности ведет рост геополитического престижа России.

Здесь важно тонкое различие — значение имеет не столько сама по себе военная мощь (количество ядерных боеголовок, истребителей, подводных лодок и танков), и даже не победы в вооруженных конфликтах и войнах, а именно престиж, т.е. признание на внешней арене силы государства как не только большой, но и оправданной, легитимной, "доброй".

США с блеском выиграли вторую Иракскую войну, но их международный престиж явно пострадал (по контрасту с первой Иракской), а Дж.Буш-младший и его команда — правители державы-победителя — утратили легитимность, а не увеличили ее. Подобным же образом, Россия, очевидно, победила в августе 2008 г. Грузию в военном плане, установила контроль на спорной территории, но престиж и легитимность ее были снижены, и это проявилось в том скандальном факте, что даже ближайшие союзники по СНГ и оборонительному блоку так и не признали независимость Южной Осетии и Абхазии. Соответственно, после этого не наблюдалось роста желаний малых народностей считать себя русскими, скорее, усилились движения за этническую автономию.

Не помогают ни возврат Кремля к переговорам с США о ядерном оружии, ни попытки представить себя лидером (одним из лидеров) антиамериканской коалиции. Гораздо лучше смотрятся международные акции помощи, проводимые МЧС, что вполне закономерно обеспечивало высокий внутрироссийский рейтинг бывшему главе этого ведомства. Похоже, в патовой ситуации долговременного мира (без масштабных и длительных войн) главным фактором престижа могущества становится оправданная влиятельность. Достигается же она: а) экономической мощью, миросистемным статусом — ростом присутствия на мировых рынках высокотехнологиченой продукции, масштабами накопления и успешной коммерческой инициативы;

б) привлекательным культурным экспортом;

в) последовательной линией дипломатии в отношении острых международных проблем, ее нацеленностью на защиту понятных всем общезначимых ценностей (мира, справедливости, свободы, защиты угнетенных, прав меньшинств, демократии и т.д.).



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.