авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

ДРАФТ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

РИСКИ БИЗНЕСА

В ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ

2007

1

Мнения авторов доклада необязательно отражают точку зрения ПРООН, других

учреждений системы ООН и организаций, сотрудниками которых они являются.

РУКОВОДИТЕЛЬ АВТОРСКОГО КОЛЛЕКТИВА:

Литовченко Сергей Евгеньевич, исполнительный директор, Ассоциация Менеджеров

РУКОВОДИТЕЛЬ ПРОЕКТА:

Евсеев Вячеслав Александрович, Ассоциация Менеджеров АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:

Дынин Александр Евгеньевич, Ассоциация Менеджеров Нефедьев Александр Дмитриевич, Национальная гильдия профессиональных консультантов Семенов Янис Витальевич, Ассоциация Менеджеров РЕДАКТОР:

КОРРЕКТОР:

ПРИНТ-МЕНЕДЖЕР:

Рубинштейн Дина Игоревна, Ассоциация Менеджеров [АННОТАЦИЯ] Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» // М.:

Ассоциация Менеджеров, 2007 г. - с.

УДК ББК ISBN © Программа развития ООН, Авторские права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, сохранена в какой-либо информационно-поисковой системе или передана в какой бы то ни было форме какими бы то ни было средствами – электронными, фотокопировальными или любыми иными без предварительного письменного разрешения владельцев авторских прав.

Обращение к читателям [Литовченко] Обращение к читателям [ПРООН] Благодарности Мы выражаем глубокую признательность и благодарность всем, кто принял участие в работе над созданием этого доклада.

Выражаем особую благодарность Постоянному представителю Программы развития ООН в РФ Марко Борсотти, заместителю постоянного представителя Программы развития ООН в РФ Каарине Иммонен. Благодарим всех всех сотрудников московского офиса ПРООН и, в особенности, Фарида Караханова и Асель Абдурахманову за поддержку и сотрудничество в ходе всего периода реализации проекта.

Всем экспертам За интеллектуальный вклад, ценные комментарии в ходе интервью и участие в экспертных семинарах по тематике частно-государственного партнерства Леониду Азимову, консультационная компания «ПАКК»;

Юрию Аммосову, Артему Шадрину, Министерство экономического развития и торговли РФ;

Александру Баженову, Евразийское Водное Партнерство, Центр по развитию ЧГП;

Максиму Богдану, Внешэкономбанк, Юрию Босенко, Государственная Дума ФС РФ;

Владимиру Варнавскому, ИМЭМО РАН;

Михаилу Дмитриеву, Центр Стратегических Разработок;

Александру Ерофееву, Алине Заборовской, Владимиру Карпунину, KPMG;

Иннокентию Иванову, Федору Теселкину, Freshfields Bruckhaus Deringer;

Геворку Саркисяну, Всемирный Банк;

Михаилу Чернышу, Институт социологии РАН, Андрею Яковлеву, Государственный университет – Высшая школа экономики.

Также благодарим 176 представителей российского делового, властного и экспертного сообщества, принявших участие в исследовательской части подготовки доклада.

Содержание ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА.

............................................................................... ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................................. ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА И АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ.............. 1.1. ЧТО ТАКОЕ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО?................................................... 1.2. ПОНИМАНИЕ И ВАЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ.................................................................................................................................... ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННЫМ ПАРТНЕРСТВОМ В РОССИИ................................................................................................ 2.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ И СОСТАВЛЯЮЩИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЧГП....... 2.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ПРОЕКТОВ ЧГП.................................................................. 2.3. СУЩЕСТВУЮЩАЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ЧГП..................................................... ГЛАВА 3. ПРИМЕРЫ ПРОЕКТОВ ЧГП В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ..................... 3.1. ВЗГЛЯД ЧАСТНОГО СЕКТОРА НА НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫЕ СФЕРЫ ЧГП........................... 3.2. ПРОЕКТЫ ЧГП В СФЕРЕ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ.............................................. 3.3. ПРОЕКТЫ ЧГП В СФЕРЕ ЖКХ............................................................................................. ГЛАВА 4. ПРЕИМУЩЕСТВА И РИСКИ ПРОЕКТОВ ЧАСТНО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА............................................................................ 4.1. ПРЕИМУЩЕСТВА ДЛЯ КОМПАНИЙ ОТ УЧАСТИЯ В ПРОЕКТАХ ЧГП..................................... 4.2. КЛАССИФИКАЦИЯ РИСКОВ ПРОЕКТОВ ЧГП В РОССИИ....................................................... 4.3. ОСНОВНЫЕ РИСКИ, СВЯЗАННЫЕ С РАБОТОЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ – ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ КОРРУПЦИИ И ИЗБЫТОЧНАЯ БЮРОКРАТИЯ................................................. 4.4. РИСКИ ДЛЯ БИЗНЕСА ОТ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА КАК ПАРТНЕРА В ПРОЕКТАХ ЧГП......... 4.5. БИЗНЕС-РИСКИ ПРОЕКТОВ ЧГП........................................................................................... 4.6. «ОБЩЕСТВЕННЫЕ» РИСКИ ЧГП.......................................................................................... ГЛАВА 5. ПУТИ РАЗВИТИЯ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ....................................................................................................................................... 5.1. ФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕЙ СРЕДЫ РАЗВИТИЯ ЧГП................................................................ 5.2. УСИЛЕНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЧГП............................................... 5.3. ПОВЫШЕНИЕ ПОДДЕРЖКИ И ГАРАНТИЙ ГОСУДАРСТВА ПАРТНЕРАМ ИЗ ЧАСТНОГО СЕКТОРА.................................................................................................................................................... 5.5. ЕДИНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН И СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ ПО ВОПРОСАМ ЧГП.......................................................................................................................... 5.6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДЕЛОВЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ........................................................................ 5.7. БОЛЕЕ ТЩАТЕЛЬНАЯ ПРОРАБОТКА ПРОЕКТОВ С ОБЕИХ СТОРОН И С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................................................ ПРИЛОЖЕНИЕ 1..................................................................................................................... СПИСОК КОМПАНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДСТАВИТЕЛИ КОТОРЫХ ПРИНЯЛИ УЧАСТИЕ В ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ ЧАСТИ ПОДГОТОВКИ ДОКЛАДА............................................................ Список иллюстраций Таблица 1.1. Оснащенность инструментами ЧГП в России и за рубежом Таблица 2.1. Условия предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ Таблица 3.1. Предполагаемый размер тарифов для проезда по трассе «Обход Одинцово»

Таблица 3.2. Экономическая эффективность инвестиций строительства обхода г. Волгоград Таблица 3.3. Технико-экономические показатели проектов Таблица 3.4. Этапы взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих операторов коммунальной структуры МО Рисунок 1.1. Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающих стран в 1990-2005 гг.

Рисунок 2.1. Состояние и тенденции развития системы частно государственного партнерства в России Рисунок 2.2. Основные направления выбора и государственной поддержки инвестиционных проектов Диаграмма 1.1. Влияние, которое окажет механизм ЧГП на развитие и реализацию крупных инфраструктурных проектов в России Диаграмма 2.1. Модели, наиболее приемлемые для организации ЧГП в России Диаграмма 3.1. Сферы, в которых ЧГП в России будет наиболее эффективным Диаграмма 4.1. Основные преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Диаграмма 4.2. Группы рисков, наиболее препятствующие развитию ЧГП в России Диаграмма 4.3. Наиболее существенные риски ЧГП для бизнеса, связанные с работой государственных органов власти Диаграмма 4.4. Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП Диаграмма 4.5. Наиболее существенные бизнес-риски проектов ЧГП Диаграмма 4.6. Наиболее значимые риски ЧГП для бизнеса, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций Диаграмма 4.7. Оценка реализации проекта(ов) ЧГП компаниями участниками Диаграмма 5.1. Планирует ли компания в будущем принять участие в проектах ЧГП?

Диаграмма 5.2. Что необходимо сделать для создания благоприятной среды частно-государственного партнерства в России?

Диаграмма 5.3. Чьи интересы должны быть отражены при реализации проектов ЧГП Вставка 1.1. Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире Вставка 1.2. Проект ЧГП в области космической разведки Вставка 1.3. Некоторые задачи, решаемые ЧГП в мире с точки зрения государства Вставка 1.4. Госпиталь Ванеру (Западная Австралия) Вставка 2.1. Инвестиционный фонд РФ Вставка 2.2. Основные виды соглашений для реализации ЧГП Вставка 4.1. Возможное распределение рисков в дорожной концессии Вставка 5.1. Национального Агентства Прямых Инвестиций (НАПИ) Основные положения доклада В последние годы в российском обществе все более активно разрастается дискуссия вокруг частно-государственного партнерства. Эта тематика привлекает все большее внимание, как со стороны органов власти, так и со стороны делового сообщества. Повышенный интерес к такого рода разновидности взаимодействия бизнеса и государства как частно государственное партнерство (ЧГП) не удивителен – во многих странах оно позволяет эффективно решать множество социальных и экономических вопросов путем объединения ресурсов частного и государственного сектора.

Партнерство бизнеса и власти делает возможным реализацию проектов, которые не могли бы быть реализованы каждой из сторон в отдельности, что способствует в конечном итоге общему развитию и процветанию. Причем от такого партнерства выигрывают и бизнес, и государство, и общество.

В предлагаемом Вашему вниманию национальном докладе под ЧГП понимается институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, от промышленности и НИОКР до сферы услуг.

1. Эффективное использование ЧГП требует зрелости государства и частного сектора. Уровень рисков, положительный социально экономический результат или негативные последствия для общества в результате передачи частному сектору различных видов производств и услуг из сферы государственной деятельности, зависят от зрелости гражданского общества, развитости общественных институтов и наличия общественного контроля за деятельностью госаппарата. Наибольшего эффекта от использования ЧГП удается достигать в странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися традициями взаимодействия бизнеса и власти.

2. Для России характерно двоякое восприятие ЧГП. Для России концепция ЧГП является сравнительно новой, что обуславливает наличие различных мнений на само ЧГП. В целом, можно выделить две широкие группы мнений. Сторонники первого подхода полагают, что под ЧГП можно понимать любое взаимодействие бизнеса и государства. Такой широкий подход позволяет отнести к ЧГП, например, поставку товаров для нужд министерств и ведомств. Второй подход значительно более предметен и узок. Его сторонники рассматривают ЧГП прежде всего как форму проектного финансирования. Этот подход гораздо ближе к зарубежному, особенно западному, пониманию и использованию концепции ЧГП. К примерам проектов здесь можно отнести проекты на основе концессий.

Развитие законодательства постепенно идет в сторону закрепления в России взгляда на ЧГП как на разновидность проектного финансирования.

3. В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме ЧГП. Успешный рост экономики страны в последние годы требует ускоренного развития и обновления многих инфраструктурных объектов. Недостаточное развитие транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры становится препятствием как для реализации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей. Потребности инвестирования в инфраструктурные объекты в России по разным оценкам составляют $240 300 млрд. Такие инвестиции самостоятельно не способно осуществить ни государство, ни бизнес.

4. Развитие ЧГП стало важным приоритетом для деятельности государства. Успешный зарубежный опыт использования ЧГП, острая потребность в развитии инфраструктурных объектов в России, а также возрастающий интерес российских компаний к освоению новых направлений деятельности привели в последние годы к существенной активизации органов государственной власти России по развитию ЧГП.

Правительством РФ были сформулированы стратегические цели деятельности государственных органов управления, при решении которых выделена потребность государства во взаимодействии с бизнесом с использованием механизма частно-государственного партнерства. К ним относятся: • Повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала»;

• Устранение структурных ограничений экономического роста;

• Содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках;

• Социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации;

• Рациональная интеграция России в мировую экономику.

5. В России заложены основы нормативно-правовой и институциональной среды ЧГП. Повышение внимания и интереса к концепции ЧГП на высшем политическом уровне страны привело к активному формированию необходимой для реализации проектов ЧГП системы. Такая система включает в себя нормативно-правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду для проектов ЧГП.

В настоящее время деятельность в рамках ЧГП регулируется общим законодательством (Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс и проч.), специальными законами (ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О свободных экономических зонах» и пр.), а также отраслевыми законами и нормативно-правовыми актами (ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и пр.). В целом же нормативно-правовое обеспечение ЧГП пока находится в начальной стадии, хотя и активно развивается.

Принятие в 2005 году Федерального закона «О концессионных соглашениях» позволило создать условия для применения в России одной из наиболее популярных на Западе форм ЧГП - концессию. Принятый закона содержит ряд важнейших для развития ЧГП положений. Закон хоть и стал важным фактором для развития ЧГП в России, но далеко недостаточным.

Вследствие нерешенности многих проблем закон о концессиях до сих пор не работает. Ни одной концессии за 2005-2006 гг. не заключено.

В институциональной сфере были созданы Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания и особые экономические зоны.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года от 28 июля 2004 года.http://www.government.ru/ При планировании крупного инвестиционного проекта у компаний появилась возможность получить поддержку от государства с использованием комплекса инструментов ЧГП федерального и регионального уровня.

6. Отсутствие единой системы управления – одна из основных причин сдерживающих развитие системы ЧГП в России. Важнейшим фактором успешного развития ЧГП является согласованное действие государственных органов при разработке и реализации проектов. В России как раз такая согласованность пока не достаточно развита. Фактически сейчас функция управления ЧГП частично возложена на МЭРТ РФ и частично на Федеральное Агентство по управлению особыми экономическим зонам (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ оказывает существенное влияние на разрабатываемые проекты при утверждении бюджетного финансирования. Помимо этого, отраслевые министерства, к которым могут быть прикреплены проекты ЧГП, также проявляют инициативу и пытаются создавать собственные подразделения в области ЧГП.

7. Сферы, в которых по мнению частного сектора применение ЧГП будет наиболее эффективным. Согласно исследованиям Ассоциации Менеджеров2 наибольший интерес у представителей компаний для ЧГП вызвали проекты в сфере развития транспортной инфраструктуры. Это направление выбрало 64,8% респондентов. Второй по приоритетности областью оказалась сфера ЖКХ, набрав 55,1% голосов. Третье место с 35,2% голосов участников исследования заняла сфера энергетики. Четвертое и пятое место с незначительным разрывом заняли строительство – 29,5%, и промышленность – 28,4%.

Реализация проектов в сфере ЧГП часто приводит к привлечению частного сектора к работе на объектах государственной или муниципальной собственности. В то же время в России пока существуют значительные пробелы в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности с участием частного сектора. Отсюда вытекает необходимость четкого законодательного разграничения прав собственности и права использования и управления такими объектами.

8. Возможность привлечения бюджетных средств и доступ к ранее закрытым сферам экономики – это основные преимущества от ЧГП по мнению российского бизнеса. Результаты проведенного Ассоциацией Менеджеров исследования показали, что большинство компаний (43,2%) основным преимуществом от ЧГП видят возможность привлечения бюджетных средств для осуществления проекта.

В условиях обостряющейся конкуренции для бизнеса становится не менее важным получение доступа к новым, ранее закрытым для частного сектора сферам экономики. Это преимущество указало 40,9% респондентов.

Объекты государственной или муниципальной собственности, дорожная инфраструктура, ЖКХ, энергетика, трубопроводы, объекты здравоохранения, образования и многие другие становятся доступны для компаний. Партнерство и гарантии государства открывают не только новые Исследование «Риски участников частно-государственного партнерства» проводилось Ассоциацией Менеджеров в 2006 году.

сферы для бизнеса, но и расширяют возможности для получения кредитов от российских и зарубежных финансовых организаций. Так полагает 39,8%.

9. Риски проектов ЧГП можно сгруппировать в четыре группы.

Возникающие при реализации проектов ЧГП риски частного сектора можно условно разделить на четыре основные группы. Приведем их в порядке уменьшения важности для частного сектора:

• Риски, связанные с работой государственных органов власти (38,1%3);

• Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП (31,8%);

• Бизнес-риски проектов ЧГП (26,7%);

• Риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций (3,4%).

Основные риски, связанные с работой органов государственной власти – высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия.

Наиболее сильным препятствием развитию частного сектора в современной России является высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия органов государственной власти. Все эти факторы справедливы для бизнеса любого уровня и сферы, работающего в любом регионе страны.

Это же справедливо и для проектов ЧГП: оба этих риска набрали максимальное количество голосов – 59,6% и 57,4%.

Риски, связанные с работой органов государственной власти, касаются правительственных действий, которые отражаются на деятельности частного сектора при строительстве и эксплуатации объектов. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или вводу в действие инструкций, уменьшающих доходы и т.п.

Риски для бизнеса от участия государства как партнера в проектах ЧГП.

Негативное влияние рисков, связанных с работой органов государственной власти, также переносится и на риски, для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП.

Орган государственной власти – партнер в проекте ЧГП является заинтересованной стороной в успехе проекта и выступает в качестве лоббиста интересов проекта в недрах государственного аппарата. В то же время этот, казалось бы, очевидный принцип, ставится под сомнение 44,9% опрошенных, которые обозначили риск отсутствия реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта как наиболее существенный риск для бизнеса от участия государства как партнера в проекте ЧГП.

Второе место с 40,9% голосов заняла длительность процесса согласования различных аспектов проекта в недрах государства.

Практически такое же количество голосов – 40,3% набрал вариант ответа, об отсутствии координации действий и различии интересов различных министерств и ведомств, а также об отсутствии единой Там же программы ЧГП.

Отсутствие координации действий между ведомствами, длительность согласования различных аспектов проекта, отсутствие реальной ответственности в государственных структурах воспринимаются деловым сообществом как гораздо более высокие риски, чем неисполнение государством своих обязательств по контракту или стремление к избыточному контролю за частным партнером.

Бизнес-риски проектов ЧГП.

В целом бизнес-риски проектов ЧГП соответствуют традиционным рискам проектного финансирования, но имеют свою специфику, связанную с необходимость работать на объектах государственной собственности и в сферах, традиционно считающихся областью деятельности органов власти.

Согласно результатам исследования наиболее существенным риском 56,8% респондентов считают риск незапланированного повышения цен на оборудование и материалы, необходимые для осуществления проекта.

Вторым по значимости оказался риск неэффективного управления проектом, набрав 46,6% голосов респондентов. На столь высокий показатель этого риска, очевидно, оказывает влияние необходимость работы с государством, с громоздкой бюрократической структурой, которая у многих респондентов вызывает опасения и страхи потери эффективности управления проектом.

Риск неверной оценки рентабельности проекта, набравший 43,2% голосов, также является весьма характерным для ЧГП.

«Общественные риски ЧГП».

Компании в целом невысоко оценивают риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций. Основная масса этой группы рисков сосредоточена в сфере экологии (80,1%) и технической Comment [PVDC1]: This risk could be reduced by participatory methods, безопасности проекта (75,4%). although this is not well developed in Russia 10. Шесть ключевых направлений для развития ЧГП в России.

Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование, а также результаты многочисленных экспертных встреч и круглых столов позволяют выделить шесть приоритетных направлений для развития ЧГП в России:

1. Дальнейшее формирование общей среды развития ЧГП.

2. Усиление нормативно-правового обеспечения ЧГП.

3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора.

4. Создание единого государственного органа по вопросам ЧГП.

5. Использование деловых объединений.

6. Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью.

Несмотря на предпринимаемые в последние годы усилия, Россия находится только в самом начале сложного процесса создания необходимой системы управления проектами ЧГП. Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку такой системы уходил не один год. В то же время 9 из 10 компаний, уже принимавших участие в проектах ЧГП, планируют в будущем продолжать свое участие в партнерстве с государством при реализации различных проектов. Это свидетельствует о высоком экономическом интересе для компаний и о значительных перспективах ЧГП в России.

Введение Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в России выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфраструктуры. Такое взаимодействие позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования, с точки соответствия потребностям развития экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов.

При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры экономики. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном участии бизнеса в инвестиционном процессе.

В сфере развития инфраструктуры роль государства должна заключаться в постепенном превращении из саморегулирующегося поставщика инфраструктурных услуг и независимого регулятора в равного партнера бизнесу.

При этом эффективной альтернативой перспективе приватизации стратегических инфраструктурных сетей с ее неоднозначными социально-экономическими последствиями могут стать используемые во всем мире различные формы частно-государственного партнерства.

В последние несколько лет российское правительство предприняло существенные усилия по развитию ЧГП. За прошедший год сделано больше, чем за весь предыдущий период. Определились как механизмы участия государства в проектах ЧГП - Инвестиционный фонд РФ, венчурные фонды, особые экономические зоны, так и приоритетные сферы сотрудничества развитие инфраструктуры и инновационной сферы. Было принято концессионное законодательство, разрабатываются отраслевые планы по развитию ЧГП. Все это порождает большие возможности для российского и иностранного бизнеса в сфере транспорта, инноваций, ЖКХ, энергетики и др.

Потенциал ЧГП может и должен быть также задействован и в других сферах: в обеспечении граждан доступным и комфортным жильем, в развитии агропромышленного сектора, сферы образования, в разработке и производстве медицинского оборудования, медикаментов и других областях. Механизмы ЧГП могут быть одной из форм привлечения бизнеса к решению масштабных общенациональных и региональных программ.

Сочетание проектного подхода к решению общенациональных социально-экономических задач с инновационными организационно правовыми схемами ЧГП может в дальнейшем стать основой для решения широкого круга вопросов экономической политики.

Для развития механизма частно-государственного партнерства в настоящее время необходимо совершенствование и развитие нормативно правовой базы, создание соответствующей институциональной среды и системы обучения, анализ отечественного и зарубежного опыта и его распространение среди органов федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления, а также обеспечения их информационного сопровождения.

В отечественной экономической науке недостаточно теоретических и методологических разработок концепции и стратегии перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса. Слабо развита качественная нормативно-правовая база, определяющая процедуры, права и обязанности сторон в проектах партнерских отношений государства и бизнеса.

Недостаточно комплексных исследований потребностей в ЧГП при разработке крупных инфраструктурных проектах развития общества, а также возможных социально-экономических преимуществ или негативных последствий при применении концепции ЧГП. Мало учебно-методических пособий, посвященных диагностике состояния инфраструктуры, определению направлений наиболее рационального использования концепции ЧГП и проработке проблем экономической эффективности конкретных проектов.

Таким образом, в сложившихся экономических и политических условиях развития России, анализ состояния дел и разработка качественно новой для страны методологии хозяйственных отношений на основе партнерства государства и бизнеса представляет актуальную исследовательскую и практическую задачу. В докладе дан аналитический срез ситуации и практические рекомендации по развитию системы партнерства власти и бизнеса в нашей стране.

Для более глубокого понимания потенциальными участниками и потребителями значения, потенциала и особенностей использования механизма ЧГП для развития производственной и социальной инфраструктуры страны также необходима широкая дискуссия в обществе.

Цель данного доклада состоит в том, чтобы на основе анализа проблем и особенностей мировой и отечественной практики создания и развития системы ЧГП, разработать предложения по его становлению в России.

Кроме этого, в докладе представлен анализ рисков ЧГП с позиции частного сектора.

В докладе использованы данные официальной статистики, результаты социологических опросов, экспертные оценки и интервью, материалы экспертных семинаров и международных конференций.

Глава 1. Основы частно-государственного партнерства и анализ международной и Comment [PVDC2]: It seems that there is actually no discussion of the российской практики его применения practice of Russian applications in this chapter. Only the need for PPP in Russia is discussed in 1. 1.1. Что такое частно-государственное партнерство?

ЧГП – основа успешного развития и повышения конкурентоспособности национальной экономики В последние годы в российском обществе все более активно разрастается дискуссия по поводу частно-государственного партнерства. Эта тематика привлекает все большее внимание как со стороны органов власти, так и со стороны делового сообщества. Повышенный интерес к такого рода разновидности взаимодействия бизнеса и государства как ЧГП не удивителен – во многих странах он позволяет эффективно решать множество социальных и экономических вопросов путем объединения ресурсов частного и государственного сектора.

Причем от партнерства в форме ЧГП выигрывают и бизнес, и государство. Более того, в конечном итоге это служит повышению качества жизни населения и усилению конкурентоспособности экономики страны в мировом масштабе.

В мировой и российской практике, существуют различные мнения по вопросу, что такое частно-государственное партнерство. Сегодня точного и общепринятого ответа на этот вопрос нет, или точнее ответов много и разных. Очевидно, что в самом термине ЧГП заложено взаимодействие двух партнеров: государства и частного сектора. В термине «частно государственное партнерство» намечена и форма их взаимоотношений – партнерство.

Основа успешности концепции ЧГП состоит в том, что и государственный, и частный секторы обладают своими собственными специализациями и преимуществами, при объединении которых формируется кооперация и создается эффект синергии. Появляется возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны недостатки рынка или неэффективность государственного управления. К таким сферам, прежде всего относится инфраструктура.

Определения ЧГП Перед тем, как далее рассматривать различные особенности ЧГП и его развития в России, необходимо установить, что же мы понимаем под ЧГП.

Как было сказано выше, существует множество определений.

Так, одна из формулировок частно-государственного партнерства заключается в том, что ЧГП – это объединение материальных и См. подробнее: Войнатовская М. А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте //Транспортное право. – 2006, № 1. С. 4-7;

Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. – 2002, № 7. С. 28-37.

нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.).

По другой версии ЧГП - это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг. По нашему мнению частно-государственное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, от промышленности и НИОКР Comment [PVDC3]: THIS IS JUST до сферы услуг. A REPETITION OF THE ABOVE!!

Основное противоречие ЧГП Для любого партнерства ключевым моментом является согласованные цели и интересы каждой из сторон. Таким образом, совпадение интересов государства и частного сектора, будет задавать тон, условия и степень доверия на всем пространстве взаимодействия.

В тоже время в самой концепции ЧГП изначально заложено противоречие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой стороны, у частного сектора - интересы извлечения прибыли.

И в тех случаях, когда частно-государственные партнерства разрешают это противоречие, оно создает динамику развития, формирует культуру взаимодействия власти и бизнеса, позитивно влияет на социально экономические отношения в стране, регионе, городе.

Эффективное использование ЧГП требует зрелости государства и частного сектора Эффективное использование механизма ЧГП для реализации различного рода проектов требует соблюдения множества условий. Можно утверждать, что эта концепция требует определенной «зрелости» как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

Многое в становлении и развитии партнерства государства и частного сектора определяется также наличием и развитостью институциональной среды. Речь идет не только о наличии политической воли на высшем уровне, но и о "политическом обеспечении" на остальных уровнях государственной власти, а также развитости законодательства, наличия специализированных агентств, консультантов и т.п.

Уровень рисков, положительный социально-экономический результат или негативные последствия для общества в результате передачи частному Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски ИМЕМО. – М.: Наука, 2005. – 315 С.

сектору видов производств и услуг из сферы государственной деятельности, также зависят от зрелости гражданского общества, развитости общественных институтов и наличия общественного контроля за Comment [PVDC4]: This is деятельностью госаппарата. obviously a priority area for attention В странах с недостаточно совершенными институтами рыночной экономики и гражданского общества важную роль могут сыграть и внешние факторы. Психологическое давление успехов передовых стран приводит иногда к копированию общемировых тенденций и практики без адаптации к конкретным страновым условиям. Такая, проводимая без учета конкретных национальных условий экономическая политика, может приводить к прямо противоположному по сравнению с ожидаемым результату, как это произошло, например, в Аргентине, Мексике, Comment [PVDC5]: Perhaps mention Парагвае, Бразилии. one example from these as lesson?

ЧГП – механизм, способствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев населения В современной форме ЧГП представляет собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев общества.

С использованием механизма ЧГП органы государственной власти дают возможность частному капиталу извлекать прибыль из проектов, которые, возможно, иначе не могли бы быть реализованы в силу различных ограничений. В свою очередь бизнес открывает для государства новые возможности для повышения качества государственных услуг, более качественного выполнения перед обществом своих обязательств. Например, для местных органов власти партнерства могут стать важным элементом прогрессивного развития территории, создания рабочих мест, привлечения инвестиций.

Кроме этого, партнерства являются также инструментом общественного развития, поскольку основаны на реальных проектах и реализуются органами государственной власти совместно с частными компаниями на пользу общества.

Государство и бизнес выступают равноценными партнерами в формировании и реализации различных проектов, обладая равными правами и ответственностью за исполнение принятых стратегических решений.

Comment [PVDC6]: This should Можно выделить следующие преимущества ЧГП: probably put in a box to highlight it better - позволяют повысить качество государственных услуг населению;

- помогают успешно осуществлять крупные инфраструктурные проекты, которые в противном случае вряд ли могли быть реализованы в обозримом будущем;

- способствуют эффективному развитию объектов государственного имущества;

- снижают финансовую нагрузку на налогоплательщиков;

Comment [PVDC7]: …and provides the opportunity to shift costs to the real - позволяют успешно использовать опыт и профессионализм частного end-users сектора при сохранении государственного контроля над активами;

- способствуют развитию новаторских форм проектного финансирования;

- стимулируют предпринимательское мышление и способствуют внедрению передовых методов управления в органах власти;

- способствуют развитию диалога между бизнесом и властью в разных сферах.

Понимание роли государства и частного сектора определяет принципы построения ЧГП Существуют две основные точки зрения на концепцию ЧГП, которые определяются разными представлениями о роли государства и частного сектора.

Если рассматривать государство как инструмент осуществления гегемонии правящего класса, то ЧГП будет заключаться в том, чтобы с использованием частного сектора обслуживать интересы государства.

Если провозглашается нейтралитет государства и служение его на пользу всего общества, то партнерства – это система, отражающая интересы широкого диапазона социальных групп, государства и бизнеса. Это вариант является основополагающим для стран с современной рыночной экономикой.

За рубежом государство оставляет за собой только общий контроль за реализацией проекта, а также предоставляет финансовые гарантии частным компаниям, реализующим проект. При этом четко обозначаются условия соглашения, а также права и обязанности сторон. Частные компании несут ответственность за техническую и организационную реализацию проекта, а государство обеспечивает финансирование или его регулирование.

Развитые страны накопили значительный опыт применения инструментов стимулирования инвестиций, направленных на обеспечение общенационального экономического роста. Государственная система конкретных инструментов и концептуальных решений проблемы привлечения инвестиций в экономику становится одним из ключевых Comment [PVDC8]: Same statement факторов, формирующих инвестиционный климат той или иной страны. twice.

Понятие и механизмы ЧГП применяются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и т.п. (вставка 1.1).

Вставка 1.1. Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире • Здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами в сфере здравоохранения) • Спорт (строительство стадионов и иных спортивных сооружений) • Образование (строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием) • Культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов) • Судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем) • ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором светового освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения) Источник: Материалы конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство», Москва, 20-21 апреля 2006 г.

Партнерство между государством и частным сектором – кто является лидером?

Исходя из различия понимания ЧГП встает вопрос о том, какая из сторон должна рассматриваться инициатором проектов, быть лидером в этом тандеме.

Во многих странах ЧГП в традиционном понимании связано с концепцией - «бизнес идет за государством», т.е. государство предпринимает определенные усилия для привлечения частных средств для решения своих задач, например, в инфраструктурное развитие.

В других случаях применяется концепция «государство идет за бизнесом», при которой инициатива в реализации проектов принадлежит скорее частному сектору.

В последние годы в некоторых развитых странах пространством действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, стали реализовываться проекты даже в тех сферах, где раньше действовать могло исключительно государство.

Например, в США, Германии и Великобритании появились новые концептуальные схемы ЧГП, которые позволяют совместить преимущества государственного планирования и частной заинтересованности в выполнении национальных проектов в области космической разведки (вставка 1.2).

На наш взгляд, наибольший успех, может быть достигнут при одновременном использовании обоих концепций: правом инициативы должны обладать как государство, так и частный сектор.

Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов в развитых странах может быть использовано при популяризации концепции ЧГП в России.

Вставка 1.2. Проект ЧГП в области космической разведки Агентство геопространственной разведки NGA применила новую схему ЧГП в области видовой космической разведки. Оно заключило два контракта NextView по $500 млн. по схеме ЧГП с частными компаниями, чтобы обеспечить непрерывность поступления данных вне зависимости от ситуации с FIA.

По условиям контрактов NextView, компании — DigitalGlobe и GeoEye — разрабатывают спутники двойного назначения WorldView и OrbView-5 с аппаратурой съемки Земли с пространственным разрешением 0,5 м и 0,4 м. Агентство NGA участвует в долевом финансировании (примерно 50/50) новых спутников в счет будущего получения космической информации по твердым ценам ниже рыночных. Кроме того, агентство NGA гарантирует приобретение космической информации в течение срока эксплуатации спутников.

В контрактах оговорены твердые сроки запуска КА WorldView-1 (конец 2006 г.) и OrbView-5 — 2007 г. В случае срывов контрактных сроков компании-операторы DigitalGlobe и GeoEye должны поставлять космические снимки с оперативных КА QuickBird-2, OrbView-3 и Ikonos-2 в счет уже полученных денег. Компании, получившие контракт, являются операторами ныне действующих космических систем и заинтересованы в своевременном появлении спутников на орбите. Часть ресурса (около 50%) новых космических аппаратов компании-операторы будут использовать для продажи сверхдетальных космических изображений на мировом рынке. Нет сомнения в том, что снимки полуметрового разрешения найдут широкий спрос в мире, где американцы будут монополистами (пока ни одна страна еще не заявила о планах создания спутников с аналогичной аппаратурой).

Источник: CNews, http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2006/02/26/196747_ ЧГП – источник долгосрочных инвестиций В мире под ЧГП понимается кооперация государства и частной экономики на длительный срок в целях исполнения общественных функций государства при соответствующем распределении рисков и ответственности.

Дефицит государственного бюджета часто затрудняет предоставление высококачественной и конкурентоспособной инфраструктуры и услуг, предоставляемыми органами власти. В таких случаях с помощью ЧГП государство получает возможность привлекать на долгосрочной основе ресурсы частного сектора для поддержания в качественном состоянии, развития и управления инфраструктурными объектами (вставка 1.3).

Вставка 1.3. Некоторые задачи, решаемые ЧГП в мире с точки зрения государства:

• Максимальная отдача на вложенные средства (Value for Money) • Повышение эффективности управления инфраструктурой • «Тратить для того, чтобы экономить в будущем»

• Концентрация инвестиций в ключевых для населения проектах в сфере общественного сектора • Передача рисков в частный сектор • Привлечение частных инвестиций для осуществления приоритетных проектов инфраструктуры • Стимулирование развития инноваций посредством конкуренции • Введение объектов в эксплуатацию в срок Источник: Материалы конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство», Москва, 20-21 апреля 2006 г.

В мире усиливается тенденция использования ЧГП для развития инфраструктурных проектов В последние годы одной из тенденций развития государственного сектора в мировой практике является активизация использования частного капитала в финансировании развития инфраструктуры.6 На развитие этого процесса активно влияют два разнонаправленных фактора: недостаток ресурсов государства и наличие ресурсов у бизнеса (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающих стран в 1990-2005 гг. Комплекс производственной, кредитно-финансовой, институциональной, коммерческой, социальной, экологической и информационной инфраструктур целевой функцией которого является создание благоприятных условий для функционирования экономических субъектов.

Материалы конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г.

Инвестиции в инфраструктурные проекты с участием частного сектора в развивающихся странах в разбивке по секторам, 1990- US$ млрд.

Общий объем инвестиций Телекоммуникации Энергетика Транспорт Водоснабжение 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 Source: The World Bank and PPIAF, PPI Project database.

• Финансовые ресурсы государства недостаточны для модернизации инфраструктуры С одной стороны, в каждой стране органы государственного управления не имеют достаточных финансовых ресурсов, чтобы в полном объеме модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в собственности государства инфраструктуру. Потребности же в современных и качественных объектах постоянно увеличиваются.

Вместе с тем, они имеют возможность обеспечения благоприятных для частного сектора условий для развития инфраструктурных проектов посредством предоставления, к примеру, земли под возводимые объекты инфраструктуры, выдачи лицензий, а также содействия за счет финансово экономических рычагов - субсидий, гарантий, других видов поддержки.

• Частный бизнес имеет финансовые ресурсы и обладает большей мобильностью их использования С другой стороны, частный бизнес имеет значительные финансовые ресурсы и в большей степени, чем государство, обладает мобильностью их использования, способностью к нововведениям, инновациям, использованию технических и технологических изменений. Однако он не всегда обладает доступам к тем сферам, которые традиционно является сферой деятельности государства, либо риски деятельности оказываются очень высокими.

Великобритания – один из лидеров в использовании ЧГП ЧГП с различным успехом развивается во многих странах мира.

Характерно, что наибольшего распространения эта концепция находит в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного секторов.

ЧГП в данный момент получило наиболее широкое распространение в Великобритании, немного меньше – в Канаде, Австралии, Франции и других странах. ЧГП все активнее развивается в Европейском союзе и США.

Особого внимания заслуживает британский опыт. Британская форма ЧГП – это так называемая «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, или PFI) заключается в том, что частный сектор строит объекты с использованием собственных ресурсов, затем эксплуатирует их в течение определенного времени, получая от этого доход. Это доход может быть либо от непосредственной эксплуатации этого объекта, либо в виде платежей от государства.

Основным оператором проектов ЧГП со стороны государства является компания Partnership UK. Сотрудники этой компании не являются чиновниками. Они получают заработную плату, исходя из того, насколько успешно реализованы проекты, а не из бюджета. Наблюдательный совет компании насчитывает порядка 45 человек, начиная от министра. Данная компания не является бюрократической структурой, это своего рода акционерное общество или общество на паях. Доля государства в этой компании – 49 %, и 51 % – доля бизнеса.

Таким образом, можно говорить о двух разновидностях проектов ЧГП.

При первой разновидности проекта частный партнер берет на себя бизнес-риски, но в дальнейшем получает прибыль от эксплуатации объекта.

Например, строительство и эксплуатация платной дороги. Получаемый доход, естественно, будет зависеть от качества самой дороги и количества пользователей. Таким образом, в ход вступают рыночные принципы при проектировании и строительстве дорог.

Другая форма этого партнерства – когда государство платит заранее фиксированную и оговоренную плату за существование, и работоспособность объекта. При этом государство берет на себя все риски по его использованию, частный партнер от этих рисков освобожден. Таким примером может служить больница (вставка 1.4).

Вставка 1.4. Госпиталь Ванеру (Западная Австралия) Краткое описание проекта:

• Проект осуществлялся в рамках соглашения между Департаментом здравоохранения штата Западная Австралия и компанией Health Care of Australia, которое было подписано в 1996 году;

• Проект предусматривал модернизацию госпиталя в г. Джундалап (Западная Австралия) рассчитанного на 335 пациентов;


265 мест предназначено для публичного использования и 70 - для платных пациентов;

• Госпиталь начал работать в январе 1998 г.;

• Форма сделки: BOOT;

• Контракт заключен на 20 лет;

• Проект полностью финансировался компанией «Mayne Health», ставшей 100% владельцем объекта;

• Инвестиции в проект составили $42 млн.

Риски, ложащиеся на частный сектор:

• Риски при разработке, строительстве и вводе в эксплуатацию, включая получение различных разрешений от органов власти;

• Эксплуатационные затраты, включая затраты на содержание оборудования;

• Трудовые отношения;

• Некоторые рыночные риски;

• Определенная ответственность перед населением.

Основные факторы успеха:

• Создан общественный консультативный совет при госпитале, представляющий интересы местного сообщества.

Проблемы:

• У оператора есть стимул нанимать менее квалифицированный младший медицинский персонал, чтобы снизить затраты;

• Не предусмотрена для общественного сектора экономия на стоимости эксплуатации госпиталя за счет повышения ее эффективности, поскольку в соглашении не была предусмотрена возможность установления более низких тарифов, чем прежде.

Преимущества для государственного сектора • Государство получает обновленный и хорошо оборудованный госпиталь без каких либо дополнительных затрат со своей стороны;

• Затраты на проект составили $42 млн. против $63 млн., которые потребовались бы, если проект реализовывался в госсекторе;

• Строительство госпиталя было завершено на полгода раньше, чем планировалось.

Источник: Материалы конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство», Москва, 20-21 апреля 2006 г.

Частный партнер строит больницу, привлекая финансирование, затем сдает ее в эксплуатацию. После этого он отвечает за техническое содержание этой больницы (уборка, техническое состояние здания и оборудования). Все медицинские услуги остаются за государством, оно же определяет, сколько там будет находиться пациентов. Если государственные прогнозы не оправдались, частный партнер от этого не страдает. Больница существует и находится в оговоренном состоянии, потому что в контрактах это прописывается предельно детально – что, как и где должно быть.

Больница работоспособна, готова к приему пациентов и к частному партнеру не может быть никаких претензий, он получает оговоренную в контракте плату. Это две основные формы ЧГП, они широко распространены в Британии, и в тех же принципах повторяются в других странах.

Исследования показывают, что в Великобритании и в Европе ЧГП имеет Comment [PVDC9]: Link to research?

все основания для дальнейшего развития. В числе наиболее заметных примеров британский проект Future Strategic Tanker Aircraft и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo.

В будущем по существующим прогнозам будет также возрастать количество и средняя стоимость частно-государственных контрактов.

К примеру, британская строительная компания John Laing участвует почти в 40 проектах в партнерстве с правительством в Британии и в континентальной Европе. Предприятие собирается подписать контракты еще по 22 объектам. В Норвегии и Швеции John Laing — оператор платных автодорог. В октябре 2004 г. компания продала 50% в британском автодорожном проекте U.K. Highways Agency M40 фонду прямых инвестиций Secondary Market Investment Fund, выручив при $48,4 млн. При этом John Laing сохранила за собой статус оператора этой автодороги до 2027 г.

1.2. Понимание и важность использования частно государственного партнерства в России Для России концепция частно-государственного партнерства является сравнительно новым инструментом объединения усилий государства и бизнеса при реализации различного рода, по большей части крупных инфраструктурных, проектов.

Сложности перевода: частно-государственное или частно общественное партнерство?

Проблемы использования в России понятия частно-государственного или частно-общественного партнерства (ЧОП) начинаются уже с перевода соответствующего английского термина: Public-Private Partnership (PPP). В Comment [PVDC10]: I think this discussion is superfluous, it merely классической политэкономии "public" противопоставляется "private" и confuses. Especially since even объединяет все "не частное", то есть государственную власть, companies can be ‘public’ i.e. openly traded муниципальную или местную власть, а также и общественные организации – то есть силы, представляющие общество. У русскоязычного читателя буквальный перевод public как "публичный" или "общественный" создает совсем другие представления о смысловом значении термина. Меньше проблем возникает с пониманием слова «частный», которым обозначается партнер, предоставляющий свои финансовые и иные ресурсы, а также услуги или товары с целью получения прибыли.

Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование показало, что в России есть существенная разница в понимании самой сути ЧГП. В целом, можно выделить две широкие группы мнений. Сторонники первого подхода полагают, что под ЧГП можно понимать любое взаимодействие бизнеса и государства. Такой широкий подход позволяет отнести к ЧГП, например, поставку товаров для нужд министерств и ведомств в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". К сторонникам такого подхода относится целый ряд Comment [PVDC11]: The line could российских экспертов и деловых кругов. be drawn where the goods or services delivered are only for the needs of the government itself.

Второй подход значительно более предметен и узок. Его сторонники рассматривают ЧГП прежде всего как форму проектного финансирования.

Этот подход гораздо ближе к зарубежному, особенно западному, пониманию и использованию концепции ЧГП. К примерам проектов здесь можно отнести проекты на основе концессий – строительство западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге и скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург.

Оба подхода имеют право на существование. Ну, а то, в каком направлении будет эволюционировать концепция ЧГП в России покажет, прежде всего, время и опыт использования этой формы взаимодействия бизнеса и власти.

В России только формируется новый контур возможностей для взаимодействия власти и бизнеса В России сейчас только формируется новый контур возможностей для взаимодействия власти и бизнеса, новое качество страны как инвестиционного пространства. Это имеет большое значение, поскольку компании существенно опережают государство в обеспеченности стратегиями развития.

Безусловно, рост оснащенности российского законодательства новым инвестиционным инструментарием будет способствовать определенной модернизации представлений бизнеса о направлениях и способах взаимодействия с государством. Даже крупные и обеспеченные долгосрочными стратегиями развития компании - лидеры своих отраслей, как правило, не имеют комплексного представления о механизмах поддержки инвесторов, находящихся сегодня в арсенале федеральных и региональных органов власти.

Соответственно, они не могут организовать системную профессиональную деятельность по оснащению своих инвестиционных планов совокупностью инструментов государственной поддержки.

Таблица 1. Оснащенность инструментами ЧГП в России и за рубежом Инструменты Мир Россия Программные госинвестиции + + Федеральные налоговые и таможенные льготы + + Концессии + + Особые экономические зоны + + Инвестиционный фонд + + Венчурные инвестиции + + Инструменты поддержки экспорта + Единый орган по ЧГП + Национальное агентство по привлечению инвестиций + Национальные агентства по развитию территорий + Источник: Материалы конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г.

Сравнение используемых Правительством РФ инвестиционных инструментов в России и за рубежом (таблица 1.1), свидетельствует о формировании новой системы инструментов поддержки инвесторов, ориентированной на мировой опыт.

В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме ЧГП В последние годы в России наблюдаются сравнительно высокие темпы роста экономики. По итогам 11 месяцев 2006 г. темпы роста ВВП составили 6,9%, промышленного производства – 4,1% (по сравнению с 6,4% и 4,0% соответственно в 2005 г.). Рост ВВП, опираясь на доходы сырьевых отраслей, все больше обеспечивается также и за счет производственных секторов экономики.

Несмотря на уверенный экономический рост и другие позитивные тенденции последних лет, перед Россией все еще стоят сложные проблемы в области экономического развития. Они включают, прежде всего, высокий физический износ инфраструктурных объектов, диспропорции в экономическом развитии регионов, низкий уровень инвестиций, социальные проблемы, демографический кризис, проблемы низкой конкурентоспособности обрабатывающих отраслей промышленности и многие другие.

При этом важнейшей проблемой развития, остается то обстоятельство, что рост экономики не сопровождается опережающим ростом инфраструктурных отраслей, который является непременным условием дальнейшего поступательного развития экономики.

Недостаточное развитие транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры становится препятствием как для реализации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей. Таким образом, интересы государства и частного капитала во многом совпадают.

Это подтверждается и результатами исследования Ассоциации Менеджеров. На вопрос, о влиянии механизма ЧГП на развитие и реализацию крупных инфраструктурных проектов в России 88,6% респондентов ответило, что это влияние окажется позитивным. Лишь каждый десятый респондент полагает, что ЧГП не окажет влияния на такого рода проекты (диагр 1.1).


Диаграмма 1. Влияние, которое окажет механизм ЧГП на развитие и реализацию крупных инфраструктурных проектов в России Позитивное влияние 88, Не окажет влияния 11, Негативное влияние 0 2 4 6 8 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Наиболее узким местом российской экономики является производственная и социальная инфраструктура Крайне низкое качество и износ многих объектов производственной и социальной инфраструктуры является одним из основных факторов, ограничивающих расширенное воспроизводство в России. Более того, это создает постоянную угрозу различного рода кризисов и катастроф.

По данным Министерства экономического развития и торговли РФ в 2005 году от 60 до 70% производственных фондов в среднем по стране являлись морально устаревшими и физически изношенными.8 При этом доля инвестиций в основной капитал в 2005 г. составила, согласно оценкам, лишь 18 % ВВП, в то время как в странах, сохранявших высокие темпы роста, этот показатель обычно достигает 25% и выше. Кроме того, инвестиции в России в основном сосредоточены в нефтегазовом секторе. • Неуклонно возрастает степень износа транспортной инфраструктуры Долгое время многие транспортные предприятия оставались недогруженными из-за сокращения грузоперевозок. В период кризиса конца 90-х годов у них не было возможности финансировать поддержание и развитие инфраструктуры из прибыли. В результате, в России на транспорте за последние 2-3 года наблюдается резкий (на 15-20 %) всплеск аварийности.

Состояние дорожной сети сегодня таково, что, несмотря на увеличение финансирования этой сферы, в 2005-2006 годах Министерство транспорта РФ было вынуждено полностью отказаться от строительства новых дорог и сосредоточиться на ремонте существующих. • Тревожной проблемой остается изношенность инфраструктуры ЖКХ В сфере ЖКХ большинство объектов создавалось в 50-60 годах прошлого века, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались.

Уже давно истек или подходит к концу срок их службы. Например, степень износа теплосетей в некоторых городах, по данным Ростехнадзора, составляет более 80%. • Катастрофически сокращается население нашей страны Согласно демографическим прогнозам ИНП РАН, при неизменной направленности демографических процессов, численность населения России к середине XXI века может сократиться примерно на треть и составить около 100 млн. человек против 144 млн., зафиксированных последней переписью12. Одной из основных причин растущего демографического кризиса в стране является неудовлетворительное состояние здоровья, которое снижает качество жизни для значительной части россиян и ограничивает возможности экономического развития России.

Преодоление кризиса демографической ситуации и неудовлетворительного состояния здоровья населения возможно только www.economy.gov.ru Доклад Всемирного Банка об экономике России, 2006 г.

www.mintrans.ru www.gosnadzor.ru А.Г. Вишневский. Избранные демографические труды: В двух томах. М.: Наука, 2005. 367 с, а также сайт www.demoscope.ru/center/newpubln.htm через развитие системы здравоохранения, в том числе строительства больниц, поликлиник, иных медицинских учреждений.

• Возрастает потребность в расширении образовательных учреждений Растет дефицит квалифицированных рабочих, техников, мастеров, медсестер, управленцев низшего, среднего и высшего звена. Отсутствие необходимого числа работников высокой квалификации ставит под вопрос расширение и модернизацию производства даже для наиболее мощных частных российских корпораций. Реконструкция существующих и строительство новых, особенно в отдаленных от центральной России регионах, образовательных учреждений и оснащение их современным оборудованием могло бы решить эту проблему.

Потребности инвестирования в инфраструктурные объекты в России составляют $240-300 млрд.

В целом, по оценке экспертов, потребность российской инфраструктуры в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г. составляет примерно $240- Comment [PVDC12]: It would add to 300 млрд., 13 в том числе: this point if the budgets for the different responsible ministries would be added • $60-80 млрд. для поддержания эксплуатационного состояния и расширения нефте- и газотранспортной систем, а также электрических сетей;

• $100-120 млрд. - на развитие транспорта (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты);

• $80-100 млрд. - на модернизацию тепло- и водоснабжения и других систем коммунального обслуживания.

В области транспорта общий объем привлеченных средств, требуемых для модернизации, составляет примерно $10-12 млрд. (оценка министерства транспорта и МПС).14 Остальные инвестиции идут из бюджетов всех уровней и из собственных средств предприятий.

Наиболее сложная ситуация складывается в сфере развития коммунальных сетей, для которых требуется $40-50 млрд. частных инвестиций.

Таким образом, в дополнение к бюджетным и собственным средствам предприятий в основные отрасли производственной инфраструктуры до 2010 г. требуется привлечь примерно $50-60 млрд. частных инвестиций (или около 20% от общей потребности). В то же время экономический рост в России не ведет к массированному притоку инвестиций в экономическую и социальную инфраструктуру.

В условиях, когда государство не в состоянии самостоятельно решить проблему финансирования, поддержания и модернизации инфраструктурной сети, а рынок и развитие страны этого требуют, крупный бизнес является Расчеты произведены на основе данных, содержащихся в "Энергетической стратегии России на период до 2020 года", Федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", материалах Международного трубопроводного форума 27-28 мая 2003 г. и в других документах.

См.: Федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы): С. 35.

Риски частных инвестиций в производственную инфраструктуру России//Международная экономика и международные отношения, 2004, №5, С. 74-82.

единственным участником хозяйственной деятельности, способным взять на себя решение этих задач. И в такой ситуации, как показывает опыт других стран, главной концептуальной основой развития инфраструктуры должны стать те или иные формы партнерства частного сектора и государства при сохранении за государством права собственности и одновременной передачи прав по владению и пользованию частным компаниям.

Цитаты для первой главы Иванов И.Л., Старший юрист, Freshfields Bruckhaus Deringer:

«К ЧГП относятся самые разнообразные формы взаимодействия государства и частного сектора. Но чаще всего термин используется применительно к проектам в сфере инфраструктуры. Инфраструктуры, которая ближе к государственному сектору, где по частной инициативе, в Великобритании – это так и называется «частная финансовая инициатива», и с учетом встречной инициативы и поддержки (это главный элемент) государства строится, создается, реконструируется или эксплуатируется какой-то объект или совокупность объектов инфраструктуры».

Карпунин В.Н., менеджер отдела корпоративных финансов, Заборовская А.С., консультант отдела корпоративных финансов, «КПМГ в России и СНГ»:

«Проекты ЧГП – это сотрудничество государственного и частного секторов с целью реализации проектов в области инфраструктуры и оказания социальных услуг. В проектах ЧГП государственный сектор устанавливает параметры и стандарты для объектов инфраструктуры и социальных услуг, а частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объекта и управлению им в соответствии с этими параметрами или берет на себя обязательства по соблюдению соответствующих требований при предоставлении услуг. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) будет получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.

ЧГП - это форма проектного финансирования, в которой задействованы не только частный сектор, но и государственные структуры».

Варнавский В.Г., д.э.н., главный научный сотрудник, ИМЭМО РАН:

«ГЧП - это институциональный альянс государства и бизнеса в целях реализации конкретных проектов».

Саркисян Геворк, Координатор по инфраструктуре и энергетике, «Всемирный Банк»:

«ЧГП - это совместная реализация частным и государственным сектором общественно значимых проектов на основе распределения рисков».

Азимов Л.Б., Директор по развитию бизнеса, «ПАКК»:

«ЧГП - это соглашение государства и бизнеса о реализации проектов, которые носят какой-то социально-значимый или общественно-значимый характер».

Дмитриев М.Э., Президент, «Центр Стратегических Разработок»:

«Я бы хотел рассматривать это понятие как очень широкое. Например, ЧГП – это добровольное объединение бизнесом и государством своих ресурсов в неких формах для достижения общих задач, связанных либо с развитием экономики и бизнеса, либо социальной сферы».

Яковлев А.А., директор Института анализа предприятий и рынков, проректор по науке ГУ-ВШЭ:

«ЧГП - это достаточно широкое понятие, охватывающее различные механизмы взаимодействия бизнеса и государства, направленные на достижение какого-то конкретного экономического или социального результата».

Босенко Ю.Ф., Помощник заместителя Председателя ГД ФС РФ Морозова О.В.:

«Частно-государственное партнерство - это учет взаимных интересов государства и бизнеса. Ключевое слово – это вопрос доверия: доверия бизнеса к государству».

Амосов Ю.П., Начальник отдела развития механизмов ЧГП, МЭРТ РФ:

«Общее понимание ЧГП – это структура, аккумулирующая с определенными пропорциями и с определенной целью государственные и частные деньги. Эта структура и выполняет проект частно-государственного партнерства».

Баженов А.В., Член Правления Евразийского Водного Партнерства, Президент Центра по развитию ЧГП:

«ЧГП - это специфический метод публичных закупок государством капиталоемких товаров и услуг, в отношении которых бюджет не может единовременно нести затраты.

С другой стороны, это участие частного бизнеса в создании тех или иных товаров или услуг, которые по существу носят публичный характер, на условиях разделения рисков с государством».

Варнавский В.Г., д.э.н., главный научный сотрудник ИМЭМО РАН «В объекте ГЧП обязательно должна быть государственная собственность. Это разделение рисков при реализации проекта. Это очень социально значимые и социально чувствительные проекты».

Цитаты по ходу текста дальше Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«ЧГП – это «специфический метод публичных закупок, закупок бизнесом публичных капиталоемких товаров и услуг… на условиях разделения рисков с государством».

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«Этому термину есть масса определений, как в мировой практике, так и в России. Сюда относятся самые разнообразные формы взаимодействия государства и частного сектора.

Но чаще всего термин используется применительно к проектам в сфере инфраструктуры».

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«ЧГП - это создание и реконструкция инфраструктуры при государственной поддержке и во взаимодействии между государственным и частным сектором».

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«ГЧП – всего лишь форма, форма реализации конкретного проекта, одна из форм проектного финансирования»

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«В каждой стране в него вкладывают свое наполнение, свое содержание. Общее – это понятие SPV (special purpose vehicle). То есть под государственные и частные средства создается структура, которая их аккумулирует, с определенной целью существования и с определенными пропорциями государственные и частные ресурсы».

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«ЧГП – это в принципе структурно-правовой механизм, который призван примирить две разнонаправленные вещи: общественный интерес и частную инициативу».

Экспертные представления: что такое частно-государственное партнерство?

«Под ГЧП понимается широкий спектр деятельности, смысл которой состоит в том, что для решения общих задач, связанных либо с развитием экономики и бизнеса, либо с внеэкономическими проблемами, например, в сфере социальной, – бизнес и государство в неких формах объединяют свои ресурсы для достижения этих задач».

Экспертные представления: интересы социальных групп.

«Где-то здесь должен быть найден баланс – между скоростью достижения требований, которые хочет видеть государство, между возможностями вложить сюда капитал под риск и между возможностями государства все это отрегулировать и добиться социально-экономического баланса».

Глава 2. Создание системы управления частно государственным партнерством в России 2.1. Государственные приоритеты и составляющие системы управления ЧГП Успешный зарубежный опыт использования ЧГП, острая потребность в развитии инфраструктурных объектов в России, а также возрастающий интерес российских компаний к освоению новых направлений деятельности привели в последние годы к существенной активизации органов государственной власти России по развитию ЧГП.

Развитие ЧГП стало важным приоритетом для деятельности государства Необходимость привлечения бизнеса к развитию российской инфраструктуры была озвучено на высшем политическом уровне.

На одной из встреч с российскими деловыми кругами в 2004 году Президент России В.В. Путин связал стратегические интересы России с развитием новых форм партнерства бизнеса и государства. Говоря о совместных возможностях частного сектора и государства по развитию экономики, он заявил: «Еще одно перспективное направление - это участие Comment [PVDC13]: This participation is not necessarily бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких, как partnership, especially for Putin… крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Частный капитал вполне способен эффективно и самостоятельно развивать социальную инфраструктуру вокруг новых дорог, портов, поселений - развивать с выгодой и для себя, и для государства».

Развитие страны требует поиска новых подходов в финансировании и управлении социальными институтами Официальный статус механизм «частно-государственного партнерства»

получил в 2004 г. в принятых «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года» от 28 июля 2004 года.16 Развитие форм частно-государственного партнерства в социальной сфере было впервые обозначено как приоритетное направление социально-экономической политики.

В качестве обоснования использования ЧГП был использован аргумент, что развитие социальной сферы и превращение ее в фактор экономического роста требуют применения новых подходов, как в финансировании, так и в управлении социальными институтами. В этой связи в документе было предложено разработать механизмы, позволяющие задействовать предпринимательскую инициативу, определить наиболее эффективные формы партнерства предпринимательского сообщества и государства.

Таким образом, Правительство Российской Федерации планировало добиться путем консолидации бизнеса и власти вокруг социальных проектов сокращения нерыночных и неконкурентных элементов функционирования социальной сферы. ЧГП также должно было обеспечить формирование новых моделей управления социальной инфраструктурой и способствовать http:// www.government.ru привлечению частных инвестиций в ее развитие, а значит, тем самым существенно повысить эффективность социальных институтов, объем и качество социальных услуг.

Стратегические цели государства при использовании механизма ЧГП Принятый документ также содержит в себе стратегические цели деятельности государственных органов управления, при решении которых выделена потребность государства во взаимодействии с бизнесом, с использованием механизма частно-государственного партнерства.

К основным стратегическим целям государства относятся: • Повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала»;

• Устранение структурных ограничений экономического роста;

• Содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках;

• Социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации;

• Рациональная интеграция России в мировую экономику.

Достижение поставленных целей планируется осуществлять на основе разрабатываемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти стратегий. Стратегии будут, в частности, включать целевые количественные показатели, а также необходимые федеральные целевые программы, план мероприятий по реализации указанных стратегий, в том числе по подготовке необходимых нормативных правовых актов.

Обозначенные цели хоть и являются чрезвычайно важными, но не представляют из себя ничего нового. Об этих приоритетах говорилось уже не раз на самом высоком уровне, но никто из представителей власти никогда не прояснял именно деталей и механизмов взаимодействия бизнеса и государства по этим направлениям.

Повышение уровня жизни населения – основной приоритет для ЧГП Без достойного уровня жизни населения невозможно динамичное развитие страны. Для повышения уровня жизни населения и содействия развитию «человеческого капитала», по мнению Правительства, прежде всего требуется обеспечение комплексной застройки территорий, включая инженерно-коммунальную и социальную инфраструктуру. Комплексность процесса жестко связана со стратегическим планированием развития территорий. В свою очередь, планированию должно способствовать законодательное установление четких и прозрачных процедур территориального планирования на уровне органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

При этом правительством подчеркивается, что одним из важных направлений развития жилищно-коммунального комплекса является привлечение в отрасль частных инвестиций.

Повышение конкурентоспособности экономики страны и развитие Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года от 28 июля 2004 года.http://www.government.ru/ регионов невозможно без активного партнерства бизнеса и власти Конкурентоспособность страны на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств, эффективностью инновационных процессов. В России обновление основных фондов и развитие инновационных Comment [PVDC14]: I think these производств значительно отстают от общемировых. this paragraph and the next one should go under the previous header (human resources) Скорейшего реформирования требует государственный сектор науки.

Государство планирует сосредоточить усилия на ограниченном числе стратегически важных направлений. При этом проблемы повышения эффективности управления и финансирования научно-технической и инновационной деятельности предполагается решить с помощью бизнеса.

Структурные и технологические преобразования, необходимые для повышения темпов и устойчивости роста экономики, по мнению Правительства, требуют партнерства бизнеса и государства в сфере научно исследовательской деятельности на основе широкого привлечения внебюджетных ресурсов. При этом в государственной собственности будут сохраняться только стратегические объекты.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.