авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«ДРАФТ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД РИСКИ БИЗНЕСА В ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ 2007 ...»

-- [ Страница 3 ] --

В Санкт-Петербурге откроется еще одна привлекательная инвестиционная зона - территории на юго-западе, где можно будет построить до 4-х млн кв. метров жилья, город в целом выйдет на новый уровень развития, жизнь в нем станет более цивилизованной.

Западные партнеры – скандинавские государства в результате проекта получают чистое Балтийское море, что стимулирует их поддерживать свои компании, которые ведут строительные работы и поставляют оборудование.

Есть и политические плюсы от реализации проекта - возможность развития сотрудничества стран, налаживания деловых связей и укрепления добрососедских отношений. Таким образом, вложенные в объект средства дадут всем сторонам очевидный экономический и политический эффект.

Успех проекта строительства ЮЗОС определили следующие факторы:

• наличие политической воли у Администрации Санкт-Петербурга;

• возросший за последние годы бюджет Санкт-Петербурга и позитивные прогнозы на будущее, позволившие принять Закон Санкт-Петербурга от июня 2002 года N 263-22 «О целевой программе Санкт-Петербурга «О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений» и финансировать мероприятия проекта;

• высокая заинтересованность правительств стран Балтийского региона в реализации этого экологического проекта;

• успешная работа менеджмента ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга»;

• наличие в Законодательном собрании и Администрации Санкт Петербурга руководителей и специалистов, создавших необходимую организационную и финансовую основу для реализации партнерства.

В настоящее время Правительство Санкт-Петербурга активно использует и планирует использовать в дальнейшем ЧГП при реализации проектов в различных сферах городского хозяйства. Так, в форме ЧГП, привлечены частные инвестиции в городской автобусный транспорт (ООО «Скания Питер» (компания со стопроцентным шведским капиталом), ГУП «Пассажиравтотранс» и Комитет по транспорту);

проводится эксперимент по управлению объектами жилищного и нежилого фонда в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга (администрация Адмиралтейского района, Жилищный комитет, Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга совместно с дочерним предприятием немецкой компании «Дусманн» - ООО «Питер–Дусманн»);

планируется строительство Западного скоростного диаметра и Орловского туннеля.

Представленные проекты показывают, что применение механизмов ЧГП для развития ЖКХ возможно и уже активно используется. В то же время не следует думать, что все реализованные проекты были успешными. В российской практике существуют и негативные примеры неудачных проектов.

Анализ рассматриваемых проектов в сфере ЧГП позволяет выделить основные факторы успеха при реализации проектов. К ним относятся:

• наличие политической воли у органов власти;

• возросшие за последние годы региональные и муниципальные бюджеты и позитивные прогнозы на будущее;

• высокая заинтересованность международных финансовых организаций и отечественного бизнеса в реализации проектов;

• успешная работа менеджмента проектов;

• наличие в органах власти руководителей и специалистов, создающих необходимую организационную и финансовую основу для реализации партнерства.

Отрицательное влияние на реализацию проектов оказывает фактор политического риска, в частности, нестабильность политической обстановки, отсутствие преемственности политики местной власти.

Рассмотрим более подробно в следующей главе риски частно государственного партнерства с позиции частного сектора.

Глава 4. Преимущества и риски проектов частно государственного партнерства Реализация крупных инвестиционных проектов всегда сопряжена со значительным количеством рисков. Теоретически ЧГП призвано снизить риски, как для государства, так и для частного сектора и повысить шансы на успех крупных проектов.

Однако на практике партнерство государства и бизнеса не всегда оказывается таким безоблачным.

Рассмотрим ниже основные преимущества и риски, которые возникают, с позиции компаний, при работе с государством в форме ЧГП.

Для более верной интерпретации полученных результатов следует отметить, что среди опрошенных компаний 85% не принимали участия в проектах ЧГП и лишь 15% имели такой опыт. Таким образом, представленный ниже взгляд на риски ЧГП – это, скорее, взгляд компаний, потенциально интересующихся ЧГП, но не имеющих практического опыта такой работы.

4.1. Преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Партнерство бизнеса и власти позволяет существенно увеличить шансы на успех при реализации крупных проектов. Объединение ресурсов и справедливое разделение рисков между сторонами позволяет активно привлекать инвестиции для реализации общественно и социально значимых проектов, многие из которых вряд ли могли быть реализованы без объединения усилий частного и государственного сектора.

ЧГП позволяет не только реализовывать проект, но и реализовывать его качественно, вводить его в срок, без задержек. ЧГП значительно повышает эффективность управления инфраструктурой. Отдача в будущем на инвестиции в рамках ЧГП значительно выше, чем при традиционных схемах реализации тех или иных социальных проектов.

Какие же основные преимущества являются основными для компаний от участия в проектах ЧГП?

Диаграмма 4. Основные преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Привлечение бюджетных средств 43, для осуществления проекта Доступ к ранее закрытым сферам российской экономики 40, (транспортная инфраструктура, ЖКХ и проч.) Расширение возможностей для получения кредитов под проект от российских и зарубежных финансовых 39, организаций за счет получения государственных гарантий Облегчение работы с органами власти за счет участия государства в проекте, в том числе получение 35, лицензий, разрешительной документации, заключений надзорных органов и проч.

Повышение статуса проекта за счет участия государства 22, Создание положительного образа компании 6, в глазах акционеров 0 10 20 30 40 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Результаты проведенного Ассоциацией Менеджеров исследования показали, что большинство компаний основным преимуществом от ЧГП видят возможность привлечения бюджетных средств для осуществления проекта. 43,2% ответивших выбрало этот вариант ответа (диагр. 4.1).

В условиях обостряющейся конкуренции для бизнеса становится не менее важным получение доступа к новым, ранее закрытым для частного сектора сферам экономики. Это преимущество указало 40,9% респондентов.

Объекты государственной или муниципальной собственности, дорожная инфраструктура, ЖКХ, энергетика, трубопроводы, объекты здравоохранения, образования и многие другие становятся доступны для компаний.

Партнерство и гарантии государства открывают не только новые сферы для бизнеса, но и расширяют возможности для получения кредитов от российских и зарубежных финансовых организаций. Так полагает 39,8%.

Однако в России эта возможность на практике достаточно сложна реализуема. Объекты ЧГП, как правило, находятся в собственности государства, для концессионных соглашений это всегда так, что делает невозможным использовать залоговые механизмы кредитования (более подробно см. в соответствующем разделе).

Возможность более активного привлечения кредитных сфер будет расширяться по мере развития нормативно-правового обеспечения ЧГП.

Представители делового сообщества также позитивно смотрят на использование механизмов ЧГП для облегчения работы с органами власти за счет участия государства в проекте – 35,8%. Участники опроса полагают, что государственное участие позволит проще получать лицензии, разрешительную документацию, заключения надзорных органов и проч.

необходимые для строительства и эксплуатации объектов документы.

Однако на практике не все оборачивается именно таким образом.

Участие одного государственного ведомства не может решить всех проблем по взаимодействию с другими государственными структурами. Более того, межведомственная конкуренция может даже в какой-то мере усложнить работу с органами власти. Если же в проекте принимает участие несколько ведомств или представителей различных уровней государственно власти, например, федеральной и региональной, то согласование проекта между ними может занять не один месяц.

Участие государства в проекте, несомненно, позитивно сказывается на повышение его статуса. В этом видят преимущество 22,7% участников опроса. И, наконец, 6,8% ответивших считают, что создание положительного образа компании в глазах акционеров также является важным позитивным элементом от участия в проектах ЧГП.

4.2. Классификация рисков проектов ЧГП в России Рассмотрению рисков была посвящена значительная часть исследования, проведенного Ассоциацией Менеджеров среди ведущих российских и зарубежных компаний.

Возникающие при реализации проектов ЧГП риски частного сектора можно условно разделить на четыре основные группы (диагр. 4.2):

• Риски, связанные с работой государственных органов власти;

• Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП;

• Бизнес-риски проектов ЧГП;

• Риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций.

Проведенное исследование показало, что наибольшее опасение у частного сектора вызывает группа рисков, связанная с работой государственных органов власти - 38,1% голосов. Немногим меньше участников опроса – 31,8% не доверяют государству как партнеру в проектах ЧГП. здесь следует уточнить, что в первом случае государство рассматривалось в целом как регулятор экономической деятельности, а во втором – как партнер в проектах ЧГП.

Показательно, что неэффективность государственного аппарата и государственной системы в целом является причиной более серьезных опасений компаний, чем деятельность государства как партнера. Хотя и уровень недоверия к государству, как партнеру, тоже является достаточно высоким.

Бизнес-риски проектов ЧГП отметили 26,7% респондентов. Это показывает, что наряду с высокими опасениями от деятельности государства, бизнес также оценивает достаточно высоко и риски самих проектов.

Наименьшее голосов участников опроса набрали риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций. Эти риски вызвали опасения всего у 3,4% опрошенных.

Диаграмма 4. Группы рисков, наиболее препятствующие развитию ЧГП в России Риски, связанные с работой 38, государственных органов власти Риски, связанные с участием государства 31, как партнера в проектах ЧГП Бизнес-риски проектов ЧГП 26, Риски, связанные с протестами 3, населения, общественных и международных организаций 0 1 2 3 4 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Рассмотрим далее более подробно каждую из групп рисков.

4.3. Основные риски, связанные с работой органов государственной власти – высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия Проекты ЧГП, реализуемые в России, сталкиваются со всеми теми же трудностями, которые возникают и при работе в других сферах. ЧГП не является в этом смысле какой-то изолированной формой реализации проектов, а тесно вплетено в существующую в стране деловую, нормативно правовую, культурную и проч. среду.

Наиболее сильным препятствием развитию частного сектора в современной России является высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия органов государственной власти. Все эти факторы справедливы для бизнеса любого уровня и сферы, работающего в любом регионе страны.

Это же справедливо и для проектов ЧГП: оба этих риска набрали максимальное количество голосов – 59,6% и 57,4% (диагр. 4.3).

Риски, связанные с работой органов государственной власти, касаются правительственных действий, которые отражаются на деятельности частного сектора при строительстве и эксплуатации объектов. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или вводу в действие инструкций, уменьшающих доходы и т.п. Подобным образом изменила условия проекта ЧГП, к примеру, новая администрация г. Обнинска.

Что касаемо реализации проектов ЧГП, то они увеличивают затраты на подготовку/согласование проекта, вносят дополнительные, подчас не поддающиеся прогнозированию риски, что опять же ведет к повышению стоимости проекта и в следствии к снижению его рентабельности и/или увеличению срока окупаемости.

Согласно мировой практике, правительство в подобных случаях, и это оговорено законами, должно предоставлять компенсацию инвесторам и частным партнерам за наступление таких рисков. Однако Правительства часто уходят от выполнения этих обязательств, оправдывая свои действия многочисленными причинами.

В результате частные партнеры вынуждены принимать на себя или страховать риски, которые связаны с разрешением споров с государством, если правительство нарушило соглашение.

Не менее важным риском для российских компаний выступает изменение нормативно-правовой базы в сфере реализации проекта.

Принимая во внимание, что крупные инфраструктурные проекты в сфере ЧГП – это, как правило, долгосрочные проекты, этот риск становится существенным для 36,7% респондентов. Действительно, в условиях быстро развивающейся и меняющейся нормативно-правовой базы в России изменение «правил игры» вполне реально.

Диаграмма 4. Наиболее существенные риски ЧГП для бизнеса, связанные с работой государственных органов власти Высокий уровень коррупции на всех 59, уровнях власти государства Избыточная бюрократия государственных 57, органов власти Изменение нормативно-правовой базы в 36, сфере реализации проекта Изменение приоритетов в социально экономическом развитии на федеральном, 18, региональном или муниципальном уровнях Конфискация / национализация 12, 6, Изменение политической системы 0 1 2 3 4 5 6 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, В рамках ЧГП такое изменение может привести, например, к существенному изменению условий эксплуатации объекта.

Гарантии государства по поддержке проектов ЧГП, его готовность и способность обеспечивать компенсацию за политические риски являются ключевыми вопросами для частных инвесторов. Особенно это касается иностранных инвестиций, которые очень чувствительны к политическим рискам.

18,7% опрошенных выделили изменение приоритетов в социально экономическом развитии на федеральном, региональном или муниципальном уровнях в качестве наиболее существенного риска ЧГП для компаний. Изменение приоритетов развития, как правило, имеет своим следствием изменение в бюджетном финансировании, что напрямую касается проектов ЧГП.

Риски конфискации или национализации имущества (12,5%), а также изменения политической системы страны (6,8%) по мнению участников опроса лишь в самой незначительной степени могут оказать влияние на успешность развития проектов ЧГП.

4.4. Риски для бизнеса от участия государства как партнера в проектах ЧГП Негативное влияние рисков, связанных с работой органов государственной власти, также переносится и на риски, для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП.

Фактически, в течение всего срока договора ЧГП государство оказывает прямо или косвенно существенное воздействие на деятельность частного сектора и как партнер, и как регулятор.

Несомненно, что распределение прав и обязанностей сторон в рамках проекта ЧГП закреплены в соглашении сторон. Современная мировая практика показывает, что стороны контракта стремятся равномерно распределять риски между собой исходя из принципа, что каждая из сторон берет на себя те риски, с которыми она может справиться с наибольшим эффектом. Так, государство как правило отвечает за политические риски, риски изменения законодательства и проч., в то время как частный партнер отвечает за бизнес-риски.

Орган государственной власти – партнер в проекте ЧГП является заинтересованной стороной в успехе проекта и выступает в качестве лоббиста интересов проекта в недрах государственного аппарата. В то же время этот, казалось бы очевидный принцип, ставится под сомнение 44,9% опрошенных, которые обозначили риск отсутствия реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта как наиболее существенный риск для бизнеса от участия государства как партнера в проекте ЧГП (диагр. 4.4).

Второе место с 40,9% голосов заняла длительность процесса согласования различных аспектов проекта в недрах государства. Этот аспект действительно важен, т.к., например, прохождение конкурсной процедуры при проведении концессионного конкурса может занять от одного до двух лет. Проекты ЧГП часто реализуются на объектах, находящихся в государственной собственности. Эта сфера очень плохо урегулирована с правовой точки зрения в России, что может вызвать коллизии или столкновение интересов различных ведомств.

Практически такое же количество голосов – 40,3% набрал вариант ответа, об отсутствии координации действий и различии интересов различных министерств и ведомств, а также об отсутствии единой программы ЧГП. Эти проблемы неоднократно озвучивались экспертами в сфере ЧГП в рамках подготовки данного национального доклада.

Отсутствие единой программы действий, наличие многих центров регулирования ЧГП и, как следствие, отсутствие координации действий в этой сфере приводит к затягиванию сроков рассмотрения проектов, несостыковках в нормативно-правовом обеспечении ЧГП, к необходимости нести дополнительные трансакционные издержки компании-партнеру государства при подготовке и реализации проекта. Эти проблемы мог бы решить специализированный государственный орган в сфере ЧГП. Примеры таких структур существуют за рубежом и позволяют значительно повысить эффективность использования ЧГП.

Диаграмма 4. Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП Отсутствие реальной ответственности государственных 44, структур за реализацию проекта Длительный процесс согласования различных аспектов 40, проекта в недрах государства Отсутствие единой программы, координации действий и 40, различие интересов между министерствами и ведомствами в сфере ЧГП Риск сокращения или прекращения финансирования проекта 26, в случае изменения приоритетов бюджетных расходов Недостаточность опыта и отсутствие квалифицированных 24, специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами ЧГП Сложность разрешения конфликтных ситуаций/споров с 22, государственными структурами Противоположные интересы федеральных, региональных и 18, муниципальных властей Примечание: Респондент мог выбрать не более трех вариантов ответа. Оценки представлены в Ненадлежащее выполнение условий контракта со стороны 17, органов власти процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Сложность выхода из проекта и возврата осуществленных 13, инвестиций Стремление к избыточному контролю со стороны 7, государственных структур за реализацией проекта 0 1 2 3 4 Риск сокращения или прекращения финансирования проекта при изменении приоритетов бюджетных расходов выбрало 26,7% ответивших.

Тесная связь проектов ЧГП с бюджетным финансированием является одним из сложных аспектов партнерства. Привязка финансирования проектов ЧГП к ежегодному голосованию бюджета значительно сокращает горизонт планирования по проектам ЧГП для компаний и не стимулирует их инвестировать в крупные долгосрочные проекты. Однако следует отметить, что ситуация в этой области начинает исправляться. Так, Инвестиционный фонд предоставляет финансирование сроком до 5 лет, причем это финансирование не привязано к бюджетному процессу.

Практически каждый четвертый участник опроса, или 24,4%, отметили недостаточность опыта у государственных структур и у частного сектора как один из важных рисков при работе в форме ЧГП. Такой ответ вполне понятен. В условиях недостаточной нормативно-правовой и институциональной проработанности ЧГП в России, во многом успех партнерства зависит от инициативы и профессионализма обоих участников.

А именно этого и не хватает. Общий низкий профессиональный уровень государственных служащих, отсутствие опыта взаимодействия с компаниями, особенно в такой сложной сфере как ЧГП, сказываются на повышении риска такого взаимодейтсвия. Справедливости ради следует сказать, что подобного опыта не хватает и у компаний. Согласно исследованиям Ассоциации Менеджеров лишь немногим около 15% компаний-представителей крупного и среднего бизнеса принимали участие в проектах ЧГП.

22,1% респондентов отметили сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами. Этому способствует невысокий авторитет судебной системы страны, которая многими рассматривается как зависимая от исполнительной власти. Такое неверие в судебную систему настораживает компании при взаимодействии с государством, которое, по их мнению, окажется в приоритетной позиции в случае возникновения спорных ситуаций.

Рассматривая оставшиеся риски для бизнеса, связанные с деятельностью государства как партнера, участники исследования отдали 18,7% голосов за риск противоположности интересов между различными уровнями власти – федеральной, региональной и местной.

Несоблюдение органов власти условий контракта (17,6%), а также сложность выхода из проекта и возврата инвестиций (13,1%) не вызывают у представителей бизнеса высокого уровня беспокойства. Очевидно, что юридически закрепленные обязательства сторон могут всегда быть обжалованы.

Еще менее опасений вызывает стремление государства к избыточному контролю за реализацией проекта – 7,9% голосов. Само стремление государства к партнерству с бизнесом означает, что оно заинтересовано в более широком взаимодействии с частным сектором и не ставит перед собой цель создания дополнительных сложностей для компаний.

Результаты этой части исследования показывают, что отсутствие координации действий между ведомствами, длительность согласования различных аспектов проекта, отсутствие реальной ответственности в государственных структурах воспринимаются деловым сообществом как гораздо более высокие риски, чем неисполнение государством своих обязательств по контракту или стремление к избыточному контролю за частным партнером.

4.5. Бизнес-риски проектов ЧГП По мнению участников исследования Ассоциации Менеджеров, бизнес риски проектов не являются основными при реализации проектов ЧГП. Они занимают лишь третье место в группе основных рисков ЧГП после рисков, связанных с работой государственных органов власти и рисков участия государства как партнера.

В целом бизнес-риски проектов ЧГП соответствуют традиционным рискам проектного финансирования, но имеют свою специфику, связанную с необходимость работать на объектах государственной собственности и в сферах, традиционно считающихся областью деятельности органов власти.

Согласно результатам исследования наиболее существенным риском 56,8% респондентов считают риск незапланированного повышения цен на оборудование и материалы, необходимые для осуществления проекта. Такой риск, действительно, существует, но в то же время он всегда обговаривается и закрепляется в договоре сторон. Государство, как правило, готово брать на себя это риск, либо обговариваются компенсации компаниям за счет включения дополнительных издержек в тариф на пользование объектом ЧГП (диагр. 4.5).

Базируясь на мировом опыте ЧГП надо отметить так же и то, что компании достаточно часто при проведении тендера на участие в совместном с государством проекте умышленно занижают цену работ, пытаясь одержать верх над конкурентами. В последствии это приводит к увеличению цены проекта и, порой, к срыву контракта.

Вторым по значимости оказался риск неэффективного управления проектом, набрав 46,6% голосов респондентов. На столь высокий показатель этого риска, очевидно, оказывает влияние необходимость работы с государством, с громоздкой бюрократической структурой, которая у многих респондентов вызывает опасения и страхи потери эффективности управления проектом. Этот риск нам представляется также вполне оправданным и реальным. Ведь необходимые согласования с различными ведомствами и уровнями власти при реализации крупного проекта могут занять не один год, что существенно снижает гибкость компаний.

Риск неверной оценки рентабельности проекта, набравший 43,2% голосов, также является весьма характерным для ЧГП. Ошибочная оценка спроса, изменение тарифной политики государства, удлинение сроков строительства объекта за счет необходимости согласования между ведомствами, повышение цен на материалы и оборудование, высокая стоимость кредита и проч. – все это может значительно повлиять на рентабельность проекта.

Удорожание стоимости строительных работ представляет собой одну из главных особенностей и основных составляющих рисков на строительном этапе, что напрямую влияет на рентабельность проекта. Строительный период в инфраструктурных проектах достаточно длителен, со времени подписания контракта до тех пор, когда бизнес-партнер получит первые доходы, проходят годы, что может значительно увеличивать общие затраты на строительство. Ответственность за такие риски несет, как правило, частный сектор, который закрывает некоторые из них посредством страхования. Государство принимает ответственность за риски строительства, когда само строит объект. Обычно правительства также прибегают к услугам страховых компаний, особенно при реализации проектов, сопровождающихся повышенным риском (например, при прокладке дорог или дорожных объектов через горы).

Все возникшие в результате задержки реализации проекта ЧГП по вине государства дополнительные затраты на строительство и/или дополнительные суммы расходов, которые могут подлежать возмещению после сдачи объекта в эксплуатацию, должны быть возмещены бизнес партнеру.

Этот тезис подтверждают ответы респондентов. Так, риск неверной оценки платежеспособного спроса набрал 22,7% голосов респондентов, в то время как риск неверной оценки стоимости проекта отметило 18,7%.

В качестве примера можно привести неверную оценку платежеспособного спроса в дорожной концессии. Рыночный спрос фактических или ожидаемых уровней движения определяется готовностью потребителей оплачивать свой проезд. От правильности расчетов потребности населения в платной услуге и способности его нести издержки на эти цели зависят жизнеспособность проекта и его финансирование.

Число и качество конкурентных альтернативных маршрутов, их связь с платной дорогой и остальной частью транспортной сети также отражаются на интенсивности транспортного потока (вставка 4.1).

Вставка 4.1. Возможное распределение рисков в дорожной концессии Госсектор Частный сектор Право на Риски строительства строительство Приобретение земли Операционные риски Согласование плана Эксплуатационные риски Тарифная политика Изменение набора услуг Риск недостаточности Доступность спроса Налоги и инфляция Изменение условий управления объектом Риски Дискриминационное финансирования законодательство Форс мажор Совместное несение рисков Источник: Материалы комитета Ассоциации Менеджеров по отношениям с органами власти, Москва, 27 сентября 2006 г.

Движение и уровни сбора денег за проезд могут быть недостаточны, чтобы компенсировать бизнес-партнеру все затраты, включая строительство, эксплуатацию и обслуживание. Прогнозирование уровней движения затруднено, потому что новые проекты не могут без корректировок использовать данные существующих транспортных потоков в качестве прогнозов спроса. В результате для получения по возможности более надежных и достоверных данных должны использоваться другие методы оценки спроса, типа экономико математических моделей и социологических опросов.

Характерная особенность таких бизнес-рисков в том, что они чрезвычайно зависимы от времени и местоположения объекта. Уровни движения транспорта в железнодорожных, морских, автодорожных проектах должны быть проанализированы с особой тщательностью, и прогнозы интенсивности должны быть реальные.

На эксплуатационной стадии риски могут распределяться между субъектами договора ЧГП в зависимости от их источника происхождения.

Если, например, правительство не выполнило определенное обязательство по предоставлению разрешения или лицензии, оно несет соответствующие издержки и компенсирует бизнес-партнеру недополученную им прибыль.

Риски получения дохода закрываются, как правило, оператором проекта, если договор не предусматривает иного. Они также могут быть снижены за счет страховой компании. Если ожидаемый доход не дополучен из-за правительственных действий (отказ увеличить тарифы согласно оговоренным в контракте или законе формулам), то и ответственность несет правительство.

Диаграмма 4. Наиболее существенные бизнес-риски проектов ЧГП Незапланированное повышение цен на оборудование 56, материалы, необходимые для осуществления 46, Риск неэффективного управления 43, Риск неправильной оценки рентабельности 22, Риск неверной оценки платежеспособного Риск неверной оценки стоимости проекта 18, стоимости в процессе его 9, Ошибки технического проектирования и реализации Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Форс-мажорные обстоятельства (гражданские Источник: Ассоциация Менеджеров, 7, война, стихийные Риск изменения валютного курса, для 6, деноминированных в иностранной 0 1 2 3 4 5 В договорах ЧГП в сфере электроэнергетики, магистральной транспортировки газа в целях снижения коммерческих рисков правительства часто гарантируют закупку определенных в договоре объемов выработанной электроэнергии или поставленного газа. Если бизнес-партнер не нарушает своих обязательств в рамках договора, государство через уполномоченные, как правило, государственные компании оплачивает электроэнергию и газ, переданные в определенные пункты их доставки. При этом согласовываются также тарифы и методики их изменения, что значительно снижает коммерческие риски.

Представители компаний достаточно невысоко оценили риски неточности технического проектирования и реализации проекта – всего 9,6% голосов респондентов.

Технические риски связаны в основном с этапами подготовки, строительством, эксплуатацией и управлением проектом (процесс производства, дата завершения, качество, стоимость отсрочки и изменения первоначально согласованных требований и условий). Эти риски несет бизнес-партнер государства и/или фирмы-подрядчики.

На предварительной стадии подготовки проекта ЧГП (разработка ТЭО, бизнес-плана, проектной документации т.п.) риски между государством и его потенциальными бизнес-партнерами распределены достаточно четко.

Если отказы и неувязки в спецификациях проекта возникают в обеспечиваемых и предлагаемых бизнесу правительственных документах, то, очевидно, все риски и ответственность несет только правительство. Если же ошибки и неточности содержатся в документах и предложениях претендента на проект ЧГП, то это – сфера его ответственности.

Многие проекты в мировой практике были отсрочены или не реализованы из-за трудностей определения стратегического и тактического направлений развития коммерческого использования инфраструктурных объектов ЧГП, а также проведения детальных прединвестиционных расчетов. Чаще всего ответственность за большинство этих рисков берет на себя государство.

Форс-мажорные обстоятельства (обстоятельства непреодолимой силы) представляют собой риски, которые находятся вне контроля и управления всеми сторонами частно-государственного партнерства. Они вызвали опасения всего у 7,4% респондентов. Во многих видах контрактов стороны имеют право приостановить выполнение своих обязательств при наступлении обстоятельств, выходящих за рамки их контроля, например, при стихийных бедствиях, других природных катаклизмах, войнах, военных действиях, эмбарго, ограничениях на импорт или экспорт и существенном изменении законов.

К форс-мажорным обстоятельствам ЧГП могут быть также отнесены следующие причины: неустранимая задержка строительства;

значительный ущерб, расход, убыток или утрата, которые потерпел партнер, не определенные в договоре как подлежащие компенсации со стороны государства или страховых компаний.

При их наступлении срок действия договора ЧГП может быть продлен по письменной договоренности частного предприятия с государством.

Диаграмма 4.6 Comment [PVDC23]: This diagram should go down to 4. Наиболее значимые риски ЧГП для бизнеса, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций Негативное воздействие на окружающую 80, среду Недостаточный уровень технической безопасности 75, проекта Неприятие проекта по идеологическим, религиозным, 31, моральным, историко-архитектурным и иным мотивам Несоблюдение условий труда 13, 9, Ущемление прав человека и национальных меньшинств 0 2 4 6 8 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Наименьшее опасения у представителей российских компаний вызвал риск изменения валютного курса для контрактов, деноминированных в иностранной валюте – всего 6,2% ответов. Основная масса контрактов, заключаемых в России, предусматривает рублевые платежи. Изменение валютного курса может оказать влияние на зарубежные компании, а также при закупках оборудования и материалов за границей.

4.6. «Общественные» риски ЧГП При подготовке и реализации проектов ЧГП также необходимо учитывать отношение населения, особенно проживающего на территории реализации проекта, общественных и международных организаций к проекту.

Наиболее существенный риск в этой сфере возникнет в случае негативного воздействия проекта на окружающую среду. Этот вариант ответа отметили 80,1% участников опроса (диагр. 4.6).

Недостаточный уровень технической безопасности проекта обозначили 75,4% участников опроса. Этот риск характерен не только для ЧГП, но и для любых проектов.

31,2% ответивших указали на возможность неприятия проекта по идеологическим, религиозным, моральным, историко-архитектурным и иным мотивам.

Наименьшее опасение вызывают протесты населения и общественных организаций в случае несоблюдения условий труда (13,1%) и ущемления прав человека и национальных меньшинств (9,6%).

Таким образом, компании в целом невысоко оценивают риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций.

Основная масса этой группы рисков сосредоточена в сфере экологии и технической безопасности проекта.

Эти риски целесообразно равномерно разделять между частным сектором и государством. Для снижения их уровня необходима активная работа с населением и общественными организациями по информированию и согласованию всех, касающихся их аспектах проекта. Гарантировать соблюдение законодательства (в т.ч. экологического), прав и свобод граждан.

Таким образом, проекты ЧГП содержат в себе как преимущества, так и риски. В проведенном исследовании Ассоциация Менеджеров попросила оценить проекты ЧГП с точки зрения прибыльности и деятельности государства как партнера компании, которые имеют опыт реализации проектов совместно с государством.

По 10-ти балльной системе проекты ЧГП с точки зрения прибыльности набрали 5,88 баллов. В принципе, такая оценка говорит скорее об умеренном уровне прибыли для компаний-участников партнерства. Государство как партнер набрало 5,19 баллов по этой же системе (диагр. 4.7).

Диаграмма 4. Оценка реализации проекта(ов) ЧГП компаниями-участниками 5, 5, 5, 5, 5, 5, 4, С точки зрения деятельности С точки зрения прибыльности государства как партнера Примечание: Оценки выставлялись по 10-бальной шкале, где 1 – наименьший бал, 10 – наивысший.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Подготовительные мероприятия со стороны государства, направленные на решение существующих и потенциальных проблем в сфере ЧГП, а также качественная подготовка и эффективное управление проектом, могут существенно понизить уровень и смягчить действие многочисленных рисков.

Глава 5. Пути развития частно-государственного партнерства в России ЧГП становится важным элементом в развитии российской социально экономической сферы в России. Несмотря на существующие трудности становления ЧГП большинство экспертов сходится во мнении, что эта концепция призвана сыграть существенную роль в модернизации российской экономики, развитии инфраструктуры и повышения уровня жизни населения.

Диаграмма 5. Планирует ли компания в будущем принять участие в проектах ЧГП?

88, 11, Да Нет Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Проведенные Ассоциацией Менеджеров исследования показывают, что 88,5% компаний, уже принимавших участие в проектах ЧГП планируют в будущем продолжать свое участие в партнерстве с государством при реализации различных проектов. Лишь 11,5% компаний откажутся от повторения такого опыта (диагр. 5.1). Приведенные цифры свидетельствуют о высоком экономическом интересе для бизнеса от проектов ЧГП.

Диаграмма 5. Что необходимо сделать для создания благоприятной среды частно государственного партнерства в России?

Разработать и принять комплекс дополнительных законов, регламентирующих ЧГП, а также разработать механизмы реализации уже 67, существующей нормативно-правовой базы по ЧГП Обеспечить гарантии государства на вложенные средства 52, (страхование финансовых рисков) Обеспечить государственную поддержку реализации проекта 48, (финансирование, налоговые послабления, госзаказ, протекционизм) Привлекать для софинансирования и консультирования проектов международные (МФК, ВБ, ЕБРР, ЕИБ и др.) и российские 26, (ВЭБ, ВТБ, Сбербанк, ПИФы и др.) финансовые организации Создать единый государственный орган, ответственный 19, базу проектов ЧГП за реализацию проектов ЧГП и единую Создать сеть аккредитованных консалтинговых структур – посредников между государством и бизнесом для повышения 16, эффективности взаимодействия и снижения рисков в проектах ЧГП Использовать международный арбитраж для 14, разрешения споров между государственными органами и компаниями – участниками ЧГП 14, Гарантировать выкуп проекта государством в случае его убыточности 0 1 2 3 4 5 6 7 Примечание: Респондент мог выбрать не более трех вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, Однако дальнейшее становление ЧГП в России и увеличение проектов требует существенного приложения усилий для развития благоприятной среды ЧГП со стороны государства.

Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование (диагр. 5.2), а также результаты многочисленных экспертных встреч и круглых столов позволяют выделить восемь приоритетных направлений для развития ЧГП в России:

1. Формирование общей среды развития ЧГП;

2. Усиление нормативно-правового обеспечения ЧГП;

3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора;

4. Обеспечение государственной поддержки реализации проекта;

5. Единый государственный орган по вопросам ЧГП;

6. Использование деловых объединений;

7. Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью;

Рассмотрим далее более подробно каждое из представленных направлений.

5.1. Формирование общей среды развития ЧГП Очевидно, что на темпы развития проектов ЧГП оказывает общая экономическая и политическая ситуация в стране. Экономический рост последних лет, политическая стабильность, повышение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, развитие законодательной и подзаконной базы в стране, рост благосостояния населения создают в целом благоприятную внешнюю среду для развития проектов ЧГП.

Однако существуют и проблемы, связанные прежде всего с низким уровнем доверия бизнеса и власти, слабым уровнем диалога между частным и государственным сектором, а также чрезвычайно высокий уровень коррупции, пронизавший все уровни государственной власти в стране, и административные барьеры. Определенные трудности также связаны и с непонимаем выгод от использования ЧГП в государственном и частном секторе, а также в общественности.

5.1.1. Снижение уровня коррупции и административных барьеров Comment [PVDC24]: This would be станет существенным шагом навстречу развитию ЧГП в России much more powerful if put positively, for Коррупция и высокие административные стали бичом развития example: ‘improve transparency of cooperation’ российской экономики. Многочисленные исследования, проведенные российскими и зарубежными исследователями, показывают, что коррупция стала реальным фактором, тормозящим экономический рост в стране.

Несмотря на то, что проблемы борьбы с коррупцией и снижение высоких административных барьеров не находятся в сфере непосредственных мер развития ЧГП, в то же время оздоровление ситуации в этих областях окажет несомненное благоприятное влияние на развитие ЧГП.

В целом повышение качества работы органов государственной власти и профессионализма государственных служащих позволит придать импульс для развития ЧГП.

5.1.2. Необходимо повышение уровня доверия между органами власти и бизнесом Сейчас ЧГП развивается в условиях колоссального дефицита доверия, в то время как доверие – это основной элемент эффективной реализации ЧГП.

ЧГП – это, прежде всего, партнерство между людьми, и между чиновниками и бизнесменами. Очевидно, что в атмосфере доверия легче достичь общности и гармонизации интересов участвующих сторон.

Причины высокого уровня недоверия кроются не только в сегодняшнем дне, но и имеют исторические корни. На протяжении всего советского периода государственная политика в экономической и социальной сфере формировалась «сверху», то есть государство, исходя из собственных интересов, устанавливало «правила игры» для экономических агентов и принуждало к их исполнению. Эта политика не предполагала ни согласия экономических агентов с правилами игры, ни ответственности государства за соблюдение правил.

Эффективность такого подхода в последнее время вызывает большие сомнения. Во-первых, если правила игры не принимаются добровольно участниками рынка, то государство вынуждено применять меры принуждения к исполнению правил и нести затраты, связанные с осуществлением таких мер. Во-вторых, при отсутствии механизмов ответственности самого государства за нарушение им правил игры возникает общая проблема недоверия к государственной политике, в частности, создается крайне неблагоприятный климат для бизнеса и инвестиций, в том числе в сфере ЧГП.

ЧГП в более широком понимании может выступать не просто как форма реализации проектов, но и как механизм согласования интересов отдельных социальных групп и общественных институтов.

Диаграмма 5. Чьи интересы должны быть приоритетно отражены при реализации проектов ЧГП?

В равной степени государства и 85, бизнеса Интересы государства 9, Интересы частного бизнеса 5, 1 2 3 4 5 6 7 8 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов.

Источник: Ассоциация Менеджеров, В идеализированном виде партнерство может пониматься как конструктивное взаимодействие организаций партнеров для решения проблем подготовки и реализации проектов, "выгодное" каждой из сторон в отдельности и всем в целом. Вместе с тем, жизненные реалии нынешней России таковы, что достичь этого не всегда удается. Чаще на практике реализуются краткосрочные "социальные альянсы", когда усилия и ресурсы организаций любых двух партнеров объединяются для достижения некой конкретной цели.

Показательно, что по результатам исследования Ассоциации Менеджеров 85,2% представителей компаний отметили, что при реализации проектов ЧГП интересы государства и бизнеса должны быть отражены в равной степени (диагр. 5.3). Более того, почти каждый десятый участник, или 9,1%, поставили интересы государства впереди интересов бизнеса. И лишь 5,7% респондентов отметили, что интересы частного сектора более приоритетны, чем интересы государства. Такой результат, на наш взгляд, говорит о том, что частный сектор воспринимает ЧГП именно как партнерство и готов разделять преимущества и риски при реализации совместных проектов с государством.

Важно отметить, что причины недоверия кроются не только в поведение чиновников, но и представителей частного сектора. Мировой опыт показывает, что не столь редки ситуации, когда компании, например, умышленно занижают стоимость проекта, чтобы выиграть тендер и получить доступ к государственному финансированию, качество предоставления услуг также может оказаться не соответствующим требуемому уровню и стандартам. Таким образом, недобросовестные бизнесмены также играют против укрепления развития ЧГП.

Доверие не может быть установлено по повелению сверху, это всегда долгосрочный процесс. Лишь по мере накапливания опыта успешной реализации проектов ЧГП, формирования необходимой нормативно правовой и институциональной среды развития ЧГП, повышения уровня уважения и взаимного учета интересов между сторонами будет развиваться и укрепляться взаимное доверие. Это процесс не одного года, но без успешного движения в этом направлении развитие ЧГП не будет иметь Comment [PVDC25]: How did those смысла. companies that have experience with PPP realize this trust?

5.1.3. Информирование органов государственной власти, компаний и общественности о возможностях и преимуществах ЧГП Как отмечалось выше, в последнее время интерес к концепции ЧГП значительно увеличился в органах государственной власти и в деловой среде. Несмотря на это, на профессиональном уровне заниматься проектами ЧГП могут лишь очень немногие компании, а уровень информированности о возможностях и преимуществах ЧГП остается в целом на невысоком уровне с обеих сторон.

Нередка ситуация, к примеру, когда российские предприниматели узнавали о возможности участия в проектах ЧГП на выставках и конференциях за рубежом.

В связи с этим важным направлением развития ЧГП должно стать информирование широких слоев деловой общественности и чиновников о ЧГП, о тех вариантах партнерства, которые предлагает эта концепция.

Существуют и более весомые аргументы, подтверждающие необходимость активной информационно-разъяснительной работы о ЧГП.

Мировой опыт показывает, что проекты ЧГП часто вызывают неоднозначную реакцию в обществе, особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

Дело в том, что преимущества ЧГП часто не лежат на поверхности, их нужно последовательно, профессионально и аргументировано разъяснять широкой общественности. Передача областей, традиционно относящихся к сфере деятельности государства, в частный сектор часто вызывает тревогу и опасения у населения.

Реализация проектов ЧГП не редко требует привлечения бюджетных средств. Бюджетная сфера неотделима от политики, а в современном гражданском обществе с его многочисленными «группами давления», активно отстаивающими свои интересы, и влиятельными средствами массовой информации залогом успешного продвижения вперед все чаще служит умение заручиться общественной поддержкой.

Именно поэтому представители бизнеса, правительства и сектора бюджетных услуг должны выработать совместный план действий по более эффективному и систематическому разъяснению преимуществ, которые приносят обществу проекты ЧГП.

Для некоторых чиновников и бизнесменов многие из преимуществ ЧГП не являются самоочевидными. Более того, в ряде стран эти преимущества яростно оспариваются влиятельными силами в обществе. Соответственно, необходимо представлять как позитивные, так и негативные последствия или сценарии проектов ЧГП. При этом следует использовать аргументы в пользу проектов ЧГП как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.

При обосновании важности конкретных проектов ЧГП необходимо разрабатывать планы информационно-разъяснительной работы, налаживать взаимодействие со всеми группами заинтересованных лиц, разъяснять общественную значимость проекта. В ходе мониторинга проекта определять отправную точку в настроениях общества и отслеживать эволюцию общественного мнения. Очень важно также обеспечить взаимодействие с неправительственными организациями.

В работе с общественностью с целью разъяснения сути проекта ЧГП очень важно разъяснить, что в результате проекта каждая из сторон экономит ресурсы и способна повысить качество предоставляемых услуг.

Информационно-разъяснительная работа имеет важный практический интерес для участников партнерства и в области финансирования. Повышая информированность заинтересованных сторон о проекте, и тем самым получая общественную поддержку проекта возможно снизить предполагаемый уровень риска и тем самым повлиять на процентные ставки в сторону понижения, сокращая стоимость заимствовании.

5.1.4. Закрепление ЧГП в проектах стратегического развития страны и регионов Одной из причин слабой динамики развития частно-государственного партнерства эксперты называют отсутствие национальной, отраслевых и региональных стратегий социально-экономического развития.

ЧГП должно способствовать достижению стратегических целей социально-экономического развития, поставленных государством. В данном случае ЧГП будет являться одним из инструментов, который органы власти смогут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций.

В настоящий момент, как было отмечено выше, сферами, в которых наиболее активно применяется ЧГП, являются развитие транспортной инфраструктуры, ЖКХ, объекты энергетики. В будущем механизм ЧГП должен более активно использоваться и в других сферах народного хозяйства.


Помимо определения приоритетных направлений на федеральном уровне, не менее значимую роль играют региональные и муниципальные планы развития.

Практика показала, что ЧГП может эффективно использоваться в целях выполнения задач по экономическому развитию территории и, в частности, для реализации проектов, входящих в планы города (района). ЧГП базируется на тех же принципах, что и стратегические проекты37, таких как Хуснутдинова С.Р. Частно-общественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург: Издательство АМБ. 2004, с. 21- долгосрочность, территориальную привязку и общественную значимость.

Важным благоприятным фактором для развития ЧГП может стать включение схемы ЧГП в территориальное планирование. Стратегии развития регионов являются организационным механизмом, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития. Они также могут учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым, стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.

В стратегии использования ЧГП должны быть зафиксированы:

• общие представления о планах в отношении ЧГП, видах услуг, которые будут оказывать ЧГП, предполагаемых формах партнерства и требованиях к потенциальным партнерам;

• руководящие принципы, например: ЧГП должны снижать государственные расходы на обслуживание;

все инициативы ЧГП должны быть открыты и прозрачны;

ответственность за определение уровня и качества первоочередных услуг останется за городскими властями и т.п.;

• стратегия коммуникаций, обеспечивающая открытые консультации и обсуждения всех аспектов организации ЧГП как внутри органов власти, так и с местным сообществом • стратегия в отношении кадров, активное использование ЧГП потребует подготовки чиновников;

• процедура работы ЧГП, фиксирующий стандартные процедуры создания и функционирования ЧГП;

• формальный статус стратегии использования ЧГП, гарантирующий ее стабильность и надежность.

5.2. Усиление нормативно-правового обеспечения ЧГП 5.2.1. Нормативно-правовое обеспечение ЧГП требует дальнейшей проработки Успех ЧГП основывается в первую очередь на детальном нормативно правовом обеспечении различных аспектов партнерства. Противоречия или конфликтные ситуации, систематически повторяющиеся в системе частно государственного партнерства, и снижающие эффективность всего механизма требуют постоянного совершенствования «правил игры».

Оговоренные, согласованные и принятые сторонами правила являются мощным регулятором проблемных ситуаций, значительно снижают риски и повышают эффективность всей системы ЧГП.

Как было отмечено выше, законодательное регулирование в сфере ЧГП можно разделить на общее законодательство и специальное законодательство. К специальному законодательству относятся Бюджетный кодекс, Постановление Правительства РФ № 694 «Об инвестиционном фонде РФ», ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях», ФЗ № 225 « О соглашениях о разделе продукции», ФЗ № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и ряд отраслевых нормативно-правовых актов.

Эти законы создают общую основу для развития ЧГП. Однако такие специфические для ЧГП законы как ФЗ «О концессиях», «О СРП», «Об ОЭЗ» далеко не совершенны и требуют существенных корректировок и принятия множества подзаконных нормативно-правовых актов. Необходима также разработка механизмов их практической реализации.

Основываясь на проведенной работе в ходе подготовки данного доклада, можно выделить ряд принципов, которые необходимо учитывать, по мнению делового сообщества, при дальнейшей разработке нормативно правовых актов в сфере ЧГП:

• обеспечение стабильности условий договора на всем протяжении его деятельности;

• четкое разделение прав и обязанностей каждой из сторон в проектах ЧГП;

• равномерное распределение рисков между сторонами и снижение риска применения императивных норм вне зависимости от соглашения сторон;

• снижение избыточного контроля государства за реализацией проекта;

• исключение возможностей конфискации или национализации имущества;

• упрощение процедуры изменения тарифов;

• создание специального налогового режима для структур проектного финансирования;

• разрешение ряда проблем земельного права.

Следует отметить также, что для успеха реализации конкретных проектов необходимо, чтобы при взаимодействии с государством бизнес имел возможность сохранить гибкость и эффективность своей деятельности.

Дело в том, что «оказавшись в пределах государственных денег», бизнес может оказаться в необходимости «играть по государственным правилам» в том смысле, что для решения возникающих вопросов ему могут понадобиться недели, если не месяцы согласований с государственными органами. Правила, разработанные для государственных структур или для государственных программ совершенно не пригодны для работы частной компании.

Экспертные опросы также показали обеспокоенность бизнеса в случае возникновения спорных ситуаций с государственным партнером. При фактическом отсутствии независимой судебной системы решение таких споров будет, по мнению многих опрашиваемых, отвечать интересам государства. Таким образом, любой долгосрочный контракт по ЧГП может стать объектом такого же рейдерства, как и корпоративная собственность.

Поэтому объективность и независимость судебных решений при разрешении возникающих споров будет служить ярким индикатором того, насколько государство действительно заинтересовано в развитии партнерских отношений с частным сектором.

5.2.2. Устранение недостатков ФЗ «О концессионных соглашениях»

Федеральный закон «О концессионных соглашениях» является важнейшим законом для развития ЧГП в России. Однако, несмотря на его важность, пока ни одной концессии не было принято. Одна из причин такого положения – это существенные недостатки самого закона, в частности, положения о типовых соглашениях.

Рассмотрим более подробно некоторые проблемные точки закона и, основываясь на примере проектов в сфере транспортной инфраструктуры, представим возможные пути их решения.

Проблема 1. Императивный характер типовых концессионных соглашений.

Согласно п.2 ст.13 закона «О концессионных соглашениях» типовое концессионное соглашение является обязательным для заключения договора концессии. В ст.4 перечислены объекты концессионных соглашений, для каждого из которых необходима разработка типовых концессионных соглашений.

На момент выхода доклада в печать было принято лишь одно типовое концессионное соглашение в сфере автомобильных дорог и транспортной инфраструктуры38. Сейчас разрабатываются еще ряд типовых соглашений в других областях.

По мнению экспертов, единственное принятое типовое соглашение в целом не удачно по структуре и по содержанию. В нем закреплен единообразный подход ко всем концессионным проектам в регулируемой области. Лишь в отдельных случаях возможны альтернативные пути регулирования. Существенным недостатком является и то, что принятое типовое положение содержит негибкие положения в отношении обеспечения, ответственности и прекращения соглашения.

Для того чтобы это соглашение заработало, необходима его существенная корректировка, либо принятие нового соглашения, отвечающего международной практике. Еще лучше, если будут разработаны типовые соглашения для каждого объекта транспортной инфраструктуры (дороги, аэропорты, порты и пр.).

Учитывая, что разработка обязательных типовых концессионных соглашений требуется для всех объектов концессий, процесс их разработки и правки может занять не один год.

Поэтому другим решением проблемы может стать отмена требования об обязательности типового соглашения, содержащиеся в законе. Вполне разумно было бы первоначально сделать типовое соглашение рекомендательным. Подобная поправка уже была внесена в Государственную думу РФ.

Проблема 2. Несоответствие законодательно установленных и реальных сроков оформления документов на земельный(е) участок(ки).

Требование закона, содержащееся в п.1 ст.11 гласит: «…Договор аренды (субаренды) земельного участка должен быть заключен с концессионером не Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 2006 г. N 319 г. Москва Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств позже чем через 60 рабочих дней со дня подписания концессионного соглашения».

Очевидно, что в современных российских реалиях 60 дней явно не достаточно для оформления всех документов на земельный участок, например, под строительство дороги. В случае же необходимости оформить документы на многие земельные участки, эта норма заведомо становится невыполнимой.

Возможным решением здесь может стать параллельное проведение двух конкурсов: на дизайн дороги (разработка инженерного проекта) и на концессии.

Проблема 3. Закон не позволяет множественность участников на стороне концедента.

Ст.5 закона гласит: «…Концедент – РФ… ЛИБО субъект РФ… ЛИБО муниципальное образование». Таким образом, в законе закреплена единственность участия в концессии на стороне государства. В то же время многие проекты могут иметь необходимость вовлечения нескольких государственных ведомств, например, на федеральном и региональном уровнях. Так, при строительстве Западного скоростного диаметра на его стороне выступит Правительство РФ в лице Федерального дорожного агентства и Правительство Санкт-Петербурга.


Для того, чтобы разрешить эту проблему необходимо принятие поправки в ФЗ «О концессионных соглашениях», разрешающую множественность участников на стороне концедента.

Проблема 4. Закон не способствует привлечению частных кредиторов для финансирования проекта. Необходимо развитие механизмов обеспечения.

Большинство реализуемых в России проектов ЧГП использует кредитную схему финансирования.

В то же время, в случае использования кредитных схем для реализации проектов ЧГП риски банков-кредиторов существенно увеличиваются.

П.6 ст.3 прямо запрещает передачу концессионерам в залог объекта концессионного соглашения. Таким образом, активы в рамках концессии не могут быть обременены никаким обязательствами, что существенно увеличивает риски кредиторов. А увеличение риска, как известно, напрямую связано с увеличением стоимости кредитования.

Одним из возможных путей решения проблемы могла бы стать уступка будущего права кредитующей организации. Например, уступка права на взимание платы за проезд по автомагистрали.

Однако уступка права недостаточно хорошо проработана в российском законодательстве и может быть признана недействительной. Более того, в рамках концессионного законодательства есть специально предусмотренные ограничения. Так, п.2 ст.5 запрещает залог прав концессионера по концессионному соглашению. Согласно этой же статье уступка прав по концессионному соглашению допускается только с момента ввода объекта в эксплуатацию. Для уступки прав при этом необходимо согласие государства.

Таким образом, уступка прав невозможна на этапе строительства объекта. Более того, при определенных обстоятельствах права будущих поступлений от эксплуатации объекта могут оказаться юридически недействительными.

Как правило, в рамках конкретного проекта ЧГП возможен целый ряд мер обеспечения проекта. Одним из вариантов, к примеру, является получение контроля над строительно-проектирующей организацией (СПК).

5.2.3. Тарифное регулирование, налогообложение, земельное законодательство, порядок регистрации некоторых объектов ЧГП требуют дальнейшей проработки Работа с объектами, находящимися в собственности государства или со специфическим законодательством создает на практике много разнообразных препятствий для развития ЧГП. Несмотря на то, что многие из этих вопросов удается решить на практике, более детальная законодательная проработка позволит снизить время и издержки компаний и органов власти при подготовке проектов ЧГП, и, как следствие, расширить возможности использования этой схемы.

Например, порядок регистрации очень многих объектов, типичных для ЧГП - автодороги, железные дороги, не закреплен в российском законодательстве. Проблема собственности, сложная процедура изъятия земельных объектов и чрезмерно длительные сроки работы – важнейшие проблемы в земельном законодательстве.

Не менее сложна ситуация в тарифной сфере. Жесткое, подчас административное регулирование тарифов не позволяет участникам проекта эффективно устанавливать ценовую политику.

В отсутствии наработанных практик, любой случай ЧГП требует серьезных усилий всех сторон и предполагает очень серьезный элемент обучения в процессе реализации. В некотором смысле нужна длительная работа по кодификации лучших институциональных практик.

Совершенствование нормативно-правового обеспечения ЧГП должно основываться на существующей и нарабатываемой практике совместной реализации проектов. На сегодняшний день главная проблема для успешного функционирования института частно-государственного партнерства – это отсутствие устоявшихся практик, или моделей, в которых процедуры могли бы быть алгоритмизированы понятным и стандартным образом, к которому уже привыкли все игроки.

5.3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора Поддержка и высокий уровень гарантий со стороны государства партнерам из частного сектора является важным фактором развития ЧГП.

Тенденции развития законодательства, а также выступления официальных лиц свидетельствуют о серьезном стремлении государства в развитии партнерских отношений с частным сектором. Происходит постепенное развитие и усложнение форм ЧГП: от простого госконтракта к сложным и долгосрочным концессионным схемам. В целом же можно говорить о том, что в течение последних лет распределение риском между государством и бизнесом становиться все более сбалансированным.

5.3.1. Необходимо расширение инструментов финансирования проектов Для большинства крупных проектов ЧГП, реализованных в России, использовались механизмы кредитного финансирования. В то же время в мировой практике наряду с кредитной формой активно используется механизм облигационных займов.

Необходимо дальнейшее совершенствование кредитных форм финансирования, а также развитие законодательства для более эффективного использования облигационных займов.

Государство, в целом, не очень охотно идет на предоставление гарантий.

5.3.2. Гарантии инвесторам на соблюдение условий проектов при смене приоритетов социально-экономического развития на всех уровнях власти Фактически все реализуемые сейчас проекты в сфере ЧГП подразумевают прямое или косвенное финансирование со стороны государства. Однако государственное финансирование тесно связано с политическим процессом, происходящим в стране или на региональном уровне.

Смена политического курса или, к примеру, главы региона может привести к прекращению государственного финансирования или вообще поддержке проекта. Данное положение существенно беспокоит частный сектор, ведь проекты ЧГП в России - это, как правило, крупные долгосрочные проекты в сфере инфраструктуры.

Четкое соблюдение органами власти принятых на себя обязательств в рамках партнерства, неизменность следования проводимой политики будут являться залогом успешного развития ЧГП и повешению интереса частного сектора к работе с государством.

5.3.3. Необходимо дальнейшее развитие компенсационных механизмов В силу специфики областей использования ЧГП, а также в силу возможных законодательных ограничений, например, проекты ЧГП могут оказаться нерентабельными. Другими словами, на практике может возникнуть ситуация, когда доход от эксплуатации объекта не отвечает первоначальным ожиданиям.

В таком случае мировая практика говорит о необходимости гарантирования минимальной выручки от проекта и разработке процедуры компенсации доходов концессионера. Например, если при строительстве платной дороги в течение заранее установленного срока не по вине концессионера его доход от сборов платы за проезд оказался ниже определенного уровня, то ему компенсируется разница. В пилотных дорожных проектах ЧГП подразумевается регулярная компенсация концессионеру государством вышеуказанных сумм. Размер платежей в рамках компенсации доходов зависит от количества и вида транспортных средств, в отношении которых концессионер собрал плату за проезд.

На данный момент в России не разработаны удачные инструменты разрешения этой ситуации на стадии эксплуатации объекта. С одной стороны, этому мешает недостаточно развитая правовая база для осуществления компенсационных платежей. Государство ограничено как в возможности предоставления гарантий, так и в допустимых формах бюджетных расходов. С другой стороны, зависимость от ежегодного бюджетного цикла вводит нестабильность в само государственное финансирование.

Возможным решением может быть получение государственных субсидий/субвенций или государственных кредитов (в рамках, к примеру, федеральных целевых программ). Однако такие расходы должны будут учитываться в бюджете, а следовательно их размер подлежит ежегодному прохождению через всю процедуру утверждения бюджета. Результаты таких обсуждений далеко не однозначны и будут ставить проекты ЧГП в зависимость от политической ситуации в стране, а значит, существенно повышать их риски.

Необходимо создать более мобильный инструмент компенсации концессионеру минимального дохода без необходимости ежегодного одобрения бюджета.

5.3.4. Гарантии неизменности тарифного регулирования Государство облает исключительным правом установления тарифов в целом ряде отраслей. Например, железнодорожные перевозки, услуги портов, транспортировка нефти и проч. Порядок установления или изменения тарифов – это очень громоздкая процедура. В то же время государство имеет право устанавливать льготы и ограничения для отдельных категорий населения.

При заключении соглашений ЧГП государство должно гарантировать минимальный уровень тарифов на пользование объектами, предусмотренными в договоре. Например, тарифы на пользование городским пассажирским транспортом. Изменение тарифов в сторону их уменьшения, либо появление новых групп льготных категорий граждан может существенно сказаться на рентабельности проекта.

5.2.4. Бизнес должен иметь четкие и понятные процедуры выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций Возможность осуществить своевременный выход из проекта без потери существенной части инвестированных средств и репутации является важнейшим условием для компаний при осуществлении проектов в форме ЧГП. При этом необходимо предусмотреть возможности выхода из проекта как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации.

Возможность выхода из проекта не означает, что компания сможет остановить свое участие в проекте в любой момент. Для выхода из проекта должны быть веские основания, предусмотренные в соглашении сторон. К таким основаниям могут быть отнесены, прекращение государственного финансирования, принятие нормативных актов, существенно ограничивающих или запрещающих получение доходов от эксплуатации объекта ЧГП, снижение интенсивности движения по платной автомобильной дороге гораздо ниже расчетной и пр.

5.3.5. Защита от конфискации или национализации Риск конфискации или национализации достаточно низок в современной России. Однако мировая практика знает такие примеры, что обуславливает необходимость предусмотреть процедуры защиты проектов ЧГП от конфискации или национализации и возмещения затрат инвестору, в случае наступления такого сценария.

Мы перечислили лишь некоторые базовые процедуры поддержки и гарантирования реализации проектов со стороны государства. Однако ими список мер далеко не ограничивается. К примеру, договоры ЧГП могут содержать в себе гарантии на обеспечение интенсивности эксплуатации объекта со стороны государства или долгосрочные договоры на поставку продукции. Специфика и набор гарантийных механизмов определяется в зависимости от особенности каждого проекта ЧГП.

5.3.6. Развитие процедур разрешения споров между сторонами Сложность разрешения спорных ситуаций с государством в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязательств хоть и не рассматривается представителями компаний как существенный риск, но имеет чрезвычайно важное значение для развития ЧГП в России.

В условиях слабо развитой судебной системы России компании должны иметь уверенность в том, что разбирательство споров в суде будет проходить объективно и без давления органов исполнительной власти.

Даже при провале проекта они могут возместить убытки и потери путем предъявления «инвестиционных» взысканий к российскому государству через международные арбитражные центры.

О важности процедур судебного разбирательства говорит тот факт, что за последние годы по проектам ЧГП с государств СНГ было взыскано свыше $ 10 млрд. Еще на $ 3 млрд. они были вынуждены заключить мировые соглашения. С государств Восточной Европы: свыше $ 12 млрд. Часть этих взысканий была проведена за отказ или корректировку обязательств по ЧГП-соглашениям. Часть вообще не была связана с государственными договорами, но основывалась на частных убытках, вытекающих из действий и/или бездействия государства и его представителей.

При этом во всех случаях был «взломан» национальный правовой режим.

А в некоторых случаях требования к муниципалитетам (регионам) были переведены на уровень государства.

Основаниями этих инвестиционных взысканий послужили Конвенция (ИКСИД) об урегулировании инвестиционных споров и двухсторонние соглашения о взаимной защите и поощрении инвестиций и/или капиталовложений. При этом активно использовались механизмы международного арбитражного центра (для РФ зачастую Стокгольм).

Основные условия инвестиционных требований:

• «За все отвечает государство». Согласно этому принципу государство обеспечивает гарантию полной и безусловной правовой защиты инвестора.

Право требования к государству вытекает из действий и/или бездействия государства и его представителей (чиновники и/или госкомпании).

Невозможно также ущемление любых прав инвестора в форме прямой или скрытой национализации, экспроприации, иной дискриминации.

• «И за суд – тоже». Необеспечение со стороны государства адекватной судебной защиты или исполнения судебных актов. Ущемление прав иностранного инвестора, даже основанное на решении национального суда, может стать предметом разбирательства в «инвестиционном споре».

Инвестор может ссылаться на его неадекватность и/ или юридическую несостоятельность.

Также следует учитывать, что согласно мировой практике решения по «инвестиционным спорам» имеют де-факто повышенную исполнимость.

5.5. Единый государственный орган и система подготовки специалистов по вопросам ЧГП Международный опыт показывает, что с учетом сложности координации действий между различными ведомствами для более эффективного применения ЧГП целесообразным является создание единого государственного органа, ответственного за развитие ЧГП. Такой опыт есть в развитых, и в развивающихся странах. Например, в Великобритании, в 2000 году была создана Partnership UK - компания, которая занимается ЧГП.

Работая на основе частного капитала, она несет ответственность перед государством, в лице правительства Великобритании за все проекты ЧГП.

По мнению многих экспертов, отсутствие единой системы управления – одна из основных причин сдерживающих развитие системы ЧГП в России.

Такой орган должен стать эффективным посредником между бизнесом и государством, единым экспертными центром для обеих сторон по вопросам ЧГП.

Подобная структура позволит государству:

• повышать качество государственных услуг;

• обновлять и совершенствовать инфраструктурные объекты;

• увеличивать эффективность использования бюджетных средств.

Преимущества такого подхода уже оценили многие страны. Например, в той же Великобритании за несколько лет работы Partnership UK осуществлено сотни проектов ЧГП на десятки миллиардов фунтов стерлингов.

Помимо работы над конкретными проектами, специалисты такого органа способствуют дальнейшему развитию концепции ЧГП, коммерциализации государственных услуг и внедрению рыночных принципов в работу государственного сектора. Не менее важная роль будет заключаться в оказании методологической поддержки государственным органам власти на региональном и муниципальном уровнях для развития ЧГП на местах.

Подобная структура могла бы также оказать существенную поддержку при разработке и совершенствовании нормативно-правовой базы ЧГП, осуществляя экспертизу существующих и разрабатываемых нормативно правовых актов.

Сосредоточение полномочий различных ведомств в рамках единого центра приведет к повышению ответственности за участие в проектах в государстве, позволит снизить сроки согласования со всеми заинтересованными ведомствами и повысить их координацию при работе с частным секторов в рамках ЧГП.

О необходимости создания единого контрагента со стороны государства неоднократно говорили российские эксперты в сфере ЧГП при подготовке данного доклада. Использование принципа «единого окна» существенно упростит задачу для компаний в случае принятия ими решения участвовать в проекте ЧГП.

Единый консультант нужен не только государству, но и бизнесу. Ведь большинство компаний также крайне мало информированы о возможностях и форматах работы в рамках ЧГП.

Единый орган мог бы оказывать поддержку компаниям на стадии разработки и подачи проекта, ускорить процесс его согласования с различными ведомствами. Не менее важным может стать участие экспертов в сфере ЧГП при строительстве объекта и его эксплуатации. Например, компаниям просто необходима помощь профессиональных экспертов при выработке тарифной политики, механизмов обеспечения проекта и проч.

Подобная структура могла бы стать эффективным инструментом страхования и гарантирования рисков проектов ЧГП. Такого рода специальный государственный участник может сыграть важную роль и в преодолении недостатка цикличности бюджетного финансирования. Ее доходы могли бы формироваться за счет наделения ее полномочиями по аккумулированию доходов от реализации конкретных проектов ЧГП. Затем, не передавая эти доходы в бюджет, определенная их часть могла бы идти на поддержку текущих проектов ЧГП.

Разрешение трудностей или спорных моментов между сторонами, без использования судебной процедуры, также являются возможными элементами такой системы.

Она могла бы взять на себя часть рисков негосударственных партнеров, инвестирую собственный капитал в реализацию проектов. Возможны также варианты участия специалистов центра в составе СПК при реализации конкретных проектов.

Обладая значительным опытом и компетенциями, специалисты таких структур существенно увеличивают общие шансы на успех в реализуемых проектах.

Развитие институциональной среды ЧГП должно включать в себя создание единого общефедерального банка данных проектов ЧГП и системы мониторинга проектов ЧГП.

Создаваемый единый общефедеральный банк данных по проектам ЧГП позволит привлечь внимание частных инвесторов к проектам федерального, регионального и муниципального значения. В то время как накопленная информация по уже реализованным проектам позволит более трезво оценивать перспективы сотрудничества, его риски и пути их преодоления.

Вставка 5.1. Национального Агентства Прямых Инвестиций (НАПИ) Среди инфраструктурных элементов поддержки инвестиционного процесса в регионах следует особо отметить деятельность Национального Агентства Прямых Инвестиций (НАПИ), одним из перспективных направлений работы которого является создание и сопровождение деятельности региональных инвестиционных фондов, которые, в свою очередь, позволяют аккумулировать значительные финансовые средства российских и зарубежных инвесторов для прямых инвестиций в наиболее перспективные существующие предприятия региона и в проекты по созданию новых производств.

Успешная работа таких фондов позволяет решить ряд важных социально-экономических задач региона: поднять капитализацию местных предприятий, провести их технологическую модернизацию, увеличить объем реализации товаров (услуг), расширить налогооблагаемую базу, создать новые рабочие места, улучшить инвестиционный климат и привлечь инвесторов для дальнейших инвестиций в развитие предприятий.

Примерами проектов, успешно реализованных НАПИ, являются:

• разработка «Стратегии привлечения инвестиций » в г. Казань;

• разработка «Стратегии Пензенской области по привлечению инвестиций» и содействие в организации Пензенского Агентства Инвестиций и Развития;

• разработка стратегии привлечения инвестиций в Краснодарский край, • маркетинг Краснодарского края1, создание и сопровождение инвестиционного фонда развития Краснодарского края;



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.