авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 11 |

«Социальная дифференциация высшего образования Москва 2005 Ответственный редактор С.В. Шишкин А ...»

-- [ Страница 8 ] --

Ниже нами дается краткая характеристика грантам и займам, вы деляются основные акторы, которых затрагивают в той или иной мере эти механизмы финансирования, обсуждаются основные стимулы, риски и следствия, которые порождают гранты и займы.

5.2.1. Гранты и займы. Краткая характеристика Образовательные гранты Образовательные (студенческие) гранты созданы для того, чтобы снизить расходы студентов на высшее образование. Гранты предостав ляются студентам на безвозмездной и безвозвратной основе государст вом, частными компаниями или благотворительными организациями.

Они могут выдаваться на оплату собственно обучения, на покрытие расходов по проживанию во время обучения (для тех, кто вынужден жить вне своего дома), на питание и т.п. Формой гранта являются сти пендии, предоставляемые студентам университетами, где они обучают ся. Предметом дальнейшего анализа будут выступать только государст венные программы образовательных грантов и займов.

Как правило, гранты выдаются лишь определенным, целевым группам студентов:

• наиболее хорошо успевающим студентам (академические сти пендии);

• студентам из социально незащищенных групп населения (с низким доходом, представителям нацменьшинств и т.п.) (со циальные стипендии).

В ряде стран (например, в Италии) гранты выдаются только мате риально нуждающимся студентам, показавшим значительные акаде мические успехи. Но в большинстве стран есть как академические, так и социальные гранты. Таким образом, гранты выдаются наиболее успевающим студентам, вне зависимости от обеспеченности их семей, и нуждающимся студентам, вне зависимости от их успеваемости.

Гранты по успеваемости — более распространенный механизм го сударственной поддержки студентов по сравнению с социальными грантами. Однако с точки зрения достижения задачи преодоления соци ального неравенства направление бюджетных средств на академические стипендии не очень эффективно, поскольку в силу лучшей подготовки их, как правило, получают дети из относительно обеспеченных семей.

В Венгрии, где к тому же размер академической стипендии суще ственно выше социальной 70—80% стипендий выдается за достиже ния в учебе и только 20—30% распределяется в форме социальных стипендий между 40% студентов (Reffy, 2003). В Польше около 51% студентов получают академические стипендии на основе достижений в учебе, 39% студентов получают социальные стипендии на основе оценки материальной нуждаемости и около 10% студентов получают оба типа грантов (см. раздел 5.4).

В России государственные стипендии выделяются только студен там бюджетникам очной формы обучения, обучающимся в госвузах.

В 2002 г. около 41% из них получали стипендию (Росстат, 2003). Ву зы самостоятельно в рамках действующего законодательства распреде ляют стипендиальный фонд, определяя количество и размер академи ческих и социальных стипендий. Минимальный размер социальной стипендии превышает минимальный размер академической стипендии на 50% (900 и 600 руб. соответственно). Но при этом согласно зако нодательству вуз не может потратить более 50% стипендиального фонда, формируемого за счет бюджетных средств, на социальные сти пендии. В результате у 20% наиболее обеспеченных студентов стипен дия выше в 1,5 раза, чем у 20% наименее обеспеченных, хотя послед ние ее получают несколько чаще. На бедных приходится 23% стипен диального фонда в вузах, а их удельный вес в студенческом контингенте очной формы обучения государственных вузов составляет 21% (НИСП, 2005).

Образовательные займы (кредиты) Общемировой тенденцией является отставание темпов роста госу дарственных расходов на высшее образование, и в частности затрат на финансовую поддержку студентов, от темпов роста студенческих контингентов. Поэтому во многих странах все большая часть финан совой помощи студентам предоставляется в форме образовательных (студенческих) займов, нежели в виде грантов. Подобные схемы дей ствуют почти в 50 странах и планируются во многих других.

Займы обеспечивают переход от финансирования предложения (со стороны правительства) к финансированию спроса (бремя затрат на высшее образование все больше переносится с государства на се мьи). Они ориентированы, как правило, на решение не социальных, а бюджетных задач, позволяя относительно безболезненно перейти В данной работе термины «образовательный заем» и «образовательный кре дит» используются в качестве синонимов.

к софинансированию высшего образования, сократив или оставив на прежнем уровне бюджетное финансирование.

Существуют два основных типа образовательных займов: на опла ту обучения в вузе и на содержание студентов, т.е. на оплату образо вательных расходов, бытовые нужды (на проживание, питание, транс порт, приобретение литературы и т.п.)1.

Возврат денежных средств за образовательный заем может осущест вляться не только в форме выплат по займам, но и в форме налога на лиц с высшим образованием (graduate tax), подоходного налога, с по мощью системы социального страхования, единого социального налога.

Займы могут выдаваться из бюджетных или частных средств (вуза ми, банками, НКО), предоставляться всем студентам или только оп ределенным целевым категориям (малообеспеченным, иногородним, из сельской местности и удаленных территорий, представителям нац меньшинств и т.п.).

Практически все финансируемые правительством схемы займов имеют грантовую составляющую. Она особенно значима для схем, ориентированных на поддержку малообеспеченных студентов. Поэто му, если кредитные ресурсы предоставляют банки, то государство, как правило, берет на себя часть расходов по обслуживанию и гарантиро ванию возвратности образовательных займов.

Субсидируемые займы могут принимать различные формы: низкая процентная ставка, отсрочка выплат или выплаты, не полностью при вязанные к инфляции, увеличение льготного периода для погашения займа (время обучения и льготный период после выпуска) и т.п. Ка кова бы ни была форма субсидии, в результате ее получения студент должен выплатить существенно меньше первоначального размера зай ма. Невыплачиваемую часть займа можно рассматривать в качестве «субгранта», размер которого отражает количество субсидий, заложен ных в схему займа, и колеблется от 13% (в Барбадосе) до 93% (в Ве несуэле) (более подробно см. раздел 5.3).

5.2.2. Экономические и социальные задачи, решаемые при введении систем грантов и займов Задачи грантов Доступ к высшему образованию остается привилегией для относи тельно благополучных социальных групп. Основной задачей системы В настоящее время в Австралии, на Филиппинах и в ряде других стран вы даются займы только на оплату обучения. Займы только на оплату содержания студентов выдаются в Дании, Финляндии, Норвегии, Швеции. В Голландии, Китае, Таиланде, а в скором времени и в Великобритании (с 2006 г.) займы выдаются как на оплату обучения, так и на содержание (более подробно см.

работу А. Зидермана в данной монографии).

грантов традиционно считается вовлечение в высшее образование все большей доли населения.

В настоящее время акцент, как правило, делается на необходимо сти привлечения абитуриентов из неблагополучных слоев и поддерж ки студентов из семей с невысоким уровнем дохода. Ранее правитель ства провозглашали более общую задачу — повышение доступности выcшего образования для всех слоев населения (как например, в Ав стралии в 80 х г. ХХ в.).

Задачи займов К числу основных задач системы образовательных займов, как и грантов, относятся привлечение в вузы абитуриентов из социально незащищенных слоев населения и поддержка студентов во время обу чения. Но в отличие от займов проиритет обычно отдается задачам софинансирования семьями высшего образования: средства по обра зовательным займам после обучения в вузе необходимо отдавать (см.

табл. 5.2.1). Это связано, во первых, с ограниченными возможностя ми государства по финансированию высшего образования. А во вто рых, с соображениями справедливости. При альтернативных образова тельным займам схемах финансирования получение высшего образо вания одними людьми оплачивается за счет всех налогоплательщиков, большую часть которых составляют люди, такого образования не имеющие. С этой точки зрения предоставление образовательных зай мов обеспечивает большую справедливость, так как в этом случае за обучение расплачивается в будущем из собственных доходов именно тот, кто выигрывает от образования по сравнению с тем, кто образо вание не получил (Johnstone, 2005).

Таблица 5.2. Краткая характеристика образовательных грантов и кредитов Гранты Кредиты 1. Предназначены для поддержки студентов. Могут выда + + ваться всем студентам или только определенным целевым категориям (одаренным, малообеспеченным, иногород ним, лицам из сельской местности и удаленных террито рий, представителям нацменьшинств и т.п.) 2. Использование механизма предполагает софинансиро — + вание высшего образования семьями (выпускником вуза) 3. Предоставляются на безвозмездной и безвозвратной ос + —* нове 4. Выдаются из бюджетных и частных средств как на опла + + ту обучения, так и на оплату образовательных расходов, бытовые нужды (на проживание, питание, транспорт, при обретение литературы и т.п.), а также на обе цели * Возможно наличие грантовой составляющей («субгранта») в займе.

Примечание: + «да», — «нет».

5.2.3. Интересы, порождаемые системами грантов и займов Механизмы финансирования высшего образования посредством грантов и займов затрагивают интересы множества акторов. Перечис лим основных из них.

• Потребители. Это могут быть как студенты, так и их родители, поскольку зачастую именно они разрабатывают образователь ную стратегию своих детей, вкладывают в ее осуществление ре сурсы, и их мнение имеет решающее значение при выборе вуза.

• Абитуриенты — те, кто планирует стать студентами при сущест вующих условиях финансирования. Их следует отличать от по тенциальных абитуриентов (marginal consumers), т.е. тех, кто мог бы стать абитуриентом при умеренном изменении затрат на получение высшего образования.

• Вузы.

• Государство — парламент (депутаты), правительство и про фильное министерство (чиновники), отвечающие за определение размеров бюджетного финансирования высшего образования, а также объемов расходов на гранты или займы и распределе ние финансирования между вузами или потребителями.

• Банки, участвующие в программах образовательных займов.

Рассмотрим основные стимулы, которые порождает для этих акто ров система грантов и займов. При этом особое внимание уделим описанию возможного поведения акторов и рисков, связанных с этим поведением (см. табл. 5.2.2).

Интересы абитуриентов и студентов 1. Имеющийся эмпирический опыт введения грантов и займов (в том числе для социально незащищенных групп) свидетельствует о том, что эти механизмы далеко не всегда оказывают значимое влия ние на принятие решения о получении высшего образования (более подробно см. (Vossensteyn, 2001, 2005);

а также разделы 5.3. и 5.4 на стоящей монографии).

Американские исследователи показали, что зачастую из за недос таточности информации о механизмах помощи студентам в качестве ориентира выступает не реальная стоимость обучения для студентов (стоимость обучения в вузе за вычетом грантов и займов), а номи нальная стоимость обучения в вузе (O’Brien, 1992;

Heller, 1997, 1999;

St. John, 1994;

St. John, Starkey, 1995).

Гораздо более значимыми факторами по сравнению с грантами и займами при принятии решения о необходимости высшего образо вания могут выступать: социальное происхождение семьи, социальное окружение ребенка, сверстники, качество полученного школьного об разования, определенные представления о студенческой жизни и тех преимуществах, которое дает обучение в университете, недостаток финансовых ресурсов в семье1. Следовательно, финансовую помощь можно рассматривать как необходимое, хотя и недостаточное условие большего участия бедных слоев населения в получении высшего обра зования (Barr, 1993, 2005;

Callender, 2003;

James, McInnis, 2003;

Usher, 2005;

а также разделы 5.3 и 5.4 настоящей монографии).

2. Гранты и займы могут оказывать влияние на престижность, длительность и степень академичности выбираемых образовательных программ. Гранты способствуют большей свободе выбора малообеспе ченных студентов.

Займы же ее несколько ограничивают. Так, студенты с низким социально экономическим статусом традиционно ориентируются в своем выборе на относительно недорогие, непрестижные, хорошо оплачиваемые прикладные специальности, по которым можно отно сительно быстро получить диплом. А чтобы сократить расходы на проживание во время обучения, они часто поступают в вузы поблизо сти с домом. Подобные тенденции отмечены в таких странах, как Ав стралия, Нидерланды, США, Великобритания, Португалия (Campaigne, Hossler, 1998;

Canton, Jong, 2002;

James et al., 1999;

St. John, 1994;

St.

John, Starkey, 1995). Наличие задолженности по займам только усили вает эти тенденции.

Для того чтобы предотвратить отток одаренных студентов с соци ально значимых специальностей, стимулировать студентов к военной службе, научной и добровольческой деятельности, работе на низкооп лачиваемых местах в социальной сфере, на государственной службе, в труднодоступных районах и сельской местности, государство может возмещать студентам часть займа (или весь заем). В ряде стран, в ча стности в России, США и Китае, в последние годы активно развива ются программы полного или частичного освобождения некоторых категорий выпускников вузов от бремени выплат по образовательному займу.

В России такие программы существуют пока только на региональ ном уровне (например, в Ямало Ненецком автономном округе и в Якутии) или на уровне договоров некоторых вузов с предприятиями (например, в УРГУ (Катькало, 2004)). В настоящее время обсуждается возможность введения так называемых государственных возвратных субсидий (ГВС) на федеральном уровне. ГВС предназначены для сту дентов государственных вузов. За счет федерального бюджета предла гается готовить медиков, педагогов, аграриев. Преимущество при по лучении субсидии будут иметь студенты из малообеспеченных семей, а также тех, кто примет на себя обязательство отработать не менее Даже если обучение предоставляется бесплатно, а за жилье и питание почти полностью платит государство, для семьи студента альтернативные издержки его обучения в университете (отсутствие заработка у студента, а значит, и его семьи, на время обучения) могут быть очень высоки.

трех лет по направлению вуза. Причем долг последних по субсидии будет автоматически аннулирован по окончании срока отработки.

Аналогичные российской системе ГВС меры уже использует с 1993 г. правительство Китая. Задолженность по образовательным займам списывается с тех выпускников вузов, которые добровольно идут на работу в начальные и средние школы либо уезжают работать по специальности в отдаленные бедные регионы страны. Однако у китайской кредитной схемы существует коренное отличие от ГВС.

Несмотря на то что в Китае обучение в вузах платное, студентов, обу чающихся по наиболее важным для правительства и наименее пре стижным среди населения специальностям (таким, как педагогика, сельское и лесное хозяйство, горное дело, мореходное дело, физиче ская культура), а также студентов вузов для национальных меньшинств правительство вообще освободило от оплаты обучения. Когда обуче ние в вузах было бесплатным, эти студенты имели право на дополни тельные поощрительные стипендии. И сейчас многие из них (в част ности, студенты педвузов) получают целевые гранты (Боревская, 2003).

Тем самым решается проблема неблагоприятного отбора среди сту дентов, обучающихся по этим специальностям, столь актуальная в на стоящее время для России.

В США на федеральном уровне существует ряд программ списа ния задолженности по образовательным займам для работников дет ских дошкольных учреждений, школьных учителей, работающих по полученной специальности в начальной или средней школе, госслу жащих, работников правоохранительных органов, исправительных учреждений и военных, научных сотрудников, ведущих исследования в приоритетных для государства сферах, лаборантов, отдельных кате горий медицинских работников. На уровне штатов наиболее распро странены программы списания задолженности по кредитам для учи телей. Такие штаты, как Аляска, привлекают и других специали стов — например, юристов для работы в госучреждениях.

Существуют также частные фонды, ассоциации, реализующие про граммы списания по образовательным кредитам для лиц, участвую щих в социально значимой деятельности (например, ветеранам воен ных действий). Многие волонтерские организации предоставляют своим добровольцам существенные суммы для погашения образова тельного кредита. Некоторые работодатели, как в государственном, так и в частном секторе, также имеют программы списания образо вательных кредитов для своих работников, проработавших в органи зации определенное время (Bradley, 1999;

McCreight, 2000;

United Student Aid Funds, 2005).

3. По мнению сторонников образовательных займов, необходи мость взятия займа для получения образования стимулирует более от ветственное отношение самих студентов к своей учебе, поскольку им нужно будет возвращать заем из собственных доходов, уровень кото рых будет зависеть от качества освоения образовательных программ1.

Противники же данной схемы финансирования утверждают, что обра зовательные займы будут стимулировать студентов вузов начинать ра ботать еще во время обучения в вузе, что существенно снизит отдачу от вложений в высшее образование и увеличит процент отчисляемых студентов из вузов. В качестве примера можно привести США и скандинавские страны. Однако связь между продуктивностью сту дентов вузов и введением образовательных займов не очевидна (Le Grand, Propper, Robinson, 1992). Тем более что рост доли работающих студентов — общемировая тенденция (Захаров и др., 2002).

4. Можно отметить значительные различия в желании студентов разных социально экономических условий брать заем. Даже когда программы займов достаточно хорошо финансово обеспечены (нет дефицита бюджета программы), низкий уровень получения займа сре ди бедных слоев населения остается неизменной проблемой схем, на целенных на расширение доступа к высшему образованию для этих групп. Студенты со средним и высоким уровнем дохода охотнее берут образовательные займы, нежели материально необеспеченные студен ты. Подобная ситуация сложилась, например, в США, Великобрита нии, Таиланде.

В США студенты со средним и высоким уровнем дохода не боят ся брать в долг, так как считают образование хорошим вложением.

Студенты же с низким уровнем дохода избегают брать займы (St.

John, 1994;

Hossler et al., 1989;

McPherson, Schapiro, 1997). При этом наличие задолженности по кредитам за бакалавриат оказывает нега тивное влияние на решение американских студентов продолжать об разование. Чем выше задолженность, тем меньше шансов у выпуск ника бакалавриата продолжить образование. А задолженность по зай мам в свою очередь выше у лиц, чьи родители имеют только среднее образование или неполное среднее образование, а также у детей из бедных семей (с семейным доходом ниже 25 тыс. долл. США в год) (Milett, 2003).

В Великобритании студенты с низким уровнем дохода чаще всего опасаются образовательных расходов и в особенности образователь ных долгов по займам (Callender, 2003). Однако из за роста расходов семьи на образование брать заем приходится большинству студентов.

Доля студентов, которые прибегают к займам, возросла с 28% в 1990 г. до 82% в 2003 г. (SLC, 2004). Средний долг выпускника в последнее десятилетие вырос примерно в 5 раз. В связи с повыше Некоторые экономисты предлагают усилить эти стимулы, привязав размеры фактических выплат по образовательному займу к академической успеваемости студентов во время обучения в вузе (Darvish Lecker, Kahana, 1990). На практи ке данное предложение было реализовано, например, в нидерландской схеме займов, в схеме займов Кемеровской области.

нием предельной стоимости обучения с 2006 г. ожидается увеличение задолженности студентов еще примерно в 2 раза. Это вызывает серь езное беспокойство студентов и их родителей (Зарецкая, 2005).

Чтобы преодолеть общее нежелание бедных брать заем часто, предлагается для них создавать более выгодные1 схемы займов. Во прос о целесообразности таких мер остается открытым (более подроб но см. раздел 5.3). К примеру, австралийская схема займов HECS не обеспечивает выгодные условия погашения займа в зависимости от дохода. Тем не менее по результатам множества исследований HECS не оказала значительного негативного влияния на поступление в выс шие учебные заведения, ни в общем, ни в отношении групп с низким социально экономическим статусом. Доступ групп с низким социаль но экономическим статусом по сравнению с более благополучными группами к высшему образованию также не изменился. Таким обра зом, схема не разрушает перспективы получения высшего образова ния для бедных, но и не способствует значительному расширению их доступа (NBEET, 1990, 1996;

Birrell et al., 2000;

Dobson, 2003;

James, McInnis, 2003;

Andrews, 1999;

Chapman, 1997). Аналогичные выводы получены и для голландской, новозеландской и английской схем зай мов. Причем в Великобритании в период после замены грантов зай мами и введения оплаты обучения в 1998 г. не только не изменился социальный состав студентов, но и выросла доля среди студентов женщин и представителей этнических меньшинств. А с момента вве дения займов в Новой Зеландии в 1992 г., направленных преимущест венно на разделение затрат, тем не менее возросло число студентов из нацменьшинств и с островов Тихого океана (Зарецкая, 2005).

5. Если гранты или займы выдаются на основе критерия нуждае мости или выплаты по займам зависят от доходов заемщика, то у се мьи студента/выпускника и у него самого могут возникнуть стимулы Следует отметить, что высокая стоимость образовательных займов для сту дентов — это главный, но не единственный мотив для отказа студентов от участия в этой схеме. Например, голландские студенты помимо боязни бреме ни займа в качестве причины отказа от студенческих займов называют кос ность и неповоротливость правительственной организации, выдающей займы.

Они часто предпочитают гибкое финансирование, поэтому берут взаймы у ро дителей, через систему банковских овердрафтов, кредитные карты, например, чтобы покрыть непредвиденные расходы на покупку компьютера или на отдых (более подробно см. работу Х. Воссенштайна в данной монографии).

В Великобритании студенты берут взаймы преимущественно в правительст венной организации. По данным за 2003 г. правительственными займами вос пользовались 86% студентов. Однако помимо правительственных займов также распространены и иные источники финансирования. В коммерческих банках берут средства 64% студентов, 53% студентов имеют задолженность по кредит ным картам, у родителей на образовательные цели берет взаймы 29% студен тов (при ответе на вопрос студенты могли выбрать несколько вариантов отве та) (Зарецкая, 2005).

для искажения информации о доходах. Это возможно как путем пря мого мошенничества (коррупция при составлении справок о доходах), так и благодаря работе в теневом секторе.

Особенно проблема злоупотреблений, когда состоятельные студен ты получают доступ к субсидируемым займам за счет целевых групп, актуальна для развивающихся стран и стран с переходной экономи кой, где отсутствует эффективная система налогообложения физиче ских лиц, значительная часть населения занята в сельском хозяйстве или теневом секторе. Хотя в некоторой степени все страны страдают от невозможности достоверно проверить информацию о доходах на предмет манипуляций при необходимости оценки материального со стояния и степени нуждаемости.

В более широком смысле само по себе использование дохода се мьи в качестве единственного критерия правомочности, вне зависи мости от его отношения к официальной черте бедности, стоит под вопросом. Семейный доход не отражает множество факторов, таких, как число детей или взрослых, студентов в семье, пол главы семьи и наличие частной собственности. Со временем необходимо разрабо тать более широкие и сложные средства проверки на нуждаемость, возможно, основанные на коэффициенте всех вышеупомянутых фак торов (см. раздел 5.3).

6. Возможно также искажение студентами информации о месте проживания, семейном положении и т.п. Если гранты, займы выда ются в большем объеме (на более льготных условиях) сельским жите лям, иногородним, матерям одиночкам, то у студента возникает сти мул числиться проживающим в сельской местности (в реальности проживая в городе), скрывать информацию о переезде семьи, не ре гистрировать гражданский брак1 и т.п.

7. В случае, когда гранты и займы выдаются (или когда часть займов погашается) на основе академических, научных или общест венных достижений, может возникнуть проблема сигнализации (Там бовцев, 2005). Она состоит в том, что студенты будут создавать види мость результативности деятельности, ориентируясь на соответствие установленным стандартам, улучшая только те показатели, которые отслеживаются2 при принятии решения о выделении гранта, займа или частичном погашении займа.

Так, в Кемеровской области с 1998 по 2003 г. выдавался беспро центный целевой личный образовательный заем для лиц, обучающих ся в ссузах и вузах на платной основе. Предусматривалась льготная система погашения займа для студентов, окончивших учебный год на «хорошо» и «отлично». Студентам, окончившим учебный год с отлич Как это происходит в США, где цветные многодетные матери одиночки из за пособий не регистрируют гражданские браки.

Из за высоких затрат цели программ не могут быть формализуемы полно стью, поэтому создается ряд показателей для мониторинга программ.

ными результатами, гасилась вся сумма займа, а студентам, имеющим по учебным дисциплинам оценки «хорошо» и «отлично», за счет средств областного бюджета погашалась половина выданного займа.

В результате такой политики участились случаи, когда студенты «уго варивали» преподавателей повысить им оценки. В 2001/2002 учебном году возврату подлежало всего 37% от суммы выданного образователь ного займа. Еще 7% суммы займа, подлежащей возврату, не было возвращено в результате уклонения заемщиков от выплат (Курбатова, Евсеенко, 2005). Система займов оказалась очень дорогой и в 2003 г.

была заменена системой грантов.

Интересы вузов 1. При участии вузов помощь может распределяться более адрес но, чем в случае, когда помощь распределяется студентам напрямую специальным правительственным агентством. Это связано с тем, что учебные заведения находятся ближе к студентам — потребителям по мощи. Администрация вузов, непосредственно работающая со студен тами, может гораздо лучше выявить нуждающихся в помощи студен тов и определить оптимальный размер помощи. Поэтому обычно в этом случае у вузов относительно большая свобода в распоряжении бюджетными средствами, выделяемыми на гранты и займы. Напри мер, они могут в рамках действующего законодательства определять претендентов на помощь, количество грантов и займов, их финансо вое наполнение.

Вместе с тем распределяющий гранты вуз находится в ситуации конфликта интересов. С одной стороны, как агент правительства вуз должен следовать его правилам распределения грантов и предостав лять их поощряемой категории граждан. С другой стороны, вузу не безразличны личные качества и социальный статус студентов, кото рые в нем обучаются. Например, вузы часто заинтересованы в приеме способных детей или детей элиты. Таким образом, вуз, совмещая роль агента правительства и собственно учебного заведения, стоит пе ред непростым выбором и не всегда делает его в пользу интересов правительства.

2. Если выделение бюджетных средств на гранты или займы ву зам никак не связано с социальным составом студентов конкретного учебного заведения, а зависит от других критериев (например, от чис ленности студенческого контингента), то могут наблюдаться значи тельные диспропорции в предоставлении помощи: в одних учебных заведениях помощь будут получать менее нуждающиеся студенты, причем в большем объеме, чем более нуждающиеся студенты в других вузах.

Так произошло в Таиланде, где согласно действовавшей до 2004 г.

схеме займов, объем выделяемых университетам бюджетных средств на займы не зависел от социальных характеристик студентов (более подробно см. раздел 5.3). Аналогичная ситуация сложилась с распре делением стипендий в России. Объем средств, выделяемых государст венному вузу на эти цели, зависит от численности бюджетных студен тов, обучающихся на очной форме обучения, и минимального разме ра стипендии. И не зависит от числа студентов, нуждающихся в социальной стипендии.

3. Существует также риск недостаточной адресности программ грантов и займов в силу того, что вузы могут поставить свои собст венные цели выше тех целей, которое ставило государство, вводя эти механизмы финансирования (например, поддержка наименее обеспе ченных или наиболее талантливых студентов). Первоначально возло женные на государственную поддержку социальные задачи могут не выполняться из за жесткой конкуренции, существующей между выс шими учебными заведениями. Так, в Таиланде в рамках действовав шей до 2004 г. схеме займов, нацеленной на поддержку малоимущих, вузы использовали фонд государственных образовательных займов для ценовой конкуренции. Учебные заведения обладали значительной не зависимостью в вопросе распределения займов, включая определение размера займа (до установленного предела). Они распределяли посто янно сокращающийся ссудный бюджет между все большим количест вом студентов, сократив размер индивидуального займа до уровня ни же рекомендуемого (максимума), что не в лучшую сторону отразилось на эффективности схемы в отношении оказания помощи наиболее нуждающимся слоям населения (более подробно см. раздел 5.3).

4. Кроме того, введение грантов или займов при отсутствии госу дарственного регулирования цен может привести к росту цен, по скольку дополнительное госфинансирование увеличивает платежеспо собный спрос. Такая ситуация сложилась, к примеру, в Чили. Отсут ствие государственного регулирования цен в секторе высшего образования наряду с субсидированием кредитных схем, регулирова нием предельного размера кредита привело к тому, что вузы в своем ценообразовании стали ориентироваться на предельный размер креди та (Абанкина и др., 2004).

Правда, в странах, где стоимость обучения регулируется законода тельно, государство, наоборот, использует механизмы грантов и зай мов для смягчения последствий от повышения цен. Так произошло, например, в Великобритании (в Англии и Уэльсе), Португалии, Авст ралии, Сингапуре1.

Интересы государства 1. В случае, когда образовательные гранты или займы распреде ляют между студентами сами вузы, интересы чиновников практически В настоящее время в Португалии действует только система грантов. В осталь ных перечисленных здесь странах система грантов существует наряду с образо вательными займами.

не затрагиваются. Если же чиновники сами решают, кому из студен тов выделить грант или заем, сколько выделить средств на гранты или займы тому или иному вузу, у них появляются стимулы для кор рупции. Вероятность коррупции увеличивается при отсутствии четких критериев для выделения помощи в форме грантов или льготных зай мов.

В любом случае критерии выделения помощи несовершенны.

Здесь, как в любой деятельности в государственном секторе, стоит нелегкий выбор между:

• большей свободой чиновников и соответственно большей воз можностью учитывать конкретные обстоятельства каждого от дельного случая при одновременном увеличении риска злоупот реблений со стороны чиновников;

• более формализованным бюрократическим подходом, который путем снижения риска злоупотреблений в конечном счете не редко оказывается более справедливым и эффективным.

Поэтому даже при добросовестном поведении чиновников, четком выполнении ими разработанных правил по распределению средств, адресность и эффективность программ может быть невысокой.

2. Программы грантов и займов в случае их ежегодного финанси рования из средств бюджета подвержены риску недофинансирования вследствие смены бюджетных приоритетов, вступления в новую ста дию политического цикла. В этом случае интересы парламента проти востоят интересам министерства (чиновников), в ведении которых на ходятся программы займов и грантов, вузов и студентов.

Чиновники заинтересованы в существующих программах и в рос те их финансирования, а депутаты — во введении новых программ, которые бы ассоциировались с ними. Конфликт интересов чиновни ков и депутатов появляется в силу того, что жесткие бюджетные огра ничения требуют отмены либо сущеcтвенного сокращения финанси рования старых программ для принятия новых.

3. Размер образовательных грантов во многом зависит от состоя ния бюджета и текущих политических приоритетов и часто не соот носится с реальными образовательными расходами. Так, средний раз мер стипендий в Венгрии составляет около 300 в год, в России — в год (в 2004 г. она составляла около 17% от прожиточного минимума (Росстат, 2005).

Во многих странах выдаваемые гранты незначительны по объему, поскольку основной акцент делается на займы. Однако и тут возника ет ряд сложностей. Во первых, зачастую не предусмотрены займы на оплату обучения (где она взимается) или на оплату расходов на про живание во время обучения. Во вторых, даже если обе категории рас ходов покрываются займом, размер займа может также не соответст вовать потребностям студента. Например, в Венгрии для студен та бюджетника, обучающегося на очной форме обучения, имеющего право на получение стипендии, максимальный размер поддержки (50% которой предоставляется в форме займов) может покрыть прак тически все затраты на образование на самом дешевом факультете и не более 40% расходов на самых дорогих факультетах. Большинству же студентов достанутся гораздо меньшие суммы (см. раздел 5.4).

4. Проблема недофинансирования программ студенческой помо щи имеет различные варианты решения. Правительство может сокра тить круг лиц, подпадающих под действие программы, тем самым увеличить удельное финансирование программы. Или же недостаю щие для полноценной реализации программы средства могут быть найдены в бюджете. Еще один вариант — привлечение дополнитель ных внебюджетных источников. Остановимся на обсуждении этого варианта подробнее.

Привлечение средств из банковского сектора затруднительно и достаточно затратно. В качестве альтернативы банковским средст вам можно использовать существующий фонд или квазигосударствен ное финансовое учреждение для привлечения начального ссудного ка питала для программ студенческих займов. В России это могли бы быть средства из Стабилизационного фонда или Пенсионного фонда.

Однако это не всегда эффективно срабатывает.

Наиболее показателен опыт Кореи, где льготные беспроцентные образовательные займы для правительственных служащих и их семей финансировались за счет займа из Пенсионного фонда правительст венных служащих Кореи. Из за высокой доли субсидий, неполного погашения займа заемщиками схема образовательных займов приво дила к подрыву эффективности пенсионной схемы. В результате пра вительство приняло решение финансировать эту схему за счет бюд жетных средств (более подробно см. раздел 5.3).

5. В результате использования механизма софинансирования должны сокращаться (или во всяком случае не увеличиваться) бюд жетные расходы на высшее образование. Это действительно так, если государство не принимает активного участия в субсидировании обра зовательных программ и ему удается охватить образовательными зай мами значительную часть студентов. Но имеющийся опыт свидетельст вует об обратном. В большинстве стран государство тратит значитель ные средства на обеспечение функционирования (на субсидирование) схем образовательных займов. При этом доля студентов, получающих образовательные займы, как правило, невысока, т.е. у программ обра зовательных займов зачастую небольшой охват. Так, в Австралии, где система образовательных займов одна из самых развитых в мире, об разовательные займы получают около 30% поступающих в вузы, в Колумбии, Коста Рике и Доминиканской Республике менее 10% (Абанкина и др., 2004). В Польше система субсидируемых гарантиро ванных государством образовательных займов охватила 10% студенче ского контингента. В России на федеральном уровне субсидируемых схем образовательных займов не существует, а коммерческими займа ми или льготными региональными займами пока воспользовались единицы.

6. Обеспечение возвратности образовательных займов — основная проблема данной схемы финансирования высшего образования. Если государство не принимает на себя основные риски по невозврату зай мов, то у банков нет стимулов предоставлять кредиты неплатежеспо собным студентам. И льготные кредиты будут попадать к высшему и среднему классу. В случае же, если государство принимает на себя все или основные риски по невозврату займов, у банков нет стимулов принимать меры по предотвращению невыплат займов, поскольку го сударство им вернет деньги в любом случае.

Очень часто образовательные займы, ориентированные на под держку социально незащищенных групп, превращаются в дорогую форму гранта из за невыполнения обязательств заемщиками и высо ких административных издержек, связанных с обслуживанием кредит ных схем. В результате доля возмещения кредитов составляет от 0% в Филиппинах, 8% в Кении, Таиланде и Венесуэле, 18% в Чили, до 63% в Канаде, 40—64% в Южной Корее, 67% в Швеции и Барбадосе, около 100% в Гонконге (Абанкина и др., 2004;

Зидерман, 2004;

Ziederman, 2002). Сокращения расходов государства на высшее образование не происходит. Наоборот, у государства появляются дополнительные обязательства. Кроме того, система образовательных займов может оказаться дискриминационной в отношении лиц с невысокими дохо дами и женщин, получивших высшее образование, но затем не рабо тающих в связи с рождением детей.

Поэтому правительства многих стран используют принцип соци ального страхования. Коллективное солидарное возмещение всеми выпускниками вузов расходов, которые понесло государство на их обучение, снижает риски как для государства, так и для заемщиков.

При таком подходе образовательный кредит получают не индивидуу мы в отдельности, а сообщество обучающихся. С течением времени данное сообщество возвращает кредит. При этом для отдельных ин дивидуумов выплаты по возврату средств могут быть временно приос тановлены или вообще отменены в силу их тяжелого материального состояния.

Один из способов реализации данного подхода — налогообложе ние лиц с высшим образованием. Оно может быть в форме установ ления как специального налога на доходы лиц с высшим образовани ем (graduate tax), так и более высоких ставок подоходного или едино го социального налога для таких лиц. Налог может взиматься в течение определенного периода (до тех пор пока не будет возвра щен образовательный кредит или не закончится максимальный пери од осуществления возврата кредита) или всей жизни индивидуума, процентная ставка может изменяться в зависимости от стоимости той или иной программы обучения (Johnes, 1993).

Схема государственного образовательного кредита, выплаты по которому были связаны с выплатой подоходного налога, была впер вые предложена в 1962 г. М. Фридманом (Ваrr, 1993). На практике такое налогообложение применяется в Австралии, Новой Зеландии, Швеции, Чили и т.д. Ставка налога составляет 2—5% от доходов лиц, закончивших вузы в Австралии и Новой Зеландии. Налог на лиц с высшим образованием не может превышать 4% налогооблагаемого дохода в Швеции (Абанкина и др. 2004). В Чили студент государствен ного или частного вуза, получивший университетский кредит, платит в счет погашения кредита либо небольшую часть платы за обучение, либо 5% от своего дохода (ИЭПП, 2005).

В ряде стран, где налоговые механизмы недостаточно эффектив ны, были разработаны альтернативные механизмы сбора государством средств за образовательные кредиты. Так, в Намибии и Гане для сбо ра платежей используется система социального обеспечения. В Синга пуре Национальная система социального страхования и Пенсионный фонд предлагают родителям образовательные кредиты, возврат кото рых осуществляется одновременно с отчислениями в эти фонды (Абанкина и др., 2004;

ИЭПП, 2005).

Масштабы уклонения от данного вида налогообложения (сбора средств с помощью системы социального обеспечения) не так вели ки1, как невозврат по традиционным схемам образовательных креди тов (Le Grand, Propper, Robinson, 1992). Это связано с тем, что налог на лиц с высшим образованием позволяет осуществить непосредст венную увязку размеров выплат за полученное высшее образование с уровнем фактических доходов каждого конкретного выпускника ву за. На лиц с более высокими доходами частично переносится бремя выплат за лиц со скромными доходами. Создание своеобразного стра хового пула снижает индивидуальные риски взятия кредита для полу чения высшего образования, прежде всего риск невозможности воз врата заемных средств из за низких доходов выпускника вуза. Таким образом, выпускники вузов, работающие в социально значимой для общества сфере, но получающие при этом невысокие доходы, или женщины с детьми не будут ущемлены.

Интересы банков 1. Возможны несколько вариантов участия банков в программах образовательных займов. Банки могут выдавать займы из собственных средств на коммерческих условиях (под рыночный процент). В этом случае главный интерес банков — обеспечение возвратности займов, т.е. отбор платежеспособных заемщиков, имеющих ценное имущество и (или) поручителей.

Но и здесь такой фактор, как растущая межстрановая мобильность населе ния, может оказать негативное влияние на возвратность.

Теоретически банки или иные коммерческие организации (вен чурные фирмы) могут также выдавать кредиты наиболее талантливым студентам под их будущие доходы, т.е., делая инвестиции в человече ский капитал. Это так называемый контракт на вложения в человече ский капитал и налог на высшее образование, предложенные М. Фридманом. Учащийся отдает часть будущих рабочих доходов за определенный период в счет оплаты обучения. Такой механизм учи тывает способность к выплате учащимся средств. Кроме того учащий ся вкладывает финансовые средства в собственные будущие способ ности, полученные им в ходе обучения. Инвесторы определяют про цент от будущего дохода, который студенты должны выплатить, который может варьироваться в зависимости и того, чему обучается студент, и от оценки инвесторами возможных его будущих доходов1.

Подобной практикой по имеющейся информации занимается пока только одна американская компания — «My Rich Uncle» — выдающая займы от 10 000 долл. дохода за 1—5% годовых в течение 10 лет для аспирантов и 15 лет для студентов. Но масштабы ее деятельности не значительны. За период с 1999 по 2002 г. фирма обеспечила финанси рование всего 65 человек. «MyRichUncle» уверяет, что она в состоя нии дифференцировать эти группы и установить различные ставки (ИЭПП, 2005).

2. Для повышения доступности высшего образования государство субсидирует займы различными способами (принимает риски, субси дирует процентную ставку, оплачивает проценты по кредиту за сту дента во время обучения и т.п.).

Государство может выдавать льготные займы самостоятельно или воспользоваться банковской инфраструктурой для выдачи льготных кредитов из бюджетных средств. В этом случае банки выступают в роли посредника между государством и потребителем, что может привести к существенному удорожанию схемы.

Банки могут также выделять льготные кредиты из собственных средств. Это возможно только при наличии доверия банковского сек тора к государству, а также при возмещении из средств бюджета раз ницы между рыночной и льготной стоимостью кредита. Но даже при выполнении этих условий может возникнуть несколько проблем.

Во первых, из за увеличения спроса на кредиты у банков появля ется соблазн повысить стоимость кредита (через изменение процент ной ставки, других условий предоставления кредита). Впрочем, этот эффект является краткосрочным, конкретная длительность действия Потенциальной проблемой при таком подходе является выбор учащихся.

Студенты с вероятным высоким будущим доходом могут счесть данную схему слишком дорогой для них. В таком случае учащиеся с предполагаемым более низким доходом скорее будут участвовать в данной схеме, т.е. произойдет не благоприятный отбор.

которого зависит от скорости приспособления объема предложения к новому уровню спроса.

Во вторых, если государство не принимает на себя основные рис ки по невозврату займов, то у банков нет стимулов предоставлять кредиты неплатежеспособным студентам, в том числе студентам из социально незащищенных групп. И льготные кредиты будут попадать к высшему и среднему классу.

В случае же, если государство принимает на себя все или основ ные риски по невозврату займов (как это происходит в большинстве стран), у банков нет стимулов принимать меры по предотвращению невыплат займов, поскольку государство им вернет деньги в любом случае. Наоборот, банки могут быть втянуты в коррупционные отно шения с потребителями. Например, они могут способствовать списа нию задолженности с заемщика и переложению ее на государство.

Или предоставлять займы нецелевым группам, не заботясь о возврат ности средств.

В заключение представим в систематизированном виде рассмот ренные выше риски (табл. 5.2.2).

Таблица 5.2. Подверженность акторов рискам, связанным с внедрением системы грантов и займов Студенты, аби Вузы Государство Банки туриенты Риски Гранты Займы Гранты Займы Гранты Займы Займы 1. Неучастие в про + + + + грамме целевых групп из за отсутствия у них подробной информа ции о программе и не достаточности стиму лов для участия в ней 2. Неучастие в про — + — + грамме социально не защищенных групп из за боязни долга 3. Отказ студентов от — + — + — + продолжения высшего образования в магист ратуре, аспирантуре из за бремени долга 4. Искажение получа + + +* +* + + + телем помощи по ну ждаемости информа ции о доходах, семей ном положении, месте проживания и т.п.

Окончание табл. 5.2. Студенты, аби Вузы Государство Банки туриенты Риски Гранты Займы Гранты Займы Гранты Займы Займы 5. Проблема сигнализа + + + + + + ции в случае получения помощи в зависимости от академических, на учных или обществен ных достижений 6. Недостаточная ад + + + + + + ресность программ (риск получения по мощи менее нуждаю щимися студентами) 7. Коррупция в орга + + + + + + нах власти 8. Повышение платы + + + + за обучение 9. Введение государст + + венного регулирова ния размера взимае мой вузами платы за обучение 10. Невыполнение ра + + + + + + + нее взятых государст вом обязательств 11. Низкий уровень + + возвратности займов * Риск возникает только в том случае, если помощь вуз распределяет са мостоятельно.

Примечание: + — актор подвержен риску;

– актор не подвержен риску, пустая ячейка таблицы — данный риск практически не затрагивает интересы актора.

5.2.3. Условия эффективного применения образовательных грантов и займов для решения задач повышения доступности 1. Чтобы добиться эффективности в увеличении доступа к обра зованию для социально уязвимых групп, следует предоставлять им гранты и займы на обучение на более льготных условиях по сравне нию с рыночными условиями. Но без четкого нацеливания нуждаю щиеся студенты вполне могут оказаться без преимуществ. Гранты и льготные займы могут попасть к среднему и высшему классу. Да вать же гранты и льготные займы этим категориям при ограниченных бюджетных ресурсах с точки зрения обеспечения доступности высше го образования нерационально.

2. А. Зидерман применительно к программам займов для нуждаю щихся выделяет 5 основных условий, соблюдение которых необходи мо для достижения эффективности этих программ (см. раздел 5.3):

• простые и эффективные критерии для определения и отбора участников программы;

• активное нацеливание;

• действие программы на национальном уровне;

• адекватность помощи потребностям студентов;

• комплексная политика предоставления грантов и кредитов.

3. Представляется, что эти условия релевантны не только для программ соответствующих займов, но и для грантов, которые непо средственно направлены на расширение доступа к высшему образова нию для бедных и других ущемленных групп. Поясним это подроб нее.

1) Комплексная политика предоставления грантов и займов. Займы и гранты дополняют друг друга1, поэтому их предоставление студен там должно осуществляться в рамках единой политики.


Гранты и займы должны выделяться не всем студентам, а только целевым группам. Если государство преследует цель повышения дос тупности высшего образования, то гранты и займы надо выдавать только нуждающимся группам населения.

Гранты по успеваемости нельзя считать эффективными с точки зрения достижения задачи преодоления социального неравенства, по скольку в силу лучшей подготовки их, как правило, получают дети из относительно обеспеченных семей. Недостаточно эффективно с этой точки зрения и финансирование, осуществляемое посредством гран тов для всех студентов или семейных пособий, налоговых послабле ний, которые предлагает всем учащимся система государственного финансирования студентов2.

Поскольку практически во всех системах высшего образования наблюдаются социально экономические диспропорции в составе сту дентов, финансовая помощь всем студентам означает практически финансирование обеспеченных учащихся. Между тем финансовая по мощь предназначена для выравнивания возможностей получения выс шего образования представителей разных социально экономических слоев населения.

Предоставление гранта для студентов с низким уровнем дохода (в форме социальной стипендии) более эффективно по сравнению с субсидируемым займом как способ увеличения доступа к высшему образованию, но это требует слишком больших бюджетных затрат.

Поэтому часто правительства прибегают к схемам займов. При отно Гранты помимо всего прочего «страхуют» население от возможных негатив ных последствий от введения схемы софинансирования высшего образования через систему образовательных займов.

В ряде стран (во Франции, России) семьи с учащимися получают пособия на детей (до окончания детьми вуза). Семьи с детьми могут также пользовать ся льготным налогообложением, как это происходит, к примеру, во Франции (Зарецкая, 2005).

сительно высокой доле возвратности средств по займам и невысоких издержках администрирования — это более дешевый способ помощи нуждающимся студентам.

Для беднейших студентов займы должны значительно субсидиро ваться. Студенческие же займы, нацеленные на широкий круг студен тов и преследующие цели, не связанные с обеспечением равенства шансов на получение высшего образования, должны включать мини мальный размер субсидии.

2) Простые и эффективные критерии для определения и отбора участников программы. Должны быть созданы простые и понятные правила отбора претендентов, которые позволяют относительно легко проверять предоставляемую информацию о нуждаемости в помощи.

Для России в силу менталитета населения и жесткого дефицита бюджетных ресурсов правомочность и размер помощи студентам предпочтительнее устанавливать исходя из анализа располагаемых ре сурсов родительской семьи, а не самого студента, как это делается в ряде скандинавских стран и Голландии.

Гранты и займы следует выдавать всем нуждающимся студентам, а не только студентам государственных вузов, студентам очникам, студентам бюджетникам и т.д., как это происходит в большинстве стран.

3) Активное нацеливание. Четкая направленность схемы на целе вые группы, выявление наиболее нуждающихся среди правомочных студентов.

4) Действие программы на национальном уровне. Схему грантов или студенческих займов, ориентированную на увеличение доступа соци ально незащищенных групп к высшему образованию, нельзя рассмат ривать в качестве успешной в масштабах государства, пока ее зона охвата не покрывает всю страну1. Таким образом, применительно для России поддержка студентов должна осуществляться не на местном или региональном, а на федеральном уровне.

5). Адекватность помощи потребностям студентов. Успешная схе ма должна обеспечивать гранты и займы достаточного размера для удовлетворения потребностей студентов, на которых она ориентирова на, включая плату за обучение и расходы на проживание во время обучения. Размер выделяемых грантов и займов должен периодически корректироваться в соответствии с инфляцией и ростом платы за обу чение, расходов на проживание и т.п. Для адекватной корректировки Несомненно, небольшие (по объему распределяемых средств и охвату сту дентов) схемы грантов и займов оказывают неоценимую услугу студентам за емщикам. Но небольшая зона влияния этих схем, обусловленная либо недо статочным объемом выделяемых на займы средств (когда денег хватает на зай мы только части правомочного населения с низким доходом), либо невысоким спросом студентов на займы, ограничивает их эффективность в расширении доступа к высшему образованию.

можно проводить опросы на тему студенческих расходов и составлять студенческий индекс цен, как это происходит в Гонконге.

5.2.4. Выводы Образовательные займы — менее эффективный механизм обеспе чения доступности высшего образования по сравнению с грантами.

Но при относительно высокой доле возвратности средств и невысо ких издержках администрирования — это более дешевый способ по мощи нуждающимся студентам.

Займы позволяют студентам избегать авансовой оплаты высшего образования (самого обучения или сопутствующих расходов) посред ством задержки выплат, которые осуществляются разумными порция ми после окончания учебного заведения. Сторонники образователь ных займов утверждают, что эта форма финансирования не дискри минирует лиц из семей с низкими доходами. Она дает им возможность получить образование, а возвращать полученный заем они будут впоследствии из своих более высоких доходов1. И что очень важно, бремя выплат распределено во времени (Le Grand, Propper, Robinson, 1992). Однако введение образовательных займов по рождает ряд рисков для студентов. Во первых, возникает риск того, что хотя студенты могут и не завершить обучение или не завершить его в срок, им все равно придется возвращать кредит. Во вторых, достаточно трудно предсказать, какое влияние на будущие доходы конкретного студента окажет получение высшего образования. Для снижения такого рода рисков можно использовать займы, выплаты по которым зависят от будущих доходов выпускника вуза (подробнее см.

ниже).

Литература 1. Абанкина И.В., Домненко Б.И., Левшина Т.Л., Осовецкая Н.Я.

(2004). Перспективы образовательного кредитования в России // Во просы образования. № 4.

2. Боревская Н.Е. (2003). Государство и школа: Опыт Китая на пороге III тысячелетия. Ин т Дал. Востока. М.: Вост. лит.

3. Зарецкая С.Л. (ред.) (2005). Экономика образования за рубе жом: cовременные тенденции и перспективы. Сб. обзоров. М.: ИНИОН.

РАН.

Здесь используются следующие аргументы. Образование — инвестиция в человеческий капитал. Выпускники вузов потенциально могут зарабатывать больше. Заем возвращается из увеличившихся заработков. И даже при условии возвращения ссуды высшее образование остается хорошей инвестицией. К со жалению, это не всегда так для стран с переходной экономикой, особенно применительно к специальностям социальной сферы.

4. Захаров Ю.А., Кабенюк М.И., Лавров А.М., Чеботаревский Ю.В. (2002). Привлечение финансовых ресурсов в образование: про блемы, модели, механизмы. Кемерово.

5. Зидерман А. (2004). Образовательные кредиты и критерии для определения их результативности. Выступление на международной конференции НИСП «Доступность высшего образования: вызовы для стран с переходной экономикой», 30.06.2004 г.

www.socpol.ru/news/conf_ed.shtml 6. ИЭПП (2005). Отраслевые, секторальные и региональные особенно сти реформы бюджетных учреждений в России (в соавторстве). M.: ИЭПП.

http://www.iet.ru/publication.php?folder id=44&publication id= 7. Катькало В.С. (рук. проекта) (2004). Проект «Анализ и совер шенствование механизма управления экономикой вуза». Министерст во образования и науки Российской Федерации, Санкт Петербург ский государственный университет. СПб.

8. Курбатова М.В., Евсеенко Т.П. (2005). Формирование и пер спективы развития региональной системы образовательного субсиди рования (на примере Кемеровской области) // Экономика образова ния. № 3.

9. Правительство РФ (2001). Типовое положение «О стипендиаль ном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений выс шего и среднего профессионального образования, аспирантов и док торантов», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2001 г. № 487.

10. Росстат (2005). Информация о социально экономическом поло жении России. М.: Росстат. http://www.gks.ru/bgd/free/b05_00/Main.htm 11. Росстат (2003). Образование в России. 2003. Стат. сб./Росстат. М.

12. Тамбовцев В. (2005). Стандарты публичных услуг: экономиче ская теория, международный опыт и российские реформы. Доклады РЕЦЭП, № 4(8). http://www.recep.ru/files/documents/Public_servi ce_standards_rus.pdf.

13. НИСП (2005). Доходы и социальные услуги: неравенство, уяз вимость. бедность / Г.Е. Бестремянная, А.Я. Бурдяк, А.С. Заборовская [и др.];

рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова;

Независимый институт соци альной политики. М.: Изд. дом. ГУ—ВШЭ.

14. Andrews L. (1999). Does HECS Deter? Factors affecting university participation by low SES groups. Canberra: Department of Education, Training and Youth Affairs.

15. Barr N. (1993). The Economics of the Welfare State. 2nd ed.

Stanford: Stanford University Press.

16. Barr N. (2005). Financing Higher Education. Finance and Development. Vol. 42. No. 17. Birrell B., Calderon A., Dobson I., Smith T. (2000). Equity in access to higher education revisited // People and Place. Vol. 8. No. 1.


Р. 50—61.

18. Bradley A. (1999). States’uneven teacher supply complicates staffing of schools // Education Week on the Web, 10.03.1999, www.edweek.org.

19. Callender, C. (2003). Attitudes to debt, School leavers and further education students’ attitudes to debt and their impact on participation in higher education // L.: Universities UK.

20. Campaigne D.A., Hossler D. (1998). How do loans affect the educational decisions of students?: Access, aspirations, college choice and persistence // R. Fossey, M. Bateman (eds.), Condemning students to debt, College loans and public policy. N.Y.: Teachers College Press.

21. Canton E. and F. de Jong (2002). The demand for higher educati on in the Netherlands, 1950 ‘99. CPB Discussion paper. Den Haag: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.

22. Chapman B.J. (1997). Conceptual issues and the Australian experience with income contingent charges for higher education // The Economic Journal. 107. Р. 738—751.

23. Darvish Lecker T., Kahana N. (1990). Study grant schemes and effort: an economic model // Bulletin of Economics Research. Vol. 42.

24. Dobson I.R. (2003). Access to university in Australia: Who misses out? // M. Tight (ed.). Access and exclusion. L.: JAI Elsevier Science.

25. Guille M. (2002). Student Loans: A Solution for Europe // European Journal of Education. Vol. 37. No. 4.

26. Heller D.E. (1997). Student price response in higher education, An update to Leslie and Brinkman // Journal of Higher Education. Vol. 68.

No. 6. Р. 624—659.

27. Heller D.E. (1999). The effects of tuition and state financial aid on public college enrollment // The Review of Higher Education. Vol. 23.

No. 1. P. 65—89.

28. Hossler D., Braxton J.M., Coopersmith G. (1989). Understanding student college choice, J.C. Smart (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Vol. V. N.Y.: Agathon Press.

29. James R., McInnis C. (2003). Equity policy in Australian higher education: a case of policy stasis // Paper presented at the 16th Annual CHER conference, Porto, 4—6 September 2003. Melbourne: The Universi ty of Melbourne.

30. James R., Baldwin G., McInnis C. (1999). Which university? The factors influencing the choices of prospective undergraduates // Centre for the Study of Higher Education, The University of Melbourne. Canberra:

Department of Education, Training and Youth Affairs.

31. Johnes G. (1993). The Economics of Education. L.: Macmillan.

32. Johnstone D.B. (2005). Higher Educational Accessibility and Financial viability: The Role of Student Loans. Preprint. ICHEFAP.

http://www.gse.buffalo.edu/org/inthigheredfinance/Publicatio ns/publications_HED_Accessibility_Viability_Student_Loans.pdf.

33. Le Grand J., Propper G., Robinson R. (1992). The Economics of Social problems. 3rd ed. L.: Macmillan.

34. McCreight C. (2000). Teacher Attrition, Shortage, and Strategies for Teacher Retention. Reports — Research. Texas A & M University.

www.eric.ed.gov.

35. McPherson M.S., Schapiro M.O. (1997). Demand for American higher education: Prices, college attendance, and federal policy // Miller P.W., Pincus J.J., Funding higher education: Performance and diversity, Canberra: Commonwealth of Australia.

36. Milett C.M. (2003). How Undergraduate Loan Debt Affects Applicationand Enrollment in Graduate or First Professional School // The Journal of Higher Education. Vol. 74. No. 4.

37. NBEET (National Board of Employment, Education and Training) (1990). A fair chance for all: National and institutional planning for equity in higher education // A discussion paper. Canberra: Australian Government Publishing Service.

38. NBEET (National Board of Employment, Education and Training) (1996). Equality, diversity and excellence: Advancing the national higher education equity framework. Canberra: Australian Government Publishing Service.

39. SLC (2004). Facts and figures. Glasgow: Student Loans Company Ltd.

40. St. John, E.P. (1994). Prices, productivity, and investment: Assessi ng financial strategies in higher education (ASHE ERIC Higher Education Report no. 3). Washington, DC: George Washington University, School of Education and Human Development.

41. St. John E.P., Starkey J.B. (1995). An alternative to net price // Journal of Higher Education. Vol. 66, Р. 156—186.

42. United Student Aid Funds (2005). Loan Forgiveness — Exceptions to the loan repayment rule. http://www.usafunds.org/forms/DP DM 023LoanForgivenessBro.pdf?ID=82.

43. Usher A. (2005). A Little Knowledge is a Dangerous Thing: How Perceptions of Costs and Benefits Affect Access to Education. Toronto, ON: Education Policy Institute.

44. Vossensteyn H. (2001). Cost Sharing and Understanding Student Choice: Developments in Western Europe and Australia. N.Y.: University at Buffalo, International Comparative Higher Education Finance and Accessibility Project.

45. Vossensteyn H. (2005). Perceptions of student price responsiveness.

A behavioural economics exploration of the relationships between soc io economic status, perceptions of financial incentives and student choice.

Enschede, Centre for Higher Education and Policy Studies (CHEPS).

46. Ziderman A. (2002). Alternative Objectives of National Student Loans Schemes: Implications for Design, Evaluation and Policy // Welsh Journal of Education, July. Reprinted in: Peking Educational Review. 2004.

No. 3. (Chinese).

5.3. Роль образовательных займов в расширении * доступности высшего образования А. Зидерман 5.3.1. Место образовательных займов в финансировании высшего образования Финансируемые государством схемы образовательных займов Система высшего образования последние сорок лет очень быстро и активно развивалась во всем мире. Как свидетельствует постоянное увеличение в соответствующей возрастной группе числа поступающих в университеты, создавшаяся ситуация позволила огромному количест ву молодых людей получить высшее образование. Однако этой возмож ностью социально экономические группы населения воспользовались не в равной степени. В большинстве систем высшего образования — как развитых, так и развивающихся стран — за бортом остались тради ционно уязвимые группы, например, семьи с малым доходом, нацио нальные меньшинства и сельские жители. Попытаемся выяснить, как с помощью студенческих займов расширить доступ к высшему образо ванию вообще и для социально уязвимых групп в частности.

Основной, но, безусловно, не единственный барьер на пути не благополучных групп — деньги1. Плата за посещение университета, включая стоимость обучения, другие учебные расходы и затраты на проживание во время обучения, делает высшее образование недося гаемым для большинства бедных семей. Но даже если обучение пре доставляется бесплатно, а за жилье и пищу почти полностью платит государство, альтернативные издержки обучения в университете (от сутствие заработка у студента, а значит, и его семьи, на время обуче ния) могут быть весьма значительными.

Параллельно с расширением высшего образования в последние десятилетия как в развитых, так и в развивающихся странах наблюда лось распространение схем студенческих займов2, финансируемых правительством. Подобные схемы действуют почти в 50 странах и планируются к принятию во многих других. Логика государственно го участия в развитии кредитования подробно описана в литературе3.

Как было отмечено, университетское образование стоит немало. На * Перевод с англ.: Ziderman A. Increasing accessibility to kigher education: a role for students? Paper prepared for the Independent Institute for Social Policy. August 2005.

Другая проблема — отношение к высшему образованию разных социальных слоев.

Понятия «образовательный заем» и «студенческий заем» используются как синонимы.

См., например: (Ziderman, Albrecht 1995).

большинстве рынков бремя покупки дорогого имущества можно об легчить, взяв кредит в банке. К образованию это также применимо, образование можно считать вложением в человеческий капитал, обычно ведущим к улучшению карьеры и увеличению заработков, из которых и выплачивается долг. Но частные финансовые учреждения, как правило, неохотно предоставляют студентам заем на коммерче ской основе. Давать в долг учащимся — рискованное предприятие, учитывая неопределенные результаты обучения и отсутствие сопутст вующих эффективных гарантий. Отсюда необходимость и обоснован ность государственного участия в обеспечении студенческих займов, которое может принимать различные формы, например: предоставле ние ссудного капитала, оплата процентов с займа, поручительство для снижения риска невыплаты долга.

Ниже мы обсудим, какую роль играют схемы займа в устранении финансового барьера на пути к высшему образованию. Пояснения и примеры приводятся по трем группам стран, в которых действуют схемы займа. Во первых, это западноевропейские страны, в которых есть как давно используемые схемы займов, так и созданные совсем недавно. Во вторых, это пять примеров из недавно завершившегося проекта ЮНЕСКО по изучению схем займов в Юго Восточной Азии (Китай, Гонконг, Республика Корея, Филиппины и Таиланд)1.

В третьих, еще четыре региона, которые вызывали в последнее время немалый интерес и пристальное внимание (Австралия, Канада, Новая Зеландия и Южная Африка). В табл. 5.3.1 эти страны сгруппированы по региону и направленности займа (плата за обучение, расходы на проживание во время обучения или и то, и другое вместе).

Таблица 5.3. Примеры стран, использующих схемы займа различной направленности Регион Направленность Юго Восточная займа Западная Европа Другие Азия Схемы займа толь Гонконг (несубси Австралия ко на оплату обуче дируемые займы) ния Республика Корея Филиппины Таиланд (заплани рованные схемы TICAL) Региональное совместное исследование ЮНЕСКО Бангкок и Международ ного института образовательного планирования состоит из пяти подробных изысканий в области функционирования схем студенческих займов в Азии.

Отражено в следующих монографиях: по Китаю (Shen, Li, 2003), Гонконгу (Chung, 2003), Республике Корея (Kim, Lee, 2003), Филиппинам (Kitaev, Nadu rata, Resurrection, Burnal, 2003), Таиланду (Ziderman, 2003). Исследования синте зировал А. Зидерман (Ziderman, 2004).

Окончание табл. 5.3. Регион Направленность Юго Восточная займа Западная Европа Другие Азия Схемы займа толь Дания Гонконг (субсиди ко на оплату содер руемые займы) Англия и Уэльс (со жания временная схема) Республика Корея (схема Министерст Финляндия ва образования) Норвегия Швеция Схемы займа на оп Англия и Уэльс Китай Канада лату обучения (с сентября 2006 г.) Таиланд (современ Новая Зеландия и проживания Нидерланды ная схема) Южная Африка Шотландия Займы, гранты и неявные гранты Студенческие займы — это лишь один из видов помощи студентам, которая может быть прямой и косвенной. Прямую поддержку, включая гранты, стипендии по успеваемости, субсидируемые займы на прожи вание во время обучения, получает студент. Косвенная помощь состоит в различных субсидиях для родителей, например снижении налогов1.

Студенческие гранты, предоставляемые обычно после проверки на ну ждаемость, являются самой распространенной формой поддержки.

Гранты, покрывающие плату за обучение, расходы на проживание во время обучения или то и другое вместе, доступны во многих странах.

В ряде стран гранты заменили студенческие займы, но чаще они ис пользуются вместе как часть единой программы поддержки студентов.

Между займами и грантами есть сходство, которое замечается не всеми. Практически все финансируемые правительством схемы явля ются субсидиями. Условия займа «мягче», чем в обычных коммерче ских ситуациях, разница выступает в роли денежной дотации студен ту, т.е. заемщик не должен выплачивать всю сумму полученного зай ма. Среди преимуществ — понижение процентной ставки, увеличение льготного периода для погашения займа (время обучения и льготный период после выпуска), а также погашение долга, не привязанное к уровню инфляции. Чем больше эти преимущества, тем меньшую реальную сумму придется возвращать заемщику, разница между изна чальной суммой займа и требуемым погашением (элемент субсидии) представляет собой, по сути, скрытый грант.

Фактически все схемы студенческих займов включают элемент субсидирования (т.е. заем является частичным грантом), таким обра зом, субсидируемый заем находится где то посередине между прямым Х. Воссенштайн (Vossensteyn, 2004) представляет исследование различных программ поддержки студентов, действующих в 24 европейских странах.

грантом и несубсидируемым коммерческим займом. Займами сложно управлять, но они предполагают меньшие общие расходы, учитывая погашение долга. Однако прямые гранты — более эффективный спо соб помощи бедным слоям населения, чем самый выгодный заем.

Главный вопрос политики в отношении студентов, особенно если речь идет о малоимущих, — при каких условиях стоит использовать гранты, займы и комбинированный подход (а в последнем случае — каков должен быть баланс между грантом и займом). Данный вопрос рассматривается в подразделе 5.3.4.

На практике многие схемы студенческого займа действуют наряду с системой грантов. Это очевидно из табл. 5.3.2 для нескольких стран Западной Европы и Азии.

Таблица 5.3. Системы поддержки студентов Поддержка студентов Плата за обуче Страна Охват студентов в оплате обуче в оплате содер ние ния жания Нулевая или Ирландия* Грант Проверенные незначительная на нуждаемость плата за обуче Словения** Грант Проверенные ние на нуждаемость Страны Север Заем и грант Все студенты ной Европы Взимается пла Португалия Грант Грант Проверенные та за обучение на нуждаемость Нидерланды Заем и грант Заем и грант Все студенты Гонконг Грант Заем Малоимущие Заем Ничего Небедные Австралия Заем Грант Малоимущие Заем Ничего Небедные Англия и Уэльс Грант Заем Малоимущие (современная Ничего Заем Небедные схема) Англия и Уэльс Заем Заем и грант Малоимущие (с сентября Заем Заем Небедные 2006 г.)*** Таиланд (со Заем Заем Ориентирована временная схе на бедных ма) Таиланд (за Заем Грант Малоимущие планированная Заем Ничего Небедные схема TICAL) * В Ирландии взимается плата за регистрацию и экзамены.

** В Словении отказались от займов.

*** Не ранее сентября 2007 г. в Уэльсе.

5.3.2. Цели существующих схем студенческих займов В разных странах действуют свои кредитные схемы, которые от личаются по размерам, охвату студентов, типу и степени определения экономических ориентиров, степени субсидирования, организацион ной структуре, политике распределения и механизмам погашения.

Мы отмечали, что займы могут покрывать только плату за обучение, ограничиваться расходами на проживание во время обучения или ох ватывать то и другое одновременно. Различия в государственных схе мах зависят от поставленных целей. Существует не менее 11 конкрет ных целей (в пяти категориях), которые обусловливают схемы займа во всем мире (Ziderman, 2002). В данной работе мы подчеркиваем три общих цели (модели), которые оказывают главенствующее влияние на доступ к высшему образованию.

Три основные цели Первая цель — внедрение механизмов софинансирования, так на зываемой модели разделения затрат. Как отмечалось выше, главная задача многих схем займа — способствовать большему возмещению издержек (через повышение платы за обучение и других затрат на об разование), одновременно устраняя препятствия к зачислению в учеб ные заведения, особенно для ущемленных групп. Вторая, социально ориентированная цель, явно и напрямую связана с доступом к обуче нию малоимущих слоев населения. Использование определенных схем займов (особенно субсидируемых) создает условия для расширения доступа малоимущих к университетскому образованию, таким образом способствуя достижению социальной справедливости. Третья цель — помощь студентам, часто проявляется в устоявшихся схемах студенче ских займов Западной Европы. Задача схем, сконструированных в рамках этой модели (чаще всего покрывающих только расходы на проживание во время обучения), — облегчить на время обучения фи нансовые проблемы студентов, которые подчас гнетут даже молодых людей из небедных семей. Например, в странах Северной Европы студенты считаются не зависимыми от родителей в финансовом отно шении, нельзя заставлять их полагаться на помощь, которая может и не последовать. Студенческие займы обеспечивают независимость учащихся (из семей с различных доходом) и доступ к образованию широких слоев населения.

Естественно, на практике используемые схемы могут служить од новременно нескольким целям. Эти модели и их влияние на доступ к образованию рассматриваются более подробно в следующих подраз делах (5.3.3—5.3.6).

В табл. 5.3.3 представлена матрица схем займа, в которых направ ленность займа соотнесена с его целью (т.е. с тремя моделями, опи санными выше). Примером первой модели служит действующая авст ралийская схема, хотя выводы также делаются по старой датской схе ме и новым схемам Соединенного Королевства. Обсуждение второй модели построено на пяти азиатских примерах, входящих в регио нальный проект ЮНЕСКО (см. табл. 5.3.4). Социально ориентиро ванная модель, непосредственно направленная на решение проблем уязвимых групп, разбирается тщательнее других, так как является прямым средством расширения доступа к образованию. Третья мо дель, помощь студентам, иллюстрируется на примере группы европей ских стран, где обычно не взимается плата за обучение и займы покры вают только расходы на проживание во время обучения. В этих странах (в основном северных) студенты обладают независимым правом на заем, и действительно, от родителей отделяется гораздо больший процент мо лодых людей, чем в южных европейских странах (Guille, 2002).

Следует заметить, что табл. 5.3.3 статична по своему характеру, в ней описываются текущие цели схем займа. Однако со временем главная цель заданной схемы может поменяться для отражения при оритетов развивающейся политики (или изменения относительной важности различных текущих целей, если их несколько). Данный процесс можно проиллюстрировать двумя главными схемами займа — Таиланда, Англии и Уэльса, — которые на данный момент пережива ют кардинальные реформы. Ниже представлено исследование разви вающейся тайской схемы. Изменения схемы в Англии и Уэльсе обсу ждаются в подразделе 5.3.3.

Таблица 5.3. Направленность и цели схем займа: примеры стран Цель схемы Направленность Вторая модель — Первая модель — социальная ориента помощь модель — Третья займа разделение затрат студентам ция а Схемы займа толь Австралия Филиппины Гонконг ко на оплату обуче Республика Корея ния в Таиланд д б Схемы займа толь Англия и Уэльс Гонконг Дания ко на оплату про Республика Корея Финляндия живания (схема министерст Норвегия ва образования) Швеция е Схемы займа на оп Англия и Уэльс Китай Канада лату обучения г Нидерланды Таиланд и проживания Новая Зеландия Шотландия Южная Африка а б Гонконг: несубсидируемая схема (NLS);

Гонконг: субсидируемая схема (LSFS);

в Таиланд: запланированная схема TICAL;

г Таиланд: современная схе ма;

д Англия и Уэльс: современная схема;

еАнглия и Уэльс: с сентября 2006 г.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.