авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |

«Социальная дифференциация высшего образования Москва 2005 Ответственный редактор С.В. Шишкин А ...»

-- [ Страница 9 ] --

Таблица 5.3. Схемы займов в азиатских странах Число заемщи На кого ориен Объект ис ков в проценте Схема займа тирована схема Цель займа* следования от зачисленных займа? студентов Китай Схема финансируе Малоимущие Обучение Ограничено мых правительством студенты и покрытие (3,8% на конец студенческих займов расходов на 2001 г.) (GSSLS) — субсиди проживание руемая схема Схема общекоммер Все студенты Минимально ческих студенческих (1%) займов (GCSLS) — коммерческая схема Гонконг Схема местного фи Малоимущие Расходы на Большое нансирования сту студенты проживание ( 35%) дентов (LSFS) — суб (плата за обу сидируемая схема чение покры вается гран том) Схема займа без про Все студенты Обучение Ограничено верки на нуждае и расходы на (около 14%) мость (NLS) — не проживание субсидируемая схема во время обу чения Республика Министерство обра Малоимущие Обучение Ограничено Корея зования и развития студенты (6,4%) трудовых ресурсов (MOE) Министерство обра Студенты тех Обучение Ограничено зования и развития нических (1%) трудовых ресурсов — вузов займы для студентов технических вузов Схема займов мини Работники стерства труда промышлен ности Корейский фонд ис Малоимущие следований талантливые студенты Схема займов корпо Учителя и их рации учительских дети пенсий Кореи Схема займов пенси Государствен Обучение Ограничено онной корпорации ные служащие (6%) государственных слу и их дети жащих Кореи Окончание табл. 5.3. Число заемщи На кого ориен Объект ис ков в проценте Схема займа тирована схема Цель займа* следования от зачисленных займа? студентов Корпорация обеспе Жертвы про чения труда Кореи изводственных травм Филиппи Схема «Учись сейчас, Малоимущие Обучение Минимально ны плати потом» студенты (1%) Схема займов пятого Малоимущие Обучение Минимально региона студенты пя (1%) того региона Программа студенче Малоимущие Обучение Минимально ских займов для цен студенты цен (1%) тров подготовки спе тра подготов циалистов ки специали стов Таиланд Схема студенческих Малоимущие Обучение Большое займов (современная студенты сред и покрытие (35%) схема) них и высших расходов на учебных заве проживание дений Новая схема студен Все студенты Обучение Большое ческих займов (план) (TICAL) * Обучение может включать и другие виды оплат, например, за регистрацию.

Таиланд: от ориентации на поддержку малоимущих к разделению затрат Тайская схема займов, которая вступила в действие в 1996 г., на целена на социально незащищенных студентов, желающих получить полное среднее или профессиональное образование. Цель схемы объ ясняется в примечании к закону, которым она устанавливается: «Для достижения экономического роста и увеличения конкурентоспособно сти страны необходимо развитие трудовых ресурсов. Таким образом, страна нуждается в ускорении развития образования. Существующие проблемы неравенства в образовании можно решить с помощью рас ширения образовательных возможностей студентов из семей с низким достатком. Это послужит главным условием повышения общего жиз ненного уровня. Для достижения данных целей следует ввести схему студенческих займов».

В самом законе упоминается единственная цель — «ссудить мало имущим студентам деньги на оплату обучения, образовательные расходы и затраты на проживание во время обучения во время обучения» (ст. 5).

Детальное описание схемы дано в статье А. Зидермана (Ziderman, 2003), от куда взят этот отрывок.

Цели тайской схемы в основном социальные: студенческие займы открывают дорогу к образованию малоимущим слоям населения, при водят к повышению жизненного уровня и большему равенству в об ществе. Долгосрочные цели — увеличение человеческого капитала и конкурентоспособности страны, — имеют экономический характер, но рост человеческого капитала обеспечивается через обращение к нуждающимся. Других целей не указано.

Заявленная цель тайской схемы — расширение доступа малоиму щих к высшему и среднему специальному образованию через адреса цию займов нуждающимся студентам при чрезвычайно выгодных ус ловиях погашения — фактически дополнена другими целями. Таким образом, хотя схема не задумывалась как средство широкого возмеще ния издержек, ее введение в 1996 г. сопровождалось увеличением пла ты за обучение не во всех, но во многих государственных учебных за ведениях. Плата за полное среднее образование, раньше неизменная, выросла более чем на 70%, почти сравнялась с платой за государст венное профессионально техническое обучение. Плата за обучение в педагогических колледжах Раджабхат также резко повысилась, плата в государственных университетах за последние годы стабильно подни малась.

Тайская схема представляет значительный интерес с точки зрения расширения доступа к университетскому образованию для бедных. Это одна из немногих государственных схем, которая однозначно нацелена на нужды неблагополучных слоев населения, а также на достаточно большой размер займа и широкий охват студентов, что обеспечивает сильное влияние этой схемы, которого не хватает другим, более огра ниченным. Так, в сфере высшего образования схема охватывает при мерно треть учащихся университетов (за исключением двух открытых университетов) и почти половину студентов, зачисленных в институты Раджабхат. Работа ведется через национальный комитет по образова тельным займам (а также его ссудное подразделение), который ежегод но получает дотации из государственного бюджета.

В соответствии со схемой отбор заемщиков производится по учеб ным заведениям (школам, колледжам и университетам), которые по лучают займы посредством системы нисходящего распределения бюд жета, от центрального комитета по займам через министерство обра зования и министерство по делам университетов (теперь подразделения объединенного министерства образования). Распреде ление бюджетных ссуд по образовательным учреждениям мало зави сит от социальных характеристик студентов (в отношении универси тетов критерий распределения вообще не основан на социально эко номическом положении учащихся или количестве нуждающихся).

Учебные заведения обладают значительной независимостью в вопросе распределения займов, включая определение размера (до установлен ного предела) и направленности займа (на оплату обучения, расходы на проживание во время обучения и другие расходы). Этот высокоде централизованный метод распределения займов приводит к значи тельной несправедливости в образовательной системе. Хотя схема чет ко ориентирована на нуждающихся студентов, ее направленность на целевые группы оставляет желать лучшего. Максимальный доход се мьи, дающий право на заем, в 3 раза превышает официально установ ленный порог бедности, многие студенты среднего достатка также по лучают займы.

Быстрое развитие схемы, существенно опережающее планы, при вело к сокращению бюджета. Образовательные учреждения, видимо, предпочли распределять убывающий ссудный бюджет среди большого количества студентов, сократив размер индивидуального займа до уровня ниже рекомендуемого (максимума), что не лучшим образом отразилось на эффективности оказания помощи наиболее нуждаю щимся слоям населения.

Схема подвергалась жесткой критике (некоторые из ее недостат ков обсуждаются в подразделе 5.3.5). В апреле 2004 г. тайский каби нет министров вынес решение принять новую схему займов, начались разработка и внедрение. Новая схема — ограниченный в зависимости дохода заем на на оплату проживания во время обучения (TICAL), — тесно связана с успешной моделью австралийской схемы взноса на высшее образование (HECS) — вероятно, даже излишне тесно, учи тывая различия в институциональном устройстве обеих стран. Боль шое внимание уделяется техническим деталям погашения займа по новой схеме, которые тоже основываются на HECS. Сбором выплат по займам должны заниматься налоговые органы. Выплаты взимаются в зависимости от дохода, т.е. устанавливается процент от текущего дохода, — чем больше доход, тем больше процент. Но за публичным обсуждением технических вопросов по поводу TICAL кроется более фундаментальная задача: полный пересмотр целей государственной схемы займов.

Реформа направлена на облегчение возложенного на государство тяжкого бремени финансирования высшего образования через значи тельное сокращение прямого распределения бюджета между учебными заведениями и большее возмещение издержек. Существенное повы шение платы за обучение будет сопровождаться введением TICAL.

Налицо кардинальный переход от финансирования предложения (со стороны правительства) к финансированию спроса (затраты на выс шее образование все больше переносятся с государства на семьи).

Процесс перехода к софинансированию высшего образования не так болезнен из за широкого доступа к образовательным займам. Как и в случае с HECS, займы предоставляются всем членам студенческого сообщества, но покрывают только плату за обучение, в качестве аль тернативы студенты могут напрямую оплачивать занятия со скидкой.

Займы на оплату содержания больше не выдаются, однако планирует ся создать особый фонд для грантов бедным студентам, размер де нежной помощи будет зависеть от дохода семьи, что также соответст вует положениям HECS.

Пособия для малоимущих являются чем то вроде страховочной сетки, которая сдерживает любое негативное влияние новой схемы займа на доступ бедных студентов к высшему образованию. Схема не способствует ни поиску потенциальных студентов среди малоимущих слоев населения, ни значительному увеличению процента бедных мо лодых людей, поступающих в высшие учебные заведения. В целом главной целью TICAL является перевод системы высшего образова ния на самоокупаемость, что затмевает прямую социальную цель по расширению доступа к высшему образованию для малоимущих, кото рая доминировала в предыдущей схеме.

На основе данной информации мы представляем более подроб ный анализ трех моделей.

5.3.3. Модель разделения затрат Начнем с разбора первой модели. Во многих странах мира проб лема доступа к высшему образованию усугубляется текущим финансо вым кризисом, с которым столкнулись системы высшего образования в результате экономии средств государственного бюджета. Реальные ресурсы университетов истощились, поскольку значительный и посто янный рост числа студентов несоизмерим с затратами государства на высшее образование. Университеты пытались смягчить денежные за труднения посредством развития и расширения неправительственных источников финансирования. Основной путь увеличения дохода — разделение затрат (или большее возмещение издержек студентами), при котором значительная часть расходов на университетское образо вание ложится на тех, кто пользуется его плодами (студенты и их се мьи). В частности, данный способ принимает форму введения или повышения платы за обучение до рыночного уровня. Однако возме щение затрат на обучение или предоставляемое университетом жилье и питание может неблагоприятно повлиять на доступность высшего образования. Высокая, более реалистичная плата за обучение, вероят но, приведет к нежеланию студентов продолжать или начинать обуче ние в университете. В результате повысится число случаев выпадения из системы образования как существующих, так и потенциальных студентов, которые получили среднее образование и передумали пода вать заявление в университет. Негативные эффекты сглаживаются, по крайней мере отчасти, студенческими пособиями (грантами и стипен диями). Но для расширения доступа необходимо выдавать нуждаю щимся гранты и стипендии в более широком масштабе, что может оказаться слишком затратным.

Схемы образовательных займов могут быть более доступной аль тернативой. Сдерживающее влияние повышенной авансовой платы за обучение можно смягчить при помощи займа, предоставляемого уча щимся для покрытия расходов. Затраты откладываются благодаря зай му, таким образом нейтрализуется эффект высоких цен. Займы позво ляют студентам избегать авансовой оплаты высшего образования (са мого обучения или содержания) посредством задержки выплат, которые осуществляются разумными порциями после окончания учебного заведения.

Введение схемы студенческих займов устраняет любые трудности, связанные с введением или увеличением платы за обучение, а также делает политически приемлемым повышение цен на образование.

В Сингапуре в 1988 г. увеличение платы за обучение в университетах сопровождалось субсидируемыми займами, покрывающими примерно 50% новой стоимости обучения. Широко обсуждаемая австралийская схема появилась вместе с введением платы за высшее образование в 1989 г. А в начале 1980 х гг. резкому увеличению платы за обучение в Чили сопутствовало внедрение программ студенческих займов, ад министрируемых университетами.

Проблемы роста платы за обучение особенно сурово отражаются на малоимущих студентах, которым может быть и так тяжело нести затраты, связанные с посещением университета. В результате немно гие из них решаются на получение высшего образования. Студенче ские займы могут сыграть значительную роль в смягчении этих по следствий для малоимущих и расширении их доступа к образованию.

Спрос на займы превышает предложение Рассмотрим ситуацию, когда количество доступных займов значи тельно уступает спросу. В таком случае необходимо установить проце дуру распределения ограниченного числа займов среди потенциаль ных заемщиков. Есть несколько способов. Первый — распределять займы по принципу «кто первый пришел, тому и дали»1. С точки зре ния исполнения метод довольно прост и устраняет необходимость от бора достойных, однако его произвольный характер может привести к коррупции и должностным преступлениям.

Наиболее эффективный подход — распределять займы на основе академических успехов. При выделении займа одаренным студентам риск гораздо ниже, они, скорее всего, закончат обучение вовремя и получат хорошую работу2. При этом с точки зрения эффективности Такая схема работает в министерстве развития образования и трудовых ре сурсов в Корее, в самой большой из шести схем займа, которая функциониру ет при поддержке правительства. Схема ориентирована на малообеспеченных (в частности, преимущество отдается детям безработных и родителей с низким уровнем доходов), однако любой студент может подать заявку на получение займа, и целевая группа охватывается неэффективно (Kim, Lee, 2003).

Такой подход используется в Казахстане, где займы (так называемые «госу дарственные кредиты на образование») предоставляются на основе результатов государственного экзамена, однако при распределении займов некоторое вни мание уделяется и социальному статусу.

займа лучше выбирать талантливых студентов, исключая различные категории риска, в том числе из малоимущих.

Но вместо того чтобы сосредоточиться на менее рискованных вложениях, в большинстве стран приоритет отдается студентам, испы тывающим материальные трудности, т.е. тем, для кого ценовой барьер особенно высок. Данный подход приняли многие страны. Очевидно, что среди малоимущих ценовая эластичность спроса на высшее обра зование велика (студенты из бедных семей более чувствительны к по вышению цен, чем группы со средним и высоким доходом)1. Это оз начает, что увеличение платы за обучение при отсутствии адресной поддержки студентов (грантов или займов) приведет к резкому огра ничению спроса на университетское образование среди неблагополуч ных групп.

Даже когда распределение займов основано на нуждаемости и на правлено на малообеспеченных студентов, главная цель схемы не в охвате бедных учащихся как таковых. Скорее обеспечение преиму ществ для студентов из бедных семей следует рассматривать как со циально приемлемый инструмент распределения займов.

Государственная схема финансовой помощи студентам:

Южная Африка Многие полагают, что государственная схема финансовой помощи студентам Южной Африки (NSFAS) имеет преимущественно социаль ные цели. Она «предназначена для южно африканских студентов раз личных национальностей в качестве устойчивой системы финансовой помощи, которая позволяет удовлетворить как их собственные по требности в развитии, так и потребности Южной Африки» (определе ние задачи NSFAS). Ущемленным группам студентов (99% из кото рых — чернокожие), составляющим примерно 20% всех учащихся высших учебных заведений (за исключением открытых университе тов), ежегодно предоставляется около 100 тыс. займов. Однако данная схема больше походит на разновидность модели разделения затрат. На практике схема займа дает возможность большему числу одаренных, но бедных чернокожих студентов покрывать стоимость высшего обра зования, повышающуюся в резальтате постоянного роста цен на обу чение в университете (который только с 1996 по 2001 г. составил 60%) и проведения политики разделения затрат на финансирование высше го образования. Хотя многие рассматривают данную схему как успеш ную, ее финансирование оставляет желать лучшего, о чем свидетель ствуют периодические обращения NSFAS к дополнительным источни кам денежных вливаний. Таким образом, большое количество менее бедных, зачисленных и потенциальных студентов не могут получить заем из за проблем финансирования, спрос превышает предложение.

См. работу (Cheng, 2005).

Общедоступные займы Чаще всего при модели разделения затрат займы доступны всем студентам. В такой ситуации не обязательно создавать преимущества для бедных в процессе распределения. Возможно, что малоимущие студенты, а также малоимущие потенциальные студенты, не захотят воспользоваться займом на этих условиях. Для бедных слоев населе ния характерно значительное неприятие долга, в частности, неохотное обращение к займу для оплаты высшего образования1. Неблагополуч ные группы редко берут займы, а сложности с покрытием высокой стоимости обучения отпугивают от поступления в университет. В дан ном случае таким группам необходимо предоставлять займы на более выгодных условиях, т.е. субсидировать их больше, чем займы других студентов. Субсидии принимают различные формы: понижения про центной ставки, увеличения льготного периода для погашения займа, увеличения отсрочки выплат или даже частичного «прощения» в осо бых случаях. Подобная практика отражена в гонконгской схеме — од ной из самых успешных азиатских схем, по которой займы малоиму щих студентов субсидируются в значительной мере.

Часть гонконгской схемы, связанная с помощью бедным (местная схема финансирования студентов — LSFS), осуществляется независи мой государственной кредитной организацией. Эта организация после проверки нуждаемости предоставляет беспроцентные займы для обес печения расходов на проживание во время обучения. Данные займы дополняют гранты, выдаваемые на учебные расходы. Схема действует за счет постоянных дотаций государства. Другая часть схемы — систе ма несубсидируемых займов (NLS), для получения которых необхо дим только статус студента — предусматривает займы на обучение и покрытие сопутствующих расходов во время обучения под рыноч ные проценты. Займы действуют по принципу «ни убытков, ни при были» (Chung, 2003).

По схеме, действующей в Новой Зеландии, малоимущие студенты освобождаются от выплат процентов по займу на время обучения.

Но действительно ли нужны более выгодные условия, чтобы пре одолеть общее нежелание бедных брать заем? Австралийская схема (HECS), также открытая для всех студентов и абитуриентов, не обес печивает преференций в погашении займа в зависимости от дохода (в отличие от системы LSFS в Гонконге). Вопрос займов для мало Хотя, по общему мнению, бедные семьи неохотно берут займы, последние исследования в Австралии и Нидерландах это не подтверждают. П. Эндрюс (Andrews, 1999), изучая отношение к студенческим займам в Австралии, не на шел расхождений в степени нежелания брать заем между группами с разным социально экономическим статусом. Более позднее исследование в Нидерлан дах (Vossensteyn, 2005) не обнаружило связи между стремлением взять студенче ский заем и происхождением.

имущих в рамках HECS широко изучался. Основные данные по этой проблеме приведены в следующем подразделе.

Уроки австралийской схемы Переход к разделению затрат Введя небольшую плату за обучение в 1987 г., австралийское пра вительство через два года открыто вступило на путь политики разде ления затрат: была установлена неизменная оплата за обучение в уни верситете, покрывающая примерно 20% затрат. Это был ответ на не достаточность бюджетного финансирования государственных высших учебных заведений (все они предоставляли бесплатное обучение с 1973 г.), результат национальной политики по расширению доступа к образованию. Введению новой платы сопутствовало появление суб сидируемых займов (HECS), доступных всем студентам вне зависимо сти от личного дохода. Студентам предоставили два варианта на вы бор: они могли платить за обучение на безавансовой основе (со скид кой в 15%, которую в дальнейшем подняли до 25%) или частями после окончания учебного заведения, когда погашение долга будет производиться исходя из доли дохода под контролем налоговых орга нов. Большинство студентов выбрали последний вариант. В 1996 г.

плата за обучение, дифференцированная по изучаемым курсам, под нялась в среднем на 40%.

Особенность новой схемы взноса на высшее образование, которая так привлекла внимание разных стран, состоит в том, что погашение займа варьируется в зависимости от дохода заемщика и взимается че рез государственную налоговую систему, но в данном контексте этот факт не является предметом нашего первоочередного интереса. Здесь мы поднимаем другой вопрос: имело ли введение HECS в 1989 г.

и поправка несколькими годами позже негативное влияние на общий доступ к образованию, и в особенности на доступ для неблагополуч ных потенциальных студентов. По замыслу HECS должна была при вести к положительному эффекту. Б. Чэпмен, разработчик HECS и ведущий автор работ о студенческих займах, замечает: «Тогда глав ной причиной для учета вариативности дохода была возможность соз дать систему оплаты, которая обеспечит максимальный доступ к выс шему образованию для менее благополучных молодых людей… Вы платы, основанные на будущем доходе, оказывали минимальное влияние на совокупный студенческий спрос и участие абитуриентов из относительно ущемленных семей» (Chapman, Ryan, 2005).

Для достижения этих целей установили совершенно необремени тельные выплаты: 0% с дохода, не достигающего нижнего порога, 2% с налогооблагаемого дохода, превышающего данный порог, а впослед ствии от от 3 до 4% с более высокого налогооблагаемого дохода. Кро ме того, долговые обязательства привязывались только к индексу по требительских цен, в результате выпускники выплачивали 0% за не погашенную задолженность. Получается, чем больше период выплаты (т.е. чем ниже годовой доход), тем выше размер фактических субси дий1 (Chapman, Ryan, 2005).

Хотя зависимость выплат от доходов задумывалась во избежание возникновения дополнительных барьеров к образованию для бедных, главная цель HECS состоит в увеличении университетских ресурсов через разделение затрат.

Действительно, предотвратить возникновение новых барьеров дос тупа к высшему образованию можно и без использования схемы HECS, через субсидирование традиционных форм займов для соци ально — незащищенных групп2. Таким образом, HECS нас интересует не с точки зрения привязки к доходу, а как яркий пример разделения затрат, достигаемого через увеличение платы за обучение и отсрочен ные платежи. Учитывая, что нуждающиеся студенты в Австралии еще имеют доступ к грантам на оплату содержания, ставит ли система от сроченной платы за обучение дополнительные барьеры на пути мало имущих? Оказывает ли она негативное влияние на их доступ к выс шему образованию? И если да, следует ли сопровождать схему займов специализированными субсидиями или дотациями, чтобы повысить среди неблагополучных групп желание поступить в высшее учебное заведение?

Влияние HECS на доступ к высшему образованию Сейчас достаточно много литературы, где исследуется вопрос, оказывает ли HECS негативное влияние на вовлечение в высшее об разование социально уязвимых групп. Одни исследователи ориентиру ются на период после введения HECS в 1989 г., другие — после изме нения в правилах зачисления 1996 г. В данных работах — возможно, самом богатом собрании работ о государственной схеме финансирова ния высшего образования — встречается два мнения (Chapman, Ryan, 2002)3.

Первое мнение составлено на основе опросов потенциальных или настоящих студентов, о том как HECS повлияла на их решение по ступать в высшее учебное заведение. В 1990 г. проводилось исследова ние влияния HECS на доступ к образованию в Западной Австралии и Виктории (Robertson, Sloan, Bardslay, 1990). В целом никакой замет ной роли HECS не сыграла, однако очень небольшое количество рес пондентов, высказавшихся в пользу HECS, были в основном из не благополучных слоев населения. В 1991 г., согласно опросу Совета по Однако это может быть стимулом для малоимущих потенциальных студен тов, если представители данной группы зарабатывают относительно мало по сле выпуска из вуза или, по крайней мере, ожидают такой перспективы.

Полную разработку данного подхода см. в исследовании (Johnstone, 2004).

Обзор литературы и выводы см. в работах (Chapman, Ryan, 2005;

Cheng, 2005).

высшему образованию (Higher Education Council), HECS «набрала»

только 13 из 17 возможных факторов, которые могут привести к не участию в высшем образовании. Согласно отчету Совета: «…HECS не приведет к значительному сдерживанию наиболее одаренных абитури ентов во всех сферах обучения» (цит. по Cheng, 2005).

Более поздний опрос (Ramsay, Tranter, Charlton, Sumner, 1998) ка сался схемы специального доступа (Speсial Access Scheme — USANET) для студентов с низким социально экономическим статусом в Уни верситете Южной Австралии. Респондентов (группу студентов с низ ким социально экономическим статусом и контрольную группу) спра шивали, какое влияние оказала HECS на решение поступать в уни верситет (это было после объявления в 1996 г. об ужесточении схемы). В процентном отношении не оказалось никаких различий ме жду первой и второй группой студентов, заявивших об отрицательном влиянии HECS (12%). Интересно, что 17% студентов с низким соци ально экономическим статусом приветствовали инициативу HECS, по сравнению с 8,6% студентов из контрольной группы.

Чэпмен и Райан (Chapman, Ryan, 2005), исследуя после изменения схемы HECS намерения выпускников средних школ относительно по ступления в университет, обнаружили повсеместное сокращение ко личества желающих получить высшее образование среди групп всех уровней дохода. Однако это продолжалось недолго, в следующем году положение восстановилось во всех социально экономических группах.

Итак, согласно множеству опросов, HECS не оказала значитель ного негативного влияния на поступление в высшие учебные заведе ния, ни в целом, ни в отношении групп с низким социально эконо мическим статусом.

Другая, более существенная часть исследований посвящена изме нениям в доступе к образованию различных социально экономиче ских групп как после введения HECS, так и в ответ на ужесточение условий займа в 1997 г. Привела ли схема к изменениям в зачислении групп с низким социально экономическим статусом по сравнению с более благополучными группами?

Эндрюс (Andrews, 1997) показал, что по сравнению с тенденцией увеличения общего количества молодых людей, получающих высшее образование, процент студентов из семей с низким социально эконо мическим статусом (т.е. с нижним пределом дохода) в результате уже сточения условий займа в 1997 г. остался на прежнем уровне около 20%. Эти результаты согласуются с более поздними исследованиями, в которых использовались данные лонгитюдных панельных данных для изучения изменений в зачислении малоимущих после введения HECS (Long, Carpenter, Hayden, 1999;

Marks, Fleming, Long, McMillan, 2000;

Chapman, Ryan, 2005).

Трудно привести сведения из этих исследований полностью, одна ко общий прорыв в образовательных изысканиях можно обозначить некоторыми ключевыми результатами из работы Чэпмена и Райана (Chapman, Ryan, 2005). Они сравнивали участие в получении высшего образования групп с различным доходом за три промежутка времени:

в 1998 г. до введения HECS, в 1993 г. — когда схема действовала по исходному плану, и в 1999 г., после ужесточения условий. Судя по проценту 18 летних молодых людей из каждой социально экономиче ской группы, которые поступили в университет, участие в получении высшего образования всех групп (включая группы с низким социаль но экономическим статусом) оказалось в 1999 г. выше, чем в 1998 г.

Ни введение HECS, ни ужесточение условий позднее не были связа ны с падением числа абитуриентов из групп с низким социально эко номическим статусом, хотя в отношении молодых людей со средним доходом наблюдалось относительное увеличение поступающих.

Выводы из исследований HECS Вышеупомянутую дискуссию можно подытожить следующим об разом. В модели разделения затрат, например в австралийской HECS, использование студенческих займов помогает проводить политику увеличения той доли оплаты за высшее образование, которую погаша ют сами учащиеся. Благодаря займам на студентов во время их обуче ния не возлагается дополнительное финансовое бремя. Хотя малоиму щие студенты более уязвимы в период обучения, в целом введение HECS и последующее ужесточение ее условий не оказали на них от рицательного влияния. Б. Ченг делает вывод по собранным фактам:

«В общем и целом, в данных исследованиях не содержится неоспори мых или решающих доказательств, что HECS представляет барьер к доступу в университеты для студентов из семей с низким социаль но экономическим статусом, хотя они и демонстрируют высокую веро ятность того, что студенты из неблагополучных семей не получат тако го преимущества, как их более привилегированные сверстники. Однако учитывая, что HECS по сути является механизмом возмещения издер жек… следует признать, что схема успешно расширила общий доступ к высшему образованию, не оказав существенно негативного влияния на доступ студентов из ущемленных групп» (Cheng, 2005).

Льерас (Lieras, 2004) замечает, что HECS выполняет двойную роль: «увеличивает способность государства обеспечивать высшее об разование и при этом не изолирует студентов из семей с низким до ходом» (цит. по Cheng, 2005). В целом австралийский пример не под крепляет мнение, что при введении схемы займов в качестве части программы по разделению затрат необходимо устанавливать дополни тельные субсидируемые займы для бедных, чтобы снизить риск ухода существующих студентов и противостоять возможному пагубному воз действию на доступ малоимущих к высшему образованию.

Однако данные выводы в контексте нашей темы работы не дела ют чести схеме HECS. Схема не разрушает перспективы получения высшего образования для бедных, но и не способствует значительно му расширению их доступа. Однако это, конечно, и не являлось це лью HECS.

Англия и Уэльс: от грантов к разделению затрат Англия и Уэльс далеко продвинулись в использовании разделения затрат, хотя и в различном отношении1. Как в случае с HECS, систе ма поддержки студентов, и в особенности новые меры по разделению затрат, не нацелены здесь на расширение доступа к высшему образо ванию малоимущих студентов. Однако велось множество дискуссий на тему, как условия вновь появляющихся схем займа могут повлиять на доступ неблагополучных групп. Выводы получились менее оптими стичные, чем для Австралии.

Система поддержки студентов прошла через четыре основные фа зы меньше чем за полтора десятилетия (см. табл. 5.3.5). Многие годы правительство субсидировало оплату как обучения, так и содержания.

До 1990 г. студенты не платили за обучение. После проверки на нуж даемость предоставлялись единовременные пособия на покрытие рас ходов на проживание, размер которых зависел от дохода семьи. Роди тели должны были покрывать разницу между расходами на прожива ние во время обучения и установленным грантом. Схема займа, введенная в 1990 г., представляет первый значительный шаг к разде лению затрат. Далее последовал постепенный процесс замещения грантов займами. Субсидируемый заем (с нулевой реальной процент ной ставкой) покрывал половину расходов на проживание во время обучения, оставшуюся часть покрывал поддерживающий грант для бедных студентов или родительский взнос в остальных случаях. За обучение студенты по прежнему не платили.

Таблица 5.3. Четыре фазы перехода к разделению затрат: Англия и Уэльс Поддержка студентов Плата за Фаза Охват студентов На проживание во обучение На обучение время обучения До 1990 г. Нет Нет: не взимается Грант Студенты с низким плата за обучение уровнем доходов Введение Нет Нет: не взимается Заем и грант Малоимущие в 1990 г. плата за обучение Заем Небедные Введение Стандарт Грант Заем Малоимущие платы за ная плата Ничего Заем Небедные обучение за обуче в 1998 г.: ние текущее положение дел Обсуждение касается Англии и Уэльса, а не всего Соединенного Королевст ва (куда также входит Шотландия), так как в Шотландии на данный момент действует совершенно другая схема.

Окончание табл. 5.3. Поддержка студентов Плата за Фаза Охват студентов На проживание во обучение На обучение время обучения С сентября Повы Заем Заем и грант Малоимущие 2006 г.* шенная, Заем Заем Небедные диффе ренциро ванная плата за обучение * Не ранее сентября 2007 г. в случае Уэльса.

Доклад Диринга (1997) ознаменовал третью, современную фазу.

В соответствии с положением Отчета о том, что «расходы на высшее образование следует разделять между теми, кто получает от него вы году», студентов впервые обязали платить за обучение. Вначале ф. ст. за 1998/99 учебный год и до 1075 ф. ст. в последующем — плата до сих пор покрывала лишь малую часть общих расходов на обучение.

Однако введение достаточно высокой платы за обучение представляло значительный разрыв как с прошлой, так и современной практикой многих западноевропейских стран. Введение платы за обучение, от которой освобождены бедные студенты, сопровождается студенчески ми займами на оплату содержания в зависимости от дохода (гранты, покрывающие расходы на проживание во время обучения, полностью ушли в прошлое). 75% максимального займа на проживание во время обучения доступны всем студентам, независимо от дохода. Существен ное число студентов из семей с низким доходом освобождается от пла ты за обучение: 30% — полностью, 30% — частично и 40% более со стоятельных студентов платит за обучение целиком (Vossensteyn, 2001).

На замысел современной системы сильно повлияла HECS, однако между этими схемами есть существенная разница. Они служат совер шенно разным целям. HECS предоставляет займы на оплату обучения всем студентам, независимо от их социально экономического статуса и минимальную поддержку содержания в форме грантов для бедных студентов. По английской схеме займы предоставляются на оплату содержания, но не обучения, а последнее оплачивается напрямую (хо тя неимущие студенты могут получить грант).

Еще одно различие между двумя схемами состоит в совершенно противоположных выводах, которые делают исследователи обеих стран по поводу влияния займов на студентов из семей с низким до ходом. Как мы видели, схема HECS в данном случае получила под держку. Почти все соглашаются, что проблем доступа (с точки зрения его ухудшения) можно избежать при помощи сочетания платы за обу чения и ее отсрочки. В Англии вопросы доступа вызывают значитель ное беспокойство. Необходимость увеличить участие в получении высшего образования групп с низким социально экономическим ста тусом вызывает широкую поддержку у населения (доктрина Комиссии Роббинса инициировала программу расширения в начале 1960 х гг.).

Однако массовая экспансия университетского образования за послед ние 40 лет не сопровождалась значительным увеличением в процент ном отношении низших социально экономических групп. Реформы 1998 г. подвергаются сильной критике за воздействие на доступ к высшему образованию. Низкий уровень индивидуальной поддержки одновременно выступает как барьер для малоимущих молодых людей к обучению в университете и заставляет большое количество студен тов (особенно с низким социально экономическим статусом) искать работу с неполной занятостью. Положение усугубляет система роди тельских взносов, функционирование которой оставляет желать луч шего.

Не ослабили критику и значительные изменения, вступающие в силу с 2006/2007 учебного года (четвертая фаза)1. Согласно Закону «О высшем образовании» 2004 г. авансовая, стандартная плата за обу чение заменяется переменными платежами в зависимости от универ ситета и набора предметов (высший предел — 3000 ф. ст.). Система займов расширена и покрывает плату за обучение (которая в некото рых учебных заведениях существенно повысилась). Параллельно уве личился размер займа на проживание во время обучения. Данные ре формы представляют собой дальнейшее целенаправленное продвиже ние к большему разделению затрат, облегченному отсроченными платежами. Влияние данных мер на доступ к высшему образованию неоднозначно. Малоимущие студенты теперь обязаны платить за обу чение, однако этот факт смягчает повторное введение единовремен ных пособий на проживание во время обучения, которые эти студен ты получают в дополнение к займу. Критики данной схемы указыва ют на то, что размер пособия слишком мал, а приемлемый порог дохода слишком высок. И хотя университетское образование на время обучения будет в целом бесплатным, большая накопленная задолжен ность и более строгие обязательства по выплате рассматриваются как противодействие политики государства увеличению доступа к высше му образованию групп с низким социально экономическим статусом2.

Известный специалист в данной области К. Каллендар разделяет это мнение: «Желание избежать появления задолженности подавляло стремление получить высшее образование и оказывало сильное влия ние на перспективы тех самых групп, которые правительство больше всего хочет привлечь в университеты. Политика финансирования сту дентов, основанная на накоплении задолженности, отпугнет от поступ Как уже отмечалось, в Уэльсе эти изменения не будут внедрены ранее сен тября 2007 г. (Woodhall, Richards, 2005).

Данные инициативы отражены в документе Департамента по образованию и профессиональной подготовке под названием «Расширение доступа к выс шему образованию» (Department for Education and Skills, 2003).

ления молодых людей, не имеющих финансовых ресурсов для оплаты обучения. Таким образом, государственная политика расширения дос тупа к высшему образованию подрывается политикой субсидирования студентов» (Callendar, 2003).

Сомнения в успехе инициативы не соответствуют результатам ис следований о студенческих займах в Австралии (а также в Нидерлан дах). Поэтому не очень понятно, что служит источником сомнений английских исследователей, когда они пишут о перспективе широко масштабного внедрения схем займов в Великобритании. Возможно частично это объясняется тем, что английские и австралийские иссле дователи изучают эту проблему в рамках разных дисциплинарных подходов, используя различную методологию. Но здесь также следует понимать, что при объяснении сложившихся норм по участию насе ления в высшем образовании в этих странах важно учитывать различ ные культурные и институциональные факторы. Действительно, столь различающиеся оценки только подтверждают опасность копирования схем финансирования высшего образования других стран. То, что ра ботает в условиях одного государства, может не сработать в другом.

Здесь необходима эклектичная адаптация, а не наивная имитация.

Следовательно, к международному опыту в области студенческих зай мов, а также в других политических сферах, нужно относиться с осто рожностью.

Система студенческих займов, действующая в контексте разделе ния затрат, представляет слабое средство расширения доступа к выс шему образованию для молодых людей из групп с низким социаль но экономическим статусом, хотя и поддерживает статус кво, как в Австралии. Увеличение доступа малоимущих не является главной целью данной схемы, правила разделения затрат не способствуют ее прямому достижению, разве что в качестве побочного эффекта. Сту денческие займы могут играть более существенную роль в расшире нии доступа малоимущих к образованию, если это первостепенная за дача схемы займа. Это подробно рассматривается в подразделе 5.3.4.

5.3.4. Социально ориентированная модель Схема студенческих займов может играть более активную и целе направленную роль в увеличении доступа малоимущих и других уяз вимых групп к высшему образованию. Во многих странах вызывает беспокойство относительно низкий процент поступления бедных и социально уязвленных молодых людей в университеты, колледжи, профессионально технические, а также полные средние школы. Уве личение доступа данной части населения к высшему образованию стало главным элементом образовательной и социальной политики.

Причины низкого доступа малоимущих к образованию многочислен ны (обсуждение всех их выходит за рамки этой работы), но финансо вые затруднения явно играют главенствующую роль. Сегодня многие соглашаются с необходимостью предоставлять очевидные финансовые стимулы для бедных потенциальных студентов, не только чтобы об легчить бремя платы за обучение и проживание, но и одновременно компенсировать нежелание родителей сокращать семейный бюджет, а также опасения, что выгода от обучения может не соответствовать затраченным усилиям. Следовательно, финансовую помощь можно рассматривать как необходимое, хотя и недостаточное условие боль шего участия бедных слоев населения в получении высшего образова ния.

Займы в сравнении с грантами Но какую форму должна принять финансовая помощь? Традици онный и наиболее эффективный способ повышения доступа к обра зованию для малоимущих — предоставление проверенным на нуждае мость грантов для покрытия платы за обучение (там, где оно не бес платное), а также, как правило, расходов на проживание во время обучения. Однако широкое распространение схемы грантов приводит к большим расходам. Использование займов вместо грантов, активно нацеленных на малоимущих, является методом одновременного уве личения доступа и сокращения, или по крайней мере сдерживания, общественных затрат на поддержку студентов в долговременной пер спективе до последующего погашения займа.

Чтобы добиться эффективности в увеличении доступа к образова нию для малоимущих, следует предоставлять займы на более «мягких»

условиях. Мало что оправдывает предоставление субсидируемых зай мов для всех заемщиков по модели разделения затрат, и в особенно сти субсидируемых займов с общей процентной ставкой (Ziderman, 2002). Большинством экспертов признается необходимость субсиди руемых займов для бедных по социально ориентированной модели, которая поощряет бедных брать заем. Субсидируемые займы могут принимать различные формы: низкой процентной ставки, отсрочки выплат, выплат, не полностью привязанных к инфляции. Какова бы ни была форма, в результате получения субсидии на заем студент должен выплатить существенно меньше первоначального размера зай ма. Мы отмечали, что не выплачиваемую часть займа можно рассмат ривать в качестве скрытого гранта, размер которого отражает количе ство субсидий, заложенных в схему займа.

Во многих схемах займа скрытый грант играет значительную роль.

Анализ субсидии в виде процентных выплат по более чем 20 схемам за 1980 е и начало 1990 х гг. показал, что скрытый грант составлял от 13% (Барбадос) до 93% (Венесуэла) (Ziderman, Albrecht, 1995). Именно в данном отношении субсидируемые займы (субгранты) располагают ся где то посередине между двумя полюсами континуума: займами с рыночной процентной ставкой и прямыми грантами. Чем больше заем субсидируется, тем больше элемент скрытого гранта. Учитывая необходимость субсидировать студенческие займы малоимущих (для обеспечения скрытого гранта) и кроме того высокие административ ные затраты на заем (в сравнение с грантом), а также вероятность не погашения долга, ссудные ведомства не смогут компенсировать зна чительную часть издержек общей схемы займа. Так как грант являет ся более сильным и непосредственным стимулом для поступления, чем (частично) возмещаемый заем, преимущество последнего над первым становится менее очевидным. Данный факт подтверждает основную го ловоломку ссудной политики: при каком уровне субсидируемого займа грант становится более доходным средством помощи малоимущим? Так же отсюда следует, что соответствующая программа финансовой помощи малоимущим скорее всего должна включать как займы, так и гранты, с относительно большой долей гранта для самых бедных. Такая схема действует в Гонконге, Англии, Уэльсе и многих других странах.

Условия эффективности схемы займа Успех схемы займа в увеличении доступа к высшему образованию для малоимущих зависит от многих факторов. Три из них, однако, особенно важны.

• Нацеливание: необходимо тщательно сориентировать схему на бедных и другие неблагополучные группы населения, иначе ос новная реализация главной цели схемы будет провалена.

• Влияние: охват студентов должен быть достаточно широким для достижения воздействия в государственных масштабах.

• Адекватность: уровень индивидуальной поддержки должен быть достаточно высок, чтобы покрывать частные расходы на обра зование.

Эти три критерия обсуждаются в последующих подразделах.

Данные вопросы подробно изучались на примере пяти объектов исследования ЮНЕСКО в Юго Восточной Азии. Мы используем по лученные данные, чтобы проиллюстрировать проблемы нацеливания, воздействия и адекватности. Общие детали схем указаны в табл. 5.3.6.

Таблица 5.3. Азиатские объекты исследования: общее описание Объект исследования Описание Китай Две государственные схемы, все еще на стадии разработки.

Главная схема, нацеленная на малоимущих, финансируется правительством. Вторая действует на коммерческой основе.

Ограниченное покрытие, которое, однако, постоянно увели чивается Гонконг Старая, централизованная двойная схема займов, часть все объемлющей системы, предоставление грантов и субсиди руемых займов для бедных, а также не субсидируемых зай мов для состоятельных студентов. Широкий охват террито рии Окончание табл. 5.3. Объект исследования Описание Республика Корея Несколько отдельных схем, каждая действует независимо и нацелена на различные слои населения. Самая крупная схема министерства образования и развития трудовых ресур сов (MOE), нацелена на бедных Филиппины Очень маленькая, устоявшаяся государственная схема займов, дополняемая двумя новыми (одна для бедных регионов, дру гая для учебных заведений высокого уровня). Нацелена на ма лоимущих, но незначительна по общему охвату и влиянию Таиланд Новая, щедро финансируемая схема государства с широким охватом, нацелена на бедных. Включает студентов, получаю щих средне специальное и высшее образование. Вскоре будет заменена схемой TICAL, основанной на разделении затрат Адресность: доходят ли займы до малоимущих?

Схемы займа, целевой группой которых являются нуждающиеся студенты, как правило, получают щедрое финансирование, чтобы обеспечить сильный импульс к поступлению. Главная проблема при создании и обслуживании подобных схем состоит в обеспечении со средоточения на малоимущих слоях населения. Если цель определена неясно (и займы получают также состоятельные молодые люди), воз никает два нежелательных последствия. Под угрозу ставится достиже ние главной задачи схемы, а щедрые денежные вливания не оправды ваются. На практике многие схемы займа, якобы нацеленные на бед ных, включая некоторые из азиатских объектов изучения ЮНЕСКО, не достигают малоимущих студентов. Таким образом, нацеливание является важнейшим вопросом в оценке эффективности схемы зай мов, вводимых для увеличения доступа неблагополучных студентов к высшему образованию.

Достижение цели — малоимущих Главный вопрос схем займа, в которых основной целью является предоставление субсидий студентам из бедных семей, состоит в том, действительно ли схема работает на целевую группу. Направленность схемы на целевую группу требует не только набора условий для права получения займа (обычно в отношении верхнего порога дохода се мьи), но также возможности проверять и анализировать достовер ность подобной информации, предоставляемой кандидатами на полу чение займа. Если сведения трудно подтвердить, схема становится объектом злоупотребления, к субсидируемым займам получают доступ обеспеченные студенты. Вдвойне неприятная ситуация: деньги пре доставляются студентам, не страдающим от бедности, а нуждающиеся студенты вполне могут не оказаться в числе получателей займа.

Поясним понятие нацеливания и достижения цели с помощью рис. 5.3.1. Внешнее (большое) «яйцо» включает все население студен ческого возраста и выпускников средних школ и зачисленных студен тов высшего учебного заведения (среднее «яйцо»). Некоторые из уча щихся имеют право на заем (самое маленькое «яйцо»). На основе ус тановленных критериев (пунктирная кривая) только часть общей массы молодых людей попадает под определение бедности — верхняя правая часть диаграммы. Заемщики находятся в областях A и D. Заем щики из области А нуждаются в поддержке и получают заем. Студен ты из области D формально не нуждаются в поддержке, но все равно получают заем. Это происходит потому, что распределение займов не соответствует разработанным критериям или нарушается схема займа.

Целевая группа учащихся состоит из всех малоимущих молодых людей, поступающих в высшие учебные заведения (А и В), из них только А получают займы, В остаются неохваченными. Население, для которого разрабатываются займы, состоит из А и В, а также неко торого количества С (молодых людей, которые самоисключились, но обладают способностями к обучению в университете, а значит, могут вернуться в образовательную систему при условии доступа к займу).

Постоянный контроль покажет, насколько успешно охватываются це левые группы. Так, при оценке успеха любой схемы займа, нацелен ной на малоимущих, необходимо уделять внимание достижению цели.


Действительно ли схема действует для целевых групп? Какие нуждаю щиеся группы не попадают в зону охвата? Получают ли займы сту денты, не имеющие на них права?

Это приводит к важным различиям между нацеливанием схемы и отбором. Схема займа, основанная на отборе (а не реальном наце ливании), ориентирована на контроль заявок в отношении права на их удовлетворение по установленным критериям. Не рассматривается ни реальный статус заемщиков (и их принадлежность к группе нуж дающихся), ни существование правомочных заемщиков, которые не стали подавать заявление. Это, по сути, пассивный подход, в котором Рисунок 5.3.1. Достижение цели — малоимущих Верхний порог дохода Бедные Небедные C B A Студенты, не Студенты, получающие заем Не учащиеся получающие заем D акцентируется формальная правомочность, а не удовлетворение по требности. Напротив, четко нацеленная схема активно ориентирована на самых нуждающихся. Ее задача — среди всего населения выявить целевые группы, которые подходят под определение наиболее нуж дающихся в данной помощи, включая такие труднодоступные группы, как молодые люди, выпавшие из образовательной системы, и бедные сельские жители.

Адресность в объектах исследования ЮНЕСКО Насколько принцип адресности был реализован в азиатских схе мах займов? В табл. 5.3.7 описана ситуация с данными схемами, предназначенными для бедных студентов. Результаты противоречивы (столбец 1). В корейской (министерства образования) и тайской схе мах ясно заметна внушительная утечка займов к состоятельным сту дентам, та же ситуация с китайской схемой. Субсидируемая схема Гонконга и три схемы Филиппин достигли большего успеха в направ лении займов исключительно неимущим студентам.

Таблица 5.3. Схемы займа, нацеленные на расширение доступа к высшему образованию для бедных: азиатские объекты исследования Есть ли «утечка» Как определяется Кто проверяет досто Объект исследования займов к состоя верхний порог дохода верность заявленного (схема займа) тельным студен для правомочности дохода семьи? (3) там? (1) займа? (2) Китай (субсидируе Да Уровень бедности, Местные власти мая схема — GSSLS) установленный ме стными органами власти Гонконг (субсиди Нет Размер займа обрат Кандидат предостав руемая схема — но пропорционален ляет документацию, LSFS) доходу и имуществу например справку семьи о доходах, отчет о прибыли и убытках Республика Корея Да Министерство обра Образовательные уч (схема министерства зования (верхний реждения, банки образования) порог превышает черту бедности) Филиппины (все три Нет Официальный уро Работодатель роди схемы) вень бедности телей Таиланд (современ Да Организация, зани Правительственный ная схема) мающаяся займами чиновник (четверто (Loans Scheme го уровня и выше), Office) (верхний по сельский глава рог превышает уро вень бедности) Определение правомочности В схеме займа, нацеленной на нуждающихся студентов, следует определить критерии правомочности получения займа. Критерии мно гих схем зависят от верхнего порога семейного дохода, что практику ется и в азиатских схемах, ориентированных на малоимущих студен тов. Главный вопрос данной политики: какой уровень дохода семьи установить в качестве верхнего порога? Если порог слишком высо кий, откуда логически вытекает увеличение числа правомочных заем щиков, существует опасность, что заем получат менее нуждающиеся среди правомочных студентов. Это препятствует достижению главной цели — увеличению доступа малоимущих к высшему образованию.

Такая проблема вероятна для схем, где количество правомочных, в то мчисле потенциальных, заемщиков превышает размер доступных зай мов. Во многих схемах порог правомочности указывается в соответст вии с официальным определением бедности, чтобы обеспечить займы только для особо нуждающихся.

Согласно китайской субсидируемой схеме и филиппинским схе мам право на получение займа имеют студенты из бедных семей в со ответствии с официальной чертой бедности (табл. 5.3.6, столбец 2)1.

Однако в корейской (MOE) и тайской схемах (обе формально нацеле ны на малоимущих студентов) порог правомочности связан с уровнем дохода, превышающим официальную черту бедности. В Таиланде дан ный порог в 3 раза превышает официальный порог бедности для се мьи с тремя детьми. В результате заем получают многие студенты, не относящиеся к разряду малоимущих.

Вопрос усложняет проверка достоверности сведений о семейном доходе, которые предоставляют кандидаты на заем. Это центральная проблема там, где отсутствует эффективная система обложения подо ходным налогом или значительны сельскохозяйственный и теневые секторы экономики. Как показано в табл. 5.3.6 (столбец 3), в иссле дованных схемах займа применены альтернативные методы проверки достоверности заявленных доходов семьи. В некоторых случаях этим занимается образовательное учреждение на основе формальной осве домленности о социально экономическом происхождении кандидата, но в основном контроль осуществляют государственные чиновники.

В Таиланде достоверность информации может подтвердить сельский глава, однако, если он заинтересован в помощи конкретному студенту и его семье, а не в исполнении схемы, данная свидетельство мало что будет содержать, кроме печати.

В более широком смысле само по себе использование дохода се мьи в качестве единственного критерия правомочности, вне зависи мости от его отношения к официальной черте бедности, стоит под вопросом. Семейный доход не отражает множество факторов, таких, как количество детей или взрослых, студентов в семье, пол главы се В Китае уровень бедности не упоминается в официальном критерии право мочности, однако на практике учреждения и банки выделяют займы тем сту дентам, семейный доход которых находится за чертой бедности.

Рисунок 5.3.2. Определение правомочности Доход в качестве критерия Целевая группа отбора Правомочные C B Неправомочные A B Студенты, A Студенты, не получающие заем Не учащиеся получающие заем D мьи и наличие частной собственности. Со временем необходимо раз работать более развитые методы проверки на нуждаемость, возможно основанные на индексе, учитывающем все вышеупомянутые факторы.

Проблему определения подходящего критерия правомочности можно также продемонстрировать с помощью диаграммы (рис. 5.3.2).

Так, политики намерены предоставить заем самым бедным настоя щим и потенциальным студентам (группы А1, В1 и С1 — целевая груп па). Однако трудность определения критерия нуждающейся целевой группы (сплошная кривая) и принятия на практике более щедрого критерия правомочности (пунктирная кривая) — обычно основанного на семейном доходе, но установленного выше черты бедности — оз начает, что заем получают правомочные, но менее нуждающиеся сту денты (А2). Проблема не только в том, что неправомочные студенты становятся заемщиками (D), важнее, что нецелевые, но правомочные студенты А2 могут переполнить целевую группу. На практике значение А1 довольно мало, а поскольку В1 и С1 исключаются, в зону охвата попадает относительно небольшое количество целевого населения, и, следовательно, снижается эффективность схемы займа в расшире нии доступа к высшему образованию для бедных.

Достижение цели схемы займа: опыт исследований Мы обращаемся к трем схемам, так как, несмотря на то что фор мально все они ориентированы на бедных, успешными в отношении нацеливания и достижения цели оказались лишь некоторые.

Китай1. Согласно оценкам, 19% китайских студентов можно клас сифицировать как малоимущих (и 8% как находящихся за чертой бед Обновленные данные отчета об исследованиях (Shen, Li, 2003) взяты из ра боты (Shen, 2004).

ности). Вопрос в том, могут ли они получать заем. К концу 2002 г.

около 526 тыс. студентов являлись заемщиками, это около 40% всех кандидатов и 5,5% от общего количества зачисленных студентов. Од нако даже если займы получили исключительно малоимущие студен ты, как и предполагалось, выходит, в лучшем случае, менее 29% всех бедных молодых людей.

Корея. Главная цель данной схемы, которой управляет министер ство образования, состоит в помощи малоимущим студентам, а зада ча — дать преимущество детям безработных и имеющих низкие дохо ды. На практике схема не нацелена на эти группы из за существую щей процедуры отбора. Все студенты могут подать заявку на получение займа, и отбор (подготовка рекомендательных писем для участвующих в проекте коммерческих банков, которые выдают заем) обычно проводится по принципу «кто первый пришел, тому и дали».

В результате много небедных студентов получают займы (Kim, Lee, 2003). Таким образом, займы получают только 13% студентов из се мей с наиболее низким доходом (7% всех займов) и 15% молодых лю дей, близких к черте бедности. В то же время около 9% детей из крайне состоятельных семей также получают заем (4,3% от всех зай мов). 35% учащихся получают стипендию (42% в государственных учебных заведениях), система отбора основана скорее на достижениях в учебе, чем на финансовом положении студента.

Таиланд. По основным правилам схемы займа преимущество полу чают беднейшие студенты. На практике дело не всегда обстоит имен но так. Займы распределяют учебные заведения, ссудный бюджет ко торых не соответствует количеству зачисленных малоимущих студен тов, поэтому между критериями правомочности отдельных институтов существует значительная разница. Среди учащихся средних специаль ных учебных заведений, для которых заем также доступен, в 1999 г.

было распределено 452 тыс. займов, а это менее трети правомочных студентов (у которых годовой доход не превышает 150 тыс. бат).

У нас нет данных по исследованиям схемы. Сколько займов предоста вили 313 тыс. беднейших студентов (из семей, живущих за официаль ной чертой бедности)? Может быть, большинство займов досталось 429 тыс. довольно состоятельным, но правомочным студентов из се мей с доходом от 101 тыс. — 150 тыс. бат? Скорее всего, последнее.


Представляется необходимым сформулировать более точное, рабо чее определение бедности и отладить четкий механизм нацеливания.

Кроме того, следует предпринять шаги по созданию лучшего набора данных о достижении цели как обязательного средства оценки и со вершенствования эффективного нацеливания схемы.

Охват: есть ли влияние в государственном масштабе?

Факторы, ограничивающие охват схемы Схему студенческих займов, ориентированную на увеличение дос тупа малоимущих к высшему образованию, нельзя рассматривать в качестве успешной в масштабах государства, пока ее зона охвата не покрывает всю страну. Некоторые схемы займов остаются довольно небольшими (по объему распределяемых средств) и охватывают толь ко некоторую часть студентов. Несомненно, и эти схемы оказывают неоценимую услугу студентам заемщикам. Но небольшой охват огра ничивает эффективность в достижении государственных целей, уста новленных для схем займа, а именно в расширении доступа к высше му образованию.

Охват в масштабах государства (как доля целевой группы, которая получает займы) может быть низким по двум основным причинам:

• ограниченное предложение ссудных фондов, когда денег хватает на займы только части правомочного населения с низким дохо дом;

• низкий спрос на займы вследствие малого количества кандида тов на получение займа.

Обсудим обе причины по порядку.

Ограниченное предложение ссудных фондов Все схемы займов нуждаются в финансировании. Деньги могут поступать от правительства, коммерческих банков или других финан совых учреждений. В большей части схем во всем мире используются в качестве начального капитала субсидии центрального правительства (из текущего бюджета или кредита). По общему заблуждению изна чальный капитал схемы займа можно рассматривать как возобновляе мый фонд с приростом ежегодных погашений задолженностей, кото рый обеспечивает финансирование новых займов. Но накапливаю щиеся выплаты не достигают выданной исходной суммы из за субсидируемых займов, отказа выплачивать долг и административных расходов. Учитывая неполное возмещение издержек и растущее число зачисленных студентов, чтобы поддерживать фонды для предоставле ния займов в долгосрочном периоде, нужны дополнительные государ ственные вливания. Финансируемые правительством схемы займов, по модели разделения затрат и помощи студентам, которые, как пра вило, открыты для всех учащихся, обычно получают достаточно средств — из соображений политической целесообразности, посколь ку все студенты имеют право на заем. Так обстоит дело с хорошо обеспеченными схемами в Австралии, Англии и Уэльсе, а также с не субсидируемой схемой Гонконга.

Однако правительственное субсидирование схем займа по соци ально ориентированной модели часто ограничено. Причин много. Не достаток бюджетного финансирования может вытекать из плохой оценки потребности при планировании, из за неточного определения целевых групп, их размера и спроса на займы. Субсидируемая схема Гонконга, нацеленная на бедных, получает достаточное финансирова ние и предоставляет адекватные займы более чем трети студентов. Не менее обширная тайская схема испытывала денежные затруднения из за неверного планирования, которое привело к составлению неаде кватного бюджета государства. Таким образом, развитие схемы и уровней поддержки замедлилось. Кроме того, схема может появить ся в результате «демонстративного законотворчества»: создается схема ограниченного масштаба при отсутствии необходимой политической воли для перехода к дополнительному бюджетному финансированию и соответственно к расширению охвата до государственного масшта ба. Подобная ситуация сложилась с давно принятой на Филиппинах схемой «Учись сейчас, плати потом», которая всегда действовала в не большом масштабе и мало влияла на систему образования в целом.

Скудный уровень поддержки из бюджета правительства твердо закре пился в устаревшем законодательстве, схема обслуживает менее 2 тыс.

новых студентов в год.

Неправительственные источники ссудного капитала тоже исполь зуются для финансирования схем, но обычно масштаб этих программ ограничен, в результате чего они оказывают незначительное влияние на национальном уровне. Коммерческие банки субсидируют прави тельственные схемы займа в нескольких странах (например, в Канаде до 2000 г.). Среди объектов исследования в Азии коммерческие банки предоставляют изначальный капитал для китайской схемы и корей ской схемы министерства образования. Таким образом, отпадает нуж да в изначальном правительственном финансировании, но не в теку щих субсидиях, так как обычно правительству приходится покрывать процентную ставку займа и брать на себя риск невыплаты долга. Су щественное преимущество использования коммерческих банков вме сто государственного бюджета очевидно. Но с данным подходом свя зано немало сложностей, в особенности с побуждением банков к со трудничеству, поэтому многие схемы прибегают к правительственному бюджету.

Третий путь — использовать существующие фонды или квазигосу дарственные финансовые учреждения для привлечения начального ссудного капитала. Однако это не всегда гладко срабатывает. Корей ская схема займа для правительственных служащих и их семей фи нансировалась за счет кредита из пенсионного фонда правительствен ных служащих1. Так как схема субсидируемая (предоставляет беспро центные займы) и полное погашение займа невозможно, в результате она приводила к подрыву эффективности пенсионной схемы. После временной ее приостановки в 1999 г. займы были возобновлены на основе правительственного финансирования. В первые годы действия Существующие финансовые фонды также обеспечивают ссудный капитал в других корейских схемах: схема министерства труда для работников про мышленности субсидируется из фонда страхования трудящихся, учителя и их дети получают деньги из фонда учительских пенсий, корпорация обеспечения труда для пострадавших от производственных травм — из фонда страхования от несчастных случаев на производстве.

филиппинской схемы «Учись сейчас, плати потом» обязанность фи нансирования возлагалась на различные правительственные финансо вые учреждения, включая систему социального страхования, систему страхования государственных служащих и государственные банки. Не желание данных агентств оплачивать студенческие займы, с учетом высокого уровня требуемых субсидий, а значит, и убытков для учреж дения, привело к выпадению агентств из схемы, оператором и по ставщиком капитала (хотя и в крайне ограниченном масштабе) стало государство.

Низкий спрос на займы Даже когда количество займов не ограничено финансированием, низкий уровень получения займа среди бедных слоев населения оста ется неизменной проблемой схем, нацеленных на расширение доступа к высшему образованию для групп с низким доходом. Здесь важен не низкий спрос вообще, а недостаточность спроса на займы среди наи более нуждающихся, т.е. именно целевых групп. Подобная ситуация сложилась с тайской схемой. В данном случае необходимо активное нацеливание, включая распространение информации (как описывает ся в подразделе о нацеливании).

Адекватность: полностью ли займы покрывают необходимые расходы?

Необходимые условия адекватного размера займа Успешная схема должна обеспечивать займы достаточного размера для удовлетворения потребностей студентов, на которых она ориенти рована, включая плату за обучение и проживание во время обучения.

Во многих схемах не предусмотрен или заем на плату за обучение (где она взимается), или заем на оплату проживания во время обуче ния. Даже если обе категории расходов покрываются займом, размер последней может не соответствовать потребностям студента. Вследст вие небольшого размера займа высшее образование остается недо ступным для самых бедных слоев населения, и таким образом, цель схемы не достигается. Во многих исследованных азиатских схемах размер займа уступает потребностям студентов в оплате обучения и содержания.

Успешные схемы займа должны удовлетворять трем условиям, чтобы обеспечить адекватный размер займа. Это: достаточно большой общий фонд распределения;

точные, новейшие данные о потребно стях студентов;

приемлемые политика и правила распределения зай мов. Вопрос о финансировании фондов мы проанализировали в пре дыдущем подразделе. Следующие темы для обсуждения — необходи мость точной информации о студенческих расходах и эффективность политики распределения займов.

Информация о расходах студентов Если заем покрывает плату за обучение, а особенно если во всех университетах установлена единая цена, его размер определить легко.

С займом на покрытие расходов на проживание во время обучения сложнее. Во многих случаях отсутствует точная информация о затра тах студентов, и максимальный размер займа, который назначается произвольно, может оказаться ниже потребностей. Или наоборот, за ем может оказаться слишком щедрым (а значит, расточительным) и в руки студента попадет много денег. В китайской субсидируемой схе ме, заемщики часто не могут покрыть даже затраты на обучение, учи тывая разницу в ценах различных учебных заведений и факультетов.

Еще большие сложности испытывает скудно финансируемая филип пинская схема, максимальный размер займа, зафиксированный в ус таревшем законодательстве, не покрывает плату за обучение. В Таи ланде верхний порог займа, предписанный комиссией по студенче ским займам, явно установлен произвольно, никто не учитывал результаты исследований о студенческих расходах на образование. Бо лее того, филиппинская и тайская схемы не привязаны к повышению стоимости обучения (как, например, в Гонконге), поэтому со време нем займы обесцениваются.

Из всех рассмотренных схем только гонконгская удовлетворяет требованию адекватности помощи студентам реальным затратам на получение высшего образования. Размер займа (зависящий от семей ного дохода) периодически регулируется посредством опросов на тему студенческих расходов и составления студенческого индекса цен, что бы обеспечить адекватный уровень помощи. По словам Чанга (Chung, 2003), Гонконг воспользовался эмпирическим подходом к определе нию уровня необходимой поддержки. Это было сделано за счет про ведения периодических выборочных исследований студенческих рас ходов: первое проводилось в 1982 г., последующие — в 1988 и 1990 гг.

Представители различных групп студентов заполняли подробные жур налы реальных расходов за неделю в разное время года. Полученная информация использовалась для составления моделей ежегодных сту денческих расходов. Студенческий индекс цен разрабатывается (ана логично индексу стоимости жизни, но по отношению к предметам первой необходимости для студентов, выявляемых в исследовании) и используется для подержания постоянной реальной стоимости зай мов и грантов. Согласно дальнейшим исследованиям, студенческие расходы со временем меняются, что подтверждает разумность данного подхода.

Справедливая политика распределения Адекватные правила распределения займов должны обеспечивать получение всеми заемщиками максимальной суммы, которая им по ложена. Различаются централизованная и децентрализованная систе мы распределения займов. В очень многих схемах, включая HECS, Англию и Уэльс, Гонконг, займы распределяются через центральное ссудное агентство, куда и подают заявку кандидаты. Преимущество системы прямого обращения студентов к централизованному агентст ву в том, что последнее взаимодействует со всеми на основе единых правил. Каждый кандидат встречает равный подход, при котором поддерживается рекомендуемый размер займа (по отношению к по требностям). Другой случай (например, тайская схема): каждый уни верситет получает ссудный бюджет, который распределяется между правомочными кандидатами. Одно из преимуществ децентрализован ной системы состоит в том, что схема займов имеет более целевой ха рактер, так как учебные заведения обладают большей возможностью определить нуждающихся студентов, а также поощрить потенциаль ных студентов к займу.

Для успешной работы децентрализованной системы необходимо два условия. Первое — ссудный бюджет должен распределяться между высшими учебными заведениями на основе объективных критериев, т.е. социально экономических характеристик студенческого состава каждого университета. Второе — реальный индивидуальный размер займа и критерий правомочности (включая верхний порог семейного дохода) следует стандартизировать для всех учебных заведений, чтобы обеспечить горизонтальную справедливость.

Тайская схема не удовлетворяет данным условиям. Ссудные бюд жеты университетов фиксированы относительно количества зачислен ных, а не студентов с низким доходом. В результате некоторые уни верситеты с большим количеством малоимущих учащихся не в со стоянии предоставить заем всем нуждающимся из за недостатка финансирования, в то время как другие учебные заведения могут дать заем правомочному, но не ущемленному в средствах студенту. Что еще важнее, значительная автономия университетов в определении размера индивидуального займа приводит не только к неравенству в системе, но и к неадекватному размеру займа. Так, некоторые част ные учебные заведения используют займы для привлечения студентов, предлагают их слишком большому числу учащихся, не все из которых испытывают недостаток в деньгах. Как следствие, многие малоиму щие студенты вообще не получают займы на проживание во время обучения или получают слишком мало в сравнении со стандартом, рекомендуемым комитетом по студенческим займам, что в свою оче редь негативно влияет на доступ к высшему образованию.

Адресность, охват и адекватность: итоговые данные по азиатским объектам исследования Здесь мы сведем воедино все полученные данные по нацелива нию, охвату и адекватности, чтобы сделать выводы об эффективности азиатских схем, ориентированных на удовлетворение потребностей групп с низким уровнем доходов и расширение их доступа к высшему образованию.

Таблица 5.3. Адресность, охват и адекватность: исследованные азиатские схемы, ориентированные на малоимущих Третий критерий: адекватность.

Первый крите Второй крите рий: нацелен Предоставля Достаточно ли рий: охват.

Объект исследо ность. Доля малоиму ются займы на займа на по вания (схема Получают ли щих студентов, оплату обуче крытие обозна займа) займы только получающих за ния и (или) ченных расхо малоимущие ем студенты? проживания? дов?

Китай (субсиди Нет Низкий Обучения Нет руемая схема — и проживания GSSLS) Гонконг (субси Да Существенный Проживания Да дируемая схе (плата за обуче ма — LSFS) ние покрывает ся с помощью гранта) Республика Нет Низкий Обучения Да Корея (схема министерства образования) Филиппины Да Минимальный Обучения Нет (все три схемы) Таиланд (совре Нет Существенный Обучения Обучение — да, менная схема) и проживания проживание — часто нет На основе табл. 5.3.8 можно сделать следующие выводы. Китай ская схема не является эффективным средством помощи бедным (хо тя стоит заметить, что после исследований, которые проводили Шен и Ли (Shen, Li, 2003), многое изменилось): имеют место утечка зай мов к состоятельным студентам, низкий охват малоимущих и непол ное покрытие расходов. Филиппинские схемы слишком малы по ох вату, чтобы оказывать значительное влияние на положение бедных, а тайская схема, хотя и имеет значительное влияние в государстве, не ориентирована строго на малоимущих, уровень индивидуальной под держки во многих случаях недостаточен. Гонконгская схема кажется наиболее успешной в достижении цели: незначительна утечка займов к состоятельным студентам, охват существенного количества мало имущих и достаточный размер займа для покрытия реальных (оце ненных) расходов на проживание во время обучения.

5.3.5. Модель помощи студентам Данный подраздел посвящен третьей модели — помощи студен там, — которая обычно встречается в устоявшихся схемах Западной Европы. Здесь цель предоставления займа (как правило, только на покрытие расходов на проживание во время обучения) — облегчить на время обучения финансовые трудности, которые могут испытывать даже студенты из состоятельных семей.

В странах Европы существует множество различных форм разде ления затрат и помощи студентам1 (см. табл. 5.3.2). Первая особен ность касается платы за обучение. В одних странах она взимается и существенно увеличивается (Англия и Уэльс, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания), в других высшее образование бесплатное. По следняя группа включает Австрию, Францию, Германию, Ирландию и страны Северной Европы — Данию, Финляндию, Норвегию и Швецию. Вторая особенность заключается в формах помощи сту дентам: гранты, займы или их сочетание. В тех странах, где обучение бесплатное, приняты различные формы покрытия расходов на прожи вание: гранты только в Австрии и Ирландии, а также сочетание гран та и займов в странах Северной Европы. Даже когда плата за обуче ние минимальна, студенты могут столкнуться со значительными фи нансовыми трудностями: потерей потенциальных заработков на время обучения, слишком большими расходами на проживание во время обучения, особенно если молодой человек учится в университете вда ли от дома. Во многих случаях студенты могут совмещать учебу с ра ботой вместо того, чтобы брать заем (растущая тенденция в Нидер ландах). Третья особенность — метод определения правомочности поддержки, оказываемой на основе нуждаемости. Это вопрос крайней важности для модели помощи студентам.

В странах Европы существует два доминирующих подхода к помо щи на основе проверенной нуждаемости (Biffl, Issac, 2002). Обычный подход основан на понятии семейной ответственности, по которому студенты зависят от родителей: он используется в Австрии, Германии, Франции, Италии, Португалии, Испании и Соединенном Королевст ве. Правомочность и размер помощи устанавливаются по доходу ро дителей. Понятие родительской поддержки — центральный вопрос схем этих стран, но от родителей не требуют в законодательном по рядке внесения «родительского взноса». Поэтому многие студенты, включая молодых людей из состоятельных семей, могут столкнуться во время обучения с финансовыми трудностями, приводящими к пре рыванию обучения, а потенциальные студенты не станут поступать в университет, если будут знать, что родительской поддержки не бу дет. Совершенно иной подход применяется в других странах. Помощь основывается на понятии финансовой независимости студентов. Пра во на получение гранта или займа зависит от дохода учащегося, а не его родителей — такие правила установлены в Дании, Финляндии, Швеции, Норвегии и Нидерландах. В последнем случае гранты и зай мы направляются на покрытие платы за обучение и проживание во Подробные данные по европейским схемам займа приведены в следующих работах: (Biffl, Issac, 2002;

Guille, 2002;

Debande, 2004).

время обучения;

в странах Северной Европы, где обучение бесплатно, гранты и займы предоставляются только на оплату содержания.

В странах, где помощь основана на понятии финансовой незави симости студентов, устранена проблема отсутствия родительского вклада. Широкий доступ к займам (дополненным грантами) становит ся важным инструментом облегчения доступа к образованию. В Нор вегии и Швеции средний пакет поддержки состоит на три четверти из займа и на одну — из гранта.

При модели помощи студентам непосредственной целью займа не является расширение доступа к высшему образованию для групп с низким уровнем дохода (это задача социально ориентированной мо дели). Однако, так как финансовые потребности студента определены (в условиях многих стран) относительно его экономических возмож ностей, а не социально экономического статуса семьи, большое число студентов попадает в разряд нуждающихся в поддержке. Эти устояв шиеся схемы являются успешными инструментами помощи студентам и облегчения доступа к высшему образованию значительного количе ства молодых людей, включая студентов из состоятельных семей на основе учета их собственных экономических обстоятельств.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.