авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 13 |

«Тюменская областная Дума Тюменский государственный университет Тюменский государственный нефтегазовый университет СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ ...»

-- [ Страница 10 ] --

Осуществление властных полномочий в экологической сфере тесно взаимосвязано с проблемой реализации индивидуальных прав человека и гражданина. Особо принципиальный характер носят положения, закрепленные в статьях 42 и 58 Конституции Российской Федерации, согласно которым «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» [1]. Статья 18 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Из данных положений следует, что именно права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, из чего вытекает их обязанность соотносить свою деятельность с экологическими и иными правами человека и гражданина, закрепленными в Основном законе нашей страны.

Согласно статьям 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в числе вопросов местного значения экологического характера называются следующие: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

организация благоустройства и озеленения территории, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов;

утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

осуществление земельного контроля за использованием земель;

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;

осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

организация мероприятий по охране окружающей среды и ряд других [2].

В то же время экологические вопросы имеют местное значение только в том смысле, что решаются, во-первых, органами местного самоуправления;

во-вторых, на определенной территории (в пределах муниципального образования), являясь при этом частью общегосударственного дела. Как справедливо отмечает А.А. Уваров, в проблемах местного значения есть и государственный компонент [3;

45]. Так, организация мероприятий по охране окружающей среды не может не включать в себя установленные государством экологические стандарты и требования к их проведению. По поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением высказал свою позицию и Конституционный Суд Российской Федерации, указав, в частности, что в Конституции России предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль [4]. В сущности, большинство теоретиков и практиков единодушны во мнении, что хотя органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации), функционально же они тесно связаны. Например, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в организации мероприятий по охране окружающей среды, в обеспечении санитарного благополучия населения на территории муниципального образования, в решении ряда других вопросов местного значения, о которых идет речь в главе Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», заинтересованы и принимают участие не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти.

Вполне понятно, что в указанных делах местные органы власти должны занимать свою «нишу». Особого внимания заслуживает то, что полномочия должны быть разграничены таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось именно на том уровне, на котором возможно сделать это наиболее рационально, основываясь на необходимости обеспечения прав и законных интересов граждан, баланса общегосударственных, региональных и местных интересов. «Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять» [5;

17].

Задачи и функции, передаваемые органам местного самоуправления от государства либо выполняемые муниципальными органами наравне с государственными, должны быть, прежде всего, адекватны собственным целям и задачам местного самоуправления. В противном случае происходит постепенное стирание границ между местным самоуправлением и государственными органами власти. Результатом этого процесса является смещение на второй план собственно вопросов жизнеобеспечения местного сообщества, вследствие чего возникает реальная опасность полной ассимиляции местного самоуправления в системе государственных органов. Кроме того, существующая зависимость местного самоуправления от материального фактора в конечном итоге приводит к тому, что государство как бы программирует достаточный для него режим проявления местного самоуправления.

Список литературы 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 года) //РГ. - 1993. - 25 декабря - № 237.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) //СЗ РФ. – 2003. - № 40. – Ст. 3822.

3. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти //Журнал российского права. – 2002. - № 1.

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» //СЗ РФ. - 2000.- № 50. - Ст. 4943.

5. Крупина, Т.Л. Межбюджетные отношения в системе регионального управления /Тюм. междунар. ин-т экономики и права. - Тюмень: Вектор Бук, 2000.

*** А.Д. Ильин К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ Миграция населения как объективный социально-экономический процесс, главное содержание которого составляют развитие и размещение производительных сил и связанное с этим перераспределение населения и трудовых ресурсов, в Российской Федерации со второй половины 1990-х годов обрела черты динамично развивающегося явления. На современном этапе миграционная политика является одним из приоритетных направлений политической стратегии Российской Федерации. Создание современной правовой миграционной модели, отражающей и отечественный, и зарубежный опыт эффективного правового регулирования как реальных, так и ожидаемых миграционных процессов, является одной из приоритетных задач государства.

На сегодняшний день единственным документом, определяющим политику в сфере миграции, является одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.03.2003 г № 256-Р1 «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Однако указанная Концепция не оправдала возлагавшиеся на нее надежды. Так, по мнению М.Л. Тюркина, в «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» не дано определение сущности и структуры миграционных процессов в России, главная цель не ориентирована на миграционную деятельность, не выделены основные этапы реализации Концепции, а основные концептуальные положения носят декларативный характер2.

Указанный документ имеет ряд недостатков, к которым можно отнести следующие:

во-первых, Концепция не носит обязательного характера, так как одобрена только правительственным распоряжением и лишь рекомендована для реализации федеральным и региональным органам исполнительной власти;

во-вторых, она не подкреплена положениями о конкретных мероприятиях с указанием сроков их проведения и ответственных лиц.

                                                             См.: Собрание законодательства РФ, 2003, № 10, ст. 923.

См.: Тюркин М.Л. Миграционная система России: монография. – М.: Изд. дом «Стратегия», 2005, стр. 268-269.

в-третьих, план мероприятий по реализации Концепции на 2003-2005 годы, разработанный и утвержденный по поручению Правительства Российской Федерации, не мог в силу его недостаточно высокого статуса предоставить необходимые рычаги регулирования миграционных процессов. И, что более существенно, он не подкреплен и финансовыми ресурсами1.

Таким образом, сегодня сложилась ситуация, когда миграционная концепция есть, а миграционной стратегии нет, что является основной проблемой в области миграции.

Между тем в настоящее время требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности. Это позволит целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения2.

Отсутствие реально действующей концепции приводит к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличаются крайностями. Это либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами, либо чрезмерное ужесточение позиции государства по отношению к мигрантам и вследствие этого - нарушение прав человека. В связи с перечисленным существует настоятельная необходимость в разработке новой «Концепции миграционной политики в Российской Федерации», которая послужила бы фундаментом при формировании и реализации миграционной политики, а также явилась бы ориентиром совершенствования действующего законодательства в рассматриваемой сфере.

Стратегия миграционной политики должна быть адекватна вызовам, с которыми столкнулась Россия и еще столкнется в обозримом будущем, тесно связанной с государственной стратегией, которая определяет направление развития страны в целом, ее будущее, практическую деятельность государства на длительную перспективу.3 Исходя из этого, в новой концепции миграционной политики должны найти предельно конкретное отражение следующие моменты:

- общая стратегия миграционной политики, основанная на геополитических интересах России в современном глобализирующемся мире;

- цели и принципы миграционной политики;

- задачи и основные направления реализации миграционной политики;

- методы и формы реализации миграционной политики;

- участие органов государственной власти и иных заинтересованных субъектов в реализации миграционной политики.

Отсутствием работающей концепции регулирования миграционных отношений объясняются и объективно-существующие недостатки действующего миграционного законодательства, к которым можно отнести следующие:

во-первых, изменчивость этого законодательства, почти все вышеназванные законы действуют со многими поправками. Это лишает законодательство стабильности, что, в свою очередь, создает неуверенность в прочности правового регулирования, уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в миграционный процесс;

                                                             См.: Тюркин М.Л. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. – Том 3. – № 1, январь-февраль 2005.

См.: Андриченко Л.В.. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. – 2006. - № 1.  См. Рощин Ю.В. Миграция населения и Россия. (Роль и значение миграционных процессов и миграционной политики в прошлом, настоящем и будущем Российского государства): Учебное пособие. – М.: ГУУ. – 2007, С. 200.

во-вторых, существующее законодательство, относящееся к миграции, характеризуется неполнотой, пробельностью, противоречивостью и отсутствием системности. Преодолеть этот недостаток возможно лишь при комплексном подходе к регулированию миграционных отношений;

в-третьих, в регулировании законов о миграции слишком много отсылочных норм. Излишнее количество таких отсылочных норм, направленных на регулирование миграционных отношений, порождает ряд существенных проблем при реализации закона, поскольку создает ситуацию прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержания текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, и пока не создана соответствующая закону подзаконная база, закон фактически не работает, даже если юридически он и вступил в силу1.

В этой связи назрела необходимость в систематизации всего имеющегося массива законодательных и подзаконных актов. По общему мнению экспертов, проводить систематизацию законодательства целесообразно путем качественной его переработки, кодификации или принятия соответствующего пакета законов. При этом потребуются пересмотр действующих правовых норм, устранение несогласованностей и противоречий в правовом регулировании, восполнение пробелов, отмена устаревших законодательных установлений.

Однако в любом случае совершенствование миграционного законодательства должно быть основано на стратегии миграционной политики, содержащейся в соответствующей концепции. От проводимой государством политики в сфере миграции зависит, станет ли она позитивным и стабилизирующим фактором или, напротив, будет фактором обострения социально-экономических проблем в обществе. *** Ф.С. Камалов ПРИВАТИЗАЦИЯ И ПЕРЕОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ КАК РАЗНОВИДНОСТЬ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Принятие на федеральном уровне законов, регулирующих различные сферы земельных правоотношений, на самом деле вряд ли сможет разрешить окончательно все проблемы правового регулирования земли, поскольку согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что эффективное и адекватное воздействие норм и правил на сферу земельных правоотношений будет достигнуто лишь при условии взаимного соответствия федерального и регионального законодательства о земле. К настоящему времени целый ряд федеральных законодательных актов тормозят регулирование земельных правоотношений в субъектах федерации и на местном уровне.

Достаточно в этом плане упомянуть неотрегулированность использования тех же земель сельхозназначения, земель Министерства обороны, гослесфонда.

                                                             См.: Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право. – 2006. - № 1.

См.: Волох В.А. Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции // Власть. – 2007. - № 10, С. 90.

Органы местного самоуправления являются тем низовым звеном власти, на которое возложена основная функция по удовлетворению потребностей населения, бизнеса, общественных объединений и т.д. в земельных участках.

По состоянию на 1 января 2006 года 92,4 % (1580,4 млн. га) земельного фонда Российской Федерации остается в государственной или муниципальной собственности. И только 7,3 % (около 1242 тыс. га) находятся в частной собственности граждан.

В настоящее время в земельном законодательстве встречаются различные термины и понятия в оформлении прав на земельные участки. Такие понятия, как «приватизация», «отвод», «выделение», «переоформление прав», касающиеся земельных участков, могут иметь как узкое, так и широкое значение. Под приватизацией (от лат. «privatus "- частный) вообще понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность отдельных лиц или коллективов любым законным способом.

Именно в этом смысле дефиниция «приватизация» употребляется в Земельном кодексе Российской Федерации и других актах земельного законодательства. При этом она выступает в качестве синонима словосочетанию «предоставление земельных участков».

Так, Г.А. Волков указывает, что «приватизация земли в точном значении этого термина означает отчуждение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в частную»1.

Вместе с тем, по справедливому замечанию А.Л. Корнеева, «права, возникающие в результате приватизации земельных участков, в принципе одинаковы с правами, возникающими в результате простой покупки земельных участков. Однако сами отношения по приватизации, а также основания приватизации земли строятся по особым правилам (ст. 217 ГК РФ)». Эти «особые правила» заключаются в том, что приватизация как специфический институт осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В частности, в соответствии с положениями Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» его нормы распространяются исключительно на отношения, возникающие при отчуждении земельных участков из государственной и муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, в т.ч. имущественные комплексы. Именно в этом узком смысле необходимо понимать собственно приватизацию земельных ресурсов.

Изложенное представление о приватизации разделяется не всеми специалистами. В частности, в письме Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2004 года № 5880п-П13 указывается, что Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» осуществляет специальное регулирование отношений при отчуждении земельных участков собственникам объектов недвижимости, расположенных на этих участках (ст. 28).

При этом следует учитывать, что указанный Закон не относит отчуждение земельных участков собственникам объектов недвижимости, расположенных на этих земельных участках, к числу способов приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 13). В силу этого отношения по отчуждению таких земельных участков необоснованно называть приватизацией.

                                                             См.: Волков Г.А. Принципы земельного права // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии. Сборник научных статей. Вып. 1. -М.: Статут, 2006.

С. 377.

Конечной целью приватизации земельного участка является обращение его в частную собственность. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 3 ноября 1998 года № 25-П1, приватизация носит возмездный характер. В связи с чем, она обнаруживает в себе общие признаки гражданско-правовой сделки, опосредующей частный интерес, и в этом отношении сходна с обычной куплей-продажей.

Исходя из изложенного, следует, что приватизация в земельных отношениях это частный случай предоставления земельных участков.

Существуют и иные точки зрения на вопрос о природе приватизации земельных участков.

В частности, Л.Б. Шейнин под приватизацией понимает льготное предоставление ряда категорий государственных и муниципальных земель в частную собственность. В свою очередь А.Ф. Ефимов и Н.К. Толчеев под приватизацией земельных участков понимают «не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения»3.

Такого же мнения придерживался и Б.В. Ерофеев с тем лишь исключением, что помимо права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения он указывал также на право аренды. Однако все указанные точки зрения более приемлемы для характеристики правоотношений по «переоформлению прав на земельные участки», а не для процедуры приватизации в точном смысле этого слова.

Из всех актов земельного законодательства термин «переоформление прав на земельные участки» употребляется преимущественно в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

По мнению Б.В. Ерофеева, «переоформление прав на ранее предоставленные земельные участки путём приобретения их в собственность является частным случаем приватизации земли».

Несколько иной позиции придерживается Е.Л. Минина, отмечающая, что «в Земельном кодексе РФ используются термины «приобретение в собственность», «предоставление в собственность» (земельного участка). В данном случае приобретение осуществляется бесплатно, т.е. фактически имеет место предоставление участка в собственность, а вернее -«переоформление прав»

гражданина на данный земельный участок, который в своё время был ему предоставлен на законных основаниях по решению компетентного государственного органа в пользование или пожизненное наследуемое владение. На практике для данной процедуры также часто используется термин «приватизация», поскольку имеет место осуществляемая самим собственником передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако в соответствии со ст. 217 ГК РФ                                                              Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1998 N 25-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова» // «Собрание законодательства РФ», 09.11.1998, N 45, ст. 5603.

См.: Шейнин Л.Б. Земельное право России: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2007. С. 154.  См.: Ефимов А.Ф., Толчеев Н.К.. Настольная книга судьи по земельным спорам. - М.: TK Велби, Проспект, 2006. С. 67.  См.: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник - 2 изд. - Форум, 2008. С. 228.  приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в рассматриваемом нами случае говорить о приватизации юридически неточно». Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 13 декабря 2001 года № 16-П2 указал, что «ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определённости правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменение титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно.

Неопределённость нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что нередко порождает противоречивую правоприменительную практику и не в полной мере отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 и 2, Конституции РФ). Проведенное исследование позволяет утверждать, что переоформление прав на ранее предоставленные земельные участки является разновидностью возникновения прав на землю из актов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления» и в этом отношении наряду с остальными проанализированными понятиями условно может считаться одним из проявлений более общего термина - «предоставление земельных участков».

*** А.А. Мишунина ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ Сегодня Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. В этой связи возникает необходимость уяснения особенностей участия органов местного самоуправления 42 субъектов Российской Федерации, границы которых совпадают с государственной границей России, в регулировании миграционных процессов в приграничных территориях.

                                                             См.: Минина Е.Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России //Журнал российского права. № 5. 2006. С. 48.  Постановление Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской" // «Собрание законодательства РФ», 24.12.2001, № 52 (ч. 2), ст. 5014.   Актуальность проблем, связанных с пребыванием и деятельностью иностранных граждан в приграничных территориях России, обусловлена открытием границ и ростом иммиграции, а также необходимостью привлечения иностранных капиталов и рабочей силы для подъема экономики страны. При значительном потоке иностранцев государство должно проводить комплексную и последовательную миграционную политику, в которой надо также учитывать и историко-правовой аспект.

Особенно сильное влияние внешняя миграция оказывает на приграничные муниципальные образования с неустойчивым экономическим развитием, недостаточными трудовыми ресурсами и сравнительно малозаселенные. В этом отношении значительная часть приграничных районов характеризуются как субъекты, недостаточно развитые в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и потребностью в рабочей силе.

Злободневным фактором большинства приграничных территорий выступают обстоятельства, связанные с существенным влиянием нелегальной миграции.

Значительная часть мигрантов прибывает в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу, но остается на территории России и занимается коммерцией.

Особенно характерно в Дальневосточном регионе это для граждан Китайской Народной Республики, пересекающих государственную границу якобы с туристическими целями, но использующих различные возможности, чтобы остаться в пределах Российской Федерации. По различным оценкам, количество незаконных мигрантов в общем иммиграционном потоке, направленном на территорию страны, оценивается от 3 млн. до 20 млн. человек2.

Анализ причин стремительного роста незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации и далее транзитом в третьи страны свидетельствует о том, что этому процессу во многом способствуют целый ряд объективных и субъективных факторов, относящихся к современному этапу социально-экономического развития России, а также те глобальные изменения, которые произошли на постсоветском пространстве и в мире за последние годы. К их числу можно отнести:

- политические (нестабильность политической ситуации в ряде государств, непосредственно граничащих с Российской Федерацией);

- социально-экономические (низкий жизненный уровень, безработица, инфляция, которые заставляют мигрантов в условиях современных рыночных отношений искать дополнительные источники доходов);

- социально-демографические (проблема перенаселенности того или иного региона и др.);

- наличие «прозрачных» границ со странами СНГ, а также открытие границ дальневосточных субъектов Российской Федерации в прошлом десятилетии для развития безвизового туризма с Китаем3;

отсутствие действенной и эффективной системы государственного контроля за пребыванием в стране иностранцев и лиц без гражданства;

постоянные структурные перестройки контролирующих органов и их недостаточное финансирование;

отсутствие эффективной нормативной правовой                                                              Макаров А.В. Перспективы приграничного сотрудничества России и Китая. Региональный аспект // Международное публичное и частное право. 2005. № 5.  Информационно-аналитические материалы МИД России от 13.10.2006 № 37700/гс.

См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 г. // Бюллетень международных договоров. 2001. № 5.

базы, регулирующей миграционные процессы, в результате чего растут нарушения режима въезда – выезда, правил пребывания и передвижения иностранцев и лиц без гражданства;

- экологические (возникающие как вследствие влияния деятельности человека, так и под воздействием природных явлений: засуха, землетрясения, наводнения, загрязнение окружающей среды и т.п.).

В научной литературе1 можно встретить различные классификации угроз национальной безопасности Российской Федерации в сфере международной миграции населения.

Так, в социальной сфере в качестве угрозы национальной безопасности рассматриваются увеличение количества населения, находящегося за чертой бедности, углубление социальной поляризации населения, усугубление стратификации российского общества, накопление взрывоопасного потенциала социальных конфликтов, рост числа криминальных группировок, образованных по этническому признаку из числа международных мигрантов, скрытое перенаселение отдельных, в основном приграничных, районов, демографический рост за счет увеличения рождаемости у международных мигрантов и, как следствие психологический дискомфорт коренного (титульного) населения. Учитывая, что Российская Федерация является крупной и неоднородной в миграционном отношении территорией, в ее пределах можно выделить несколько типов приграничных регионов, для которых отличаются цели и меры реализации миграционной политики.

Прежде всего это приграничные территории стабильного миграционного притока населения (Краснодарский, Ставропольский края и др.), где традиционен приток мигрантов различных этнических групп, большое количество вынужденных мигрантов, кардинальная смена этнического состава населения в отдельных населенных пунктах, осложнение межнациональных отношений.

Для таких регионов в качестве одной из основных целей миграционной политики выступает стабилизация численности населения, придание миграции количественно ограниченного и качественно необходимого характера.

Основы миграционной политики в отношении внешней миграции должны преимущественно строиться на придании потокам ограниченного, но качественно необходимого для регионального рынка труда характера, т.е. путем таких мер, как привлечение мигрантов по заранее установленным квотам, по контрактам, ограниченным по периоду времени, с необходимым уровнем образования и квалификации.

В то же время основная идея в отношении внутренних миграций могла бы строиться на основе организованного характера межрегионального миграционного переселения трудоспособного населения путем подписания межрегиональных соглашений о приеме рабочей силы. По возможности такие потоки должны быть нивелированы по этническому признаку.

Политика в отношении интеграции иммигрантов и внутренних мигрантов должна строиться на основе снятия межэтнической напряженности в местах компактного проживания мигрантов различных этнических групп, путем                                                              См. подробнее: Кононов А.А. Правовое регулирование международной миграции населения и его учет в деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 56 – 65.

См. подробнее: Кононов А.А. Правовое регулирование международной миграции населения и его учет в деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук: М., 2006. С. 56 – 65.  формирования толерантности и развития «общественного договора» или нахождения компромисса между интересами коренных жителей и мигрантов.

Учитывая особую сложность, актуальность и масштабность миграционных процессов, сложившихся в этих регионах, при поддержке федеральных властей здесь должны решаться и проблемы беженцев, и вынужденных переселенцев. В этих целях необходимы подготовка и принятие федеральной программы обустройства и трудоустройства вынужденных мигрантов в приграничных территориях, которая бы создала условия, благоприятствующие реализации их профессионального потенциала, предпринимательской инициативы и активности. В этой связи представляется приоритетным по возможности и взаимному согласованию между властями и вынужденными мигрантами равномерное их (вынужденных мигрантов) расселение по территории регионов.

Второй тип приграничных регионов – территории устойчивого миграционного оттока местного населения, прежде всего этнических русских жителей (Чеченская Республика, Карачаево-Черкесия и др.), наличие открытых или латентных межнациональных конфликтов, значительное количество вынужденных мигрантов.

Необходимо также отметить сокращение населения приграничных территорий на востоке страны, вызванное массовым неконтролируемым притоком мигрантов из Китая1. Не секрет, что кроме торговли граждане КНР преследуют цель незаконно закрепиться в Приморском крае. По мнению ряда авторов, этому в немалой степени способствуют органы государственной власти Китая, создающие благоприятные условия для тихой экспансии Дальнего Востока, организуя работу по реализации указаний Госсовета КНР «О мерах по дальнейшей стабилизации проблем занятости и распределения трудовых ресурсов». Для регионов данной группы целями миграционной политики должны стать приостановка миграционного оттока русского населения, восстановление прежней численности населения, а также решение проблемы возвращения вынужденных мигрантов в места своего прежнего проживания.

Политика в отношении внутренней миграции должна строиться на создании условий для прекращения оттока и возвратного притока в республики русскоязычного населения, переориентации миграционных потоков на потребности социально-экономического развития регионов.

Одним из главных средств сокращения миграции русского населения (например, из республик Северного Кавказа) могло бы стать обеспечение всей полноты его гражданских, социально-экономических и политических прав через существующие институты публичной власти. Одной из форм реализации духовных потребностей русского населения в приграничных территориях может стать создание русских национально-культурных автономий с государственной поддержкой, в том числе предусмотренной федеральным законодательством финансовой поддержкой.

Не следует сбрасывать со счетов и существующие проблемы в экономическом секторе. Учитывая, что русское население традиционно было занято в сфере материального производства и, как правило, не имеет источников дополнительных                                                              Макаров А.В. Перспективы приграничного сотрудничества России и Китая. Региональный аспект // Международное публичное и частное право. 2005. № 5.

Семенюк М.Ю. Состояние преступности, связанной с пребыванием иностранных граждан на территории Приморского края // Предупреждение преступлений, совершаемых иностранными гражданами на территории Приморского края: Материалы научно-практического семинара. М.:

ВНИИ МВД России, 2003. С. 49.

Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии» //СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

доходов (торговля, приусадебные участки, промыслы и др.), крайне необходимым представляется своевременное и полное финансирование мероприятий в области занятости и создания рабочих мест в рамках федеральных и региональных целевых программ.

Внутренние миграционные потоки также необходимо стимулировать через создание условий для повышения внутрирегиональной мобильности рабочей силы на основе межрегиональных соглашений.

Политика в отношении вынужденной миграции в этих регионах должна быть связана с ликвидацией условий ее возникновения (стабилизацией этнополитической обстановки, урегулированием кризисных ситуаций, предотвращением интернационализации межнациональных конфликтов).

В данных регионах представляется целесообразным прежде всего создать необходимые условия для возвращения внутри перемещенных лиц к местам постоянного проживания (например, в Чеченской Республике).

Основная идея в отношении внешней миграции для муниципальных образований данных субъектов Федерации должна строиться вокруг придания этим существующим потокам управляемого характера, направленного прежде всего на обеспечение регионального рынка труда качественно необходимой рабочей силой, с учетом особенностей истории и географии расселения народов. Также необходим особый (облегченный) порядок пересечения государственной границы для краткосрочных визитов представителями «разделенных народов», проживающих в пограничной зоне (например, в Дагестане, Северной Осетии и др.).

Концепция миграционной политики в отношении нелегальной миграции должна строиться на ее жестком пресечении. В современных условиях назрела необходимость создания эффективного механизма контроля над прибытием иммигрантов, сроками их нахождения и видами осуществляемой деятельности. Не менее важна разработка системы санкций по отношению к лицам, натурализация которых в приграничных регионах является нежелательной (преступникам, находящимся в международном розыске;

иммигрантам, имеющим недействительные документы;

людям, задействованным в перевозке оружия, наркотиков и пр.) вплоть до их депортации на родину.

Таким образом, регулирование миграции нередко выходит за пределы отдельных стран, приобретает международное значение, требуя формирования регулирующих механизмов не только на национальном, но и на международном уровне.

Включаясь в подобный механизм, государства должны решать такие основные задачи, как предотвращение возможных конфликтов, зарождающихся на основе усиления миграционных процессов;

защита национальных интересов с помощью ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств;

создание механизмов интеграции и адаптации мигрантов в принимающую социальную среду.

Проведенное исследование показывает, что основной целью управления миграционными процессами в приграничных территориях должно стать ужесточение ответственности за организацию незаконной миграции, усиление контроля за пребыванием иностранных граждан на территории нашей страны с одновременным упрощением процесса приобретения ими легального правового статуса пребывания в стране.

В связи с этим следует уточнить полномочия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1, участвующих в реализации государственной миграционной политики, и обеспечить координацию их деятельности.

Органы местного самоуправления, общественные объединения, религиозные конфессии, граждане, средства массовой информации должны содействовать воспитанию толерантности по отношению к лицам иной национальности и вероисповедания, гармонизации межнациональных и межэтнических отношений.

Прежде всего необходимо усилить взаимодействие с национальными общинами, в первую очередь - с национально-культурными автономиями и другими национально культурными объединениями (диаспорами) и властными структурами в приграничных регионах.

В сегодняшней ситуации практический интерес представляет, на наш взгляд, такой фактор, как массовое обучение иммигрантов русскому языку, что сегодня могло бы способствовать снятию межнационального напряжения на приграничных территориях, а также интеграции иностранных мигрантов в российское общество.

Заметим, что сегодня, несмотря на еще более обостренную геополитическую ситуацию в приграничье, региональная власть стимулирует развитие экстерриториальных торгово-промышленных комплексов.

В современной миграционной политике на приграничных территориях отсутствует реально действующая дифференцированная система регулирования иностранного труда. В дореволюционный период такая система была разработана и успешно применялась на практике. *** С.М. Моор ФОРМИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА – ИННОВАЦИОННЫЙ ПУТЬ РАЗВИТИЯ В качестве стратегических приоритетов государственной политики полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе Винниченко Н.А. на рабочей встрече с представителями общественных организаций и объединений (24.12.2008) обозначил необходимость информатизации управленческих процессов в рамках формирования гражданского информационного общества.

Инфраструктура межведомственного взаимодействия предусматривает как одну из первоочередных задач согласно федеральной целевой программе «Электронная Россия» осуществление разработки и реализации единой государственной системы управления и передачи данных (ЕГСУПД).

                                                             Аналогичной точки зрения придерживаются и другие авторы. См., например: Можаров А.В.

Актуальные вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

Например, экономические показатели российско-китайской приграничной торговли растут с каждым годом. На 2002 г. импорт составил 46077,4 тыс. USD, что в 2 раза больше, чем в 2001 г. (См.:

Грибова С.Н., Улыбина Т.П., Константинова Л.Б. Приграничное сотрудничество Забайкалья: к материалам Байкальского экономического форума. Чита, 2003).

См.: Российско-китайские отношения. 1689 – 1912: Официальные документы. М., 1958. С. 29;

Международные отношения на Дальнем Востоке. М., 1973. Кн. 1. С. 96;

Нестерова Е.И. Управление китайским населением в Приамурском генерал-губернаторстве (1884 – 1897 гг.) // Вестник ДВО РАН. Владивосток, 2000. № 2. С. 43.

ЕГСУПД является ключевым элементом электронного правительства России.

Это межведомственная система сбора, хранения, анализа и распространения финансовой, экономической, хозяйственной и другой социально значимой информации на базе единой технической политики и строго регламентированного информационного взаимодействия.

Территориальная информационная система должна представлять собой комплексную интегрированную автоматизированную информационную систему, предназначенную для информационно-аналитической поддержки органов государственного и муниципального управления.

В регионах начался процесс перемещения всей тяжести работ по информатизации с регионального уровня на муниципальный. Эта тенденция вполне закономерна, поскольку практически все информационные ресурсы создаются именно на муниципальном уровне.

В связи с этим возрастает роль систем, ориентированных на безбумажную технологию обработки информации: программы электронного документооборота, а также базы данных, формируемые в органах управления.

Процесс информатизации представляет сложный инновационный процесс, но благодаря внедрению информационных технологий появляется уникальная возможность обеспечения принципиально нового взаимодействия различных социальных институтов.

Кроме этого, необходимо констатировать факт недооценки экономической значимости создаваемых государственных информационных ресурсов.

Прямой экономический эффект от внедрения информационно коммуникационных технологий связан: с высвобождением площадей, с сокращением числа сотрудников при росте объема работ с документами;

с сокращением времени выполнения бизнес-процессов органов государственного и муниципального управления.

Большое значение имеет и косвенный эффект от внедрения информационных технологий, включающий: улучшение качества принимаемых решений, повышение доверия граждан к власти, снижение косвенных общественных издержек на содержание органов власти.

С нашей точки зрения, центральной фигурой в формировании информационного общества является человек, его навыки и умение использовать инновационные технологии в своей профессиональной деятельности.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)»

предусматривает расширение подготовки специалистов в области информационных технологий и квалифицированных пользователей.

Включенное наблюдение и опыт преподавания в течение 5 лет курса «Информационные технологии управления» студентам 5 курса Института государства и права Тюменского госуниверситета позволяют сделать ряд рекомендаций для формирования информационной культуры:

- необходимо создавать систему мотивации работы с информационными ресурсами (к примеру, после 2-го курса, где преподается курс «Информатика», подавляющее большинство студентов к 5-му курсу теряет навыки работы с компьютерными технологиями);

- следует проводить «непрерывное» обучение и аттестацию профессорско преподавательского состава;

- необходимо внедрять систему электронного документооборота в вузах.

В качестве основных проблем построения высокоэффективного информационного общества следует отметить отсутствие:

- ориентации создаваемых информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения;

- законодательных механизмов регулирования правовых отношений в области государственных информационных ресурсов;

- координации создания федеральными и региональными органами государственной власти информационных фондов и баз данных о юридических и физических лицах и правоотношениях между ними;

- системной подготовки и переподготовки кадров в вузах и различных управленческих структурах использованию информационно-коммуникационных технологий в профессиональной деятельности.

Более подробно проблемы формирования информационного общества изложены нами в работе [1].

Все сказанное позволяет внести предложение о необходимости проведения мониторинга обучения, использования информационных технологий различными социальными институтами, группами и т. д. в целях формирования инновационных программ социологических исследований, позволяющих реально корректировать путь развития.

Список литературы 1. Моор С.М., Моор П.К. Вопросы формирования интернет-культуры и единого образовательного пространства (анализ деятельности Тюменского регионального центра интернет-образования): Телекоммуникации и информатизация образования.

№ 2 (март – апрель). 2006. С. 72 – 81.

*** А.А. Осеева К ПРОБЛЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕННОСТНОГО ПРОСТРАНСТВА СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В последние десятилетия в российских регионах происходят коренные преобразования в экономике и других сферах общественной жизни, продолжается поиск наиболее оптимальной модели развития общества и государства.

Трансформационные изменения отражаются прежде всего на тех, кто становится их частью, претворяя в жизнь реформы, – государственных служащих. Быстрые перемены, происходящие в нашей стране, находят свое отражение в ценностном пространстве государственных служащих.

Система ценностных ориентаций образует основу мотивации поведения и выражает систему отношений личности с действительностью. Ценности направляют и ориентируют практическую деятельность человека на определенные цели.

Сформировавшаяся система ценностей определяет особенности, направленность профессиональной служебной деятельности.

Социально-экономические преобразования, происходящие на региональном уровне, вносят значительные изменения в системы ценностных ориентаций различных социальных групп современного российского общества, в том числе и государственных служащих. В связи с этим проблемы адаптации личности к меняющимся условиям внешней среды, изменений ценностных ориентаций личности в новых экономических условиях представляют особый интерес.

В исследовательской литературе выделяются следующие тенденции изменения ценностных ориентаций госслужащих Российской Федерации.

Во-первых, за последние годы почти в два раза возросла значимость для них таких ценностей, как творчество, душевный комфорт, благосостояние. Во-вторых, с переоценкой общих социальных ценностей изменилось и отношение госслужащих к своей профессиональной деятельности. В системе ценностей она занимает ведущее место. Причем, по данным сравнительного исследования Р.


В. Гольникова, ценность работы для госслужащих имеет большее значение, чем для лиц, не замещающих должности госслужбы [2]. В-третьих, под влиянием новых социально-экономических требований ценностные ориентации госслужащих все более приобретают рыночную окраску. По данным опроса, проведенного Г.В. Грызуновой в 2004 г., около 90% респондентов ставят на доминирующие позиции ценности свободы, самостоятельности, независимости. Результаты социологических опросов, проведенных ВЦИОМ, свидетельствуют о том, что наряду с мотивацией на высокий профессионализм у госслужащих отмечена нацеленность на карьерный служебный рост, конкуренцию в работе и высокую оплату труда, то есть на ценности, обусловленные развитием рыночных отношений [1]. Однако дисциплинированность на госслужбе и в новых условиях ценится высоко. Это объясняется спецификой данной профессиональной деятельности.

В ходе проведения авторского социологического исследования в Правительстве Тюменской области было выявлено, что свобода и материальное благополучие являются одними из наиболее значимых для госслужащих ценностей целей. Также большое значение для госслужащих Тюменской области имеют здоровье (76,7% опрошенных госслужащих выбрали его в качестве главной для себя ценности), семейное благополучие (54,8%), любовь (30,1%).

Высокое значение ценности семейного благополучия, по всей видимости, связано с социальной нестабильностью в обществе и желанием обрести в кругу семьи ощущение защищенности. Также это может быть связано с появлением индивидуалистических ценностей, характерных для рыночных отношений, выражающихся в ориентации на интересы замкнутого круга близких людей.

Среди ценностей-средств доминирующими для госслужащих Правительства Тюменской области являются независимость (26,0%), образование и самообразование (23,3%).

Таким образом, изменение социально-политической ситуации в стране, переход к новым методам регулирования экономики сопровождаются появлением целого ряда новых ценностных ориентаций, соответствующих формирующимся условиям. В результате анализа полученных в разные годы данных о ценностях государственных служащих нами выявлены значительные изменения в системе ценностных ориентаций специалистов сферы государственной службы.

Роль ценностных ориентаций становится значимой не только на личностном уровне, но и на общественном. В периоды социальной, политической и экономической нестабильности они способны влиять на преобразования, происходящие в обществе, осложняя их или, наоборот, сводя к минимуму социально-психологическую напряженность. Ценностные ориентации являются фактором, оказывающим влияние на продуктивность деятельности государственных служащих. Необходимо учитывать силу и роль этого влияния, а также активно работать с системой ценностных ориентаций для того, чтобы она усиливала положительный ход преобразований и не препятствовала данному процессу.

Список литературы 1. Грызунова Г.В. Ценностные ориентации госслужащих в условиях реформирования государственной службы [Электронный ресурс]/ Восточный гуманитарный институт. – Режим доступа: http://www.vgi.freenet.kz/naukatrud4.htm.

2. Михайлов Г.С. Роль ценностных ориентаций в процессе формирования управленческой команды / Г.С. Михайлов, Р.В. Гольников // Журнал прикладной психологии. – 2001. – №4. – С. 18 - 23.

*** Д.В. Прокопьев НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ, СВЯЗАННЫЕ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ ВЫБОРОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Подготовке и проведению муниципальных выборов в настоящее время уделяется повышенное внимание как со стороны институтов гражданского общества, так органов и организаций, вовлеченных прямо или косвенно в подготовку и проведение выборов названного уровня.

Кроме того, но нашему мнению, интерес участников избирательного процесса постепенно смещается с «крупных» избирательных кампаний (в первую очередь федеральных и региональных) к муниципальным выборам. Это подтверждается и увеличивающимся количеством кандидатов, выдвигаемых на выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, и деятельностью избирательных объединений в период избирательных кампаний, и, самое главное, высокой явкой избирателей на избирательные участки в день голосования.

Не оставляют без своего участия вопросы муниципальных выборов и субъекты законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Именно на некоторые законопроекты, внесенные на рассмотрение парламентариев, хотелось бы обратить внимание.

Наибольший резонанс среди политических деятелей и в средствах массовой информации вызвала, конечно же, инициатива Президента Российской Федерации об установлении права быть избранным депутатом представительного органа местного самоуправления гражданина, достигшего на день голосования возраста 18 лет. Поясним, что на сегодняшний день2 пунктом 8 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3 (далее также – ФЗ «Об основных гарантиях…») закрепляется норма, в соответствии с которой конституцией (уставом), законом                                                              Проект федерального закона № 244246-5 «О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и статью 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer.jsp?c=244246-5.  Здесь и далее дается ссылка на законодательство, действующее по состоянию на 10 сентября 2009 года.  Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта, 20, 26 апреля, 24 июля 2007 г., 22, 23 июля, 25 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля, 5 апреля, 12 мая, 3 июня, 19 июля 2009 г.) // Архив автора.  субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый законодательством субъектов Российской Федерации минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах в органы местного самоуправления. В целях реализации данной нормы в Избирательном кодексе (Законе) Тюменской области1 (пункт 3 статьи 3) закрепляется, что пассивным избирательным правом на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований наделяются граждане, достигшие на день голосования 21 года.

В настоящее время, как показывает анализ законодательства2 субъектов Российской Федерации, в законах 28 субъектов пассивное избирательное право на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предоставляется гражданам, достигшим на день голосования возраста 18 лет3, в одном субъекте – достигшим 20 лет, в 51 субъекте Российской Федерации – достигшим 21 года4. Таким образом, в большинстве регионов достижение возраста именно 21 года дает право гражданину Российской Федерации баллотироваться кандидатом на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований.

Предлагаемые изменения расцениваются нами положительно, и мы надеемся на принятие данного проекта закона. Снижение возраста пассивного избирательного права, вероятно, позволит привлечь к участию в муниципальных выборах значительное количество инициативной молодежи с активной жизненной позицией (в том числе студентов), представители которой в последующем, может быть, займут должности на государственной и муниципальной службе. Мы не разделяем точки зрения, что отсутствие профессионального и жизненного опыта, который есть у старшего поколения, может служить основанием для «удаления» молодежи 18-20 лет от участия в муниципальных избирательных кампаниях в качестве кандидатов. Кроме того, можно вести речь об унификации законодательства субъектов Российской Федерации в данном вопросе.

Еще один законопроект5, который привлек наше внимание, затрагивает порядок формирования и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований. Так, предлагается формировать избирательную комиссию муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения в количестве 8-12 членов с правом решающего голоса, а избирательную комиссию поселения – в количестве 6-10 членов. В настоящее время избирательные комиссии муниципальных образований формируются, в соответствии с пунктом 6 статьи 24 ФЗ «Об основных гарантиях…», в составе                                                              Закон Тюменской области от 03.06.2003 № 139 «Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области»

(с изменениями от 29 декабря 2003 г., 11 марта, 5 ноября 2004 г., 6 декабря 2005 г., 3 июля, 10 ноября, 7, 8 декабря 2006 г., 5 июля 2007 г., 26 марта 2009 г.) // Архив автора.  Источник: http://www.cikrf.ru/newsite/news/cik/2009/09/08/ivlev.jsp.  См., например, пункт 3 статьи 7 Закона Тамбовской области от 31.01.2007 № 146-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Тамбовской области» // Архив автора.  См., например, абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О муниципальных выборах» (в ред. от 13.02.2007, 04.05.2007, 24.10.2007, 14.05.2009) // Архив автора.  Проект федерального закона № 235959-5 «О внесении изменений в статьи 24 и 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer.jsp?c=235959-5.  5-11 членов с правом решающего голоса, какие-либо градации по признаку территориальности отсутствуют.


Согласно законопроекту представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения будет обязан назначить половину от общего числа членов названных комиссий на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, которые подготавливаются в том числе на основе предложений политических партий, избирательных объединений, указанных в пункте 8 статьи ФЗ «Об основных гарантиях…», а представительный орган поселения – половину от общего числа членов этой комиссии на основе предложений территориальной избирательной комиссии и избирательной комиссии муниципального района. При этом по предложению избирательной комиссии муниципального района предлагается назначать двух членов избирательной комиссии поселения, остальных членов избирательной комиссии поселения назначать на основе поступивших предложений территориальной избирательной комиссии, которые подготавливаются в том числе на основе предложений политических партий, избирательных объединений, указанных в пункте 8 статьи 24 ФЗ «Об основных гарантиях…».

Действующий ныне порядок прописан в ФЗ «Об основных гарантиях…»

следующим образом: представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а представительный орган поселения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.

Полагаем, изменения численности избирательных комиссий, предлагаемые законопроектом, не носят принципиального характера. Однако внесенный на рассмотрение новый порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований позволяет вести речь о принципе преемственности в работе избирательных комиссий и привлечении к работе в комиссиях рассматриваемого уровня более квалифицированных и опытных кадров. Также предлагаемый подход к формированию избирательных комиссий муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального, сельского поселения ставит их в меньшую зависимость от соответствующего представительного органа, который принимает участие в формировании данных комиссий.

Рассматриваемым законопроектом предлагается также закрепить норму, согласно которой полномочия окружных избирательных комиссий возлагаются на иные избирательные комиссии, если законом предусмотрено проведение выборов с участием окружных избирательных комиссий.

Как мы уже отмечали ранее,1 в Тюменской области, например, полномочия окружных избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов депутатов Тюменской областной Думы возложены на отдельные территориальные комиссии области, при подготовке и проведении выборов депутатов представительных                                                              См. подробнее: Прокопьев Д.В. О возложении полномочий отдельных избирательных комиссий на иные избирательные комиссии // Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Тюмень, 26-27 октября 2007 года) / Под ред. Г.С. Корепанова, В.А. Серкова, В.А. Юдашкина. – Тюмень:

Издательство «Вектор Бук», 2007. С. 98-101.  органов муниципальных образований полномочия окружных избирательных комиссий, как правило, возлагаются на соответствующие избирательные комиссии муниципальных образований. Такое возложение, во-первых, позволяет привлечь к работе в избирательных комиссиях наиболее квалифицированные кадры, во-вторых, сэкономить бюджетные средства, выделенные на подготовку и проведение выборов, и в-третьих, выстроить оптимальную систему избирательных комиссий.

Таким образом, заслуживают безусловной поддержки предполагаемые уточнения положений избирательного законодательства в части корректировки возраста, по достижении которого граждане могут быть избраны депутатами представительных органов муниципальных образований, и усовершенствования порядка формирования и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, которые направлены на совершенствование избирательной системы.

*** Д.Л. Савельев ЛОББИЗМ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ГРУППОВЫХ ИНТЕРЕСОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Согласно общепринятому мнению лоббизм это давление на власть, на людей, на структуры, принимающие решения, со стороны различных политических группировок и, прежде всего, так называемых «групп давления». Однако согласиться с подобным утверждением, по замечанию В.А. Лепехина, значит не понимать сути властвования. «Группы давления» и есть власть - фактическая власть, контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений и т.д., в отличие от власти формальной - политических институтов и известных политиков, лишь представляющих и озвучивающих властные акты [4;

83 - 89]. Лоббизм - это не просто артикуляция интересов тех или иных групп в структурах власти, это процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Историческая специфика российского лоббизма определяется, по нашему мнению, двумя главными факторами: характером самих заинтересованных групп и особенностями политической системы, в которой им приходится действовать.

Вопрос о перспективах развития лоббистской деятельности на современном этапе реформирования российской административной системы во многом определяется типом представительства групповых интересов: корпоративным или плюралистическим.

В первом случае мы имеем дело с «представительством для немногих», которое существует в виде обмена или сделки между отдельными влиятельными лоббирующими группами и центрами политической власти. Трансляция групповых интересов реализуется через функционирование мощных групп давления как неких «анонимных империй», что частично согласуется с элитаристской концепцией демократии Й. Шумпетера.

Вторая конструкция отношений - плюралистический вариант развития представительства групповых интересов - является классической формой давления со стороны множества субъектов лоббистской деятельности, вступающих между собой в активную конкурентную борьбу. Данный вариант характеризуется расширением количества субъектов лоббистской деятельности за счет институтов гражданского общества, которые возникают в процессе демократизации политической системы. Как показала мировая практика, именно множественность официальных статусных позиций представителей групп давления на различных уровнях власти и управления приводит к возникновению каналов влияния на «центры власти», формирует множественные механизмы влияния для одноцелевых и многоцелевых заинтересованных групп.

Реализация механизмов лоббистской деятельности в условиях развития региональной политической системы, на наш взгляд, может быть представлена «циклической моделью». Их исходной формой является патронат, а патронатно клиентарная форма взаимоотношений власти и общества является основой лоббизма на региональном уровне [1]. Низкий уровень институционального оформления взаимоотношений между государством и бизнесом не позволяет бизнес-структурам в полном объеме реализовывать свои цели, что влечет за собой необходимость в выработке более четких и прозрачных форм взаимоотношений.

Сейчас уже можно говорить, по меньшей мере, о двух типах институционализированного взаимодействия государства с бизнесом через ассоциации: «режим консультаций» и «режим делегирования». Патрон-клиентские отношения, характеризующие современную структуру региональной системы управления, способствуют формированию «внутреннего» лоббизма. В данном случае в качестве лобби выступают не только чиновники различных уровней и рангов, но и высшие должностные лица субъекта Российской Федерации. Широкое распространение такого вида взаимодействия на различных уровнях власти обусловлено высокой концентрацией собственности в руках государственных структур, а также высокой степенью зависимости бизнес-структур от конкретных решений политических властей в области налогового, лицензионного, внешнеэкономического и т.п. регулирования. Следствием данной зависимости, а равно как и особой роли личностного фактора, во взаимоотношениях государственной бюрократии с ее «клиентами» стало широкое распространение коррупции в России.

В настоящее время центр приложения лоббистских усилий все более смещается на законодательные органы власти, что более соответствует западным демократическим традициям лоббизма [3, с. 21 - 33]. Как следствие обозначенной выше тенденции, целесообразно рассматривать российский лоббизм в более широком контексте, включая сюда систему законодательной власти и законотворческий процесс в целом. В условиях практического отсутствия партийных фракций в региональных легислатурах (исключение – «Единая Россия») группы интересов берут на себя функции представительства. Не будучи профессиональными политиками, многие депутаты региональных легислатур, в группах и поодиночке, являясь представителями различных предприятий, ассоциаций, общественно-политических объединений, отстаивали и активно отстаивают интересы последних [2;

30 - 38].

Но как любая система взаимодействия очерченная выше конструкция, может нести в себе негативный потенциал, поскольку определенные методы лоббизма могут содержать в себе коррупционные элементы. В этой связи всегда существует риск того, что лоббизм может содействовать деформации демократических принципов, способствовать реализации политики, которая ориентирована на частные интересы. Расширение участия в политическом процессе групп интересов несомненно приведет в будущем к более активному использованию лоббистских технологий, создавая тем самым определенные риски для демократии. Вместе с тем лоббизм, несмотря на все его негативные стороны, позволяет сформировать легальные механизмы участия в выработке и принятии политических решений как наиболее заинтересованных общественных групп, роль которых в политических процессах в ближайшее время останется весьма высокой, так и компетентных специалистов, что в свою очередь будет способствовать стабилизации общественных отношений.

Список литературы 1. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. – М., 2000.

2. Бойков В.Э. Россия: десять лет реформ //Социологические исследования. 2001. - № 7. - С. 30 - 38.

3. Краюшкина СВ. Исполнительная власть в регионах: десять лет реформ//Социально-гуманитарные знания. - 2002. - № 2. - С. 21 - 33.

4. Лепехин В.А. Предприниматели становятся политиками//Власть. - 1993. - № 1. - С. 83 - 89.

*** А.П. Салмин, А.Е. Тимофеев РОЛЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» населению представлены самые широкие возможности и формы непосредственного участия в решении вопросов, касающихся жизнедеятельности муниципальных образований.

Среди таких форм самоорганизации населения, закрепленных 131-м Федеральным законом, наиболее перспективным является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта форма исключительно гибкая и максимально приближена к местным условиям. Её применение во многом зависит от сферы интересов граждан и их желания непосредственно принимать участие в решении вопросов местного значения.

Что такое территориальное общественное самоуправление по определению?

Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения [1]. Ключевое понятие здесь - самоорганизация. То есть территориальное общественное самоуправление является одной из форм непосредственной народной демократии.

Вместе с тем правовое закрепление организационных вопросов территориального общественного самоуправления – это обязанность органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления устанавливают по предложению населения границы территорий, на которых оно осуществляется, регистрируют уставы ТОС, определяют условия и порядок выделения необходимых для деятельности ТОС средств из местных бюджетов.

В то же время органы местного самоуправления не вправе сами создавать органы ТОС, и могут участвовать в их функционировании только в тех рамках, которые предусмотрены уставом указанных органов территориального общественного самоуправления.

Следует отметить, что главная цель как территориального общественного самоуправления, так и деятельности органов местного самоуправления, сделать жизнь людей на конкретной территории лучше, безопаснее, комфортнее, интереснее. И для достижения этой конечной цели органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления должны конструктивно сотрудничать.

Степень самоорганизации людей на местах, личное участие населения в жизнеобеспечении территорий географически неоднородны. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, территориальное общественное самоуправление в той или иной степени существует в 64 субъектах из 83 [2]. (Территориальное общественное самоуправление согласно статье 27 Федерального закона № 131, считается учреждённым с момента регистрации устава уполномоченным органом самоуправления соответствующего поселения).

Всего на территории Российской Федерации (данные за первый квартал года) зарегистрировано около 16 тысяч уставов ТОС. При этом наибольшее их число зарегистрировано в Краснодарском крае - практически больше четверти от общего количества.

В то же время в качестве юридических лиц зарегистрировано около 2 тысяч органов ТОС, то есть около 12% от общего количества.

Органы территориального общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами.

В 2006 году органами ТОС в целом по стране было внесено 95 проектов муниципальных правовых актов, в 2007 - 133, в 2008 - 159 проектов муниципальных правовых актов. При этом необходимо отметить, что, как правило, проекты муниципальных правовых актов, внесённые органами ТОС, принимаются органами местного самоуправления. За 2006 - 2008 годы из 397 проектов отклонено 29, то есть меньше 7%.

Вместе с тем только в 19 из 64 субъектов Федерации, в которых зарегистрированы уставы ТОС, реализуется право на внесение проектов муниципальных правовых актов. Лидерами являются Костромская и Волгоградская области. Эти два субъекта в настоящее время, по мнению Министерства регионального развития Российской Федерации, можно назвать обладателями лучшей практики организации территориального общественного самоуправления.

В ходе работы временной комиссии Тюменской областной Думы по вопросам развития территориального общественного самоуправления в Тюменской области был изучен опыт работы по развитию ТОС в ряде субъектов Российской Федерации.

Очень показателен, по мнению временной комиссии, опыт работы в г. Омске как пример развития территориального общественного самоуправления в большом городе.

Администрация г. Омска считает, что важнейшей задачей в стратегии развития и деятельности органов местного самоуправления является практическое привлечение граждан к ответственной самоорганизации и самостоятельности в решении всего комплекса задач по повышению качества жизни городского сообщества. В городе ведется активный поиск оптимальных форм работы с населением, складывается система взаимоотношений между властью и обществом.

Перенос центра тяжести в работе с населением в микрорайоны города, привлечение самого населения к самостоятельному решению своих проблем – это реальный путь улучшения условий его жизни, гарантия социальной стабильности.

На 01.01.2009 население города составляло 1 млн. 129 тысяч человек, на всей территории города действует территориальное общественное самоуправление.

Всего создано 76 комитетов ТОС, каждый из которых обладает правами юридического лица [3]. Численность жителей на самоуправляемых территориях колеблется от 1,5 до 40 тысяч человек. Структурными единицами комитетов ТОС являются: старшие по домам, домовые комитеты и комиссии по сохранности жилищного фонда и благоустройству, квартальные комитеты.

По мнению временной комиссии, наиболее успешно органами ТОС выполняются следующие функции:

- организация мероприятий по благоустройству, озеленению и санитарной очистке территорий, на которых действуют комитеты;

- привлечение населения к мероприятиям по сохранности жилищного фонда;

- деятельность по организации досуга населения (проведение праздников во дворах, спортивных мероприятий);

- оказание помощи ветеранам войны и инвалидам, малообеспеченным и многодетным семьям.

В г. Омске разработаны концепция развития территориального общественного самоуправления на 2006-2010 годы и общегородская целевая программа «Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске на 2006 - годы».

Вопрос финансирования решается следующим образом. В каждом из пяти административных округов Омска образованы фонды объединения и развития ТОС для формирования финансовой самостоятельности территориального общественного самоуправления. На основании городской целевой программы и в соответствии с положением о предоставлении субсидий на возмещение отдельных видов затрат, на текущее содержание органов ТОС администрация города перечисляет средства в фонды объединения и развития ТОС. Фонды в свою очередь направляют субсидии на компенсацию таких затрат, как:

- материально-техническое обеспечение деятельности органов ТОС;

- оформление выставочно-информационных стендов о деятельности органов ТОС и администрации г. Омска;

- предоставление компенсации расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг членам органов ТОС и их структурных единиц;

- текущее содержание (ремонт помещений, оплата коммунальных услуг и содержания помещений, арендная плата);

- поощрение активных участников ТОС.

Примером успешного развития территориального общественного самоуправления области в целом, как в городских округах, так и в сельских поселениях, является Волгоградская область. В масштабах Волгоградской области организация территориального общественного самоуправления носит не локальный, а повсеместный, массовый характер с безусловным сохранением принципа самоорганизации, самоуправления, то есть непосредственно народовластия.

На территории региона зарегистрированы и действуют 2000 ТОСов, из которых 302 являются юридическими лицами [4]. Территориальное общественное самоуправление располагается на территориях 452 поселений и 6 городских округов. В границах ТОС проживают 1,013 млн. человек (около 39% населения Волгоградской области). В руководящие органы-советы ТОС всенародно избраны 16021 человек.

В качестве примера повсеместной организации ТОС можно привести схему управления одного из муниципальных районов области – Быковского муниципального района. Численность населения – 28,5 тысячи человек. На территории района расположено 27 населенных пунктов, которые объединены в городское поселение и 13 сельских поселений. На территории Быковского муниципального района организовано 37 органов ТОС.

Деятельность ТОС в области рассматривается не обособленно сама по себе, а в контексте равноправного участия в партнёрстве административной власти, гражданского общества и бизнеса в границах каждого территориального общественного самоуправления. Это партнёрство в свою очередь составляет систему местного управления.



Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.