авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, В.Э. Багдасарян,

М.В. Вилисов, И.В. Репин

Восстановление

инструментария

мотиваций в государственном

управлении России

Москва

Научный эксперт

2009

УДК 338.242:321

ББК 65.050(2Рос)

C89

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Вилисов М.В., Репин И.В.

Восстановление инструментария мотиваций в государственном управлении России. М.: Научный эксперт. — 224 с.

ISBN 978-5-91290-074-7 Проблема участия государственного управления в делах рыночной эко номики в условиях российского перехода до конца не решена. Тривиальный либеральный постулат о его минимизации не подтверждается мировой практикой, реализующей иные подходы. Российская попытка радикального либерализма явно неудачна. В работе исследуется мотивационное (градиен тное) государственное управление в экономике, позволяющее вне директив ных методов воздействовать на поведение частных экономических субъек тов. Создавая дифференцированные условия хозяйствования, государство может запустить механизмы согласования интересов частного капитала с общегосударственными и социальными.

Для государственных управленцев, политиков, студентов, аспирантов, преподавателей.

УДК 338.242: ББК 65.050(2Рос) ISBN 978-5-91290-074-7 © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования Содержание Введение............................................................................................................. Глава 1. Мотивационные инструменты в государственном управлении........................................................................................ Глава 2. Российский опыт применения мотивационных инструментов.................................................................................. Глава 3. Стимулирующие методы государственного регулирования предпринимательской деятельности........... Глава 4. Принудительные методы государственного регулирования предпринимательской деятельности......... Глава 5. Пути развития мотивационных инструментов государственного управления в России...............................

. Глава 6. Проблемно-управленческая матрица восстановления инструментария мотиваций в российском государственном управлении................................................... Глава 7. Моделирование экономического эффекта дифференцирования условий хозяйствования................... Заключение................................................................................................... Литература.................................................................................................... Введение В конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века было мод но ругать административно-командную систему как боль шого неповоротливого монстра, неспособного справиться с новыми динамичными вызовами и сковавшего экономику своими директивами, указаниями, планами. Антиподом этой системе выступал рынок — динамичный, инновационный, эффективный, конкурентный, способный справиться с лю быми проблемами и стимулирующий предпринимательскую инициативу, приводящий к полному удовлетворению спроса и снижению цен. Такой рекламный образ рынка был намного привлекательнее, чем забюрокраченная советская экономи ка. Общество, а следом за ним и государство ринулись его реализовывать.

По прошествии почти двух десятков лет можно подвести итоги. Если брать макроэкономические параметры, то ситуация напоминает восстановление после войны (рис. I). А ориентира ми экономического развития для России являются не США или Япония, и даже не Германия или Франция, а, в лучшем случае, Бразилия. Или СССР, до уровня экономики которого россий ская экономика так и не смогла подняться.

180 % а Австралия Австрия 140 Аргентина Бельгия Болгария Бразилия Великобритания Венгрия Венесуэла Германия Греция 40 Россия 0 год 1992 1993 19941995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 % б Дания Египет Израиль Ирландия 250 Испания Италия Канада Китай Латвия Литва Мексика 50 Россия 0 год 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 250 % в Монголия Нидерланды 200 Новая Зеландия Норвегия Пакистан Польша Португалия Республика Корея Румыния Словакия США Россия 0 год 1992 1993 19941995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 250 % г Турция Филиппины Финляндия Франция Чехия Чили Швейцария 100 Швеция Эстония Япония Россия 0 год 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Рис. I (а–г). Динамика ВВП в странах мира (в постоянных ценах)1.

В 1991 г. ВВП=100% Якунин В.И., Макаров В.Л. Сулакшин С.С. и др. Государственная экономи ческая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравствен ной экономике. В 5-ти т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008.

Как видим, Россия в области экономического развития, не смотря на стремление официальной пропаганды гордиться золотовалютными накоплениями и ростом ВВП в 2000-е гг., практически мировой аутсайдер. Кризис 2008 г. показал «цену»

финансовой стабилизации и стерилизации средств — вместо их инвестирования в инновации и диверсификацию — и «содержа тельность» дутого ценового экономического роста на экспорте нефти и газа. Уповая на всесилие рынка, вновь на «единственно верное учение» — но теперь либерализма — страна утратила не только экономические объемы и институты, она отказалась от механизмов управления рыночным поведением частного биз неса. При этом происходила удивительная избирательность.

Копировался зарубежный (преимущественно — западный) опыт. Но современные эффективные методы государственного управления рынком и поведением частного капитала почему-то игнорировались. В самом факте копирования нет ничего зазор ного — Япония, Китай, Южная Корея и многие другие страны являются примером экономического успеха такого копирова ния. Для Китая это стало вообще своего рода экономической идеологией: брать лучшие образцы — и копировать.

Перед страной во весь рост встали проблемы восстановле ния управляемости и осмысленности экономического развития.

Догмы либерализма не выдержали проверку временем. Не вы держала проверку и идея устранения государcтва из процессов регулирования экономического развития.

Любое государство имеет, по большому счету, три механизма управления. Это административная подчиненность, имущест венная подчиненность по линии государственной собственнос ти, т. е. практически силовой механизм принуждения, и управ ление через мотивации. Мотивации кого? Видятся три крупных субъектных страты: собственник средств производства, наем ный персонал и потребитель. Если собственник — частный, то первые из двух выше упомянутых способов государственного управления теряют в своих объемах. Но зато третий — мотива ционное управление — становится более актуальным.

Что такое мотивационное управление? Это старая как мир категория кнута и пряника, т. е. процесс управления через ус тановление условий хозяйствования либо жизнедеятельности, которые задаются в виде нормативно-правового регулирова ния. Делает это, конечно, государство. Управление основано на эксплуатации естественных интересов объекта управления (он же субъект, в том плане, что это человек). Каковы эти ин тересы?

Интерес собственника: прибыль, долгосрочная устойчи вость бизнеса, безопасность и общественный престиж.

Интерес наемного работника: оплата труда, безопасность, уверенность в будущем и престижность труда.

Интерес потребителя: оптимум соотношения цена–качество приобретаемых благ.

Необходиимо отметить психологическую и ценностную ди хотомию интересов, а именно, существование материальных и нематериальных интересов. Это имеет важное значение в пос троении систем мотивационного управления. Особенно в Рос сии, где традиционно акцентирована духовная составляющая человеческого бытия. Проявляется она, например, в разнице механизмов мотивационного действия оплаты труда и мотива ции через престижность труда.

Суть мотивационного типа управления заключается в том, что устанавливается дифференциация определенных условий хозяйствования в зависимости от вида экономической деятель ности, региона, структурной адресации вложений в балансе предприятия — иными словами, в пространстве желаемого для государств эффекта. Например, дифференцируются нало говые ставки или субсидиарные условия. А желаемый эффект выглядит как перераспределение капитала — по видам эконо мической деятельности (диверсификация экономики), по гео графическим регионам (выравнивание развития субъектов федерации), по статьям в балансе предприятия (социальная ответственность бизнеса, его инноватизаторский потенциал).

Главное в мотивационном управлении то, что бизнес, сохраняя добровольный характер принятия решений, мотивируется к выбору решений, нужных обществу и государству. Его группо вой или даже индивидуальный эгоистический интерес баланси руется с государственным.

Наряду с чисто управленческим эффектом в мотивицион ном управлении возникает принципиально важная возмож ность. Это возможность перехода от доктринального типа управления, вытекающего из «изма» — либерализма ли, соци ализма ли, — к иному классу государственных управленческих задач. Задач на оптимизацию. Казалось бы, речь идет о техно логических и даже технических вопросах, но оптимизация в государственном или общественном управлении позволяет, уйдя от «измизации» управления, балансируя интересы всех конкурентных групп, перейти к гармонизации отношений че ловеческого сообщества и, соответственно, снижению изде ржек его развития. На самом деле речь идет об очень крупном повороте в истории человеческого общежития и о возмож ности гуманизации и оптимизации неоднородного общества, имеющего место в реальности. Необходимо ли и возможно ли введение мотивационного управления в современной России?

Ответу на этот вопрос и посвящена предлагаемая читателю монография. Поставленная задача заключается в разработке системы государственно-управленческих инструментов, реаль но стимулирующих и мотивирующих бизнес действовать в ин тересах общества и государства.

Авторы благодарят А.Е. Моско — за помощь в работе, пре доставленные материалы и полезные обсуждения, А.Р. Бахти зина — за помощь в модельных компьютерных расчетах.

Глава 1. Мотивационные инструменты в государственном управлении В России много вопросов регулирования деятельности бизнеса в постогосударствленной экономике еще не получили своего решения. Например, вопрос переливов капитала по от раслям, регионам, в структуре баланса хозяйствующих субъ ектов, что отражает проблему социальной ответственности бизнеса.

В частности, при анализе отраслевых спектров ВВП России было установлено их смещение в сторону видов деятельности, связанных с добычей сырья и низкими нормами переделов.

Именно в этих видах деятельности наблюдается наибольшая рентабельность и наибольший рост инвестиций2. Это означает, что в России в ее экономической модели выбрана самая неэф фективная структура, а опережающее привлечение инвестиций именно в эти секторы экономики, в ущерб развитию промыш ленности и наукоемких технологий, ведет к усилению этой не гативной тенденции в перспективе.

Подобные дисбалансы наблюдаются и в структуре регио нального социально-экономического развития3. Разброс раз личных показателей развитости регионов достигает десятков и сотен раз, притом что в Конституции России зафиксированы равные права для всех граждан, независимо от их места про живания. Кроме того, очевидно, что территориальное расслое ние развитости ведет к угрозам территориальной целостности страны.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: каким об разом в условиях рыночной экономики можно воздействовать на экономические процессы с целью корректировки указанных дисбалансов? В условиях, когда 50 % всех инвестиций осущест Более подробно см., например: Сулакшин С.С. Российская экономика: От сырья к знаниям (технология перехода). М.: Научный эксперт, 2008.

Там же.

Более подробно см.: Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н., Реймер Л.А., Малчинов А.С., Орлов И.Б. Региональное измерение государственной эконо мической политики России. М.: Научный эксперт, 2007.

вляют частные собственники, именно от их решения зависит, какие отрасли или какие регионы будут получать импульс развития. Но, очевидно, что административные, директивные и силовые способы не могут рассматриваться в качестве оп тимальных для воздействия на поведение негосударственных экономических субъектов в условиях рыночной экономики, основанной на свободе предпринимательства. Предпринима тель преследует одну основную цель — максимизацию прибы ли. Хотя не надо забывать и о его интересе в виде устойчивости долговременного развития бизнеса, социальной престижности, меценатства и благотворительности.

Но, в основном, описанные выше тенденции являются закономерными — предприниматели стремятся в те сферы, где рентабельность наиболее высока. Этим же объясняется и поток инвестиций: инвестиционные ресурсы вкладывают ся именно в те сферы, которые приносят наибольшую отдачу.

Следовательно, нужны такие инструменты, которые стиму лировали бы необходимое поведение предпринимателей, — некие «тонкие настройки» экономической политики, позволя ющие эффективно, гибко и оперативно регулировать конкрет ные процессы: региональное размещение производительных сил, распределение инвестиций по видам экономической де ятельности, рентабельность тех или иных производств, струк турирование балансов предприятий (доля прибыли, реинвес тирования, расходов на инновации, на заработную плату и социальный пакет).

Поэтому вопрос о возможностях государства по управле нию поведением частного капитала для согласования его ин тересов с интересами общества и самого государства является актуальным.

Введем необходимые для дальнейшего изложения основные понятия.

Инструментарий мотиваций хозяйствующего субъекта — совокупность нормативных правовых актов, задающих условия хозяйствования, приемов и способов оперативного государ ственного управления, воздействующих на мотивы и, соответ ственно, решения хозяйствующих субъектов в целях реализа ции государственных задач развития.

Мотивация — индивидуальный психологический импульс, вызывающий действия хозяйствующего субъекта в результате взаимодействия его интереса и внешних условий хозяйство вания.

Интересы хозяйствующего субъекта — прибыль, долго срочная устойчивость бизнеса, социальное (иногда политичес кое) реноме, безопасность.

Мотивация распадается на два психолигических типа:

во-первых, стимул (как позитивный тип мотивации);

во-вто рых, угроза санкций (как негативный тип мотивации). Об разно два этих типа мотивации определяются как «кнут и пряник».

Какими возможностями обладает государство в условиях рыночной экономики для того, чтобы обеспечить экономи ческое развитие в нужном ему направлении без применения административных (директивных) методов управления? К со жалению, в ходе либеральных рыночных реформ 1990-х и в начале 2000-х гг. российская управленческая практика отвеча ла на этот вопрос просто и однозначно: таких инструментов в условиях рыночной экономики нет и быть не должно. Данная идеологическая позиция, случайно или сознательно принятая частью российской управленческой элиты за аксиому, привела к «самоустранению» государства из многих сфер управления экономикой, что, в результате, вызвало значительные нега тивные последствия. В то же время, известно, что переход к постиндустриальной фазе развития предполагает усложнение управленческих механизмов, а отнюдь не упразднение само го государственного управления в сфере экономики. Управ ленческие трансформации заключались в переориентации от метода директивы к методу мотивирования. Этот тип уп равления сложнее в реализации, чем традиционная схема. Он предполагает не только формализацию воли правительства в виде указов и постановлений, но и формирование контекста, условий хозяйствования, побуждающих экономического чело века к принятию запрограммированного решения. Хозяйству ющий субъект не принуждается, а мотивируется. Государство исторически перемещалось с авансцены экономики за «шир му», но неуклонно расширяя при этом поле своего функцио нирования4.

Именно такая стратегическая трансформация системы го сударственного управления экономическим развитием была в конце второго тысячелетия осуществлена на Западе. Россия, как известно, пошла по прямо противоположному пути, не только не построив управленческой модели, соответствую щей обществу постиндустриального типа, но и разрушив ту, которая соотносилась с экономикой индустриализма в СССР (рис. 1). Учитывая накопленный западными странами опыт организации стимулированного развития рыночной эконо мики, целесообразен анализ существующих механизмов ее институциональной имплементации5.

Рис. 1. Темпы роста промышленного производства в ряде экономически развитых стран мира (середина 1970-х — середина 1980-х гг.)6, в % Якунин В.И., Макаров В.Л. и др. Государственная экономическая полити ка и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике.

В 5-ти т. Т. I. М.: Научный эксперт, 2008. С. 203.

Там же.

Там же. С. 204.

Система национальных экономик современных стран Запа да весьма далека как от прямого дирижизма, так и от абсолют ной саморегуляции. Государственно-управленческие механизмы точно инкорпорированы там в структуры рыночного хозяйства.

Минимизация управленческих функций государства в западных странах является иллюзией. Часто, говоря качественно о роли государства в экономике, необоснованно апеллируют к доле го сударственной собственности в создаваемом национальном про дукте (ВВП). Однако истинная роль государства заключается, конечно же, в перераспределении создаваемой добавочной сто имости. Перераспределение осуществляется за счет изъятий (на логи и иные платежи) и за счет стимулирования переливов капи тала (в частности, в режиме ГЧП7), о чем уже говорилось выше.

На рис. 2 видно, что таким образом понимаемая роль государства исторически только возрастала, особенно акцентируясь в перио ды кризисов — например, во времена Великой депрессии.

Россия – аномалия Рис. 2. Доля госрасходов в ВВП стран мира ГЧП — государственно-частное партнерство.

Это означает, что в современной рыночной экономике тезис об уменьшении регулятивного участия государства в экономи ческих процессах никак не обоснован. Речь может идти об их эволюции и, в частности, об обсуждаемой теме мотивационно го типа государственного управления.

Меняется качество управления в постиндустриальном мире.

Высшее управленческое искусство заключается уже не в том, чтобы заставить человека действовать соответствующим обра зом, а в создании таких условий, когда он сам придет к выводу о целесообразности подобного действия, воспринимая решение о его совершении как свое собственное, т. е. действуя в рамках свободы индивидуального поведения, что является столпом рыночной экономики. От прямого управления Запад перешел к мотивационному8.

Не директива, а мотив ныне является основным управлен ческим инструментарием. Понятие «невидимой руки», которое использовал А. Смит в применении к саморегулирующемуся рынку, могло бы быть переадресовано теперь современным за падным государствам9.

В теории государственного управления экономикой принята классификация управленческих методов по трем основным груп пам — административного, прямого и косвенного регулятивного воздействия (табл. 1)10. Понятие мотивационного управления от носится ко второму и третьему классам. Различия их между со бой связаны с жесткой адресной направленностью — в первом случае и опосредованной — во втором. Прямое регулирование осуществляется, как правило, при недостаточности собственно инструментов рынка для решения стоящих перед экономикой насущных задач. Косвенные же методы построены, как правило, на несущей конструкции самих рыночных механизмов11.

Якунин В.И., Макаров В.Л., Сулакшин С.С. и др. Государственная экономи ческая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравствен ной экономике. В 5-ти т. Т. I. М.: Научный эксперт, 2008. С. 204.

Постиндустриальный мир и Россия. М., 2001.

Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003.

Хавина С.А. Основные тенденции развития государственного регулирова ния экономики за рубежом и в России // Государственное регулирование эко номики: мировой опыт и реформа в России (теория и практика). М.. 1996.

Таблица Классификация методов государственного регулирования экономикой в условиях рыночного хозяйства Вид метода Группа методов Метод регулирования Правовое регулирова- Законы и другие ние нормативные правовые акты Экологические стандарты Стандартизация и Лицензирование видов деятель лицензирование ности Лицензирование экспорта Контроль монопольных рынков Администра Недопущение ограничения тивный Антимонопольное конкуренции в отраслях, не регулирование являющихся естественными монополиями Управление государственными Управление государс- предприятиями твенной собственнос Производство социально значи тью мых товаров и услуг Пособия Безвозвратное целевое Доплаты из фондов различных финансирование отде- уровней льных групп населения Единовременные выплаты Льготные кредиты Безвозвратное целевое Дотации финансирование пред Прямое эко- Налоговые льготы (например, приятий номическое для инвесторов) регулирование Отрасли социальной сферы Безвозвратное целе- Отрасли национального значе вое финансирование ния отраслей Налоговые льготы для отраслей Безвозвратное целевое финансирование тер- Субвенции риторий Ерохин С.В. Эффективное использование инструментов государственно го регулирования общественного воспроизводства как основа устойчивого социально-экономического развития // www.ephes.ru.

Продолжение таблицы Вид метода Группа методов Метод регулирования Государственные программы Государственные заказы Определение и изменение налоговой структуры Изменение налоговых ставок Изменение порядка расчета налогооблагаемой базы Бюджетно-налоговое Смена форм налогообложения регулирование Система дифференциации льгот и скидок Косвенное Наличие отсрочек платежа регулирование налога Порядок аннулирования налоговой задолженности Порядок дифференцированного подхода в налогообложении Изменение процентной ставки Кредитно-денежное Изменение нормы обязательных регулирование резервов Регулирование валютного курса Внешнеэкономическое Таможенное регулирование регулирование (квоты, тарифы) Очевидно, что в современных российских условиях качест во государственного управления экономическим развитием и экономическое развитие страны в целом зависят от способнос ти государства эффективно воздействовать на происходящие в стране экономические процессы, на поведение конкретных ин дивидов и их групп — т. е. на поведение конкретных экономи ческих субъектов.

При такой постановке вопроса классическими инструмен тами являются «кнут и пряник», т. е. стимулирование, огра ничения и ответственность как внешнее воздействие на по ведение хозяйствующего субъекта. Однако более детальное рассмотрение показывает, что необходима более широкая пос тановка вопроса. Необходимо стремиться к возникновению у предпринимателя стойкого внутреннего побуждения к желае мым для государства действиям. В каком-то смысле можно го ворить о вырабатывании устойчивого хозяйственного рефлек са, гармонизирующего интересы предпринимателя и интересы общества и государства. Именно поэтому в работе предлага ется концепт государственно-управленческих инструментов мотивации самостоятельных решений частного капитала в ин тересах общества.

Таким образом, предметом дальнейшего исследования явля ется тот арсенал возможностей государства, который оно может применить в процессе управления для создания и поддержания у предпринимателей внутреннего побуждения к осуществле нию тех действий или деятельности, которые соответствуют интересам общества и отвечают задачам государственного уп равления.

Постановка задачи о роли мотивации в управлении вообще и в государственном управлении в частности не является со вершенно новой. Мотивация активно рассматривается в корпо ративном управлении, особенно применительно к управлению персоналом.

Изучается мотивация и применительно к государственному управлению экономикой. Так, например, Н.И. Захаров доста точно подробно рассматривает «мотивационную модель управ ления экономикой»13.

Преимущество такой модели в том, что она позволяет активно использовать созидательный потенциал экономического субъек та (предпринимателя, работника), внутренне заинтересованного в достижении тех или иных экономических целей, которые сов падают с целями общественного развития и государственной экономической политики. Эта внутренняя заинтересованность дает возможность в полной мере использовать интеллектуаль но-духовные ресурсы каждого мотивированного таким образом человека, проявлять творчество и инициативу, что, собственно, и обеспечивает прогресс как движение к улучшениям.

Захаров Н.И. Развитие мотивационной функции управления экономи кой. Дисс. … докт. эконом. наук. М., 2000.

Применительно к поставленной теме исследования пред ставляется возможным ввести понятие «мотивационный метод управления экономикой», под которым понимается создание условий ведения экономической деятельности, мотивирующих активное самостоятельное поведение экономического субъекта, направленное на достижение поставленных государством целей.

На рис. 3 представлен принцип мотивационного управле ния, называемый еще и «градиентным» управлением14.

Рис. 3. Для того, чтобы интерес формировал решение предпринимателя, нужно, меняя условия хозяйствования, создать градиент интереса Государственно-управленческие инструменты мотивации рассматриваются авторами как непосредственные правовые институты и правовые нормы, приемы и способы оператив ного государственного управления, формирующие условия хозяйственной деятельности, стимулирующие активное по ведение (действия) субъекта, в том числе под угрозой ответ ственности.

Сулакшин С.С. Ценностное, мотивационное и градиентное государствен ное управление как российский вызов. Доклад на международной конфе ренции «Государственное управление в XXI веке. Традиции и инновации // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого про ектирования www.rusrand.ru.

Мотивационный метод управления экономикой — это более совершенный тип государственного управления, который без строгих запретов и административно-директивного управле ния обеспечивает принятие бизнесом тех решений, которые вы годны обществу и государству, и достижение тех целей, которые поставлены государством. Государство в этом случае выступает как активный субъект, действуя для достижения поставленных целей и реализации общественных интересов, при этом прямо, силовым или директивным способом не вмешиваясь в деятель ность конкретных хозяйствующих субъектов, а лишь определяя им такие условия экономической деятельности, в которых они сами принимают решения, направленые на достижение постав ленных государством целей. Принятие соответствующих реше ний бизнесом происходит не столько вследствие того, что на него оказывается давление, а в основном вследствие того, что именно эти решения в этих условиях будут наилучшим образом соответствовать интересам бизнеса. Таким образом, мотиваци онный метод управления позволяет достигать баланса интере сов общества, государства, бизнеса. Этот момент является клю чевым. Рассмотрим его подробнее.

Представим упрощенную модель взаимодействия трех субъ ектов: государство, общество, бизнес. У каждого из субъектов существуют как общие (возникающие, в том числе, в результате взаимопроникновения), так и самостоятельные интересы. Иде альной для каждого из субъектов будет ситуация, при которой интересы каждого окажутся реализованными. Рассмотрим, как можно этого достичь при различных методах управления.

При этом необходимо одно методологическое отступление.

Рассматривая такие обобщенные и абстрактные субъекты, как государство, общество и бизнес, достаточно сложно определить степень реализации их интересов — хотя бы потому, что их со вокупный интерес является сложением векторов интересов раз личных субъектов, входящих, соответственно, в государство, об щество, бизнес. К тому же, эти категории (государство, общество, бизнес) сами по себе настолько абстрактны и взаимопроникаемы (например, через такие явления, как государственный бизнес, малое предпринимательство, общественно-политические дви жения), что определить присущие конкретно им интересы доста точно сложно. В таких условиях критерием реализации интере сов на практике может стать один параметр — степень свободы каждого из субъектов в принятии решений и в своих действиях.

Поясним, что имеется в виду.

Исходя из формального равноправия в отношении своих интересов каждого из перечисленных субъектов можно пред положить, что оптимальным вариантом взаимодействия между ними будет такой, при котором интересы каждого из субъектов будут реализованы. Причем наиболее точное понимание того, в чем заключаются эти интересы, имеется только у носителя этих интересов. Соответственно, при наличии свободы в при нятии и реализации своих решений субъект будет принимать те решения, которые соответствуют его пониманию реализации его интересов. Если таковая свобода есть у каждого из участ вующих во взаимодействии субъектов, то в результате будут приниматься те решения, которые направлены на реализацию интересов всех участников отношений.

Возможна критика такого подхода, особенно в части того, что он не обеспечит достижения баланса интересов. Рассмот рим примеры.

Предположим, бизнес, пользуясь своей свободой, принима ет решение, не соответствующее интересам государства и об щества, и начинает его реализовывать. Например, это решение касается закрытия крупного предприятия, что приведет к без работице и тяжелым социально-экономическим последствиям для региона. Понятно, что для бизнеса это является тяжелым решением;

однако, принимая это решение самостоятельно, он все взвесил и видит его оптимальным для реализации своих ин тересов. Он свободен в принятии такого решения. Но общество также в этой ситуации свободно в реализации своих интере сов. Оно воздействует на бизнес через механизмы социального партнерства (профсоюзы и т. п.), через органы государствен ной власти и органы местного самоуправления. Скорее всего, если таковая свобода у общества была задолго до принятия соответствующего решения бизнесом, были созданы соответ ствующие правовые механизмы реализации своих интересов:

обеспечены гарантии работникам при закрытии производства, предусмотрены правила выполнения обязательств бизнеса пе ред местным бюджетом и т. д. Установление этих механизмов стало возможным потому, что государство использовало свою свободу в принятии решений и удовлетворении своих интере сов и реализовало собственные полномочия путем установле ния соответствующих правовых норм.

Бизнес, принимая свое решение о ликвидации предприятия, знал о существующих правовых требованиях, самостоятельно взвесил последствия принимаемого решения и сделал осознан ный выбор в пользу его принятия. При этом на этапе разработ ки и принятия соответствующих правовых норм бизнес также имел возможность отстаивать свои интересы, в результате чего установленные правила им признаются как легитимные.

Рассуждения могут показаться элементарными, однако на практике нарушение свободы в принятии решения любого из субъектов взаимодействия может приводить к существенным сбоям в системе. Предположим, в описываемом примере бизнес не был бы свободен в принятии решения о ликвидации пред приятия. В результате, он не смог бы реализовать некоторые свои интересы, что резко снизило бы его мотивацию к ведению данного конкретного бизнеса. Предпринимательский ресурс перестал бы работать на благо общества, либо он начал бы ра ботать в противоправном русле.

Предположим, что в аналогичной ситуации у общества не было бы свободы действий по защите своих интересов. В резуль тате, не были бы установлены приемлемые условия закрытия предприятия. Многие люди остались бы без работы, возникла бы социальная напряженность с тяжелыми последствиями, в том числе и противоправными.

Если бы у государства в аналогичной ситуации не существо вало свободы в принятии решений, то был бы нарушен баланс интересов общества и бизнеса. При нарушении этого баланса могли бы наступить негативные последствия для бизнеса или общества, или одновременно для двух сторон.

Таким образом, использование мотивационных инстру ментов в управлении позволяет существенно расширить воз можный диапазон принимаемых решений, создает условия для реализации свободы и инициативы всех участвующих в отно шениях субъектов, что позволяет находить новые решения, удовлетворяющие интересы всех участников отношений, а не ставящие одного из участников в положение проигравшего.

Иными словами, используя терминологию С. Кови, при ис пользовании мотивационных инструментов во взаимоотно шениях государства, общества и бизнеса может применяться концепция «выиграл/выиграл»15, вернее, адаптируя к рассмат риваемому случаю: «выиграл/выиграл/выиграл».

Таким образом, мотивационный метод управления эконо микой может стать основой новой концепции государствен ного управления экономикой, альтернативой административ но-командному и либеральному методам. Рассмотрим, в чем заключаются принципиальные отличия.

При административно-командном методе управления инте ресы общества делегируются государству, которое постепенно присваивает себе исключительное право на их формулирова ние и артикуляцию. Бизнес ставится в заведомо подчиненное государству положение, вследствие чего собственных интере сов иметь не может, либо должен подчинять их интересам об щества, которые артикулируются государством. В результате, модель взаимоотношений быстро перестает быть равновесной, и доминирующим субъектом становится государство, которое реализует только свои интересы. Остальные субъекты, лишен ные свободы действий и, соответственно, мотивации для про явления творчества и инициативы, в результате накапливают багаж обид и претензий, которые впоследствии приводят к раз рушению системы. В такой системе управления свобода приня тия решений и выбора инструментов их реализации имеется только у государства, что не дает возможности другим участ никам отношений (обществу и бизнесу) эффективно реализо вать свои интересы. В результате, в долгосрочной перспективе в проигрыше оказываются все участники отношений.

Кови С. Семь навыков высокоэффективных людей / Пер. с англ. Изд. 3-е.

М.: Альпина Бизнес Букс, 2008.

При использовании либерального метода государственного управления экономикой государство заявляет об уважении ин тересов общества и бизнеса и берет на себя функцию предста вительства их интересов. На практике происходит минималь ное вмешательство в деятельность как бизнеса, так и общества, которым предоставляется право активно взаимодействовать между собой. Являясь по своей природе более активным субъ ектом, который в современных условиях концентрирует в себе наиболее пассионарную часть общества и значительные матери альные ресурсы, бизнес достаточно быстро становится домини рующим субъектом в системе отношений как с обществом, так и государством. Последнее существенно ограничено в свободе принятия решений и в возможностях реализации собственных интересов и интересов общества, в то время как бизнес себе та ких ограничений не ставит.

Последствия такой системы отношений хорошо прогнозиру ются. Неизбежно возникновение того же самого багажа взаим ных претензий из-за нереализованных интересов, который, до стигая критической массы, приводит к разрушению системы или ее трансформации. В такой системе отношений свобода приня тия решений и их реализации концентрируется на стороне биз неса и, отчасти, на стороне общества. Ограниченность государс тва в использовании инструментов воздействия приводит к его неэффективности, а иногда и к игнорированию присущих только государству интересов (национальная безопасность, территори альная целостность, геополитические интересы и т. п.), а также к игнорированию многих интересов общества.

Использование мотивационного метода управления позво ляет обеспечить свободу в реализации интересов как обществу и бизнесу (в чем состоит принципиальное отличие от админист ративно-командного метода), так и государству (в этом отличие от либерального метода). Свобода действий государства при этом выражается не в произволе и свободе от действий закона и права — без правовых средств невозможно установить и ре ализовать инструменты мотивации бизнеса. Свобода действий выражается прежде всего в свободе использования правового инструментария для мотивации бизнеса.

Создать мотивацию намного сложнее, чем издавать приказы и инструкции при директивном управлении. Это требует более квалифицированной работы государственного аппарата, более сложных законов и процедур их исполнения, усложнения, диф ференциации и индивидуализации многих правил ведения биз неса при сохранении системного государственного управления.

Именно поэтому мотивационные инструменты иногда называ ются «тонкими настройками».

В практике советского и российского государственного уп равления использовались различные методы управления эко номикой. После распада СССР и административно-командной системы российская власть столкнулась с задачей построения новой системы управления экономикой.

Можно вычленить три модели управления экономикой, при менявшихся в России до настоящего времени. Используемые термины достаточно условны и призваны обратить внимание на ключевые признаки той или иной модели.

1. Либеральная модель, осуществляемая с начала 1990-х гг., которая была подвержена существенному рыночному роман тизму («рынок все отрегулирует»). Естественно, что при таком подходе инструментария мотиваций со стороны государства быть не могло.

2. Олигархическая модель, которую можно также назвать «дифференцированная система мотиваций». Она начала осу ществляться примерно с началом массовой и, в особенности, залоговой приватизации. Характеризовалась она усложнением регулирующего законодательства, формальным повышением роли государства, которое использовалось олигархическими группировками как властно-административный ресурс. При усложнении государственного регулирования появляется до статочно большой набор как инструментов государственного регулирования, так и их тонких настроек. Однако большинство из них были использованы в узкогрупповых интересах. При менение механизмов тонких настроек провалилось как на фе деральном уровне (льготы по НДС, таможенные льготы), так и на региональном (официальные и неофициальные оффшоры в субъектах Российской Федерации и ЗАТО). В результате, по добный «механизм тонких настроек» себя очень серьезно дис кредитировал. При этом важно отметить, что он так и не стал инструментом мотиваций, т. к. широкие слои хозяйствующих субъектов на практике не мотивировал. То есть, фактически произошла подмена: под видом системы тонких настроек и мо тиваций была создана система необоснованных преференций отдельным группам интересов, широко использованная в кор рупционных целях.

3. Корпоративно-государственная модель, или «упрощенная система мотиваций», которую начали реализовывать с 2000-х гг.

Эта модель предполагает максимальное уравнивание в правах, обезличивание и, можно сказать, примитивизацию инструмен тов государственного управления. В основном эта тенденция была вызвана негативным отношением к олигархическому пери оду. Однако эффективность управления очень сильно упала, при этом необоснованные льготы также не были устранены в полной мере. Резко возросшая потребность в «тонких настройках» была замещена за счет выстраивания системы личных и корпоратив ных связей, которые обеспечивают управляемость на уровне ре гионов, крупных корпораций, партий и очень централизованы.

В силу своего ограниченного потенциала, указанные меха низмы воздействуют не дальше менеджмента крупных корпо раций и руководителей регионов, в результате чего экономика в целом теряет в управляемости со стороны государства и де градирует. Развитие данной модели несет в себе большие рис ки, т. к. она практически полностью находится вне правового поля, к тому же является очень нестабильной. Фактически она впитала в себя все недостатки двух предыдущих моделей, ис пользованных в России: бизнес еще больше лишен инициативы, инструментарий государственного управления формально ви доизменяется (создание Инвестфонда, Банка Развития, внедре ние концессионных соглашений, введение и развитие специаль ных налоговых режимов, особых экономических зон), однако имитация институтов, по сути, не создает серьезных побуди тельных мотивов ни малому и среднему, ни крупному бизнесу.

Происходит распространение практики «рейдерских захватов», развитие коррупции в судопроизводстве, упрощение и центра лизация налоговой системы, концентрация бизнеса и недобро совестная конкуренция.

Мотивация в современных условиях может и должна рас сматриваться как основа государственного управления;

соот ветственно, можно говорить о необходимости перехода на мо тивационный тип управления, в основе которого должны быть положены интересы человека, в своем многообразии и взаи мозависимости составляющие интересы общества. При этом необходимо особо отметить, что применение мотивационного управления на практике осложняется тем, что мотивация яв ляется внутренним стремлением конкретного индивида, по этому одни и те же мотивационные меры могут совершенно по-разному действовать в различных условиях даже на один субъект, не говоря уже о том, что они способны оказывать различное влияние на разные субъекты. В связи с этой осо бенностью, для применения мотивационных инструментов в практике государственного управления важным является точное выявление интересов конкретного субъекта. При этом определить всю глубину и многообразие этих интересов не возможно и даже не нужно. Необходимо установить базовые, основополагающие интересы и определенную свободу в их реализации. В рамках такой свободы экономические субъек ты смогут проявить творчество и инициативу в достижении целей. В то же время, недопустимо потворствовать всем инте ресам человека. Задача государственного управления — сти мулировать нужные обществу и государству интересы и де стимулировать ненужные.

Речь идет об установлении определенных рамок, коридо ра действий и достаточно четко определенных и проверяемых целей. Таким образом, можно сделать вывод, что основным методом правового регулирования при использовании госу дарственно-управленческих инструментов мотивации хозяй ствующих субъектов выступает диспозитивный метод.

При использовании мотивации в государственном управле нии целесообразно рассматривать ее в двух измерениях.

Во-первых, фундаментальная мотивация, которая должна решать общие задачи мотивации экономической деятельнос ти, экономической среды и экономического сознания граждан, формируя психологию «нового экономического человека». За дача фундаментальной экономической мотивации состоит в том, чтобы привлечь человека в экономику и создать ему ус ловия для экономической деятельности. Данная задача в даль нейшем может разбиваться на отдельные важные подзадачи, связанные с отбором по тем или иным критериям наиболее желаемых для привлечения в экономическую сферу субъек тов, с формированием их ценностно-целевых установок для расширения спектра их интересов, которые могут быть за действованы в рамках государственного управления. Важно стремиться к расширению спектра нематериальных интересов предпринимателя, которые могут выступать стимулами его поведения. Речь идет об общественном признании, уважении, социальной и экологической ответственности, патриотизме и т. д. Это позволит расширить и спектр инструментов моти вационного управления. Если в отношении «человека эконо мического» можно воздействовать в основном только путем регулирования рентабельности, что осуществляется в основ ном через налоговую систему, которая в российских условиях предельно централизованна и относительно примитивизиро вана в целях упрощения налогового администрирования, то при расширении спектра интересов возникают дополнитель ные возможности нематериальных способов мотивации на уровне региона, местного сообщества, институтов социально го партнерства и гражданского общества.

Во-вторых, операциональная мотивация, которая должна решать задачи стимулирования необходимых и желаемых ви дов экономической деятельности и дестимулирования нежела тельной экономической активности.

Мотивационное управление экономикой можно рассматри вать как управление предпринимательским ресурсом общества.

При этом фундаментальная экономическая мотивация должна формировать этот ресурс (т. е. вовлекать необходимых обществу людей в экономическую активность, прививать им необходимые обществу качества и воздействовать на них через мотивацию), а операциональная мотивация — собственно управлять им в рамках экономической сферы. Принимая во внимание, что пред принимательский ресурс — это ресурс наиболее экономически активных, деятельных людей, с точки зрения теории социально го управления этот концепт впоследствии может быть развит в концепт управления пассионарным ресурсом общества.

Следует отметить, что управляемая мотивация возникает при взаимодействии субъектов. К ним относятся следующие.

Государство, как в качестве абстрактного института, так и в виде конкретных его органов.

Человек как экономический субъект, причем как в качестве предпринимателя (т. е. собственно экономического субъекта), так и в качестве работника, который опосредованно выполняет трудовую функцию. Рассмотрение работника в качестве субъ екта экономической мотивации важно прежде всего в сферах, где сохраняется сильное государственное влияние и предпри ниматели как таковые не сформировались или не могут сфор мироваться в силу определенных, например правовых, ограни чений. Речь идет о крупных государственных корпорациях, где функции собственника так или иначе реализует государство, а управление осуществляется менеджерами, которые по существу являются только лишь наемными работниками (Газпром, РЖД, Сбербанк, вновь созданные государственные корпорации и т. д.).

Правильно выстроенная система мотивации работников, вклю чая топ-менеджеров, позволит в этой сфере не только обеспечить развитие этих предприятий и устранение ряда присущих для них рисков и недостатков (отсутствие гибкости, инертность, кор румпированность), но и сформировать желаемое экономическое мышление потенциальных собственников бизнеса.

Общество, как носитель согласованной для конкретной на ции системы ценностей и вытекающих из них интересов. Обще ство в рамках исследования необходимо рассматривать прежде всего как источник и основной выразитель интересов и потреб ностей всего народонаселения. Эти потребности транслируют ся прежде всего государству, которое принимает меры по их удовлетворению и защите.

Таким образом, ключевым субъектом, на мотивацию которого необходимо воздействовать в рамках управления, является чело век — предприниматель (собственник) или руководитель (менед жер) хозяйствующего субъекта. Здесь важно обратить внимание на следующий момент. Эффективное развитие экономики в ее чистом виде породило концепцию и необходимость формирова ния человека нового типа — «человека экономического».

Эффективным с точки зрения чисто экономической являет ся человек, основной интерес которого заключается в зараба тывании денег, или который имеет иные интересы, сводимые в конечном итоге к деньгам. Наличие у человека иных интересов и стремлений является, с точки зрения экономики, определен ным ограничителем (традиционный уклад жизни, мораль, эти ка и т. п.). Такой человек — опять же, с экономической точки зрения — будет заведомо менее эффективным, потому что не сможет работать в отдельных сферах в силу моральных устано вок (например, в игорном бизнесе, шоу-бизнесе, судебной сфе ре и т. п.). Он может ставить себе сознательные ограничения по количеству времени, затрачиваемому на труд (вследствие необ ходимости уделять больше времени семье или для совершения религиозных действий и обрядов и т. п.). Тенденции глобали зации, при их внимательном рассмотрении, направлены, в том числе, и на унификацию социально-психологических установок человека, на устранение ненужных — с точки зрения экономи ки — ограничений в виде традиций, этики, религии, а иногда — морали и нравственности. Мотивы «человека экономического»

просты и понятны: он нацелен на извлечение прибыли, для этого готов тратить время и иные свои ресурсы;

это он считает высшей формулой успеха.

Очевидно, что такая модель человека неприемлема для рос сийского общества, имеющего совершенно противоположные консъюмеристским цивилизационно-ценностные традиции, быстро не меняющиеся, либо — если это приемлемо, — то ме няющиеся в очень ограниченных размерах и под строгим обще ственным контролем.

Пока же в России сохранился менталитет теневого рынка в условиях легализации бизнеса. Основа российского экономичес кого менталитета состоит в экономической безынициативности одних, составляющих основную массу населения, и сверхиници ативности других, составляющих узкую прослойку предприни мателей, успешных во многом благодаря тому, что их сознание уже соответствует стандартам «экономического человека».

Таким образом, задачи мотивации экономической деятель ности в России разноплановы и разновекторны. Очевидно, что в целом ряде случаев нужно применять отрицательную (санк ционную) мотивацию для возвращения отдельных индивидов в рамки общепризнанных моральных, нравственных, правовых ценностей. Сделать это нужно прежде всего через формирова ние правосознания и последовательное применение юридичес кой ответственности, а также реализацию принципа неотвра тимости наказания.


С другой стороны, очевидно, что необходимо мотивировать определенную часть населения для более активного участия в экономической деятельности, вхождения в состав предприни мателей. То есть, нужно создавать условия для привлекатель ности предпринимательской деятельности.

Третьим важным моментом является мотивация трудовой деятельности наемного персонала, результатом которой дол жен стать рост индивидуальной производительности труда.

На рис. 4 показаны непростые зависимости индивидуальной мотивации производительности труда наемного работника от материального и нематериального фактора. В области зарплат 70–100 тыс. руб. в месяц под наемными работниками подразу меваются топ-менеджеры, мотивация которых носит «кластер ный» характер.

Рис. 4. Зависимость нематериальной (А) и материальной (Б) мотивации наемного российского работника от величины соответствующего мотивирующего фактора Если говорить о бизнесе, то для гармонизации его действий с интересами государства и общества имеют место три основных пространства мотивации. Это — отраслевой, региональный и внутрибалансный перелив частного капитала (рис. 5).

Рис. 5. Три пространства мотивации бизнеса: отраслевой и территориальный перелив капитала, перераспределение дохода от деятельности в пользу реинвестирования, инноватизации, фонда заработной платы (ФЗИ) и социального пакета. Показан пример мотивирующей дифференциаиции условий хозяйствования Легко заметить, что в первом случае речь идет о диверси фикации экономики, уходе от сырьевой доминанты16, во вто ром случае — о выравнивании развития регионов России17, в третьем — о социальной ответственности бизнеса, которая также должна мотивироваться, и о включении прогрессивных рыночных механизмов развития через инвестирование и по Сулакшин С.С. От сырья к знаниям. Технология перехода. М.: Научный эксперт, 2008.

Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н., Реймер Л.А., Малчинов А.С., Ор лов И.Б. Региональное измерение государственной экономической политики России. М.: Научный эксперт, 2007.

вышение экономической эффективности (производительнос ти труда) через инноватизацию.

Обзор российского законодательства, регулирующего пред принимательскую деятельность на предмет использования в нем инструментов мотивации, позволяет сделать следующие предварительные выводы.

Основной проблемой российского законодательства в сфере мотивации хозяйствующих субъектов является коррупциоген ность правовых норм. Порядок принятия многих решений не описывается, а остается на усмотрение чиновника.

Еще одной проблемой является малочисленность специаль ных льгот и мотиваций. Единственной отраслью, где присут ствуют индивидуальные льготы, остается сельское хозяйство.

Однако эффективность и этих инструментов невелика. Пере численные выше проблемные пространства мотивации бизне са в российском праве практически не представлены. И это — важная причина колоссального сырьевого перекоса экономики, ее архаичности и нечувствительности к инновациям, разрывов развитости регионов, нерешенности проблем оплаты и соци альных условий труда.

Большинство из существующих норм, которые должны со здавать мотивации, декларативны и реально не работают.

Как показывает обзор мирового опыта (Евросоюза, Фран ции, Германии, США, Японии, Китая), который будет приведен ниже, сам набор инструментов мотивации в России значитель но сужен по сравнению с используемым в практике зарубеж ных государств.

В практике государственного управления экономически развитых зарубежных стран применяются как меры поддержки (стимул) бизнеса, так и принудительные меры (угроза санкци ей) государственного регулирования.

Основными мерами поддержки, предоставляемыми иност ранными государствами, пользуются представители малого и среднего бизнеса, сельского хозяйства, субъекты инвестицион ной деятельности, т. е. наименее защищенные и наиболее важ ные субъекты экономики. Поддержка крупного бизнеса почти не практикуется, за исключением возможных налоговых льгот в определенных законом случаях (проведение НИОКР, внедре ние инноваций, поддержка во время кризисов).

К основным мерам поддержки предпринимательства в зару бежных странах относятся: финансовые (компенсации, гаран тии обязательств, субсидии, кредиты, дотации, налоговые льго ты), информационные (бизнес-инкубаторы, информационные центры, венчурные фонды), выполнение государственного за каза и т. д.

При рассмотрении мер стимулирования предприниматель ства необходимо иметь в виду, что поддержка малого бизнеса и сельского хозяйства в странах ЕС всегда была объемнее и пол нее, чем в США и Японии. В этих странах упор делается на со здание исключительно рыночных механизмов с минимальной долей протекционизма со стороны государства.

Правовой основой поддержки предпринимательской де ятельности является развитое законодательство, состоящее в основном из специальных законов. Кроме того, популярностью в иностранных государствах пользуются различного рода про граммы, устанавливающие меры поддержки предпринимателей в отдельных видах деятельности.

Принудительные методы государственного регулирования практически совпадают в большинстве стран развитой эконо мики, демонстрируя лишь незначительные отличия. Во всех без исключения странах принудительные методы экономического регулирования используются в отношении крупного бизнеса и, особенно, субъектов естественных монополий. Отметим, что эти методы используются в странах, «рыночность» экономики которых не ставится под сомнение. Более подробно эти методы рассматриваются в главе 4 настоящей книги.

Краткое описание основных мотивационных инструментов, применяемых в зарубежных странах, представлено в табл. 1. Как видно из краткого экскурса в зарубежный опыт использования мотивационных инструментов, спектр применяемых за рубе жом инструментов значительно шире используемого в России.

Очевидно, что внедрение только этих механизмов способно су щественно упростить решение проблем, связанных с устране нием многих диспропорций в российском законодательстве.

Более подробный анализ российского законодательства по казывает, что потенциал использования мотивационных инс трументов в действительности еще выше.

Так, например, анализ налогового законодательства Россий ской Федерации позволил выявить следующие основные про блемы.

Основные налоги сконцентрированы на федеральном уров не и уже оттуда перераспределяются между регионами в рамках бюджетного процесса. В итоге, регионы лишены возможностей собственного маневра доходами. Имеющиеся в их распоряже нии налоги не позволяют проводить эффективную политику развития в отношении расположенных на их территории эко номических субъектов.

Налоговое законодательство содержит достаточно мало на логов в отношении тех или иных видов деятельности. За исклю чением НДПИ, сборов за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, транспортного налога (хотя это скорее налог на имущество, а не на вид деятельнос ти) и налога на игорный бизнес, других налогов по видам дея тельности нет. Это существенно сужает инструментарий регу лирования экономической активности по видам деятельности, возможности межотраслевого перелива капиталов, диверсифи кации экономики.

Налоговое законодательство в настоящее время не позволя ет учитывать региональную специфику: уровень налогообло жения на территории всех субъектов Федерации примерно оди наков. В то же время, зарубежный опыт показывает, что могут быть существенные дифференциации — например, повышен ные налоги на ведение бизнеса в густонаселенных и развитых районах и снижение налогообложения в других регионах. Та кие механизмы (возможно, в виде специального налога) долж ны быть введены и осуществляться на федеральном уровне с участием регионов. Все налоги, направленные на перераспре деление производительных сил, должны быть на федеральном уровне. Поэтому это должен быть либо специальный налог на ведение бизнеса в отдельных регионах, либо это можно сделать через земельный налог и налог на имущество организаций.

Достаточно установить зонирование земельного налога (диф ференцировать ставки земельного налога по федеральным ок ругам и субъектам Федерации) и налога на имущество органи заций, как производительные силы начнут перераспределяться.

Параллельно можно дифференцировать ставки на земельный налог в зависимости от категорий земель (например, стимули ровать промышленное производство, энергетику), а также диф ференцировать ставки налога на имущество в зависимости от его вида. Можно установить повышенные ставки на нефтедо бывающее оборудование, спиртопроизводящее оборудование и т. п.;

при этом ставки должны быть регрессивные, чтобы стиму лировать обновление этих основных средств. Хотя такой налог, наверное, будет сложно администрировать, поэтому его можно преобразовать в налог с продаж с этих видов имущества.

Необходима модификация налога на имущество организа ций, земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Первые два налога должны играть роль регулятора размещения производительных сил, при этом логично сделать земельный налог региональным с широкими возможностями муниципа литетов. Налог на имущество физических лиц должен начать исполнять функцию налога на роскошь и регулятора экономи ческой активности граждан. Необходимо снижать ставки нало га на имущество, используемое в экономической деятельности, начиная от квартир и автомобилей и заканчивая ценными бу магами, и повышать налоги на дорогое имущество или на избы ток имущества (несколько квартир у одного владельца, дорогие автомобили, яхты, землевладения и т. п.).


Налоговое законодательство почти не учитывает и мало влияет на политику государства в области регулирования раз меров предприятий. Относительное внимание со стороны госу дарства есть к малому бизнесу — в виде упрощенной системы налогообложения. Однако установленные ею параметры — это параметры действительно малого бизнеса. Крупный бизнес до полнительными налогами или иными обременениями (как это делается во многих экономически развитых странах) не облага ется, а зачастую это делается в неформальном порядке. Пример — исключение оплаты «в конвертах».

Внедрение государственно-управленческих инструментов мотивации частных хозяйствующих субъектов должно осу ществляться на системной основе для реализации основной ценности — расширения возможностей государства по уп равлению поведением частного капитала при принятии им хозяйственного решения для согласования его интересов с интересами общества и государства. Эти возможности долж ны позволять государству в условиях рыночной экономики, используя инициативу предпринимательского сообщества, достигать следующие цели:

– обеспечивать перелив капитала по отраслям и регионам, управление рентабельностью;

– обеспечивать инновационное развитие экономики: ин вестирование в обновление средств производства, технологии управления, повышение экологической безопасности, ресурсо сбережение, производительность труда и т. п.;

– стимулировать сокращение разрыва в доходах различных групп населения;

– способствовать борьбе с коррупцией и теневой экономикой;

– обеспечивать управление социальной политикой хозяй ствующих субъектов (обеспечение оптимальной доли оплаты труда в балансе хозяйствующего субъекта, стимулирование расходов на жилищное, пенсионное обеспечение, обучение, ле чение и иную социальную инфраструктуру).

Для достижения этих целей должен быть модернизирован существующий в России и создан новый набор мотивацион ных инструментов. В первую очередь, существенной доработ ки требует налоговое законодательство Российской Федерации.

Прежде всего, налогообложение должно начать выполнять осознанную стимулирующую функцию. В настоящее время на логообложение носит явно фискальный характер, при этом ско рее неосознанно возникают и стимулирующие эффекты, пока во многом отрицательные — к ним можно отнести: расслоение общества по доходам в результате плоской шкалы налога на до ходы физических лиц, практику «серых» зарплат в результате применения единого социального налога, низкую конкурен тоспособность промышленности и неравномерную налоговую нагрузку по сравнению с сырьевым сектором в результате при менения НДС.

Сама налоговая система, распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы требуют тщательного пере смотра с тем, чтобы региональные и местные органы во многих случаях смогли более эффективно использовать стимулирую щую функцию налогообложения.

В отдельных случаях целесообразно вводить целевые на логи и налоговые льготы для стимулирования или дестимули рования локальных экономических процессов. Так, например, увеличение ставок налога на доходы физических лиц по диви дендам юридических лиц способно ограничить потребление и связанную с ним инфляцию, а при введении инвестиционных налоговых льгот резко увеличить инвестиционную активность бизнеса. Изменение практики взимания налога на имущество организаций с введением обязательной его уплаты в бюджет по месту нахождения имущества способно существенно попол нить бюджеты многих субъектов Российской Федерации, сде лать региональную инвестиционную и социальную политику крупных российских компаний более ответственной.

Подобные решения могут быть найдены и в других сферах государственной экономической политики — инвестицион ной, социальной, административно-юрисдикционной. Главным является внедрение в практику государственного управления соответствующего принципа принятия решений в сфере эконо мики: решение, принятое в интересах общества, должно быть таким, чтобы бизнесу было выгодно его исполнять. Внедре ние такого принципа с одновременным отказом от каких-либо идеологических (но не правовых!) ограничений при принятии решений способно создать совершенно новые механизмы уп равления экономическим развитием.

Глава 2. Российский опыт применения мотивационных инструментов Основным субъектом, на который нацелены мотиваци онные инструменты государственного управления, является предприниматель. Это и собственно конкретное физическое лицо (собственник бизнеса, руководитель предприятия), так и собирательный образ (группа основных акционеров, топ-ме неджмент корпорации).

Само воздействие по определению имеет нормативно-пра вовой характер. Целесообразно поэтому рассмотреть, насколь ко российское законодательство развито, чтобы позволить обустраивать реальное мотивационное управление. Причем существенно видеть различия как на федеральном уровне го сударственной власти, так и на региональном — субъектов Фе дерации.

Понятие предпринимательской деятельности раскрыто в Гражданском кодексе РФ1. Ст. 2 ГК определяет предприниматель скую деятельность как самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое полу чение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрирован ными в этом качестве в установленном законом порядке.

Предпринимательскую деятельность осуществляют хо зяйствующие субъекты. Это понятие раскрыто в ФЗ «О защите конкуренции»2. Согласно закону, хозяйствующий субъект — индивидуальный предприниматель, коммерческая организа ция, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (ст. 4).

Наиболее распространенными организационно-правовы ми формами хозяйствующих субъектов являются акционерные общества (открытые и закрытые), общества с ограниченной от ветственностью и индивидуальные предприниматели.

ч. 1 от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 04.11.2007 г.) // СЗ РФ от 5 декаб ря 1994 г. № 32 ст. 3301.

от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // СЗ РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ.

Отношения в сфере предпринимательской деятельности в основном регулируются гражданским законодательством. До полнительное регулирование осуществляется такими отрасля ми права, как налоговое, таможенное, земельное, экологичес кое, административное и т. д. То есть, предпринимательская деятельность регулируется как отраслями частного (отношение между хозяйствующими субъектами), так и отраслями публич ного права (отношения между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти).

Правовое регулирование предпринимательской деятельнос ти в целом и отдельных ее видов осуществляется на различных уровнях. Основы предпринимательской деятельности заложе ны Конституцией РФ3. Она закрепила, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущест ва для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34). Кроме того, Конституция определила разграничение предметов ведения между уровнями власти.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в исключительном веде нии РФ находятся гражданское (п. «о»), таможенное, финансо вое, кредитное и валютное законодательство, денежная эмис сия, основы ценовой политики, установление основ единого рынка (п. «ж»), внешнеэкономическая деятельность (п. «л»), федеральные налоги и сборы (п. «з»).

Нормы законодательства не раскрывают понятие основ единого рынка, упоминаемое в Конституции. Но по смыс лу можно предположить, что на федеральном уровне должны обеспечиваться единые требования к предпринимательской деятельности, к антимонопольной политике, обеспечиваться свобода передвижения товаров и услуг на всей территории РФ.

Конкретизироваться вышеуказанные положения должны в ос новополагающих законах, регулирующих экономические отно шения (ГК, ФЗ «О защите конкуренции» и т. д.).

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ опреде лены в ст. 72 Конституции. К ним относятся: административное, Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская га зета от 25.12.1993 г. № 237.

административно-процессуальное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружа ющей среды (п. «к» ч. 1), установление общих принципов нало гообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1), воп росы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1). По ос тальным вопросам субъекты РФ обладают всей полнотой власти (ст. 73 Конституции РФ). Положения Конституции носят общий характер и конкретизируются федеральным законодательством.

Например, не указанные в Конституции торговое мореплава ние (ст. 1 КТМ4) и антимонопольное законодательство (ст. 2 ФЗ «О защите конкуренции») относятся к исключительному ведению РФ. По всей видимости, законодатель относит антимонопольное регулирование к установлению основ единого рынка, а торговое мореплавание — к гражданскому законодательству. Такое реше ние, в принципе, обоснованно, но при этом небезупречно с точ ки зрения юридической техники. Например, возникает вопрос, почему субъекты РФ наделены правом устанавливать дополни тельные требования при передаче своей собственности в аренду, хотя собственность — одна из основных категорий гражданского права, а договор аренды предусмотрен в ГК.

Международные акты нечасто присутствуют в регулировании предпринимательских правоотношений и, как правило, затраги вают отношения между резидентами разных государств. Наибо лее важными международными актами являются многосторон ние соглашения — такие как Венская и Оттавская конвенции5.

Кроме того, достаточно часто встречаются договоры о поощре нии и защите инвестиций6. Отдельной группой международных актов являются акты Всемирной торговой организации. Акты Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г.

№ 81-ФЗ (в ред. от 08.11.2007 г.) // СЗ РФ от 3 мая 1999 г. № 18 ст. 2207.

Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации, 1994 г., № 1;

Конвенция УНИДРУА о международном финансовом лизинге (Оттава, 28 мая 1988 г.) // СЗ РФ от 9 августа 1999 г., № 32, ст. 4040.

Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений (Москва, 23 ноября 1998 г.) // СЗ РФ от 30 июля 2001 г., № 31, ст. 3174.

ВТО обязательны для членов этой организации и направлены на унификацию требований к торговой политике различных госу дарств. Основным актом является Марракешское соглашение о создании ВТО7, которое включает в себя Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуаль ной собственности (ТРИПС) и еще ряд приложений. К дополни тельным актам ВТО относятся соглашения по техническим барь ерам в торговле8, соглашения по защитным мерам9 и ряд других.

Нужно заметить, что на данный момент РФ не является членом ВТО и не применяет вышеуказанные документы.

На федеральном уровне предпринимательская деятельность регулируется законами и подзаконными актами.

Выделяют два вида законов, регулирующих предпринима тельскую деятельность. Законы, содержащие общие для различ ных видов предпринимательства нормы, и законы специально го характера, содержащие нормы о регулировании отдельных сфер предпринимательства. К первым относятся нормативные правовые акты (НПА), определяющие основы деятельности хо зяйствующих субъектов, — такие как Гражданский, Налоговый, Таможенный, Земельный, Лесной, Водный кодексы, ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой де ятельности», ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятель ности», ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»10, антимоно Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) // «Действующее международное право». Т. 3 / Под. ред. С.А. Смирнова. М., 2001.

Соглашение по техническим барьерам в торговле (ВТО, Уругвайский ра унд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.) «Всемирная торговая организация: документы и комментарии (многосторонние торго вые соглашения)» / Под ред. С.А. Смирнова. М., 2001.

Соглашение по защитным мерам (ВТО, Уругвайский раунд многосторон них торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.) // Всемирная торговая органи зация: документы и комментарии (многосторонние торговые соглашения) / Под ред. С.А. Смирнова. М., 2001.

от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ (в ред. от 08.11.2007 г.) //СЗ РФ от 28 янва ря 2002 г. № 4 ст. 251.

польное законодательство и т. д. Ко второй группе относятся законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулиру ющие отдельные виды предпринимательской деятельности.

Следующим уровнем правового регулирования предприни мательской деятельности являются подзаконные акты. К ним относятся: указы Президента, постановления Правительства, акты органов исполнительной власти. Как правило, подзакон ные акты детализируют положения закона, хотя в некоторых случаях в условиях отсутствия закона именно они регулируют все возникающие правоотношения.

Указы Президента РФ встречаются в сфере регулирования предпринимательской деятельности нечасто11. В большинстве своем они посвящены распоряжению имуществом, находя щимся в федеральной собственности. Отдельную группу актов Президента, относящихся к предпринимательской деятельнос ти, составляют акты, определяющие статус и компетенцию ор ганов исполнительной власти (ФАС, ФСФР, МЭР и т. д.).

Основным видом подзаконных НПА, регулирующих пред принимательскую деятельность, являются постановления Пра вительства РФ. Они предусматривают порядок реализации определенных положений закона, устанавливают ставки тамо женных пошлин, формируют типовые договоры, принимают государственные программы развития определенных отраслей народного хозяйства и т. д. Кроме того, к полномочиям Прави тельства РФ относится заключение инвестиционных договоров от имени РФ (концессионные соглашения, соглашения о разде ле продукции).

Акты органов исполнительной власти обычно предусматри вают определенные процедуры, освещающие порядок приня тия решений по вопросам, отнесенным к ведению этих органов.

Для предпринимательской деятельности наибольшую роль иг рают акты Федеральной службы по финансовым рынкам, Феде ральной антимонопольной службы, Минфина, МЭР, Минюста, Минсельхоза.

Например, Указ Президента РФ от 22.02.1992 г. № 179 (в ред. от 30.12.2000 г.) «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реали зация которых запрещена» // Российская газета, № 61 от 16.03.1992 г.

НПА субъектов РФ принимаются по вопросам, отнесенным к совместному ведению РФ и субъектов РФ, или к исключитель ному ведению субъектов РФ.

Если регулируемые отношения находятся в совместном веде нии, то принимается федеральный закон, определяющий осно вы регулирования, а акт субъекта должен соответствовать ему.

Например, субъекты РФ сами могут избрать способ приватиза ции своего имущества из списка, установленного ФЗ. Субъекты РФ самостоятельно могут разрабатывать и применять методы поддержки и развития определенных видов деятельности. На пример, в Москве приняты законы, устанавливающие льготы и поддержку для следующих видов деятельности: малого бизнеса, ремесленной, инновационной, промышленной (особенно лег кой, текстильной и химической), торговой, выставочно-ярма рочной, издательской деятельности, оказания мелких бытовых услуг. Кроме того, субъекты РФ могут принимать решения о поддержке отдельных предприятий или территорий. Относи тельно новой формой участия субъектов РФ в регулировании предпринимательской деятельности является передача полно мочий Федерации ее субъектам (ст. 83 ЛК и ст. 26 ВК12).

Основными полномочиями субъектов РФ в сфере предпри нимательской деятельности являются — установление ставок региональных налогов и льгот по их уплате (налог на имущест во организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес, часть налога на прибыль организаций), распоряжение собс твенностью13 (установление ставок арендной платы, типовые договоры об аренде имущества), содействие развитию приори тетных видов деятельности, полномочия в сфере развития ма лого и среднего предпринимательства (ст. 10 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ»), установление объектов и порядка приватизации имущества субъектов РФ (ч. 2 ст. 4 ФЗ «О приватизации государственного и муниципаль ного имущества»), регулирование отдельных видов деятельнос Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ от 11 декабря 2006 г. № 50 ст. 5278;

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ от 5 июня 2006 г. № 23 ст. 2381.

Ст. 82 Лесного кодекса, ст. 10 Земельного кодекса, ст. 25 Водного кодекса.

ти (торговля, общественное питание, услуги14), установление по рядка поставок продукции для нужд субъекта РФ, установление дополнительных гарантий инвесторам (как правило, оформля ется законом субъекта «Об инвестиционной деятельности»15), реализация полномочий в сфере коммерческого использования лесных, водных объектов (ст. 82, 83 ЛК и ст. 25, 26 ВК).

Органы местного самоуправления также обладают опреде ленными полномочиями в сфере регулирования предприни мательской деятельности. Они вводят в действие ЕНВД16, уста навливают ставки местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц), имеют ряд полномочий в сфере инвестиций (гл. 5 ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осу ществляемой в форме капитальных вложений»17), в сфере раз вития малого и среднего бизнеса (ст. 11 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»), в сфере приватизации му ниципального имущества (ч. 3 ст. 4 ФЗ «О приватизации го сударственного и муниципального имущества»), утверждают правила землепользования и застройки, выдают разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию (п. 3, 5 ч. ст. 8 Градостроительного кодекса РФ18), распоряжаются своим имуществом, определяют порядок закупок для муниципальных нужд, определяют порядок выдачи разрешений на установку наружной рекламы (п. 9 ст. 19 ФЗ «О рекламе»19).

Полномочия органов местного самоуправления имеют свою специфику в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге (ст. 79 ФЗ «Об общих принципах органи Например, Закон г. Москвы «О торговой деятельности в г. Москве» от 09.12.1998 г. № 29 // «Тверская, 13», № 4 (21-27 января 1999 г.);

Закон Ставро польского края от 11 октября 2006 г. № 70-кз «О розничной продаже алко гольной продукции на территории Ставропольского края» // «Ставрополь ская правда» от 14 октября 2006 г. № 239.

Закон Ставропольского края от 1 октября 2007 г. № 55-кз «Об инвестици онной деятельности в Ставропольском крае» // «Ставропольская правда» от 5 октября 2007 г. № 233-234.

ЕНВД — Единый налог на вмененный доход.

от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ // СЗ РФ от 1 марта 1999 г. № 9 ст. 1096.

от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 08.11.2007 г.) // СЗ РФ от 3 января 2005 г. № 1 (ч. I) ст. 16.

от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // СЗ РФ от 20 марта 2006 г. № 12 ст. 1232.

зации местного самоуправления в Российской Федерации»20).

В этих городах органы власти субъекта самостоятельно реали зуют полномочия органов местного самоуправления в области налогов (ч. 4 ст. 12 НК РФ21), а полномочия органов местного самоуправления устанавливаются законами субъектов22.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.