авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Калина, Владимир Филиппович 1. Правовое регулирование федеративный отношений в России в контексте развития мирового ...»

-- [ Страница 3 ] --

Субъекты федерации (штаты, республики, провинции, кантоны) имеют свою сферу исключительного ведения. В нее входит более широкий круг во­ просов, имеющих региональное значение и не требующих единообразного ^ Как исключение в практике мирового федерализма можно рассматривать статьи 9 и 10 Конституции Швей­ царского Союза, дающие право кантонам иметь официальные сношения с иностранными правительствами. Но при этом следует заметить, что таким правом кантоны не пользуются уже с середины XDC века.

^ Так, разными (как судебными, так и силовыми) средствами были пресечены попытки сецессии в США (штат Техас), Мексике, Австралии, Нигерии. Однако в ряде случаев сецессия оказалась возможной. Например, в ре­ зультате вооруженной борьбы из состава Пакистана вышла Восточная Бенгалия (Бангладеш).

регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общест­ венный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые ра­ боты и службы и т.д.

К предметам совместного ведения относятся сферы, в которых пере­ плетаются интересы федерации и субъектов и которые имеют в каждом субъекте особую специфику. Объем этой сферы может колебаться в значи­ тельных пределах. Помимо этого в ряде федераций существует сфера конку­ рирующего законодательства, когда субъектам федерации дозволено законо­ дательствовать наряду с федерацией, если последняя не считает необходи­ мым воспользоваться данным правом. От характера разграничения предме­ тов ведения между федерацией и ее субъектами зависит роль, которую играет федеральный центр, а стало быть, и само федеративное государство в жизни общества, предоставляет ли оно достаточную меру свободы регионам в об­ ласти экономической, политической, социально-культурной и иной деятель­ ности. Если государство слишком много берет на себя, оно связывает ини­ циативу регионов, и федеративная форма не в состоянии реализовать свои преимущества. Ограничиваются в этом случае и возможности гражданского общества. Если нарушается баланс в пользу отдельных субъектов федерации, то это ведет к другой крайности - к активизации сепаратистских, местниче­ ских тенденций, наносящих ущерб федерации в целом.

Конституции федеративных государств по-разному определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Это связано с уровнем развития экономики, историческими традициями, расстановкой политических сил и т.д.

Различным образом они решают, например, такой важный вопрос, как принадлежность земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принад лежит федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют и ко­ ординируют свои действия. Это касается прежде всего определения стратегии устойчивого развития, в которой за последние годы остро встал вопрос охраны окружающей среды. Он назрел столь стремительно, что не мог быть своевре­ менно предусмотрен в конституциях. Поэтому перед федеративным государст­ вом и его субъектами встала проблема координации деятельности в данной сфере. Тем более, что в каждом субъекте федерации возникают специфические проблемы, и каким бы экономически сильным ни был регион, он не в состоянии в одиночку решать сложные экологические проблемы.

В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами разви­ ваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление централь­ ной власти, в ряде других - ее ослабление. Однако доминирующей тенденци­ ей становится усиление влияния федерального центра. Это объясняется воз­ растанием роли государства в решении общенациональных проблем и разви­ тием международного сотрудничества. Само по себе изменение силы влия­ ния на те или иные процессы федерального центра и регионов не является показателем усиления или ослабления федеративных отношений. Все зависит от конкретной ситуации. (Ниже об этом будет сказано подробнее).

В развитии федеративных отношений практически постоянно присут­ ствуют две тенденции: к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации (она является преобладающей) и к се­ паратизму. При этом последняя имеет место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).

Универсальной юридической формой разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами является конституционное его закрепление.

Однако имеет место и иная практика. Конституции Австрии и России допуска­ ют корректировку разграничения предметов ведения в пределах своей компе тенции с помощью договоров между федерацией и ее субъектами. В ряде стран конституции допускают по отдельным вопросам разграничение предметов ве­ дения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Напри­ мер, в статье 71 Основного закона ФРГ говорится, что «в сфере исключитель­ ной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом»'.

Способы закрепления разграничения предметов ведения разнообразны и имеют историческое происхождение. Например, в США, Австрии, Бразилии и ряде других государств предметы исключительного ведения субъектов феде­ рации специально не перечисляются, и к ним отнесены все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии штатам предоставляются полномочия, которые не противо­ речат Основному закону (п. 1 ст. 25)2. в Австрии, если какой-либо вопрос кон­ ституционно не отнесен к ведению Федерации, то он относится к ведению зе­ мель (п. 1 ст. 15)3. В Конституции Индии полностью перечисляются вопросы исключительного ведения федерации (97 вопросов), совместного ведения фе­ дерации и штатов (47 вопросов) и ведения штатов (66 вопросов).

Хотя конституционное закрепление предметов ведения уже само по се­ бе является жестким и определенным разграничением, известны примеры еще более жесткого закрепления прав федерации. Так, в Политической Кон­ ституции Мексиканских Соединенных Штатов очерчен круг вопросов, кото­ рые ни в коем случае не могут быть предметом ведения штатов'^.

Верховенство федерального права над правом субъектов федерации также является фундаментальным принципом федерализма и важнейшим усло­ вием обеспечения единства федерации, запщты прав и свобод человека и граж ^ Конституции зарубежных государств. - М., БЕК, 1996. С. 180.

2 Конституция Соединенных Штатов Бразилии. С. 67.

3 Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С. 21 - 22.

^ Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов. С. 275 - 276.

данина, демократии, институтов гражданского общества. Все федерации закре­ пляют этот принцш! в своих конституциях и добиваются неукоснительного его соблюдения. В Конституции США говорится, что «Конституция и законы Со­ единенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, кото­ рые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются выспшми законами страны, и судьи в каждом плате обязываются к их исполне­ нию, даже если в Конституции и законах какого-либо пггата встречаются про тиворечапще положения»*. Пункт 1 статьи 52 Конституционного акта Канады 1982 г, гласит: «Конституция Канады является высшим законом Канады;

и лю­ бой закон, не соответствуюпщй Конституции в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы»2. Основной закон ФРГ уста­ навливает, что «конституционный строй земель должен соответствовать основ­ ным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона» (ч.1 ст. 28) и «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31)3. Аналогичные требования со­ держатся и в конституциях других федераций.

Конституции федеративных государств не только требуют от субъек­ тов федерации неукоснительного подчинения федеральной конституции и федеральному законодательству, но и содержат механизм реализации этого требования. Это могут быть различные формы контроля за соответствием конституций и законодательства субъектов федерации федеральной консти­ туции и федеральному законодательствуй. Как правило, он осуществляется судами различной юрисдикции или уполномоченными на то административ ^ Конституции зарубежных государств. - М., БЕК, 1996. С. 28 - 29.

2 Там же. С. 334.

3 Там же. С. 165,168.

^ В Швейцарии согласно статье 6 федеральной Конституции каждый кантон должен получить от федераль­ ной власти подтверждение, что его конституция соответствует конституции федерации.

ными органами!. Это могут быть меры принудительного характера как по отношению к субъекту федерации, так и к отдельному должностному лицу2.

Статья 37 Основного закона ФРГ предоставляет право федеральному правительству с согласия Бундесрата принимать все необходимые меры, в том числе и силовые, если какая-либо земля уклоняется от выполнения воз­ ложенных на нее основным законом или федеральным законодательством обязанностей или нарушает их. Для проведения таких мер федерального принуждения Федеральное Правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их учреждениям^.

Конституция США наделяет Конгресс правом применения силовых методов «для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения нападений» (раздел 8 статьи 1).

Принцип единства экономической и социальной системы, свобод­ ного передвижения людей, товаров, услуг в пределах всей федерации создает правовую основу для регулирования экономических и социальных вопросов, обеспечивающих единство федерации. Федеративное государство является экономическим и социальным союзом, создаваемым прежде всего для максимального использования потенциальных возможностей состав­ ляющих его частей. При этом субъектам федерации, как правило, предостав­ лена большая свобода в развитии экономических связей и отношений с уче­ том их природных, социально-экономических, национально-этнических осо­ бенностей. Кроме того, федерации стремятся по возможности свести к мини ^ В США Верховный суд выполняет функцию конституционного контроля и к тому же является первой ин­ станцией по всем делам, в которых штат является стороной (разд. 2 ст. 1П Конституции США). Аналогич­ ный порядок существует в Индии и ряде других стран.

2 Конституция Австрии предусматривает возможность возбуждать дело в Федеральном конституционном суде против губернатора земли, его заместителя, члена правительства земли в связи с нарушением ими за­ кона, а также неисполнением постановлений или иных распоряжений органов власти федерации по вопро­ сам непрямого федерального управления («д» п. 2, ст. 142). Если Федеральный конституционный суд выно­ сит решение об осуждении того или иного лица, то этим решением данное лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах также временно лишается политических прав (п.4 ст. 142). В США сенаторы, члены Палаты представителей, члены законодательных собраний отдельных штатов, а также все должностные лица исполнительной и судебной власти всех уровней обязываются присягой или обещанием соблюдать Конституцию США (ч. 3 статьи VI).

^Конституции зарубежных государств. С. 170.

муму различия между регионами в плане материального обеспечения насе­ ления, перераспределяя доходы между регионами-донорами и регионами реципиентами.

В создании прочного экономического союза большую роль играет за­ конодательная деятельность федеральной власти по укреплению внутреннего рынка, развитию торговых отношений. Так, принцип свободы торговли и промышленности на всей территории федерации закреплен в Конституции Швейцарского Союза (ст. 31). По Конституции США право регулирования торговли между штатами предоставлено Конгрессу (разд. 8 ст. 1). В развитии национального рынка федеративного государства значительную роль сыгра­ ло создание единой финансовой системы, контроль над которой является предметом абсолютного ведения федерации и полностью находится в компе­ тенции федеральных правительств. Только федерации принадлежит право осуществления денежной эмиссии и изъятия ценных бумаг, определения ус­ ловий кредитования и основ функционирования банковской системы. При­ мером может служить конституционное закрепление за парламентом Канады полной компетенции в сфере денежного обращения и чеканки монеты, бан­ ковского дела, учреждения банков и выпуска бумажных денег, взимания де­ нежных средств каким-либо способом и займы за счет государственного кре­ дита (пункты 3,4,14, 15 статьи 91)1.

На укрепление единой экономической системы направлены полномо­ чия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Закрепление данного права за федеральным центром нередко встречает сопротивление субъектов федерации. Например, поправка XVI Конституции США, согласно которой Конгресс наделяется правом «устанав­ ливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они ни происхо­ дили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения» была предложе ^ Конституции зарубсжных государств. С. 372 - 373.

на 62-м Конгрессом 13 мая 1912 г. Ее ратификация завершена была 8 апреля 1913 г., когда 36-й из 48 существовавших в то время штатов одобрил поправ­ ку ^ Согласно статье 4 Федерального конституционного закона от 10 ноября 1920 года (Конституции Австрийской Республики) территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений, и внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транс­ портные ограничения2.

Субъекты федерации часто значительно отличаются друг от друга по своему экономическому потенциалу, имеют различные диспропорции в от­ раслевой и функциональной структуре экономики. Данная проблема акту­ альна даже для таких государств, как США и Германия, не говоря уже о Рос­ сии с ее беспрецедентной асимметричностью. В целях достижения равнове­ сия во всех федерациях оказывается финансовая поддержка нуждающимся регионам за счет централизованных финансовых средств. В этом отношении наиболее показателен опыт региональной политики ФРГ, где на конституци­ онном уровне закреплено, что федерация может предоставить землям финан­ совую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объе­ динений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия, или выравнивания возможных экономи­ ческих различий на территории федерации, или для оказания помощи в эконо­ мическом развитии (п. 4 ст. 104-а), а п. 2 статьи 109 Основного закона содержит требование к федерации и землям учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса^.

Социальное единство федерации обеспечивают ряд других конституци­ онных положений: единое гражданство для всего населения, проживающего на территории государства;

равенство всех граждан перед законом;

наличие офи­ циального языка (языков) межнационального общения. Характерным призна ^ Конституции зарубежных государств. С. 36.

2 Конституции государств Европейского Союза. С П.

^Конституции зарубежных государств. С. 203,209.

ком зрелости федеративных отношений выступает наличие в менталитете большинства граждан сопричастности данной стране, независимо от нацио­ нальной и конфессиональной принадлежности и места жительства. Этому спо­ собствует эффективная социальная и региональная политика, формирование и укрепление основ гражданского общества. Именно на единстве гражданского общества и строится система регулирования социальных вопросов в конститу­ циях федеративных государств. Во многих конституциях федеративных госу­ дарств дается обобщающее название населения, проживающего на их террито­ риях: «народ Соединенных Штатов», «немецкий народ», «все немцы», «народ Индии», «народ Аргентины», «мексиканский народ», «многонациональный на­ род Российской Федерации»!, в других — Бразилия, Венесуэла, Швейцария используется термин «нация». Этим подчеркивается единство народа. Иногда институт гражданства вьщеляется особо. Например, в п. 1 ст. 6 Конституции Австрии говорится: «Для Республики Австрии устанавливается единое граж данство»2.

Конституции всех федераций содержат положение о равенстве граждан перед законом, который обеспечивает равную защиту всех независимо от на­ циональных, расовых, конфессиональных и иных отличий.

Для самого существования федеративного государства принципиаль­ ное значение имеет языковое единство, и там, где это необходимо, его зако­ нодательное закрепление. О пагубности языкового барьера повествует «Биб­ лия» в сказании о Вавилонском столпотворении. Конституции федеративных государств решают этот вопрос по-разному в зависимости от конкретных ус­ ловий. Если такой проблемы нет, скажем, в Германии или США, то консти­ туции этих стран не содержат никаких предписаний на этот счет. Там же, где проживают конкретные национальные меньшинства, говорящие на своем языке, государство, закрепляя в конституции официальный язык межнацио ! Избранная формула в Конституции Российской Федерации «многонациональный народ Российской Феде­ рации» нам представляется неудачной, во-первых, в силу своей громоздкости, во-вторых, она акцентирует внимание на гетерогенном аспекте межнациональных отношений.

^Конституции государств Европейского Союза. С. 12.

нального общения, специально оговаривает право этих народов или этниче­ ских групп на свободное использование родного языка и недопустимость ущемления этого права. Здесь в качестве примера можно указать на консти­ туции Австрии, Бельгии, Бразилии, Канады, Индии, России, Швейцарии.

Уникальный случай представляет собой Бельгийская федерация, построенная по лингвистическому принципу и объединяющая четыре лингвистических региона. Поэтому Бельгия отказалась от использования официального языка, записав в Конституции, что «употребление принятых в Бельгии языков носит необязательный характер;

оно может регулироваться лишь законом и только в отношении актов органов государственной власти и для судопроизводства».

Реализация принципа единства системы государственной власти на всей территории федерации — одна из сложнейших проблем, которую при­ ходится решать постоянно, преодолевая перманентно возникающие противо­ речия и конфликты. Вопрос о единстве власти встал тогда, когда человечест­ во вплотную столкнулось с необходимостью ее разделения для достижения стабильности и устойчивости государственного организма и предотвращения узурпации власти и тирании. На практике она была реализована в Соединен­ ных Штатах Америки в конце XVIII - начале XIX в. Объективный и универ­ сальный по своей природе принцип единства системы государственной вла­ сти в федеративном государстве в отличие от унитарного имеет несколько иной смысл, а сама реализация его значительно усложняется.

В унитарном государстве единство системы государственной власти обеспечивается наличием управленческой вертикали. Имеющая место децен­ трализация, порой весьма существенная, например, в Италии, Испании, Ве­ ликобритании, не меняет в сущности отношений соподчинения. В федера­ тивном же государстве обеспечить единство системы государственной вла­ сти значительно сложнее. Здесь действует принцип субсидиарности', реали ' Субсидиарность (от лат. Subsidiarius - вспомагательный, резервный), принцип, согласно которому права и интересы индивида, малой социальной группы, первичных территориальных и функциональных общностей имеют приоритет перед правами и интересами общностей более высокого порядка и (или) государства.

зация которого требует хорошо налаженного взаимодействия всех властных структур на всех уровнях. В соответствии с этим принципом в ведении феде­ рального центра должны оставаться только те вопросы, которые центр может решить с большей эффею-ивностью, чем регионы.

Отличительной особенностью федерации является то, что органы зако­ нодательной (представительной) власти федерации и аналогичные органы власти субъектов федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорить лишь о единстве системы органов данной власти с точки зрения верховенства феде­ рального права. При этом существующий в ряде федераций принцип конку­ рирующей компетенции федерации и ее субъектов сути дела не меняет, по­ скольку субъект федерации вправе законодательствовать в данной сфере лишь при отсутствии претензий со стороны федерации воспользоваться сво­ им правом. Что касается системы исполнительных и судебных органов, то здесь существует конституционно закрепленная иерархическая система, ко­ торая строится в соответствии с разграничением предметов ведения и полно­ мочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Как свидетельствует мировая практика, федерализм не достаточно только провозгласить и даже закрепить конституционно. Требуется еще дол­ гая кропотливая работа по реализации его сущностных качеств, пока не бу­ дет создано фактически, а не формально, самоуправляющееся общество с едиными правилами его организации и функционирования, признаваемыми всеми участниками договорных властеотношений. Вот почему, требуя от субъектов федерации строгого соблюдения федерального законодательства (оно мыслится прежде всего как выражение общей воли граждан федерации), федеральная власть берет на себя обеспечение гарантий прав граждан и по­ мощь властным структурам субъектов федерации в отправлении их функций.

Например, Конституция США гарантирует каждому штату республиканскую форму правления, охрану от внешней агрессии, а по просьбе властей штата и от внутренних насилий J. Принцип единства системы государственной вла­ сти закрепляется и в Основном законе ФРГ. В п. 1 ст. 28 говорится, что кон­ ституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона страны^.

Следует различать принципы единства системы государственной вла­ сти и единства системы органов государственной власти. Это особенно акту­ ально для федерации^. Первый - значительно шире. Как отмечает И.А. Ум нова, «принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регули­ рования разграничения государственной власти по вертикали в рамках госу­ дарства»'*. При этом совокупная компетенция органов государства, по мне­ нию Н.А. Ушакова, должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны пред­ писывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг дру­ га правила поведения (непротиворечивость норм права - один из принципов постулатов права как нормативной системы)^, В федеративных государствах субординация в деятельности централь­ ных и региональных органов государственной власти достигается либо путем контроля со стороны федеральных органов конституционной юстиции, либо путем прямых указаний федеральных органов управления, которые и в том, и в другом случаях обязаны действовать в строго определенных для них рам * Конституции зарубежных государств. - М., 1996. С. 2 Там же. С. 165.

^ На это различие обращают внимание А.Н. Аринин, Д.Е. Дымов, И.А. Умнова, Н.А. Ушаков и др. исследо­ ватели проблем федерализма.

^ Умнова И.А. Конституш1онные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. - М., 1998. С.114.

^ Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. — М., 1997. С. 14 - 15.

ках федеральной конституции ^ Так, Основным законом ФРГ предусмотрен контроль за деятельностью земель по исполнению федерального законода­ тельства со стороны Федерального конституционного суда и Федерального Правительства (ст. 84). Реализуя это право, Федеральное Правительство мо­ жет с согласия Бундесрата издать общее административное предписание.

Оно вправе направлять уполномоченных в верховные власти земель, а с их согласия или в случае их отказа, с согласия Бундесрата - также и в ниже­ стоящие власти для контроля за исполнением на местах федеральных зако­ нов. Все спорные вопросы решаются в судебном порядке на основании ста­ тьи 92 Основного закона ФРГ, которая гласит: «Судебная власть вверяется судьям;

она осуществляется федеральным Конституционным судом, феде­ ральными судами, предусмотренными в настоящем Основном законе, и су­ дами земель»2.

В отличие от ФРГ, где взаимоотношения федеральной и региональной властей прописаны со скрупулезной детализацией, Конституция США огра­ ничивается в этой области лишь общим положением о наделении судебной власти правом рассматривать все дела, решаемые по закону и по праву спра ведливостиЗ.

Сама природа федерализма предопределяет принцип равноправия субъектов федерации как в отношении с федеральным центром, так и в от­ ношении между собой. Федерация - это не просто свободный и доброволь­ ный союз составляющих ее частей, но в первую очередь — союз равноправ­ ных граждан, каждый из которых является не только гражданином субъекта федерации (кстати, такое гражданство не обязательно), но и гражданином всей федерации. Если допустить привилегии для какого-либо субъекта, то это будет означать узаконение неравноправия граждан. Конечно, на разных стадиях становления федеративных отношений в ряде федераций достаточно ^ См.: Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. - М., ИНИОН РАН, 1996. С. 2 2 - 2 3.

2 Там же. С. 197.

3 Там же. С. 26.

сильно проявляется асимметричность, при которой формальное равенство субъектов федерации на практике нарушается возможностями их экономиче­ ского и культурного развития. Однако асимметричность федерации — состоя­ ние скорее вынужденное и в исторической перспективе преодолеваемое (во всяком случае, на уровне тенденции) 1.

Равноправие субъектов федерации закреплено в большинстве консти­ туций федеративных государств. Например, по Конституции Австралии ни одному штату или какой-либо его части не может быть предоставлено преиму­ щество перед другим штатом (ст.99). Парламент Австралии может любым за­ коном о торговле и коммерческих операциях запретить предоставление какого либо преимущества или установление какой-либо дискриминации в отношении железнодорожного транспорта любым штатом или какой-либо другой властью, учрежденной по законам штата, если такое преимущество или дискриминация являются не должными или несправедливыми по отношению к какому-либо другому штату (ст. 102)2. Несмотря на то, что правовые системы различных штатов имеют существенные различия, а сами штаты наделены достаточно большой самостоятельностью, США строго придерживаются конституционно­ го положения, согласно которому в каждом штате должны пользоваться уваже­ нием и полным доверием публичные акты, официальные документы и судеб­ ные решения любого другого штата (разд. 1 и 2 статьи IV). Все льготы и приви­ легии, а также право на неприкосновенность, которыми пользуются граждане, распространяются в равной мере на представителей каждого штата (разд. 1, поправка XIV). Конституция США также предписывает, что не должно оказы­ ваться предпочтение портам одного штата перед портами другого посредст ' в асимметричных федераш1ях имеет место различие между субъектами федерации в государственном устройстве, наличие конститушюнно закрепленных дополнительных полномочий региональных органов государственной власти. Таким примером может служить штат Джамму и Кашмир в Индии, который имеет, в отличие от других штатов, собственную Конститушпо и другие атрибуты государственности. Однако, во первых, это достаточно уникальное явление в мировой практике, во-вторых, закрепление на федеральном уровне единого гражданства не дает гражданам этого штата в масштабе страны какого-либо дополнительно­ го преимущества.

2 Акт о Конституции Австралийского Союза. С. 45.

B M каких-либо торговых или финансовых предписаний, а суда, следующие в O какой-либо штат или из штата, не могут принуждаться к заходу в порт другого штата, разгрузке или уплате там пошлин (разд. 9 п. 6 ст. ly. Конституция ФРГ устанавливает, что каждый немец имеет в каждой земле одинаковые граждан­ ские права и обязанности (п. 1 ст. 33). Все власти федерации и земель оказы­ вают взаимную правовую и служебную помощь (п. I ст. 35)2. Сходные поло­ жения содержит Конституция Аргентины: граждане каждой провинции поль­ зуются всеми правами, привилегиями и иммунитетами, присущими званию гражданина остальных провинций^.

Абсолютное большинство современных федераций построено на осно­ ве территориального принципа'*. Там, где в силу сложившихся исторических обстоятельств имел или имеет место национальный или национально территориальный принцип, постоянно возникали и возникают проблемы. По­ скольку в ряде случаев этого избежать бывает сложно, можно говорить о принципе преимущественно территориального подхода к строительству фе­ дерации. В одних странах образование ряда субъектов федерации по нацио­ нальному признаку было связано как с преимущественно компактным про­ живанием определенного этноса, так и с исторически сложившимся полити­ ческим статусом. Так было, например, с республиками в составе бывших СССР и РСФСР. В других странах, даже весьма пестрых по этническому со­ ставу, например, США, с самого начала был избран территориальный прин­ цип построения федерации, основанный на признании самоочевидной исти­ ны, что все люди созданы равными и все они наделены неотъемлемыми пра­ вами на жизнь, свободу и на стремление к счастью. Для обеспечения данных ^ Конституции зарубежных государств. - М., 1996. С. 22,27,34.

2 Основной закон Федеративной Республики германии. С. 168 -169.

^ Конституции зарубежных государств. Американский континент. - М., 1997. С. 7.

^ Территориальный принцип построения федераций, за исключением франкоязычного Квебека в Канаде, штатов в Индии и 3 сообшеств в Бельгии, стал правилом развития федерализма. Вопреки этому правилу, марксистско-ленинский подход к федерации обязательно связывал ее формирование и развитие с решением национального вопроса. Поэтому все социалистические федерации - СССР и РСФСР, Югославия и Чехо­ словакия - строились с учетом национального принципа.

прав граждане заключили между собой договор по установлению федератив­ ного государства.

Территориальный подход в сочетании с политикой национально- куль­ турной автономии позволяет эффективно решать этнические проблемы мно­ гих народов, укрепляя и объединяя общество в единое государство-нацию.

Таким примером может служить США, где за сравнительно короткий исто­ рический срок произошло слияние многочисленных этнических, расовых и конфессиональных групп в единую нацию. Нельзя сказать, что этот процесс был простым и безболезненным, но он был задан с самого момента провоз­ глашения Конституции США, открывающейся словами: «Мы, народ Соеди­ ненных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утвержде­ ния правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совме­ стной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы, учреждаем и принимаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки»'.

Национальный (этнолингвистический) фактор в государственном уст­ ройстве Канады и Бельгии играет в значительной степени дезинтеграцион ную роль. Он питает сепаратистские тенденции канадской провинции Кве­ бек, осложняет становление федерализма в Бельгии.

Как справедливо считает Д. Элазар, «из всех сил, противостоящих фе­ дерализму, наиболее опасным является, скорее всего, этнический национа­ лизм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же устроенные по этническому принципу федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать;

они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объеди Конституции зарубежных государств. С. 15.

нения»'. По мнению проф. А.Н. Аринина, этнический национализм - наибо­ лее эгоцентричная форма национализма и на его основе труднее всего воз­ вести систему конституционализированного соучастия во власти. Современ­ ный национализм, где бы и как бы он ни проявлялся, в основном делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п^. Как правило, он спекулирует на чувстве патриотизма, доводя его до абсурда, пре­ вращая его из нравственного чувства в политическую доктрину. На деле это всегда ведет к самым крайним формам межнациональной неприязни и враж­ ды, питает шовинистические, расистские тенденции. Практика подтверждает, что успешно функционирующими являются только те полиэтнические феде­ ративные системы, в которых границы субъектов федерации не полностью совпадают с границами этнических образований»^. Федерализм в принципе не исключает проявления национализма, но только в том случае, если он «формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничи­ вающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и вхо­ дящим в нее единицам — с другой»"*.

Федерализм есть система, поэтому его возникновение и функциони­ рование подчиняется общей теории систем, на него распространяются все свойства системы: целостность, динамизм, многофункциональность, иерар­ хичность, информационность, управляемость. Эта система образует единое правовое пространство, в рамках которого создаются правовые механизмы обеспечения государственной целостности федерации, гармонизации дея­ тельности властных структур на всех уровнях, строгого разграничения пред­ метов ведения и полномочий.

1.Элазар д. Сравнительный федерализм. // Политические исследования. 1995. № 5. С. 114.

^ Аринин А.Н. Указ соч. С. 63.

^ Введенное в России по инициативе президента В.В. Путина разделение страны на федеральные округа, не отменяя национально-территориального принципа построения отдельных субъектов Российской Федерации (главным образом республик), наряду с другими задачами решает в известной степени и проблему снятия межэтнической напряженности.

* Элазар Д. Указ. соч. С. 114.

Система - это качественное состояние, в которое вступают объеди­ нившиеся в ней элементы и возникает новое состояние целого сообщества.

Поэтому и федерация — это не простая сумма составляющих ее субъектов, а новое качественное состояние государства, на что обращал внимание еще Ш.

Монтескье. Показывая на исторических примерах преимущества союзного государства, он отмечал, что «состоя из небольших республик, федерация пользуется благами внутреннего управления каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами круп­ ных монархий» 1. Все элементы федерации как системы (субъекты федерации, регионы) функционаиьно объединены определенными связями. Распад системы ведет к потере ранее приобретенных свойств. Поэтому, как это видно на приме­ ре СССР, Югославии и других распавшихся федераций, сохранение целостно­ сти системы напрямую связано с ее безопасностью. Применительно к федера­ ции — это экономическая, политическая, военная, геополитическая, экологиче­ ская и иная безопасность.

Жизнедеятельность федерации как системы предполагает ее динамизм, проявляющийся в развитии, изменение ее состояния. В условиях федерализма процессы прогрессивного развития приобретают новое ускорение. В этом и суть федерализма, важнейшее его функциональное назначение.

Федерация решает много частных задач. В этом проявляется такое ее сис­ темное качество, как многофункциональность. Деятельность всех ее элементов (субъектов) должна иметь, с одной стороны, четкую направленность на реше­ ние частных проблем, а с другой стороны - все функции должны быть хорошо согласованы. Только в этом случае система может выполнить такое важное свое предназначение, как сохранение своего гомеостаза.

1 Монтескье Ш.Л. О духе законов. - М., 1999. С. 117.

2.2. Сравнительно-правовой анализ национальных моделей федерализма В настоящее время федеративное устройство существует более чем в двух десятках стран мира, отличающихся друг от друга по численности населе­ ния, этническому составу, экономическому потенциалу, по историческому раз­ витию и культуре. Устанавливая у себя федеративные отношения, они решали различные исторические задачи, поэтому модели федерализма нигде полностью не совпадают. Даже в США и Канаде, странах, граничащих друг с другом, на­ ходящихся на высоком уровне экономического развития, в равной степени сло­ жившихся в результате иммиграции европейского населения, модели федера­ лизма имеют весьма существенные отличия.

Ряд федераций имеют в своем составе национально-государственные образования. Однако национальный принцип не является ведущим при опре­ делении их государственной сущности. Исторический опыт показывает, что построение федерации по национальному признаку или сохранение элементов традиционного национального деления в значительной степени осложняет внутриполитическую ситуацию, ведет к межэтническим противоречиям, по­ рождает сепаратизм, существенно подрывает правовую систему государства^.

Одновременно федеративное устройство гарантирует каждому субъек­ ту федерации устойчивое развитие и защиту, снимает дополнительное бремя обеспечения безопасности, предоставляет более широкий и защищенный внутренний рынок.

Диалектика двух противоположных тенденций федеративного устрой­ ства - укрепления национального единства и децентрализации порождала и будет порождать противоречия и кризисные ситуации. Примеры этого: граж­ данская война в США, проблема Квебека в Канаде, межэтнические столкно ' По национальному признаку были построены СССР, Югославия, Чехословакия, Индонезия, Южная Ара­ вия, Объединенная Арабская Республика, Йемен. Все эти федерации распались. До сих пор имеют место межэтнические противоречия в Индии и Канаде.

вения в Индии, чеченские события в России и многие другие. Несмотря на историческую неповторимость каждой федерации, разрешение ими сходных по сути проблем представляет несомненный интерес для теории и практики развития федерализма. Сравнительный анализ национальных моделей феде­ рализма может иметь несомненное значение и для становления федератив­ ных отношений в нашей стране.

Россия вступила на путь федерализма (в подлинном смысле) позже других федеративных государств, и поэтому она имеет возможность учета мирового опыта, выявления сильных и слабых сторон национальных моделей федерализма применительно к российской действительности.

В каждой модели может быть выделена общая для нее доминанта, характеризующая ее определенным образом.

Например, США — классическая модель федеративного устройства, результат сознательного, целеустремленного и заинтересованного объедине­ ния освободившихся от колониальной зависимости государств. Федератив­ ное государство было образовано путем перерастания конфедерации в феде­ рацию в связи с принятием Конституции США 1787 г. В настоящее время федерация состоит из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Образова­ ние новых штатов было различным: добровольное вхождение в союз (первые 13 штатов), эволюция «организованных» территорий, находящихся под управлением федерального центра (основная масса), покупка у других госу­ дарств (Луизиана, Аляска), аннексия (Техас).

Становление федерализма проходило в острой идейной борьбе и прошло проверку войной за целостность федерации между Севером и Югом.

Образованию федерации предшествовала глубокая теоретическая прора­ ботка вопросов федерализма. Основой концепции федеративного устройства США стала серия теоретических исследовательских статей А. Гамильтона, Дж.

Джея, Дж. Мэдисона, объединенных в сборнике «Федералист».

Причины, ускорившие процесс образования федерации, заключались в обеспечении независимости от британской короны и объединении усилий для экономического роста.

Канадскую модель моукно кратко охарактеризовать как «тандем:

сильный центр - сильные регионы». Как федерация Канада существует с 1867 г. после предоставления ей статуса английского доминиона. С 1931 г.

получила полную самостоятельность во внешней и внутренней политике.

Состоит из 10 провинций и 2 северных территорий, находящихся под управ­ лением федерального центра. Концепция Основного закона Канады — Акта о Британской Северной Америке - и общая концепция федеративного устрой­ ства разрабатывалась представителями англоканадцев во главе с Дж. Макдо нальдом, Ч. Таппером, С. Тилли и франкоканадцев во главе с Ж.Э. Картье и Э. Ланжевеном.

Образованию Канадской федерации предшествовали острые столкнове­ ния на межрегиональной, этнонациональной и религиозной почве. Ускорила этот процесс реальная опасность со стороны США. Субъекты федерации строились в основном по территориально-географическому признаку, за ис­ ключением франкоязычного Квебека, присоединенного в результате вооружен­ ной экспансии.

Канадская модель федерализма имеет ярко выраженную социальную ориентацию. Помимо общефедеральных налоговых отчислений региональные и муниципальные власти вправе применять метод «достраивания» налоговых ставок, т.е. добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Таким обра­ зом, они получают дополнительные возможности для финансирования соци­ альных программ и решения других социальных вопросов.

ФРГ являет собой модель кооперативной федерации^ что наложило отпечаток на ее политическую и правовую систему, направленность соци альной и региональной политики *. Германия изначально развивалась как со­ юз суверенных государств (княжеств, королевств, герцогств) в составе Гер­ мании. Конституционное оформление германский федерализм получил со времен принятия Имперской конституции 1871 г. и затем был закреплен в Конституции Веймарской республики. В период нацистской диктатуры Гер­ мания была унитарным государством, что послужило основанием применить в Конституции 1949 г. т.н. двойную конституционную защиту федеративной формы государственного устройства. Конституция ФРГ была принята под сильным влиянием оккупационных властей, без учета общественного мнения и возражений со стороны земель. Однако особую позицию заняли только представители Баварии, не согласные с ущемлением прав субъектов федера­ ции в пользу федерального центра. Каждая земля имеет конституцию, пар­ ламент и правительство. После объединения с Восточной Германией в соста­ ве федерации насчитывается 16 земель. Объединение создало ряд сложных социальных проблем, разрещение которых явилось, с одной стороны, серьез­ ным испытанием германской федеративной системы, а с другой — показате­ лем ее прочности и жизнеспособности^. Конституция ФРГ не содержит спе­ циального раздела, регулирующего вопросы федерализма, но она вся прони­ зана им.

Отличительная черта Швейцарской Конфедерации — это различие в единстве. Несколько этнических групп при четырех доминирующих, три официальных языка, конфессиональная неоднородность не помешали Швей­ царии сохранить единство и сплоченность, обеспечить высокий уровень де­ мократизма и социальную направленность внутренней политики.

Швейцарская Конфедерация (Швейцарский Союз) - федеративная пар­ ламентская республика. Небольшие размеры территории и численности населе­ ния делают ее нетипичной в плане сравнительно-правового анализа, однако с ^ Кооперативная составляющая сильна и в США, но она выросла на базе дуалистической федеративной сис­ темы и существенно дополнила ее.

2 Данный опыт интересен и для России с точки зрения исторической перспективы.

точки зрения правового регулирования федеративных отношений в Швейцарии имеется немало полезного, что может быть предметом пристального внимания.

Например, разрешение проблемы суверенитета, правовое регулирование отно­ шений внутри сложнопостроенных кантонов и др.

На протяжении многих столетий, начиная с XIII в., Швейцария сущест­ вовала как конфедерация кантонов, заключивших «союз на вечные времена»

для борьбы против Габсбургов за обеспечение своих торговых интересов.

После гражданской войны между сторонниками и противниками централи­ зации (30 - 40 гг. XIX в.) в 1848 г. была принята Конституция, официально провозгласившая страну федеративным государством при традиционном на­ звании Швейцарская Конфедерация.

В состав федерации входят 23 кантона, три из которых делятся на полу­ кантоны. Последние не являются субъектами федерации, что исключает внут рикантональный конфликт, в отличие от российских сложнопостроенных субъектов. Кантоны имеют конституцию, свою законодательную, исполни­ тельную, судебную власть, самостоятельно определяют налоги, из которых 30% федеральные, по 35% - региональные и муниципальные.

Доминирующим фактором становления федеративных отношений в Республике Индия (Индийский Союз) была и остается борьба за цело­ стность и преодоление сепаратизма. Индийская федеративная модель не имеет исторических аналогов. Индия перешла к демократическому федера­ тивному государству от бывшего унитарного государственного образования - Британской Индии.

Индия делит с Китаем первое место по численности населения. В ней проживает пятьсот национальностей и племен, которые говорят на 1652 язы­ ках и диалектах, 18 из которых являются официальными.

После провозглашения в 1950 г. Индии республикой наблюдался слож­ ный процесс образования субъектов федерации. Законом о реорганизации шта­ тов 1956 г. произведена коренная перестройка федерации по национальному и лингвистическому признакам, что не вполне типично для современных федера­ ций, однако для Индии это было способом уничтожения ряда феодальных ин­ ститутов!, в настоящее время Индия включает 25 штатов и семь союзных тер­ риторий, прямо подчиненных центру. Субъекты федерации, за исключением штата Джамму и Кашмир, не имеют собственной конституции. Управление в субъектах федерации осуществляется по той же схеме, что и на федеральном уровне.

Латиноамериканская модель федерализма — долгий путь обретения политической и правовой стабильности. В Латинской Америке в настоящее время имеется четьфе федерации, доказавшие свою жизнеспособность. Не­ смотря на национальные отличия. Латиноамериканские федерации имеют в то же время так много общего, что позволяет говорить об особой латиноамери­ канской модели федерализма.

Латиноамериканский федерализм насчитьшает около двух столетий и име­ ет свою специфику. В основном он учреждался сверху, в его становлении боль­ шую роль играл партикулярный интерес региональных элит, ревностно отстаи­ вающих свои права. В этом - известное сходство с российским федерализмом.

В классических федерациях федерализм оказывал определяющее влия­ ние на формирование политического режима и правовой системы. В латино­ американских федерациях ключевую роль играл политический режим и ин­ ститут каудилизма как на федеральном, так и на региональном уровнях. Час­ тые государственные перевороты (только в Мексике между 1824 и 1853 гг.

их было 46, постоянная полоса переворотов, начиная с 1930 г., сотрясала Ар­ гентину вплоть до 1983 г.), попеременные смены у власти унитаристов и фе­ дералистов, порой некритическое заимствование опыта США, сильные пози­ ции региональных лидеров, слабость демократических институтов, неразви­ тость гражданского общества тормозили развитие экономики и достижение политической стабильности.

' Это еще раз подтверждает, что прямое заимствование международного опыта не всегда продуктивно, и что необходимо в известных случаях находить собственный путь.

Тем не менее экономическая и политическая стабильность в конце XX века стали основой для развития демократии и федерализма.

Несмотря на наличие общих черт, латиноамериканские федерации имеют отличия.

В Бразилии с 1891 по 1988 гг. принято восемь конституций. При этом последовательно расширялись права федерального центра и местного само­ управления, В Аргентине только в середине 90-х годов XX в. наступила политиче­ ская стабилизация в результате ликвидации военных режимов и отмены не­ правовых юридических актов, ущемляющих как права граждан, так и права субъектов федерации.

Венесуэла за два века пережила серию вооруженных конфликтов между сторонниками и противниками федерализма, приняла 27 конституций, пока достигла относительной стабилизации политической и правовой системы.

Мексика уступила часть территории США, но сумела сохранить неза­ висимость. В ее модели федеративного устройства, в правовых механизмах обеспечения государственной целостности сказалось влияние США.

Югославскую модель федерализма можно охарактеризовать как не­ удавшуюся попытку создания федерации национальных государств на Бал­ канах. Она была предпринята после Второй мировой войны путем объедине­ ния в составе ФНРЮ (с 1963 г. - СФРЮ) шести социалистических респуб­ лик: Боснии и Герцеговины, Македонии, Сербии, Словении, Хорватии, Чер­ ногории, автономного края Воеводина и автономной области Косово и Ме тохия в составе Сербии. Субъекты федерации создавались по национальному признаку, причем их границы устанавливались с ущемлением интересов Сер­ бии, во избежание возврата к довоенному сербскому господству в Югославии.


Модель югославского федерализма принципиально совпадала с моделью Советского Союза. Субъекты федерации были под сильным контролем феде­ рального центра, в котором определяющую роль играла коммунистическая пар тия, а правовые механизмы подменялись политическими решениями. Субъекты федерации значительно различались по степени экономического развития и уровню жизни.

После смерти И.Б. Тито (1981 г.) произошло усиление и резкое обостре­ ние национализма в республиках, что при отсутствии правовых гарантий госу­ дарственной целостности привело к распаду СКЮ на национальные компартии, а затем к провозглашению полной самостоятельности Словении и Хорватии в июне 1991 г., означающему распад СФРЮ.

Становление федеративных отношений в современной России прохо­ дило на фоне смены общественного строя и правовой системы. Это нало­ жило существенный отпечаток на российскую модель федерализма, во многом осложнило процессы федерализации, но в то же время и обогатило мировую практику, поскольку подобные процессы едва ли ограничатся ныне сущест­ вующими федеративными системами. Об этом свидетельствует наличие регио налистских моделей государственного устройства, в которых углубление де­ централизации может привести к появлению новых федераций на месте уни­ тарных государств.

Российская Федерация - самая многочисленная по количеству субъектов федерация в мире (89). По способу образования ее трудно отнести к какому либо виду, но в основном исследователи склоняются считать способ образова­ ния Российской Федерации конституционно-договорным. Образованию Рос­ сийской Федерации предшествовал Федеративный Договор (фактически три самостоятельных договора с различными субъектами Федерации). Однако этот Договор не создавал федеративного государства. Таковым оно стало после при­ нятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Становление ньшешней мо­ дели федерализма в России совпало с трансформацией ее политического режи­ ма, сменой общественного строя, созданием новой правовой системы.

Достаточно часто можно встретить утверждение, что российский федера­ лизм переживает глубокий кризис. На наш взгляд, это достаточно спорное ут верждение. Под кризисом принято понимать состояние системы, которая ранее нормально фзт1кционировала, но затем, в силу действия различных внесистем­ ных факторов, утратила необходимое равновесие. Российская Федерация изна­ чально была отягощена противоречиями, которые действовали и продолжают действовать. Ведь не трудно было предположить, исходя из опыта мирового федерализма, что, наполняя статью 72 Конституции Российской Федерации по­ ложениями, по которым невозможно было договориться в ходе работы консти­ туционной комиссии, ее участники изначально обрекали государство на нераз­ решимые противоречия. Хорошо, что хватило мудрости поместить эту статью в изменяемую часть Конституции, но при существующем порядке изменения Конституции Российской Федерации проблема эта практически неразрешима.

Россия принадлежит к числу асимметричных федераций: в ее составе шесть разновидностей субъектов федерации: республики в составе Российской Федера­ ции, области, края, города федерального значения, автономная область, автоном­ ные округа. Согласно Конституции РФ субъекты Федерации имеют равный ста­ тус. Фактически они сильно различаются. Асимметрию в ее российском варианте нельзя рассматривать как положительное явление, но ее нельзя и рассматривать как кризисное явление, поскольку она была заложена изначально и составляет не­ отъемлемую черту российской модели федерализма.

С момента образования Российской Федерации одной из самых сложных и острых проблем стало формирование единого правового пространства. Ни один основной закон субъекта Федерации не соответствовал федеральной Кон­ ституции. Региональное законодательство до сих пор, несмотря на энергичные усилия федерального центра, остается противоречивым, законы субъектов Фе­ дерации и правовые акты органов местного самоуправления часто противоречат федеральному законодательству. Имеют место случаи, когда федеральные пра­ вовые акты сами противоречат федеральной Конституции, что ставит законода­ тельные органы субъектов Федерации в весьма затруднительное положение в де­ ле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Субъекты Федерации различаются по многим параметрам: экономиче­ ским, географическим, климатическим, социокультурным, этническим, кон­ фессиональным и др. Только десять регионов являются донорами. Остальные относятся к дотационным, среди них большой процент депрессивных терри­ торий, в число которых входит подавляющее большинство республик в соста­ ве Российской Федерации, претендующих тем не менее на особое положение среди субъектов Федерации.

Современный российский федерализм формировался под влиянием ряда объективных и субъективных факторов. Во-первых, инерция сложившегося за годы тоталитарного режима менталитета масс и правящей элиты. Во-вторых, революционный, по сути, переход к демократическому режиму со всеми край­ ностями «обвально» обрушившейся свободы при отсутствии правовых ограни­ чений и наличии традиционно присущего российскому правосознанию право­ вого нигилизма. В-третьих, слабость федерального центра и неизбежное в та­ ком случае усиление позиций региональных политических элит, стремящихся максимально использовать сложившуюся ситуацию в своих интересах, нередко идущих вразрез с общенациональными. В-четвертых, не всегда критическое ис­ пользование международного опыта конституционализма и федерализма.

Наряду с генеральной линией на демократизацию и развитие федера­ тивных отношений в процессе становления новой российской государствен­ ности изначально проявились две явно негативных тенденции: к имперскому унитаризму и к усилению регионального сепаратизма. Эти тенденции анти­ конституционны, неконструктивны по сути, но влияние их существенно и противостоять им необходимо не только политическими, но и правовыми средствами.

Быстрый распад СССР, необходимость принятия экстренных полити­ ческих решений для сохранения государственной целостности России не ос­ тавили времени для разработки стройной научной концепции российского федерализма. Реформаторы шли путем проб и ошибок, заимствования зару­ бежного опыта, не всегда приемлемого в российских условиях.

Российский федерализм, установленный de jure, не стал еще федера­ лизмом de facto. Для этого требуется решить комплекс проблем, среди кото­ рых: научная разработка региональной политики;

выравнивание уровней субъектов федерации, превращение их в экономически самодостаточные элементы федеративной системы с четко выраженным собственным интере­ сом в укреплении федеративного союза;

совершенствование правовой осно­ вы федеративных отношений, преодоление глубоких противоречий в россий­ ской правовой системе, связанных прежде всего с перегруженностью ст. Конституции РФ предметами совместного ведения и др.

При всей неотложности решения данных проблем необходимо избегать резких и поспешных политических акций, способных дестабилизировать по­ литическую и экономическую обстановку.. В этом смысле весьма своевре­ менным и политически корректным представляется разделение страны на семь федеральных округов с введением института представителей Президен­ та, которое, по сути, является инструментом организации политического партнерства федерального центра и регионов, но при этом не вторгается в живую ткань федеративных отношений и не посягает на конституционные права субъектов Федерации.

Конституционный статус субъектов федерации и их взаимоотно­ шение с федеральным центром в различных национальных моделях имеют свою специфику.

В США штаты юридически самостоятельны в пределах своих полно­ мочий, вмешательство в сферу их компетенции со стороны федеральных ор­ ганов недопустимо. Они имеют собственные конституции, различные по форме и объему, но не противоречащие принципиальным основам Конститу­ ции США, свои законодательные, исполнительные, судебные органы.

Представляет интерес эволюция взаимоотношений федерального цен­ тра и субъектов федерации. В период принятия Конституции США он оста­ вался открытым, поскольку суть федеративного государства заключалась в разделении полномочий между союзной властью и властями штатов, но предвидеть заранее все детали этого процесса было достаточно сложно. По­ этому с момента принятия Конституции 1787 г. и до начала войны между Се­ вером и Югом отношения между федеральным центром и штатами развива­ лись в рамках так называемого «дуалистического федерализма». В стране существовали два независимых уровня власти. Экономическая активность и политическая самостоятельность субъектов федерации в известной мере спровоцировали сепаратизм южных штатов.

Последующая эволюция федеративных отношений совершалась в на­ правлении «кооперативного» федерализма, т.е. кооперации между органами федеральной и региональной власти. Данная модель не разрушала системы разделения сфер юрисдикции федерального центра и штатов, не посягала на конституционные права субъектов федерации, но она повышала роль феде­ рального центра как гаранта обеспечения общенациональных интересов. Та­ ким образом, повышалась субъектность государства и укреплялась федерация как система, а от поляризации федеральных и региональных интересов был совершен переход к единству их интересов. Открывался путь к осуществле­ нию совместных проектов, заключению соглашений между штатами, которые в настоящее время используются достаточно широко.

В руках федерального правительства имеются и экономические рычаги воздействия на руководство штатов. Нарастающий объем социальных про­ грамм требует постоянных финансовых вливаний центра в экономику штатов.

При этом федеральные власти осущестктают достаточно жесткий контроль за расходованием этих средств.

Федеральные власти стараются не злоупотреблять своим влиянием, по­ скольку они вынуждены считаться с мнением населения штатов, а в конеч ном счете - с настроением электората. Местный патриотизм, имеющий впол­ не ощутимую экономическую подоплеку, играет далеко не последнюю роль в поддержке притязаний властей штатов на расширение своего влияния в ре­ шении как местных, так и национальных проблем.


Конституция Канады не содержит положений, регулирующих отно­ шения федерального правительства и правительств субъектов федерации.

Однако все сферы государственной политики являются предметом межпра­ вительственных переговоров. Они координируются на федеральном уровне подразделениями федеральных департаментов, отвечающих за отношения между центром и провинциями. Соответствующие структуры имеются и на уровне субъектов. Таким образом, главы правительств федерального и провин­ циального уровня поддерживают диалог в рамках конференции первых мини­ стров. Кроме того, на всей территории страны имеются региональные органы федерального правительства, курирующие реализацию федеральных программ.

В Канаде отработан механизм взаимодействия между федеральным цен­ тром и субъектами федерации. Этот механизм не имеет законодательного за­ крепления и опирается на политический обычай. Ядром его являются встречи одиннадцати первых министров. Практикуются и встречи на других уровнях для решения частных вопросов. Выработанные в результате таких встреч со­ глашения хотя и не имеют юридической силы, тем не менее добросовестно выполняются в силу политического обычая. В тех случаях, когда обстоятель­ ства или значимость решаемого вопроса требуют законодательного оформле­ ния, принимаются соответствуюпще законодательные акты.

Для решения текущих проблем в области защиты окружающей среды, здравоохранения, социального обеспечения, финансов, регионального разви­ тия и других, имеющих большую политическую значимость и частичное на­ ложение федеральной и провинциальной юрисдикции, созданы и продолжа­ ют создаваться межведомственные комитеты и комиссии, активность кото­ рых достаточно высока.

Интересы федерального центра и провинций не всегда совпадают, что несет в себе потенциальную угрозу конфликтов. Для их предотвращения и разрешения выработан специфический правовой механизм.

Во-первых, это закрепленные в Конституции сферы юрисдикции феде­ рального центра и провинций^. Во-вторых, центральное правительство впра­ ве отклонять любой законодательный акт провинций или резервировать по нему свое мнение. В-третьих, реализация конституционного принципа «оста­ точного права», предусматривающего верховенство федерального законода­ тельства в вопросах, имеющих общенациональное значение.

На протяжении многих лет были отработаны механизмы предотвраще­ ния и разрешения противоречий и конфликтов. Для предотвращения кон­ фликта используются так называемые структуры межведомственной коорди­ нации, включающие исторически сложившуюся и отработанную на практике сеть институтов, в функции которых входит обсуждение вопросов, относя­ щихся к их компетенции, и выработка взаимоприемлемых решений. Это уже упоминавшиеся выше конференции первых министров (федерации, провин­ ций и территорий), чрезвычайные и тематические конференции по решению сложных и актуальных проблем текущего характера, совещания на регуляр­ ной основе отраслевых министров. В середине семидесятых годов при прави­ тельстве Канады образовано Управление по вопросам отношений между фе­ деральным правительством и провинциями во главе с министром по межпра­ вительственным делам. Аналогичные структуры действуют и в провинциях.

Особенностью канадской модели федерализма является так называемое «естественное наложение юрисдикции». Это дополнительный рычаг в руках федерального центра для воздействия на провинции. Так, в руках федераль­ ного правительства находится ежегодное перераспределение средств из фе ^ Традиционное уважение к праву и закону у канадцев столь велико, что даже правительство Квебека, доби ваюшегося своей независимости от Канады, принципиально апеллирующее к принципу приоритета между­ народного права над национальным, стремится избегать каких-либо неконституционных действий.

дерального бюджета, которые необходимы провинциям для решения вопро­ сов, находящихся в их исключительной компетенции.

В Основном законе ФРГ четко прописаны принципы взаимоотношения федерального центра и земель, взаимоотношения между субъектами федера­ ции. В ФРГ осуществляется поддержание экономического равновесия, т.е. по­ следовательное выравнивание уровня жизни субъектов федерации путем оказа­ ния помопщ в экономическом развитии нуждающимся землям. При этом Феде­ рация проявляет решительность и часть средств от регионов-доноров передает регионам-реципиентам.

Финансовые отношения Федерации и земель строятся на следующих принципах. Федерация и земли независимы в ведении своего бюджетного хо­ зяйства, но обязаны учитывать при этом требования общего экономического баланса. Они, каждая со своей стороны, несут расходы для решения своих задач. Если земли действуют по поручению Федерации, то по закону на по­ следнюю возлагаются расходы по этой деятельности. Предусматривается финансовая помощь землям со стороны Федерации для особо важных инве­ стиций, а также в том случае, если необходимо предотвратить нарушение общего экономического равновесия, для ликвидации экономических разли­ чий между субъектами. Детально прописан в Основном законе вопрос о рас­ пределении налоговых поступлений (ст. ст. 105 — 108).

ФРГ - мононациональное государство ^ Основной закон устанавливает при этом как равный статус всех земель, так и равные права и обязанности «каждого немца» (ст. 33). Для предотвращения сепаратизма на федеральном уровне проводится соответствующая кадровая политика, принцип которой закреплен в п. 1 ст. 36: «Высшие власти Федерации используют в надлежа­ щей пропорции служащих из всех земель. Лица, занятые в прочих властях Федерации, должны, как правило, набираться из той земли, в которой они действуют».

' Каждый, кто имеет фажданство ФРГ, именуется немцем.

Федерация может осуществить в общенациональных интересах объеди­ нение субъектов. В 1952 г. три субъекта Федерации: Баден, Вюртемберг-Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн были объединены. Этому предществовала серьезная подготовка: в Основной закон была внесена специальная статья, подробно рег­ ламентирующая порядок процедуры объединения, проведен опрос населения, заключен соответствующий договор. Объединение оказалось исключительно эффективным. Все остальные попытки оказались безрезультатными, хотя во­ просы объединения субъектов Федерации с целью повышения экономической эффективности и облегчения административного управления активно дебати­ руются.

Хотя в Швейцарии по Конституции 1874 г. кантоны считаются суверен­ ными и располагают всеми правами, не переданными федеральной власти, они не имеют права на сецессию, а их основные законы не могут противоречить фе­ деральной Конституции. Кантоны могут иметь только республиканскую форму правления, обязаны соблюдать определенные формы непосредственной демо­ кратии. Это связано с тем, что в стране широко применяется институт референ­ дума, а основные законы кантонов могут приниматься только народом и по его требованию могут быть пересмотрены. Конституции кантонов в обязательном порядке утверждаются Федеральным Собранием республики, что снимает в принципе вопрос о несоответствии их федеральной Конституции. В случае принятия правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, кантоны лишаются финансовых гарантий и финансовых субсидий со стороны Федерации.

Кантоны имеют свое гражданство, равное представительство в верхней палате парламента, обладают правом законодательной инициативы в Федераль­ ном Собрании. Федеральный центр обязан советоваться с кантонами при разра­ ботке законов, которые последним придется выполнять, запрашивать мнение заинтересованных организаций, а в случаях, специально оговоренных в ст. 32, требуется обязательное народное голосование.

Кантоны не имеют унифицированных структур законодательной власти, единого порядка принятия законодательных актов. Полукантоны, а также кантон Гларус, имеющие небольшую численность населения, принимают важные реше­ ния на первичных собраниях граждан - ландсгемайнде. В остальных кантонах высшим органом власти являются Большие советы, собираюпщеся на сессии два раза в год. В ряде кантонов они назначают главу правительства, членов Верхов­ ных трибуналов. Кантональные парламенты принимают законы, контролируют органы исполнительной власти, активно участвуют в сфере экономического пла 1шрования, им принадлежит право натурализации, помилования.

По-разному, в зависимости от традиций, формируется и правительство кантонов - Государственный совет. Правительства субъектов федерации разра­ батывают кантональные бюджеты, контролируют деятельность коммун, взаи­ модействуют с федеральным центром и властями других кантонов.

В Швейцарии действует хорошо отлаженная система контроля за соблю­ дением соответствия законодательных актов субъектов федерации союзной Кон­ ституции и союзному законодательству. Одним из видов этого контроля является надзор со стороны Федерального совета и утверждения им кантональных право­ вых актов. В конституции эти сферы специально оговорены. Кантональные кон­ ституции утверждаются Федеральным Собранием, что исключает возможность возникновения коллизий по поводу несоответствия.

Такая четкая система отношений между центром и субъектами федерации в наибольшей степени отвечает принципу субсидиарности, т.е. каждая пробле­ ма решается на том уровне, на котором возникает.

Между органами государственной власти федерации и кантонов нала­ жен постоянный обмен документами. Кантоны в обязательном порядке пред­ ставляют принимаемые ими законы и иные акты в распоряжение федераль­ ного инспектора, который готовит специальный доклад о деятельности кан­ тональных органов власти. В случае нарушений со стороны кантонов союз­ ного законодательства могут последовать финансовые санкции или прямое вмешательство федеральных властей (п. 6 ст. 85). С 1855 по 1932 гг. феде­ ральный центр десять раз использовал это право.

В Индии отношения между федеральным центром и штатами консти­ туционно жестко не закреплены.

Парламент страны обычным законом может создавать новые штаты, делить или сливать их, изменить название, границу и территорию любого их них. Для этого не требуется принятия поправок к Конституции. Но мнение штата при этом учитывается.

Штаты не имеют конституций, В тексте Конституции страны сказано, что Союз и образующие его единицы имеют самостоятельные системы управления, построенные по тому же принципу, что и управление Союзом.

Формальной главой исполнительной власти страны является президент, из­ бираемый на пять лет членами коллегии выборщиков от обеих палат парла­ мента и законодательных собраний штатов.

В штате система властеотношений построена по федеральной схеме.

Главой исполнительной власти является губернатор, назначаемый пре­ зидентом сроком на 5 лет. Фактически этими функциями наделен главный министр штата, утверждаемый губернатором. Формально в Индии отсутству­ ет институт контрассигнатуры, но и президент на федеральном уровне, и гу­ бернатор на уровне штата должны руководствоваться рекомендациями пра­ вительства соответствующего уровня.

Штат Джамму и Кашмир имеет ограниченную автономию и собствен­ ную конституцию. Юрисдикция центра в отношении его ограничивается во­ просами, перечисленными в союзном и совпадающем перечнях полномочий, но по большинству вопросов, указанных в списке совпадающей компетен­ ции, центр юрисдикцией не располагает. Остаточные полномочия, за не­ большим исключением, находятся в сфере юрисдикции законодательного со­ брания штата.

Центру предоставлены полномочия по координации политики и разре­ шению споров между штатами. Президент вправе образовать Межштатный совет - совещательный орган для урегулирования таких споров. Парламент может создать специальный квазисудебный орган - трибунал, решение кото­ рого является окончательным.

Есть и другие внеконституционные органы по урегулированию про­ блем общенационального характера, в частности, между штатами. Например, Плановая комиссия, образованная решением правительства. Это консульта­ тивный орган, главой которого является премьер-министр. Она рассматрива­ ет вопросы использования ресурсов страны, составляет планы экономическо­ го развития, которые на практике осуществляются штатами, поскольку большинство вопросов экономического развития входит в их компетенцию.

Существует межштатовский совет — постоянный орган для урегулирования спорных вопросов, возникающих между штатами.

Некоторые вопросы, затрагивающие интересы штатов, полностью или в основном регулирует центр, например, проведение выборов в законода­ тельные собрания штатов или проверка финансовых отчетов штатов.

Надзор за действиями центрального руководства страны осуществляет Верховный суд Индии, а контроль за исполнительной властью штатов — Высший суд штата, который в случае необходимости может апеллировать к высшей судебной инстанции.

Суммы от налогов по перечню компетенции субъектов федерации пол­ ностью поступают в доход штата, а доходы от союзных налогов перераспре­ деляются между центром и штатами. Кроме того, существует система взно­ сов и дотаций штатам со стороны Союза в случае, если средства в распоря­ жении штатов оказываются недостаточными. Конституция, в частности, пре­ дусматривает ежегодное выделение субъектами федерации дотаций по реше­ нию парламента, предоставление кредитов.

Каждые пять лет президентом создается предусмотренная Конституци­ ей финансовая комиссия по урегулированию финансовых отношений между штатами и центром в зависимости от изменений политической ситуации в стране.

Все больше проявляется тенденция к смещению баланса в отношениях между «сильным» центром и «слабыми» штатами в пользу последних. Это не исключает в перспективе пересмотр некоторых положений федеральной Конституции.

В России отношения между федеральным центром и регионами оста­ ются проблемными. Не сложилась сама правовая парадигма этих отношений.

До сих пор на различных уровнях поднимается и дебатируется вопрос о сте­ пени влияния федерального центра на регионы. В Конституции этот вопрос остается открытым. Высказывается мнение о том, что таким, как в России, количеством субъектов федеральный центр управлять не в состоянии. Сразу возникает вопрос о правомерности такого утверждения. Спору нет, субъек­ тов Федерации много, различия между ними огромны, асимметрия резко вы­ ражена. Все это создает безусловные трудности как для федерального центра, так и для самих регионов.

Однако в данном случае суть проблемы заключается не в этом, а в том, возможно ли и правомерно ли ставить вопрос об управлении субъектами Фе­ дерации, о контроле за их деятельностью со стороны федерального центра.

Конституция такого права не предусматривает. Мировая практика, как пока­ зано выше, в данном случае дает разные примеры большей или меньшей сте­ пени зависимости регионов от центра, уровня их самостоятельности. Но бес­ спорен факт, что чем выше самостоятельность и ответственность субъектов федерации, зависимость субъектов федерации друг от друга, тем устойчивее федеративная система. Федерализм ко всему прочему есть еще и юридиче­ ский способ оформления децентрализации, активизирующий, прежде всего, экономические возможности составных частей союзного государства. Едва ли есть смысл в их искусственном сокращении. Федерация - это система, в которой априори предполагается взаимозависимость частей, поэтому полная самодостаточность в экономическом, политическом, геополитическом смыс­ ле ослабляет связь элемента данной системы с системой в целом. В таком случае мы имеем дело уже с самостоятельным соседним государством, а не с субъектом федерации. Вот почему столь настороженно была воспринята в свое время идея создания Уральской республики и другие подобные проекты.

Вместе с тем, у федерального центра должны быть необходимые поли­ тические и правовые рычаги воздействия на региональные властные структу­ ры, чтобы не допустить разрушения федеративной системы. На примере ряда субъектов Федерации мы могли наблюдать, насколько сложно решались во­ просы приведения регионального законодательства в соответствие с феде­ ральным.

За последние годы удалось погасить волну «парада суверенитетов», но республики под любым предлогом в той или иной форме пытаются отстоять «суверенность».

Особенностью российского федерализма явилась практика внутригосу­ дарственных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде­ рации. Ее едва ли можно считать удачной, к тому же она беспрецедентна в мировой практике. Причин для заключения подобных договоров было не­ сколько, в том числе и объективных, поскольку регионы нуждались в некото­ рой корректировке своих отношений с федеральным центром по ряду вопро­ сов, но доминирующую роль играл субъективный фактор, стремление Б.Н.

Ельцина заручиться лояльностью региональных элит. В настоящее время практика заключения подобных договоров сошла на нет, как и многие поло­ жения уже заключенных договоров и соглашений к ним.

Таким образом, в отношениях между федеральным центром и региона­ ми должны доминировать партнерские отношения в решении общенацио нальных задач, которые разрабатывает и предлагает федеральный центр. Но у федерального центра должны быть правовые рычаги воздействия на любую структуру, в том числе и региональную, с тем, чтобы защитить государст­ венную целостность Российской Федерации, конституционные права и сво­ боды граждан единого государства.

Разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации.

В мировой законодательной практике сложилось несколько способов разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

Один из способов заключается в наделении федерации определенным перечнем предметов ведения. Все, что остается за его пределами, относится к предметам ведения субъектов. При этом конституцией могут устанавливать­ ся т.н. «подразумеваемые полномочия» федерального центра, что чревато из­ вестной неопределенностью и конфликтностью между различными уровнями государственных органов власти. Такой способ существует в Танзании, Эфиопии и некоторых других странах.

Другой способ, который в чистом виде практически сейчас не применя­ ется, это — конституционное закрепление сферы исключительного ведения за субъектами федерации, а все, что за ее пределами, отнесено к предметам веде­ ния федерации. Частично этот способ применяется в США, Бельгии, Мексике, но вопросы, по которым субъектам федерации предоставляются гарантии от вмешательства федерального центра, немногочисленны и не имеют большого принципиального значения для государства в целом.

Еще один способ предполагает строгое разграничение предметов ис­ ключительного ведения федерации и ее субъектов, а также предметов их со­ вместного ведения. Этот наиболее сложный и чреватый противоречиями и конфликтами способ имеет место в таких крупных федерациях, как Индия и Россия. Близкий к нему способ, при котором четко определены две сферы предметов ведения (федерации и субъектов), а все оставшиеся могут быть использованы как федерацией, так и субъектами, что в конкретных условиях может усиливать либо позиции федерального центра, либо региональных по­ литических элит.

В практике ряда федераций применяется и такой способ, при котором строго определена сфера исключительных полномочий федерации с отнесени­ ем всех остальных вопросов к совместному ведению. Это сфера конкурирую­ щего законодательства, где позиции федерального центра достаточно весомы.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.