авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Калина, Владимир Филиппович 1. Правовое регулирование федеративный отношений в России в контексте развития мирового ...»

-- [ Страница 5 ] --

Вслед за Конституцией СССР 1977 г. была принята четвертая Консти­ туция РСФСР, полностью соответствовавшая союзной Конституции. В ней были поименно перечислены 16 автономных республик, 5 автономных об ластей, 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа). Ничего принципиально нового в государственное устройство России внесено не было. Руководство КПСС упорно не желало понять, что истори­ ческие условия, новая ситуация в мире и внутри страны требовали радикаль­ ных перемен, демократизации общественных отношений. Конституция юри­ дическая явно отставала от фактического положения дел в государстве. Все острее давали о себе знать и задавленные тоталитарным режимом и диктатом КПСС националистические и сепаратистские тенденции как в союзных рес­ публиках, так и в автономиях.

Этим во многом объясняется и неудача с подписанием так называемого Союзного договора, который предполагал создание достаточно рыхлого поли­ тического образования — ССГ (Союза Суверенных Государств). Данная попытка сохранения некоего подобия СССР была изначально неудачной, поскольку не имела ни экономической, ни политической основы. Против нее были как кон­ сервативные, так и радикальные силы^ 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Провозглашался государст­ венный суверенитет РСФСР на всей ее территории. При этом говорилось о решимости создать в России демократическое правовое государство в составе обновленного СССР. Данная Декларация в буквальном смысле стала началом конца СССР. В составе существующего Союза, продолжавшего оставаться то­ талитарным государством, пусть даже в смягченном варианте, построение правового государства было невозможно. В то же время процессы демократи­ зации в России остановить было уже нельзя. Аналогичные процессы наблюда­ лись и в других союзных республиках. Процессы, имевшие место в союзных 1 Таявший на глазах престиж КПСС уже не позволял ей выступать, как раньше, силой, связывающей воеди­ но все части огромного государственного механизма. Наиболее сильный удар по КПСС нанес ГКЧП, проде­ монстрировавший полную ее неспособность контролировать политическую ситуацию и полную изоляцию в обществе. Историческая судьба СССР была предрешена.

республиках, получили свое развитие и в российских автономиях. Они стави­ ли вопрос о повышении их статуса вплоть до признания их суверенитета и международной правосубъектности. Руководство Чечни выступило с требова­ нием отделения от России.

Сложившаяся ситуация требовала принятия неотложных мер как поли­ тического, так и правового характера. IV Съезд народных депутатов уравнял правовой статус автономных республик и автономных областей, исключив из их названия слово «автономные». Они получали новое наименование «рес­ публики в составе Российской Федерации». Таким образом, правовой статус этих бывших автономий повышался^.

21 апреля 1992 г. VI Съезд народных депутатов Российской Федерации принял закон об изменении названия страны. Название РСФСР упразднялось и новым наименованием стало «Российская Федерация - Россия».

Следует остановиться на причинах распада СССР, объяснение которых сводятся к нескольким концепциям. А.Н. Аринин предложил их классифика­ цию по доминирующему фактору^. Первая группа исследователей видит причину распада СССР в фатальности краха тоталитарной системы. Вторая группа во главу угла ставит начало перестроечных процессов, что, в конце концов, сводит проблему к ошибкам субъективного характера. Третьи видят причину в обострении межнациональных противоречий. Четвертые склоняют­ ся к пресловутой подрывной деятельности США и иных антисоветских сил.

Безусловно, каждая из этих точек зрения не лишена основания, но, на наш взгляд, наиболее адекватно суть рассматриваемой проблемы отражает первая, поскольку остальные только ее развивают и конкретизируют^. При ' Исключение составляет только Еврейская автономная область, которая и в настоящий момент имеет ста­ рое название, являясь фактически равноправным субъектом Российской Федерации.

^ См.: Аринин А.Н.. Проблемы развития российской государственности в конце XX века. // В кн.: Федера­ лизм власти и власть федерализма. - М., 1997. С. 8 - 9.

^ Безусловно, русская нация, как и другие нации, населявщие в прошлом Российскую империю и образо­ вавшие затем СССР, пережила серию серьезных потрясений, которые привели, по утверждению П.А. Соро­ кина, к развитию многих негативных тенденций, имеющих длительные по времени действие. Самой опас­ ной среди этих тенденций является отрицательная селекция, на преодоление которой требуется достаточно большой временной срок. Однако в составе Союза Россия никогда не стремилась к доминирующей роли, со этом ни одна из предложенных версий распада СССР не учитывает правово­ го фактора, который проявлялся в наличии у союзных республик конститу­ ционного права на выход из состава союзного государства. Более того, при наличии права сецессии отсутствовал правовой механизм его реализации, что при известных теперь обстоятельствах сделало распад СССР процессом об­ вальным, хаотическим и драматическим по своим последствиям. Латентная опасность такого распада была заложена изначально, поскольку при образо­ вании союзного государства не был принципиально решен вопрос о сувере­ нитете Союза и отсутствия такового у его субъектов.

Была ли возможность сохранить Советский Союз как федерацию - во­ прос сегодня риторический. Все, что происходит в истории государств, гово­ рит о том, что из всех вариантов развития событий победившая тенденция обладала наибольшим историческим шансом в силу как объективных, так и субъективных причин. В развале СССР огромную роль сыграл субъективный фактор и, прежде всего, косность партийного руководства, упорно держав­ шегося за административно-командные методы, эффективные в экстремаль­ ных ситуациях, но полностью себя исчерпавшие в новых исторических усло­ виях. Среди объективных причин нам представляется важнейшей то обстоя­ тельство, что СССР одновременно содержал признаки унитарного государст­ ва, федерации и конфедерации. При этом федеративная составляющая была самой слабой и уязвимой 1. Основным конфедеративным началом было право союзных республик на выход из состава Союза. Это, в конечном счете, сыг­ рало в его судьбе роковую роль.

стороны русского народа никогда не наблюдалось проявления великодержавного шовинизма, стремления к русификаш1и страны и т.д. Поэтому попытка объяснить распад СССР результатом кризиса русской наш1и, на наш взгляд, лишена всяких оснований. Представляется более обстоятельной точка зрения В. Гушина, ко­ торый считает одной из главных причин распада Советского Союза отказ России от роли союзного центра.

(См.: Независимая газета. 1999 г. 28 мая.).

* Для этого были объективные причины: Россия к периоду распада империи не прошла стадию образования буржуазного национального государства со всеми присушими ему параметрами экономических интересов и экономической взаимозависимости регионов. Новое «собирание земель», последовавшее за установлением большевистской диктатуры, носило сугубо политический характер и опиралось не на экономические инте­ ресы регионов, а прежде всего на всепроникающее партийное влияние.

Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР?

Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР, по сути своей унитарное государство, именовалось федерацией. Почему в момент крушения СССР не возникло сколько-нибудь серьезного движения в его защиту? В какой мере связано крушение политического режима с распадом СССР? Какова степень зависимости политических процессов, и в частности процесса государственного строительства, от национальных политических тра­ диций и идеологической обусловленности характера создаваемого государства?

Какова роль отдельных личностей, в чьих руках была сосредоточена власть и которые оказывали определяющее влияние на внутреннюю и внешнюю поли­ тику государства?

Рассматривая вопрос о государственном строе союза «чисто догматиче­ ски», с точки зрения «положительного права», оставляяя в стороне вопрос о коммунистической диктатуре, Н.Н. Алексеев, полемизируя с представителями русской эмиграции Н.С. Тимашевым и А.А. Боголеповым, утверждает, что « Советское государство в своем писаном праве и в организации действующих по этому праву официальных государственных органов утверждало начало феде­ ративного устройства»^ При этом Алексеев отмечяает, что «советский федерализм имеет совершенно осбую природу по сравнению с федерализмом западных государств - природу, обнаруживающуюся не только в самих принципах и способах объединения советских республик, но и в особом отношении к началам централизма и децентрализации»^. Здесь он выделяет несколько принципиальных положений, из которых четыре, на наш взгляд, оказали определяющее влияние на всю последующую судьбу советского государства. Во-первых, СССР как федерация не являлся по своему сущенству соединением государств, а был соединением в них «трудящегося и эксплуатируемого народа», не государство, а класс выступал субъектом ^ Алексеев И. Советский федералюм. // Общественные науки и современность 1992. № 1. С. 111.

*• Там же.

федерации. В СССР как федерации «государство является не целью, но только средством для проведения иной более высокой, с точки зрения коммунистов, цели - освобождение угнетенных через диктатуру пролетариата. Поэтому не бытие государства само опо себе, а наличие названной цели является принципом федерирования». И основанием советской федерации являются именно эти цели и идеалы, а не интересы реально существующих политических единиц, вступающих друг с другом в политические отношения. Этим СССР принципиально отличатся от западных федераций. Во-вторых, строя федерацию по национальному принципу, большевики рассматривают нацию не как самоцель, а как средство, освобождая не нацию, а трудящихся угнетенной нации. Принцип национальности, таким образом, ограничивается принципом социального идеала^ С поразительной точностью Н.Н. Алексеев прогнрозировал появление самого настоящего, местного, провинциального национализма как реакции на создание в пределах Союза большого количества национальных республик и осуществления в них национального самоопределения. «Это чрезвьгаайно грозное явление, - писал он, — быть может одно из самых опасньп^ для судеб не только советского правительства, но и для будущей России»2. В этом отношении его взгляды полностью совпадают с взглядами В.Г. Федотова (см, сноску на стр. 163). В - третьих, советский федерализм есть федерализм ограниченный: федеративное начало в советском государстве умалено тем, что над Советом Национальностей, призванном ваыражать федеративные интересы стоит Съезд Советов — орган чисто унитарной природы^. Конечно, Н. Алексеев, рассматривая приоду совет ского федерализма с чисто юридических позиииций, сознательно, что он сам отмечал, уходит от вопроса о партийной подчиненности всех советских структур и ограниченности в этой связи прерогатив Съезда Советов. В — четвертых, всякая федерация предполагает однотипность государственного строя, формы ^ См.: Там же. С. 117.

2 Там же. С. 118.

3 Там же. С. 118.

государства. Но при этом классический федерализм не только не исключает отличия среди субъектов федерации, но и учитывает их надлежащим образом.

«В СССР, - продолжает Н. Алексеев, - способ федерирования тесно связан с тем политическим строем, который, по мнению правящей партии, обеспечивает осуществление коммунистических принципов. Оттого государства — члены в советской федерации имеют не только однотипное, но и совершенно однородное, почти тождественное политическое устройство.

Советские конституционные тексты отличаются большим однообразием, все они построены по одному шаблону»!. Мы оостановились столько подробно на изложении взглядов Н.Н. Алексеева потому, что он одним из первых дал достаточно объективный анализ советского федерализма, показав его истинную юридическую природу. Вся последующая история развития советского государства, вплоть до крушения СССР и вступления России на путь построения подлинного федерализма, подтвердила справедливость сделанного им анализа.

СССР являл собой, как отмечалось выше, уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством уни­ тарным, федеративным и конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей.

Хотя были все основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных госу­ дарств, имел целый ряд федералистских атрибутов), однако этот термин в от­ ношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся.

И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как «од­ но союзное государство», которое по мере развития все больше и больше раз­ вивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой перманентно приходилось навер­ стывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР эта парадигма не изменилась.

1 Там же. с. 118.

Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, по­ скольку в разумных пределах тенденции к усиление федерального центра име­ ют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно-командные ме­ тоды определяли направления всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития де­ мократических институтов, столь необходимых для нормального функциони­ рования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только внешней его оболочкой и не являлся системообразую­ щим принципом.

В то же время СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, степенью раз­ витости политической культуры, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись доста­ точно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоцииро­ вался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как тогда казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государ­ стве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверени­ тетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организа­ циях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти клю­ чевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза.

СССР обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым госу­ дарством, состоящим из нескольких государственных образований - союзных республик (число их менялось как по мере присоединения к Союзу новьк чле­ нов, так и по произвольному понижению статуса, например, в случае с Карели­ ей). Во-вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла бьггь изменена без их согласия, свою кон­ ституцию, органы государственной власти. В нормальных федерациях эти ор­ ганы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР высшая националь­ ная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкие его компетенции в ведении субъектов Союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако, важнейшей задачей республиканских органов го­ сударственной власти было проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что пре­ валирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами феде­ рализма создавало качественно новую ситуацию, не известную в прошлой ми­ ровой практике государственного строительства и политического устройства.

Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность по­ литики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства^.

Изменить ситуацию можно было только путем создания подлинной фе­ дерации. Однако, федералистское начало было самым слабым, формальным и ^ Особенно это стало проявляться с конца 20-х - начала 30-х гг. Массовые репрессии, жесткость директив партийных и советских органов по проведению кампании раскулачивания и других мероприятий, усиление административно-командных принципов руководства - все это вело к дальнейшему сосредоточению рыча­ гов власти и управления в руках центра и соответствующему сокращению прав регионов. На практике это вело к доминированию унитаристской тенденции.

официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руково­ дства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного един­ ства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки.

Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР.

в СССР курс был взят на формирование некой мифической категории - со­ ветского народа, что должно было означать национальную по форме и социали­ стическую по содержанию общность. Жизнь показала, что создание такой общно­ сти оказалось невозможной, поскольку сам человек, как клетка социального орга­ низма, из этого процесса был исключен. Не менее эфемерным было и понятие «советский человею). Известная ссылка на патриотизм и высокий героизм пред­ ставителей всех народов СССР в годы Великой отечественной войны не вполне корректна, поскольку перед лицом внешней опасности объединяются люди раз­ ных взглядов, религий, политической ориентации и т.д.

В заслугу СССР ставится экономический подъем союзных республик и рост национального самосознания. С этим трудно не согласиться. Но в XX сто­ летии большинство стран, включая даже весьма отсталые африканские коло­ нии, проделали значительный путь в своей эволюции, а многие ранее отсталые азиатские страны превратились в достаточно развитые государства, по эконо­ мическому и научно-техническому потенциалу опережающие даже европей С1сие республики бывшего Союза. Важнее другое - направленность националь­ ного самосознания. Как показало развитие событий, в бывших союзных рес­ публиках после их выхода из состава СССР в этом самосознании преобладал не общесоюзный приоритет, а узко национальные идеи. Иначе трудно объяснить потоки беженцев русского и русскоязычного населения из многих бывших рес­ публик. Подобного явления не наблюдалось даже после распада Российской империи. Кстати, это бьшо свойственно и России, что доказывается быстрым ростом национал-патриотических настроений. Но что действительно реально сформировалось за годы Советской власти в национальных республиках, и не только союзных, то это местная хозяйственная и политическая элита, четко осознавшая свой партикулярный интерес, и не преминувшая воспользоваться первой возможностью реализовать его на практике.

И все же возникает вопрос: можно ли было сохранить СССР, и что было необходимо для этого сделать? Достаточны ли были усилия правящих кругов СССР и союзных республик? Как прозорливо усмотрели латентную опасность крушения Союза ССР еще в 20-х - начале 30-х годов Н.Н. Алексеев, Н.А. Бер­ дяев, П.А. Сорокин, Г.П. Федотов и др'.

В незаконченной в связи со смертью автора монографии Б.М. Лазарева дается детальный теоретический и правовой анализ процесса распада СССР (гл.У111)2. Попытка сохранения Союза ССР как единого монолитного государ­ ства советские руководители его последних лет связывали с принятием нового Союзного договора Первое предложение о создании такого договора было вне­ сено в 1988 г. на объединенном пленуме творческих союзов Эстонии, а в 1989 г депутаты от этой республики внесли его на Съезде Народных депутатов СССР.

Поначалу оно не встретило широкой поддержки. Вместо этого 3 апреля 1990 г.

Верховный Совет СССР принял закон «О порядке решения вопросов, связан­ ных с выходом республик из СССР». 26 апреля 1990 г. был принят закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации».

В. данном законе закреплялись принципиальные положения о юридической природе нового союза, который должен быть основан на воле субъектов и дей ^ Примечателен вывод, который делает Г Л Федотов в первой статье из серии «Проблемы будущей России»

(1931 год). «При насильственном свержении большевистской диктатуры... ряд народностей потребуют отделе­ ния от России, и счет свой коммунистам превратят в счет русскому народу. Первая же русская национальная власть должна будет начать с собирания России. При медленном изживании диктатуры рост или оформление сепаратистских стремлений будет сопровождать каждый поворот развинчивающегося пресса. Слишком много накопилось под этим прессом задушенных национальных сил. Освобождение их является угрозой самому бытию России... Под покровом интернационального коммунизма, в рядах самой коммунистической партии складыва­ ются кадры националистов, стремящихся разнести в куски историческое тело России...Казанским татарам, ко­ нечно, уйти некуда... Но Украина, Грузия (в лице их интеллигенции) рвугся к независимости. Азербайджан и Казахстан тяготеют к азиатским центрам ислама». (Федотов ГЛ. Судьба и грехи России (избранные статьи по философии русской истории и культуры). В 2-х тт. т. 1. - СПб., 1991. С. 243 - 244.).

2 Лазарев Б.М. Можно ли было сохранить СССР (правовое исследование). - М., 2002.

ствовать в рамках, ими определяемых. Это был закон временного действия, ко­ торый с подписанием нового Союзного договора утрачивал силу^.

Хотя идея Союзного договора была отвергнута прибалтийскими респуб­ ликами, стремящимися покинуть Союз, в том числе и под предлогом своего не­ участия в разработке Союзного договора СССР, было принято предложение М.С. Горбачева о проведении референдума для выявления воли народа по от­ ношению сохранения СССР как федерации. Вопрос был сформулирован так:

«Считаете ли Вы необходимым сохранения Союза Советских Социалистиче­ ских Республик как обновленной федерации равноправных суверенных респуб­ лик, в которой будет в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». Несмотря на противодействие со стороны властных структур отдельных республик (Прибалтики, Грузии, Армении, Молдовы), ре­ ферендум состоялся в России, Украине, Белоруссии, республиках Средней Азии, Азербайджане;

прошел он и в тех республиках, где был официально за­ прещен местными властями, хотя такой запрет был явным нарушением законо­ дательства. В референдуме приняли участие 147 млн. чел, из которых положи­ тельно ответили на поставленный вопрос 112 млн. (76%)2. Поиски компромисса продолжались. В конце ноября 1991 г. появился новый, наиболее компромисс­ ный вариант Союзного договора, в котором каждая участвующая в его подпи­ сании республика объявлялась суверенным государством, основная часть иму­ щества объявлялась республиканской собственностью, республики были вправе опротестовывать и приостанавливать законы Союза и т.д. По известным причи­ нам, анализ которых выходит за рамки нашего исследования, новый Союзный договор не состоялся.

^ Первоначально проект закона назьшался «Об обновлении Союзного договора и разграничении полно­ мочий между Союзом ССР и союзными республиками». Но уже 21 марта 1990 г. палаты Верховного Совета СССР постановили изменшъ его название на «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации как основы Союзного договора». В окончательной редакшш слова «как основы союзного договора»

также бьши сняты (См. Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 163.).

2 См.: Постановление Верховного Совета СССР «Об итогах референдума СССР 17 марта 1991 года» // Из­ вестия. 22 марта 1991 г.

Давало ли его возможное подписание основания утверждать, что на этом пути Союз ССР мог бьпъ сохранен? Одни исследователи отвечают на этот во­ прос положительно. По нашему мнению, данный проект договора возвращал бы страну на стадию конфедерации, а конфедерация исторически либо движет­ ся в сторону федерации при наличии соответствующих исторических тенден­ ций и политической воли к единству, либо к распаду. В данном случае явно превалировала последняя тенденция.

На рубеже 90-х годов во многих союзных республиках были приняты Декларации о государственном суверенитете. В них констатировалось, что су­ веренитет этих республик - необходимое условие существования их государст­ венности. И это происходило на фоне мировой практики, которая доказала, что суверенитет субъектов федерации в таком понимании уже полностью доказал свою несостоятельность. Так, в Декларации РСФСР провозглащалось верховен­ ство законодательства России на своей территории и возможность приостанов­ ления действия законов СССР в случае их противоречия с суверенными права­ ми РСФСР.

Проект нового Союзного Договора реально не мог обеспечить монолит­ ного единства федеративного государства. Во-первых, это касается объема прав и полномочий, добровольно передаваемых республиками в ведение Союза. Во­ прос об этом оставался дискуссионным, но позиции республик были достаточ­ но жесткими. Так, в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от июня 1990 г. «О разграничении функций управления организациями на терри­ тории РСФСР» (а это - основа нового Союзного договора) рекомендовалось со­ хранить союзное управление в области обороны, государственной безопасно­ сти, гражданской авиации, путей сообщения. Морского флота, связи, энергети­ ки, электрификации, атомной промышленности, союзных программ по обороне и космонавтике. Однако открытым оставались вопросы финансовых отноше­ ний, таможенного дела. Некоторые республики прямо требовали введения соб­ ственной валюты, денежной единицы. Не было ясности в вопросах разграниче ния компетенции правоохранительных органов. Анализируя предложения со­ юзных республик, академик В.Н. Кудрявцев обращал тогда внимание на то. Что из сферы ведения федерального центра выпали вопросы обеспечения его верхо­ венства в контроле за нарушением общесоюзного законодательства, за разре­ шением споров между предприятиями, находящимися в ведении отдельных республик, что в условиях единого народнохозяйственного комплекса имело принципиальное значение. Также из компетенции Союза вьшалит международ­ но-правовые проблемы, судебная система^. Декларации обходили вопросы о суверенитете Союза и о верховенстве союзного законодательства, что, по сло­ вам В.Н. Кудрявцева, нарушало «юридическую симметричность»^. Некоторые республики (Молдавия, Узбекистан) требовали обязательной ратификации со­ юзных правовых актов как условия их соблюдения.

В отличие от Договора 1924 г. в проекте нового Договора отсутствовали механизм и порядок разрешения споров и противоречий между Союзом и его субъектами^.

Можно с уверенностью утверждать, что проект нового союзного Договора не был шагом вперед. Он превращал Союз ССР в подобие конфедерации. Как соб­ ственно, и мыслилось в {зешениях 27 съезда ЬШССС об образовании ССГ (Союза суверенных государств). Остается только удивляться самонадеянности советской партийной элиты, которая с такой легкостью оперировала понятием «суверени­ тет», надеясь на незыблемость партийных «скреп» и для нового государства^*.

^ См.: Кудрявцев В.Н. Декларации о суверенитете и Союзный договор //Новый союзный договор: поиски и решения. - М., 1990. С. 3-4.).

2 Там же.

^ В Договоре 1924 г. такие механизмы были: ЦИК союзных республик вправе был опротестовать декреты и по­ становления Союзного Совнаркома, не приостанавливая их исполнения (ст. 15). Что касалось распоряжения нар­ коматов, то они могли приостанавливаться властями республики (ст.17) Правда, вскоре эти правила перестали действовать, равно как и сам договор.

^ Еще в 1988 г. 19 Всероссийская партийная конференция и Сентябрьский (1989 г.) Пленум ЦК КПСС подчерки­ вали необходимость развития и укрепления Союза как федерации и наметили пути достижения этой цели: обес­ печение республикам широких прав, повышение их самостоятельности и ответственности в сферах экономики, охраны природы, социально-культурном строительстве на подведомственных территориях.

3.2. Особенности современного этапа развития российского федерализма Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного до­ говора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включен­ ного в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе*.

Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик - Татарстан не подписана Федеративный договор и не провела референдума по принятию российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992 года Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международ­ ного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

1 ноября 1991 года Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чечен­ ской Республики, обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской Республики», направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 года объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Рес­ публики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и * Необходимость быстрого заключения Федеративного договора диктовалось еще и тем, что в ряде респуб­ лик активизировались сепаратистские силы, требовавшие выхода из состава России. В Татарстане и Чечне этим силам удалось сорвать подписание Федеративного договора, а в последующем и проведение референ­ дума по принятию Конституш1и Российской Федерации 1993 года.

руководством парламента Чечни. В нарушение федеральной Конституции, от­ носящей вопросы военного строительства и создания вооруженных сил к ис юпочительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования.

Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конститу­ цию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй законодательное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации.

Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необ­ ходимую целостность и стабильность.

Таким шагом стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных по­ ложений Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее состав­ ной частью) недвусмысленно свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закреп­ ление исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность^. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народов, не умаляет их вклада в становле­ ние российской государственности, экономики, науки и культуры. Но фа1ст остается фактом, что народ многонациональной России высказался за сохра­ нение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается Федеративного Договора, то составляющие его документы прини­ мались полномочными представителями субъектов Российской Федерации и -касались только разграничения предметов ведения и полномочий между фе­ деральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Российскую Федерацию — Россию как «демократическое федеративное государство с рес ^ Республики в составе Российской Федерации и автономные образования исторически сформировались в составе РСФСР. Исключение составляет только Тыва.

публиканской формой правления». Учитывая высокую степень конституци­ онной защиты первых двух глав Конституции Российской Федерации, можно говорить о надежной правовой гарантии федеративных отношений в нашей стране и о законности всякого противодействия со стороны государства по­ пыткам развала федерации или отторжения от нее того или иного субъекта.

. Глава 3 Конституции Российской Федерации, посвященная федератив­ ному устройству, отразила принципиально новый подход к пониманию фе­ дерализма по сравнению с предыдущими советскими конституциями. Это прежде всего отказ от основной идеи прежних конституций - принципа де­ мократического централизма, — суть которой заключалась в подчинении ни­ жестоящих органов государственной власти вышестоящим во всех ветвях власти 1.

Конституция впервые закрепила разграничение предметов ведения ме­ жду федеральным и региональным уровнями, а также определила сферу ком­ петенции органов государственной власти — общегосударственных (феде­ ральных) и региональных (субъектов Федерации). Кроме того, ст. 72 включа­ ет большую группу общественных отношений, составляющих сферу совме­ стного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также совместной компетенции двух уровней органов государственной власти.

Переход к новой системе федеративных отношений оказался сложным по многим причинам. Во-первых, отсутствие правового механизма регулиро­ вания внутригосударственных отношений. На практике оказалось весьма сложным определить границы компетенции государственных органов власти.

Во-вторых, отсутствие подготовленных кадров и опыта работы в новых услови­ ях. В-третьих, наличие противоречий в самой Конституции, вызванных полити ' в данном случае говорить о ветвях власти можно весьма условно, поскольку советская система властеот ношений строилась на принципе единства законодательной и исполнительной власти. Надо сказать, что на заключительном этапе действия Конституции РСФСР в ней содержался принцип разделения властей, но отсутствовал механизм сдержек и противовесов, что делало этот принцип нежизнеспособным. Это привело в острому конфликту между законодательной и исполнительной властью, закончившемуся трагическими событиями октября 1993 года. С целью недопущения конфликта между ветвями власти на заре американ­ ского конституционализма механизм сдержек и противовесов был создан в США по инициативе президента Мэдисона. К сожалению, российские власти своевременно не воспользовались этим опытом.

ческими компромиссами переходного периода, среди которых наиболее слож­ ными являются асимметрия субъектов Федерации и нелогичность построения так называемых сложных субъектов Федерации, когда один равноправный субъект Федерации (край или область) включает в себя другой равноправный субъект (автономный округ)!. Исторический опьгг и сравнительный анализ по­ казывают, что становление практически любой федерации отягощено разного рода противоречиями и занимает определенный исторический период. Россия не представляет в этом плане исключения.

Так, на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и имено­ вавшегося федерацией, возникла новая, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация, которая унаследо­ вала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в со­ ставе России, края, области, автономные округа, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом деление, унаследованное от прошлой административно-командной системы. Тем не менее, с точки зрения обеспечения государственной целостности сохранение подобного деления не лишено целесообразности. Следует согласиться, на наш взгляд, с точкой зрения Л. Смирнягина, что «как бы ни были велики некоторые субъекты нашей феде­ рации, ни один из них не обладает полноценным спектром хозяйственных сек­ торов и элементов социальной структуры. За советскую эпоху все они оказались в сложной паутине кооперационных и других производственных связей, все за­ висят друг от друга и никто не способен всерьез ставить вопрос об автаркии — просто экономика местная не вьщержит. Тем самым целостность страны усиле­ на, помимо социально-культурных и политических скреп, еще и скрепами эко­ номическими» 2.

' Данная проблема успешно разрешена в Конституции Швейцарии.

2 Смирнягин Л. Зуд мудрости. Как нам поделить Россию? // Новое время. 2003. № 28. С. 15.

Вступив на путь федеративного развития позже других государств, Рос­ сия использовала основополагающие принципы федеративных отношений.

Вместе с тем на российской почве при реализации этих принципов уже обна­ ружилось определенное своеобразие, вызванное ее геополитическими, истори­ ческими, этнополитическими, социокультурными и иными особенностями.

В Конституции Российской Федерации закреплены как непосредствен­ но принципы, на которых базируется федеративное устройство государства, так и иные принципы, без опоры на которые федеративные отношения суще­ ствовать не могут.

К первой группе относятся принципы, сформулированные в статьях 4, и 15 Конституции Российской Федерации: государственная и территориальная целостность России, государственный суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации, единство конституционно-правовой системы.

Это базовые принципы федеративного устройства, которые конкрети­ зируются в ряде последующих статей федеральной Конституции^. Так, ст. закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конституции Рос­ сийской Федерации на всей территории союзного государства, строгое соот­ ветствие ей всех законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, а также неукоснительное соблюдение требований федерального законодательства всеми органами государственной власти, местного само­ управления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В ^ Следует иметь в виду, что такой фундаментальный принцип, как разграничение предметов веления между Российской Федерацией и ее субъектами, составляющий суть всякой федерации, не нашел закрепления в первой главе Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основы конституционного строя.

статьях 71, 72, 73, 76 конкретизируются положения ст. ст. 4 и 5. В Конститу­ ции не выделен специально принцип разграничения предметов ведения, од нако он органически вытекает из содержания перечисленных статей.

Ко второй группе можно отнести принципы, которые носят обпщй, универсальный характер и в федеративном государстве приобретают особую специфику. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы народовластия, разделения властей, равенства прав и ответственности Федерации и ее субъ­ ектов в пределах их предметов ведения, гарантии прав и свобод человека и гражданина, гарантированности местного самоуправления, защиты основ конституционного строя и безопасности государства.

Конституционное закрепление принципов федерализма создает правовую основу движения России по пути уже проверенного на практике строительства гражданского общества и правового государства, в котором все элементы феде­ ративной системы представлены как единый организм. Однако это необходи­ мое, но не достаточное условие. Как бьшо показано вьппе, существующие на сегодняшний день модели федеративных государств сильно различаются. И не столько по формальному признаку наличия самих федеративных стрз'ктур, сколько по признаку их качественного содержания и наполнения.

Качественное различие заключается в положении личности, в отноше­ нии к человеку, к его роли как субъекта федеративных правоотношений. Чем на самом деле является асимметричность Федерации: отступлением от един­ ства правовой системы, вольной трактовкой понятия государственного суве­ ренитета, поспешностью и отсутствием продуманной и научно взвешенной концепции федеративного устройства и т.д.? Есть все основания полагать, что спонтанно сложившаяся асимметрия объективно ведет к нарушению под видом реализации федеративных начал фундаментальных прав человека, по­ скольку верховенство федерального права основано на договоре граждан фе­ деративного государства, а не на договоре федерального Центра с субъекта ми Федерации. Всякое отступление от этого принципа, под каким бы предло­ гом оно ни подавалось, есть отступление от принципа равноправия граждан федеративного государства.

Анализ современного состояния России с точки зрения реализации провозглашенных в Конституции РФ принципов федерализма дает основание заключить, что она находится в начальной стадии строительства федератив­ ных отношений, и для того, чтобы этот процесс пошел по пути, способному привести Россию к экономическому процветанию и гарантиям демократиче­ ских свобод, требуется как дальнейшая теоретическая разработка принципи­ альных положений российского федерализма, так и создание необходимой правовой основы их реализации на практике.

Российская Федерация, как и любая федерация, представляет собой сложную систему, и в этом смысле может быть рассмотрена под углом зрения важнейшего системного качества, каковым является целостность системы. В теории систем под целостностью понимается такое объединение элементов в единое целое, в результате которого возникает новое качество, принципиально отличное от простой суммы свойств составляющих ее элементов. Закрепив в ч.

3 ст. 5 федеральной Конституции положение о том, что «федеративное устрой­ ство Российской Федерации основано на ее государственной целостности», за­ конодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило Российское государство. Однако закрепление государственной цело­ стности как принципа не гарантирует спонтанности достижения поставленных целей, безопасности системы, ее стабильности, т.е. способности сохранять структурно-функциональную организацию, равновесие и устойчивость при рез­ ких колебаниях, вызванных экономическими, политическими и иными обстоя­ тельствами.

Последовавший за распадом СССР «парад суверенитетов» создал объ­ ективную угрозу сохранению целостности федеративной системы в России, а следовательно, обеспечению ее безопасности. Существенным аспектом дан ной проблемы было и остается также сохранение территориальной целостно­ сти страны.

По существу речь идет о сохранении единого федеративного Россий­ ского государства. Единство федерации основано на единстве народа. Феде­ ративное государство - это единое государство, поскольку его граждане представляют единое сообщество, имеют единое гражданство и выражают свою волю как единое целое. Самим фактом образования федерации уста­ навливается историческое единство, всякое посягательство на которое может быть квалифицировано как посягательство на право всего народа федератив­ ного государства. Еще Д. Локк, говоря о федерализме, подчеркивал, что ущерб, нанесенный одному из членов сообщества, есть ущерб всем членам сообщества, государства. Горячо отстаивал эту мысль А. Гамильтон. Он ут­ верждал, что федеральные законы адресуются не штатам, а гражданам госу­ дарства.

Единство федерации основано на договоре граждан, и под этим един­ ством понимается, прежде всего, единство территории, единство экономиче­ ского пространства, единство и целостность конституционно-правовой сис­ темы, единство системы государственной власти и управления на всей терри­ тории федерации, единство судебной системы, обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдение гражданами госу­ дарства своих конституционных обязанностей по отношению к государству и обществу.

Российская Федерация создавалась сверху путем трансформации уни­ тарного государства, поэтому доминирующей тенденцией в процессе ее об­ разования выступала децентрализация. Определенными кругами региональ­ ных элит данный процесс был воспринят как повод для ослабления государ­ ственного единства России, удобный момент для извлечения односторонних преимуществ, заявления территориальных претензий и т.д. Ошибочность та­ кого подхода очевидна. Смысл и назначение децентрализации совсем в ином.

Он заключается в структурном усовершенствовании Российской Федерации как системы, радикальном изменении связей и отношений между ее элемен­ тами. При этом реализация возможности системы осуществляется не только за счет повышения активности и результативности деятельности ее элемен­ тов (регионов), но прежде всего за счет максимализации возможностей ее структурной организации. Необходимость федеративной формы государст­ венного устройства России сегодня мало у кого вызывает сомнение, однако ее структура с самого начала заявила о себе комплексом сложных проблем и противоречий.

Реализация любого прогрессивного явления нередко сопровождается негативными тенденциями, поэтому задачей политического руководства ста­ новится осуществление его с минимальными издержками. Это имел в виду академик Е.М. Примаков, выступая в бытность свою главой российского Правительства на Всероссийском совещании по вопросам развития федера­ тивных отношений 26 января 1999 года. Он отметил ряд опасных тенденций, создающих серьезные препятствия для российского федерализма. Среди них придание в ряде регионов в явочном порядке административным границам фактического статуса государственных, попытки одностороннего изменения административных границ, создание искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передвижения внутри страны продо­ вольствия, товаров и услуг, запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важнейших продуктов и т.д*.

Таким образом, процессы децентрализации на российской почве оказа­ лись отягощенными опасностью экономической дезинтеграции, вызванной последствиями распада СССР, сложностями трансформации планово распределительной системы, глубоким системным кризисом, затрудняющим образование единого рыночного пространства, значительными различиями экономического потенциала и фактического статуса субъектов Федерации.

' См.: Президент. Парламент. Правительство. 1999. № 2. С. 9.

Все это при многочисленных ошибках и слабости федерального центра, ко­ торый был вынужден проводить политику политического маневрирования, при отсутствии действенной правовой системы вело к подрыву единого эко­ номического пространства России, ослабляло эффективность стратегическо­ го курса на осуществление реформ. Воспользовавшись этим, ряд субъектов Федерации взяли курс на проведение политики «бюджетного сепаратизма», что объективно лишало федеральный центр возможности концентрации ма­ териальных средств для реализации общегосударственных целей.

Принцип государственной целостности Российской Федерации тесно связан с принципом ее безраздельного суверенитета над всей ее территорией.

Суверенитет - это один из неотъемлемых атрибутов государства, и до воз­ никновения федераций рассматривался исключительно как международно правовая категория. С появлением федеративных государств проблема суве­ ренитета значительно усложнилась за счет внутриполитического аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос был решен окончательно в пользу сувере­ нитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государ­ ства с сепаратистами!. При этом сепаратистские тенденции не везде удагюсь преодолеть и тем сохранить целостность федеративного государства^.

Проблема суверенитета применительно к федеративному строительст­ ву в Российской Федерации приобрела особенную остроту в связи с распадом ряда федераций, построенных по территориально-национальному или нацио­ нальному принципу, который с разной степенью драматизма обозначился, прежде всего, в бывшем СССР и Югославии.

В Российской Федерации проблема суверенитета не снята и по сей день.


В научной литературе дискутируется вопрос о возможности разделения сувере­ нитета между Федерацией и ее субъектами, об ограниченном суверенитете ' Тем не менее, в Канаде за провинцией Квебек сохраняется право на сецессию, что дает основание полагать за этой провинцией право на суверенитет. При этом дваж11Ы Квебек был на грани выхода из состава федера­ ции, причем в 1995 году в ходе последнего референдума для реализации этого решения не хватило немно­ гим более 40 тысяч голосов.

^ Примером могут служить процессы, проходившие в ряде стран как в прошлом, так и в нынешнем веке, которые привели к распаду ряда федераций.

субъектов Федерации, обусловленности суверенитета рядом ценностей совре­ менной цивилизации и т.дЛ Автор разделяет точку зрения тех исследователей, которые стоят на позициях неделимости суверенитета^.

Что же касается практики, то конституции подавляющего большинства республик в составе Российской Федерации изначально закрепили их суве­ ренитет. В ст. 1 Конституции Республики Татарстан говорилось, что Татар­ стан является суверенным государством, и что суверенитет есть его неотъем­ лемое качественное состояние. Глава 5 была специально посвящена сувере­ нитету Татарстана. В ней Республика Татарстан объявлялась суверенным го-, сударством, субъектом международного права, ассоциированным с Россий­ ской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Ст. 62 закрепляла международную право­ субъектность Татарстана на уровне суверенного государства, самостоятельно определяющего свою внешнюю политику.

Аналогичную формулировку содержала и ст. 1 Конституции Республи­ ки Башкортостан, согласно которой она объявлялась суверенным государст­ вом, а республиканские законы наделялись верховенством на всей террито­ рии республики. Глава VII так и называлась «Республика Башкортостан — су­ веренное государство», и в ней государственный суверенитет объявлялся ее неотъемлемым качественным состоянием;

отношения с Российской Федера­ цией должны были носить договорной и равноправный характер, хотя и де­ лалась оговорка, что «Республика Башкортостан сохраняет за собой всю пол­ ноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации». Конституция провозглашала Башкортостан субъектом международного права, хотя и огра ' См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерашш. - М., 1994;

Михалева H.A. Конституционные реформы в российских республиках. / Конституции республик в составе Российской Федерации. — М., 1995.

2 За последние годы появился ряд исследований данной проблемы. Среди них: Суверенитет в государствен­ ном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5;

Разделит ли Россия участь Союза ССР? - М., 1993;

монография И.А. Умновой «Конституционные основы современного рос­ сийского федерализма». - М., 1998 и др.

ничивала его международную правосубъектность кругом тех вопросов, кото­ рые не переданы по Договору в ведение Российской Федерации ^ Проблема суверенитета в Российской Федерации приобрела особую специфику в связи с практикой заютючения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­ дарственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и пол­ номочий, о чем речь пойдет ниже.

Вся мировая практика однозначно свидетельствует о том, что разделе­ ние суверенитета гибельно для федерации. Его не удалось осуществить ни в странах бывшей социалистической системы, ни в Объединенной республике Камерун, ни в Бирме, ни в других странах, где такие попытки предпринима­ лись. Всякий поиск политического компромисса в данном вопросе может при­ вести только к обострению сепаратизма и к распаду федерации.

Особая ситуация сложилась в отношениях между Российской Федера­ цией и Чеченской Республикой. Рассматривать последнюю в качестве субъ­ екта Российской Федерации на протяжении длительного времени можно бы­ ло только условно. Решить проблему путем выхода Чечни из состава Россий­ ской Федерации, на чем настаивали не только сепаратисты внутри Чечни, но и определенная часть рядовых граждан и политиков России, в рамках феде­ ральной Конституции не представляется возможным в виду целого ряда при­ чин и, прежде всего, ввиду отсутствия правового механизма для реализации подобной акции. Предлагался вариант ужесточения режима административ­ ной границы с Чеченской Республикой. Как временная и вынужденная мера она имела смысл. Однако эта акция с правовой точки зрения далеко не безу­ пречна, поскольку нарушала бы федеральную Конституцию, только уже со стороны Федерации. Следует иметь в виду, что мировая практика знает слу­ чаи, когда из состава федераций выходили отдельные субъекты. Мирная се ^ Несмотря на то, что в настоящее время проделана существенная работа по приведению конституций и те­ кущего законодательства субъектов Российской Федерации, и, в частности, рассматриваемых республик, в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, остается еще ряд нерешенных вопросов.

цессия имела место в Малайзии при образовании в 1965 году самостоятель­ ного государства Сингапур, в Пакистане в 1970-х годах вооруженная борьба Восточной Бенгалии завершилась компромиссом - образованием Бангладеш, бесплодной оказалась попытка Эфиопии удержать в своем составе Эритрею.

И хотя для сохранения целостности федерации должен быть использован весь арсенал конституционных средств, в отдельных случаях следует учиты­ вать цену в человеческих жизнях, которую приходится платить за насильст­ венное удержание субъекта федерации в составе единого государства.

Единство федеративного государства предполагает единое гражданство для всего населения, проживающего на территории федерации, равенство всех граждан перед законом, наличие официально установленного языка межнационального общения (иногда их может быть несколько, например, в Швейцарии, Бельгии). В ряде федераций существует наряду с общегосудар­ ственным гражданством гражданство субъекта федерации, что является только свидетельством дополнительных гарантий прав субъектов федерации, а не показателем слабости федеративного устройства.

Федерация может быть устойчивой только в том случае, если в ней по­ следовательно и целенаправленно проводится линия на создание единого го­ сударства-нации, где все граждане идентифицируют себя с данным государ­ ством. В Российской Федерации данная проблема неожиданно приобрела ак­ туальность. Ряд националистически настроенных организаций заявили о не­ обходимости обособления русского этноса, создания особой республики рус­ ского народа^. Несмотря на абсурдность такой постановки вопроса, она име­ ет определенное число сторонников, причем их активность не спадает, а, на­ против, имеет тенденцию к усилению^.

В развитых федерациях абсолютное большинство граждан идентифи­ цируют себя с государством, к которому они принадлежат. В России этого не ^ Автору неоднократно приходилось доказьшатъ в беседах с выразителями подобных тенденций пагубность данной идеи не только для Российской Федерации в целом, но и для русского народа как этнической общности.

2 Для России было бы весьма полезно использовать опыт других федераций для решения данной проблемы, осо­ бенно тех, где эта проблема имела наибольшую остроту, например, ФРГ, Швейцарии, США и др.

произошло, о чем красноречиво говорит обсуждение вопроса о том, указы­ вать ли в паспорте национальность его владельца. Протест против отмены «пятого пункта» исходил от представителей нерусской национальности. Та­ ким образом, можно констатировать, что у нас еще не сложился единый на­ род России, хотя подавляющее больщинство россиян нерусской националь­ ности веками находились в ее составе, носят русские имена, многие испове­ дуют православную веру, которая исконно была присуща русскому населе­ нию, свободно владеют русским языком и т.д.

Любое государство сильно единством власти. В федеративном государ­ стве, в отличие от унитарного, возникает целый комплекс проблем, связан­ ных с тем, чтобы обеспечить правильное сочетание субординации властных структур с широкой самостоятельностью органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Принцип единства системы государственной власти Российской Феде­ рации основывается на конституционном положении о том, что ее единст­ венным источником является многонациональный народ России. Поэтому вполне справедливо утверждение И.А. Умновой о том, что «принцип единст­ ва системы государственной власти - более широкое понятие, нежели прин­ цип единства системы органов государственной власти»!. Такой упрощенный подход был принят в СССР, СФРЮ и других федерациях советского типа и основывался на единстве законодательной и исполнительной власти. Федера­ тивная система отрицает прямое подчинение законодательных органов вла­ сти субъектов федерации высшему законодательному органу федерации. Од­ нако это вовсе не говорит об отсутствии единства системы законодательной власти, которая в Российской Федерации имеет свою специфику. Она прояв­ ляется в том, что, как и во всех федерациях, требования федеральной Кон­ ституции и федерального законодательства обязательны для всех субъектов федерации, которые должны в своей законотворческой деятельности строго ' Умнова И.А.. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. С. 115.

им следовать. С другой стороны, как отмечает Л.Ф. Болтенкова, законода­ тельная ветвь власти субъектов Федерации «законодательствует (и контро­ лирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

она имеет право законодательной инициа­ тивы в Федеральном Собрании;


направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, т.е. в законодательный (представи­ тельный) орган государственной власти Российской Федерации» ^ Данную точку зрения разделяет И.А. Умнова, которая, отмечая, что в отсутствии еди­ ной системы органов законодательной власти Федерации и ее субъектов за­ ключается особенность федеративных отношений, подчеркивает: «Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъ­ ектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необхо­ димых для федеративного типа формах»^.

Однако теоретические модели не всегда вписываются в российскую по­ литическую и правовую реальность. В России с трудом преодолевается насле­ дие административно-командной системы, когда центр определял все жизненно важные аспекты деятельности регионов, а система Советов имела жесткую ие­ рархическую структуру. Произошедшая в стране демократическая революция, ошибки и просчеты т.н. младореформаторов вьщвинули на руководящие посты представителей прежней номенклатуры с привычными для них методами руко­ водства, хотя и понимающих основные тенденции, вызванные переменами. От­ сюда и живучесть тенденции у определенной части руководящих работников к подчинению регионов, к управлению ими.

Стремление федерального центра брать решение многих вопросов на себя в обход региональных властей, при неспособности решения этих вопро­ сов, только подрывало его авторитет и влияние в глазах граждан государства.

' Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. / Российская государственность: состояние и перспективы развития. - М., 1995. С. 5L 2 Умнова И.А. Указ соч. С. 127.

Усиливающееся в этой связи влияние региональных властных структур, зна­ чительно укрепленное выборностью глав исполнительной власти, не только не компенсировало ослабление государственной власти, а, напротив, стиму­ лирует рост и без того уже подошедшего к опасной отметке уровня регио­ нального сепаратизма.

Сама центральная власть, и прежде всего ее законодательная ветвь, при росте влияния региональных элит на процесс ее формирования, постепенно ут­ рачивала способность решительно отстаивать общенациональные интересы. При этом Президент и федеральное Правительство вьшуждены были лавировать, по­ степенно сдавая позиции. (Весь мировой опыт федерализма свидетельствует об опасности такого пуги для целостности федерации).

Решение непростой задачи преодоления данной ситуации выпало на долю В.В. Путина, которому, как гаранту Конституции, надлежало принять необходимые меры по реформе системы власти, не прибегая к нарушению Конституции РФ и стремясь сохранить все еще хрупкий баланс во взаимо­ действии властных структур.

Важнейшим принципом построения федерации является разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В этом заключается суть федерации, ее, прежде всего, экономическое преимущество перед уни­ тарным государством. В большинстве современных федераций этот принцип конституционно закреплен, и практика его реализации достаточно многооб­ разна. В России реализация этого принципа сопряжена с немалыми сложно­ стями, вызванными объективными реалиями процесса становления федера­ тивных отношений. Они восходят к историческим, политическим, экономи­ ческим, этнонациональным, социокультурным и иным аспектам. Можно бы­ ло бы считать российскую конституционную модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами историческим вкладом в развитие мирового федерализма, если бы не одно существенное обстоятельство — этот вклад не упрощает решения проблем федерализма, не создает гарантий необра тимости государственной целостности и единства Российской Федерации. К этому следует добавить нечеткость и недостаточную корректность использова­ ния в федеральной Конституции и федеральном законодательстве таких осно­ вополагающих понятий, как «предметы ведения», «полномочия», «компетен­ ция»!. Это нередко ведет к подмене понятий, их смешению, вносит путаницу и разнобой в законотворческую деятельность на федеральном и региональном уровнях при заключении двусторонних договоров между органами государст­ венной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. На практике подобные теоретические просчеты выливаются нередко в ревизию констшуционных положений о разграничении предметов ведения Федерации и ее субъектов, что с правовой точки зрения абсолютно недопустимо.

Как уже отмечалось выше, принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами формально-юридически не сформулиро­ ван в основах конституционного строя Российской Федерации, хотя принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государст­ венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, являющийся вторичным по отношению к нему, включен в число базовых принципов федеративного устройства (ст. Конституции Российской Федерации). Едва ли данное обстоятельство следует рассматривать как случайность. Последовавшая вслед за принятием новой фе­ деральной Конституции волна внутригосударственных договоров позволяет усмотреть в этом далеко идущий расчет региональных элит и известную сла­ бость на том этапе федерального центра.

Автор разделяет точку зрения И.А. Умновой о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами является одним из принципов, на ко­ торых строится отношение между Федерацией и ее составными частями, осуществляется становление российской правовой системы, определяется ^ См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно практическое пособие. - М., 1998. С. 160 - 165, 168 - 169,178,209.

приоритетность правовых актов, регулирующих сферы отношений, где инте­ ресы Федерации конкурируют с интересами регионов. В части 3 статьи Конституции Российской Федерации говорится: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде­ рации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными до­ говорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Возникает вполне резонный вопрос - что является приоритетной формой при разграни­ чении предметов ведения и полномочий органов государственной власти:

федеральный закон или договор? По логике вещей, согласно правовой док­ трине, наконец, самой Конституции РФ, федеральный закон имеет большую юридическую силу. Однако на практике разграничить федеральный закон и договор как правовые формы бывает достаточно сложно, особенно в таких жизненно важных сферах, как энергоснабжение, использование недр и др.

Поэтому представляется вполне обоснованным предложение И.А. Умновой, что поскольку договор является актом совместного действия, то предмет до­ говорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения. Если же вопрос относится к ведению Российской Фе­ дерации, то она решает эти вопросы самостоятельно, либо федеральным за­ коном наделяет органы государственной власти субъектов Федерации от­ дельными полномочиями. Логично предположить, что принцип отказа от до­ говорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ве­ дения субъектов Федерации, за исключением случаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации отдельных своих полномочий феде­ ральным органам, вызванной объективными обстоятельствами ^ Следует отметить еще одно принципиальное положение. Мировая практика построения федеративных отношений выработала ряд общих прин­ ципов, отступление от которых чревато для федеративного государства серь * См.: Умнова И.А. Указ. Соч. С. 175.

езными осложнениями. Одним из общих принципов является принцип разде­ ления власти при наличии механизма сдержек и противовесов- Этот принцип в федеративном государстве имеет особое значение. Однако сложившаяся на первых порах функционирования федеративных отношений договорная практика объективно усиливала исполнительную ветвь власти. Из процесса подготовки и подписания договоров практически бьша устранена законода­ тельная ветвь власти и совсем не определена функция судебной власти. Не­ сомненно, устранение из договорного процесса законодательной ветви вла­ сти снижает юридическую силу договоров и дезорганизует систему правоот­ ношений в Российской Федерации.

В деле становления российского федерализма проблема внутрифедераль ных договоров занимает особое место. По сути своей, приняв массовый харак­ тер, как уже отмечалось выше, это ведет к ревизии Конституции- Что такое внутрифедеральный договор и какова его юридическая квалификация? Данной проблеме посвящено немало исследований, как общего, так и специального ха рактера^.

В практике федеративного строительства можно вьщелить два типа дого­ воров: федеративный договор или соответствующий ему документ, оформляю­ щий создание федеративного государства и договоры (соглашения) между субъектами федеративных отношений, корректирующие и конкретизирующие их, В Российской Федерации существует 46 договоров и несколько сотен со­ глашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль ^ Баглай M.B. Констшуционное право Российской Федерации. - М., 2001;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995;

Чиркин В.Е. Конституционное право России. - М., 2003;

Демин А.В. Нормативный договор как источ­ ник административного права // Государство и право. 1998. № 2;

Лебедев А.Н. Современные федеративные дого­ воры в России: консттуционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российскго консти­ туционализма.- М., 2000;

Кугафин О.Е. Источники конституиионного права. - М., 2000;

Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. - М., 1998;

Черепанов B.A. Договор в конституционном пра­ ве Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 8;

его же. Договоры с федерацией: за и против // Феде­ рализм. 2003. № 1;

Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущегогосударственногоустройства Россий­ ской Федерации. — Новосибирск, 2003;

Иванов В.В. Российский федерализм и внутридоговорная политика. Красноярск. 1997;

Лысенко В.Н. Прочна ли договорная основа федеральных отношений? // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. - М., 1997 и др.).

ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Они именуются по-разному: «внутренние договоры» (М.В. Баглай), «Внутрифедеральные договоры (Ю.А.Тихомиров, «внутригосударственные конституционные» и «внутрифедеральные договоры»

(В.Е. Чиркин, «федеративные договоры» (А.Н. Лебедев), «конституционно правовые договоры « (ОЕ. Кутафин, И.В. Лексин, как разновидность админи­ стративных договоров (Д.Н. Бахрах, А.В. Демин)!. Однако эти названия не ме­ няют сути и характера самого внутрифедерального договора (этот термин нам представляется более предпочтительным), В.А. Черепанов определяет его как « нормативный правовой акт, закрепляющий свободное и согласованное волеизъ­ явление субъектов федеративных отношений по поводу федеративного устрой­ ства государства»2. Следует отметить и то обстоятельство, что существовавшие до принятия Федерапьного Закона от 4 июля 2003 г. порядок заключения дого­ воров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, фактически уравнивал их правовой статус. Поскольку договор по определенио предполагает равенст­ во сторон^.

Следует отметить и то обстоятельство, что самим фактом заключения договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации фактически уравнивается их правовой статус, поскольку договор по определению предполагает равенство сторон. Возникающее в этой связи противоречие с фундаментальным кон­ ституционным принципом единства государственного суверенитета и верхо­ венства федерального законодательства может иметь серьезные последствия * См. Черепанов В.А. Договор в конституционном праве Российской Федерации.// Государство и право.

2003. №8. С. 19.

2 Там же. С. 20.

^ Проблеме субъектов данного договорного процесса был посвящен ряд работ, в том числе И.А.Умновой (Ко­ нюховой), Л.М. Карапетяна, В.А. Черепанова, В.Н. Лысенко и др.), в которых отмечалось необходимость более четкого законодательного закрепления статуса субъектов данного договорного процесса, а также то, что возни­ кавшие в этой связи противоречия с фундаментальным конституционным принципом единства государственного суверенитета и верховенства федерального законодательства могут повлечь серьезные последствия как в настоя­ щем, так и в будущем времени.) как сейчас, так и в будущем, когда возникнет проблема установления более жестких правил посредством совершенствования федерального законода­ тельства в области региональных отношений.

Отсутствие четкой и продуманной концепции построения федератив­ ных отношений, спонтанно хлынувший поток заключения договоров и со­ глашений внутри Российской Федерации как прямо, так и косвенно сказались на усилении правового нигилизма. Это проявилось в том, что власти отдель­ ных субъектов Федерации пытались приостанавливать действие федераль­ ных законов на подведомственной территории. Подобные факты имели место в Архангельской, Волгоградской, Воронежской, Курганской, Мурманской, Ростовской, Саратовской и других областях, в ряде автономных округов ^ Практически не поддается учету поток нарушений федерального законода­ тельства в субъектах Федерации под предлогом экономической и иной «це­ лесообразности».

Получившая в 90-е годы широкое распространение договорная практика вызвала оживленную дискуссию, в ходе которой уточнялись многие теоретиче­ ские положения и обращалось серьезное внимание на имевшие место отступле­ ния от конституционных положений при подписании внутрифедеральных дого­ воров и соглашений, хотя высшее руководство страны рассматривало эту прак­ тику как важное направление в укреплении российской государственности^. В президентском послании 1999 г. отмечалось: «В ситуации, когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важное значение придается так называемым внутригосударственным договорам... Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государствен * в настоящее время заключение новых договоров с субъектами Федерации не практикуется, а от многих ранее заключенных федеральный центр и регионы отказались. Однако исключать эту практику не следует, хотя она не может и не должна иметь массового характера. Так, в целях преодоления чеченского конфликта такой договор может сыграть роль стабилизирующего фактора в отношениях между Российской Федераци­ ей и Чеченской Республикой.

2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 г. «Общими силами - к подъему России» (О положении в стране и основных направления политики Российской Федерации. — М., 1998. С. 59.).

ной, региональной и национальной политики»^. Возглавлявший Комиссию при Президенте РФ при подготовке договоров с субъектами Федерации СМ. Шах­ рай утверждал: «Сегодня договоры о разграничении предметов ведения и пол­ номочий являются одним из наиболее эффективных инструментов нормализа­ ции и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных вла стей»2. Многие специалисты придерживались иного мнения. Так, А.Е. Козлов отмечал, что «договоры отнюдь не направлены на уравнивание в правах субъ­ ектов Федерации, напротив, они скорее создают еще большую дифференциа­ цию между регионами. Расширяющаяся практика договорных отношений мо­ жет, в конечном счете, нанести ущерб провозглашаем в Конституции РФ прин­ ципам федерализма»^. С точки зрения В.Е. Чиркина, «договоры ведут к неравно­ правному положению различных субъектов, что противоречит тезису о равно­ правии, выраженному в статье 5 Конституции 1993 г.»^. Вьшод И.А. Умновой (Конюховой) еще более категоричен: «Опасность для государственного сувере­ нитета Российской Федерации представляет тенденция разрушения «договорным правом» российской конституционно-правовой системы и вымывание договора­ ми элементов государственного суверенитета Российской Федерации»^. Автор усматривает в этой тенденции прямое покушение на неотчуждаемые права фе­ дерации, потеря которых означает лишение ее статуса государственного суве­ ренитета^. Эти опасения имели достаточно веские основания. Ряд договоров предусматривал передачу отдельных вопросов исключительного ведения рос­ сийской Федерации в ведение ее субъектов, например, п.п. 11 - 13 стЛТ Дого­ вора Российской Федерации с республикой Татарстан устанавливают передачу в ее ведение вопросов ее международных и внешнеэкономических отношений.

^ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 года «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М., 1999. С. 55.

2 Шахрай СМ. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федера­ лизм власти и власть федерализма. - М., 1997. С. 161 - 162.

^ Конституционное право. Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1996. С. 223.

^ Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998. С. 329.

^ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие.-М., 1998. С. 111.

6 См.: Там же. С. 102.

создание национального банка'. Тоже имеет место и с договорами с Республи­ кой Бапжортостан. (пп. 14, 15 стЗу. Договорами предусматривается передача от дельных вопросов исключительного ведения федерации в сферу совместного ведения. Например, вопросов денежной политики (Республика Башкортостан, Республика Татарстан)^;

банковского дела (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия-Алания'*;

сертификации и лицензирования (Уд­ муртская Республика)^.;

прохождение альтернативной службы (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Свердловская область)^. В ряде догово­ ров осуществляется передача вопросов совместного ведения в ведение субъек­ тов федерации. Это касается обеспечения и защиты прав человека, договоры с Республикой Башкортостан, Республикой Татарстан, Кабардино -_Балкарской Республикой, решение вопросов адвокатуры и нотариата, владение, пользова­ ние и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природ­ ными ресурсами (Республика Башкортостан, Республика Татарстан)^. Это дале­ ко не полный перечень позиций, по которым федеральный центр сделал уступ­ ки субъектам федерации в прямое нарушение федеральной конституции. Рас­ смотрение причин этого явления не является предметом нашего исследования, но нельзя не отметить, что в нем, безусловно, проявились те серьезные проти­ воречия, которые были порождены распадом СССР, выравниванием прав быв­ ших автономий с союзными республиками и принятием деклараций о сувере­ нитете.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Об общих принципах организации и ' Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и орга­ нами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и пол­ номочий. - М., 1997. С. 214.

2 Там ж. С. 9.

3 Там же. СЮ, 215.), 4 Там же. С. 77, 183.

5 Там же. С. 256.

6 Там же. С. 9,213, 648.

7 Там же. С. 3,4, 75,76,213,214.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.