авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Калина, Владимир Филиппович 1. Правовое регулирование федеративный отношений в России в контексте развития мирового ...»

-- [ Страница 6 ] --

деятельности законодательных (представрггельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была подведена черта под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической си­ лы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государ­ ственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из конституционного поло­ жения о нераздельности суверенитета Российской Федерации и его закрепления в конституционных принципах. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе и Конституции рес­ публик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. При­ оритет ее распространяется на федеральные и иные договоры. Положение части 3-ей статьи 11 Конституции РФ о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов осуществляется на основе федеративного и иных договоров о разфаничении предметов ведения и полномочий предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ. Любые допускавшиеся ими ограни­ чения либо разделение суверенитета Российской Федерации должны быть ис­ ключены^.

Политическая оценка роли внутри федеральных договоров и порядка их заключения дана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2002 го­ да: «Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией российской Федерации и является легитимной. В известный момент нашей ис­ тории они были востребованы и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводило к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А, в конечном счете, значит - и между гражданами, которые проживают в разных регионах России.

Разумеется, в таком государстве как Россия, надо учитывать региональную спе­ цифику. И необходимость в договорах с определенными регионами, конечно ' Вестник Конституционного Суда Российской Федерашш. 2000. № 5. С. 6 — 7.

же, может возникать. Но заключать такие договоры «за спиной» других субъек­ тов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественно­ го консенсуса, думаю, неправильно»*. В настоящее время не только прекрати­ лась практика заключения подобных договоров, но и наметилась тенденция прекращения их действия.

Принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г.

«О принципах и по­ рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­ сударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» имело целью, в частности, ввести внутригосударственный договорной процесс в правовое русло^. Закон требо­ вал, чтобы все вновь принимаемые договоры между центром и регионами должны утверждаться Советом Федерации, а заюхюченные ранее должны быть в установленные законом сроки приведены в соответствие с федераль­ ным законодательством. Фактически это означало их перезаключение. В этой связи возникнет немало трудностей не столько правового, сколько политиче­ ского характера, поскольку большинство договоров бессрочные^. Однако со временем стало ясно, что и эта практика требует совершенствования. Феде­ ральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и допол­ нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­ тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вводит новый порядок подписания такого рода договоров, поднимая его утверждение на уровень федерального закона.

Формально-юридическое закрепление в федеральной Конституции принци­ па равноправия субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 5) было из * Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». - М., 2002. С. 20 - 21.

2 В связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Фе­ деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу.

3 В настоящее время проводится работа по упорядочению деятельности системы органов государственной власти.

начально отягощено компромиссом, последствия которого внушают серьезные опасения за будущую целостность Российской Федерации. Конституция Россий­ ской Федерации со?фанила деление субъектов федерации на 6 категорий, унасле­ дованных от советского периода (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономный округ). Хотя принципиально их статус бьш изменен, и они стали равноправными субъектами Российской Федерации (пункт 1 статьи 5), равноправными между собой во взаимоотношениях с феде­ ральными органами государственной власти (пункт 4 статьи 5), фактически с самого начала Федерация приняла ярко выраженную асимметричную структуру.

Республики наделены правами, которые отсутствуют у краев и областей:

они имеют государственный статус (пункт 2 статьи 5), право на конституцию (пункт 2 статьи 5), а не на устав, как все остальные субъекты Федерации, на второй официальный язык, помимо русского (пункт 2 статьи 68). Конституции республик позволили им создать пост Президента Республики, тогда как в дру­ гих субъектах - только глава администрации (губернатор)^. Республики, в от­ личие от иных субъектов Федерации, вправе сами выбирать форму принятия конституции. Хотя федеральный контроль за соответствием регионального за­ конодательства Конституции Российской Федерации и федеральному законода­ тельству носит номинальный характер, тем не менее республики в этой сфере даже формально имеют преимущество перед другими субъектами Федерации.

Контроль со стороны Федерации распространяется только на республиканские конституции и законы, в то время как для других субъектов Федерации он но­ сит всеобъемлющий характер.

Сложные правовые отношения сложились между автономными окру­ гами, полноправными субъектами Федерации, краями и областями, в кото­ рые, согласно Конституции, они входят. До сих пор отношения эти носят не­ определенный характер. Автономные округа являются равноправными по ' Наличие в составе Российской Федерации такого субъекта Федерации, как Еврейская автономная область скорее дань традиции. Практически она ничем не отличается от других русских областей и по нахшональному составу. Граждан еврейской национальности в составе ее населения чуть больше четырех процентов.

отношению к другим субъектами Федерации, в том числе и с краями или об­ ластями, в состав которых входят (пункт 1 статьи 5). Трудность заключается в том, что федеральная Конституция не определила формы отношений между автономным округом и краем или областью, в которые он входит. Согласно пункта 4 статьи 66 Конституции отношения автономных округов, входящих в состав края или области, должны регулироваться федеральным законом и до­ говором между органами государственной власти автономного округа и, со­ ответственно, органами государственной власти края или области. Принять указанный федеральный закон оказалось делом достаточно сложным. Пройдя через процедуры многочисленных согласований в палатах Федерального Со­ брания, Федеральный закон «Об основах отношений края или области с вхо­ дящими в их состав автономными округами» был представлен в июле года на подпись Президенту Российской Федерации, но возвращен им в Го­ сударственную Думу для учета решений Конституционного Суда*. 10 авто­ номных округов, включенных в период существования СССР в состав краев и областей, в настоящий момент находятся в весьма различных юридических условиях. Например, Чукотский автономный округ по Закону от 12 нюня 1992 года вышел из состава Магаданской области и практически ничем не отличается от области, хотя по-прежнему именуется автономным округом.

Усть-Ордьшский Бурятский и Коми-Пермяцкий автономные округа явля­ ются участниками договора, который был подписан между Российской Федераци­ ей и областями, в которые они входят (соответственно договор от 27 мая 1996 года с Иркутской областью и 31 мая 1996 года с Пермской областью)2.

Не возникло каких-либо серьезных проблем с вхождением в состав другого субъекта в Агинском Бурятском, Таймырском (Долгано-Ненецкий), ' Основные положения данного не вступившего в силу закона включены в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации за­ конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации», что, однако, не снимает вопрос о необходимости работы в этом направлении.

2 В настоящее время происходит процесс слияния Пермской области и Коми-Пермятского автономного ок­ руга в единый субъект Российской Федерации.

Ненецком, Корякском, Эвенкийском автономном округах. А богатые при­ родными ресурсами автономные округа - Ханты-Мансийский и Ямало Ненецкий — вступили в конфликт с Тюменской областью, в которую они вхо­ дят, и спор, возникший между властями округов и области два раза переда­ вался на рассмотрение Конституционного Суда, который вынес решение июля 1996 года, а затем постановление от 14 июля 1997 года.

Суть разногласий между органами государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов, которые предстояло разрешить Конституционному Суду Российской Федерации, сводилась к сле­ дующему.

Руководство Тюменской области исходило из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономно­ го округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области, что пред­ полагает частичное распространение на него юрисдикции органов государст­ венной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и фе­ дерального закона. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области.

Руководство автономных округов, не оспаривая факта вхождения, тем не менее считало, что вхождение автономного округа в состав края, области являет­ ся формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединен­ ных общими региональными интересами, и не изменяет консппуционно правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рас­ сматривают Тюменскую область только как совокупность ее «южных районов».

«Вхождение», на их взгляд, не может служить основанием для создания авто­ номным округом и краем, областью «совмещенных» органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной вла ста края, области на автономный округ. Стороны были согласны с тем, что от­ ношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе взаимного согласия, т. е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации пол­ номочий Российской Федерации.

Конституционный Суд в своем Постановлении дал толкование «вхождения» автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 ста­ тьи 66 Конституции Российской Федерации как такое конституцио1шо правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Это состояние определя­ ет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с дру­ гими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязан­ ность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Россий­ ской федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

При этом вхождение автономного округа в состав края, области не из­ меняет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Фе­ дерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, ус­ тав, законодательство и т. п. Вхождение не умаляет статуса автономного ок­ руга как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он впра­ ве по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему федеральной Конституцией.

Конституционный Суд считает, что вхождение автономного 01фуга в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствую­ щих субъектов Российской Федерации и договором между их органами госу­ дарственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Россий­ ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ самостоятельны и равноправ­ ны и обладают всей полнотой государственной власти. Поэтому они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добро­ вольной основе, по договору между соответствующими органами государст­ венной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

Можно ли утверждать, что Постановление Конституционного Суда сняло противоречия, которые имеются и могут возникнуть в будущем между составными частями так называемых сложнопостроенных субъектов? Дума­ ется, что нет. Никакое постановление даже очень высокой инстанции не в со­ стоянии изменить или отменить законов логики и общих законов мирозда­ ния, на которых строится и функционирует любая система, в том числе и фе­ деративная система. В данном случае мы имеем систему, каждый элемент которой претендует на то, чтобы быть величиной, соизмеримой с системой в целом. Принципиально это невозможно. Решение данной проблемы, на наш взгляд, возможно только в рамках конституционной реформы. К тому же ми­ ровой практике известны случаи, когда субъект федерации состоит из не­ скольких частей, имеющих в пределах данной локальной системы свою са­ мостоятельность. Например, в Швейцарии несколько кантонов имеют такое построение. При этом каждая часть по отношению к федеральному центру выступает в качестве полукантона и имеет в верхней палате одного предста вителя в отличие от других кантонов, которые представлены двумя представителями.

№ сказанного можно заключить, что российский федерализм с самого начала его формирования не имел строго определенных параметров, у его «отцов-основателей» не было научно разработанной концепции. Многие ша­ ги на пути утверждения федеративных отношений предпринимались из со­ ображений политической конъюнктуры, носили ситуативный характер. По­ рой в его фундамент закладывались положения, которые давно отвергнуты мировой практикой. Например, рекомендации республикам брать «столько суверенитета, сколько они способны переварить».

Россия сегодня, являясь федерацией de jure, еще не стала ею de facto:

создаются только предпосылки для ее перерастания в подлинную федерацию.

Но для этого предстоит решить ряд чрезвычайно сложных задач.

В экономической и социальной областях - это выравнивание экономи­ ческого потенциала и уровня жизни регионов. Вопрос особый, требующий специального рассмотрения. Субъекты Федерации должны быть экономиче­ ски самодостаточными. При наличии дотационных и депрессивных регионов вопрос равноправия остается риторическим.

Необходимо решить проблему суверенитета и тесно связанную с ней проблему создания механизма обеспечения гарантий государственной цело­ стности Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации тако­ го механизма нет, более того, имеются положения, препятствующие его соз­ данию.

Необходимо разработать систему мер преодоления сепаратизма и не­ допущения его возникновения в будущем. Эта задача комплексная, чрезвы­ чайно сложная, но без ее решения невозможно добиться подлинного равно­ правия и самоопределения народов в Российской Федерации.

Необходимо обеспечить верховенство федерального права. Для этого должен быть создан механизм реализации права. До сих пор у Федерации нет рычагов воздействия на те субъекты Федерации, которые нарушают феде­ ральное законодательство.

Необходимо целенаправленное преодоление гипертрофированной асимметрии. Для этого требуется проведение взвешенной и научно обоснованной региональной политики.

Необходимо стремиться к территориальному принципу построения Федерации. Но при этом ни в коем случае нельзя пользоваться насильствен­ ными методами. Вопрос, видимо, будет решаться в перспективе путем орга­ нического укрупнения регионов, прообразом которого сегодня выступают межрегиональные экономические ассоциации.

Необходимо взять под контроль федерального законодательства ны­ нешнюю практику заключения договоров и соглашений между федеральным центром и регионами.

3.3. Формирование правовой базы российского федерализма Среди комплекса проблем, с которыми пришлось столкнуться при обу­ стройстве России, одна из самых сложных — это создание правовой основы федерализма. При этом следует отметить, что законотворческий процесс в области становления федеративных отношений уже на первых порах был отягош;

ен значительными трудностями, которые в целом не преодолены до сих пор. Во-первых, значительное число нормативных правовых актов, осо­ бенно принятых субъектами Федерации, противоречили Конституции Рос­ сийской Федерации и, несмотря на принятые меры, противоречия еще оста­ ются. При этом субъекты Федерации не всегда проявляют готовность испра­ вить это ненормальное положение. Во-вторых, принятие целого ряда важ­ нейших федеральных законов в области регулирования федеративных отно­ шений тормозилось рядом серьезных разногласий между ветвями власти, а также между палатами Федерального Собрания. Причину этого следует ис кать, на наш взгляд, как в несовершенстве российского федерализма, ряда положений федеральной Конституции, так и в сложностях экономической и политической ситуации в стране.

Слабость правовой базы создает почву, на которой легко возникают се­ паратистские тенденции, открываются реальные возможности для всякого ро­ да злоупотреблений, что наносит значительный экономический вред и создает угрозу целостности государства. Ньшешняя правовая база российского феде­ рализма, помимо Конституции, это еще несколько десятков федеральных за­ конов, несколько больше президентских указов, постановлений Правительст­ ва, договоров. Но эксперты полагают, что для успешного регулирования дан­ ной сферы общественных отношений требуется порядка нескольких тысяч нормативных правовых актов. Если к этому добавить, что многие норматив­ ные правовые акты, созданные без должной системы и под влиянием полити­ ческой конъюнктуры, нередко противоречили федеральной Конституции и друг другу, то это усложняет задачу.

На создание правовой базы федерализма многим странам потребовалось десятилетия, а то и столетия. Практически повсеместно процесс федерализа­ ции сопровождался острыми социальными конфликтами даже при относи­ тельно спокойной экономической и политической ситуации. Однако Россий­ ская Федерация создавалась без серьезной концептуальной проработки ключе­ вых проблем федерализма, в значительной степени под влиянием политической конъюнктуры, что и стало причиной многих просчетов, которые не замедлили сказаться на начальной стадии становления федеративных отношений.

Если непредвзято посмотреть на вещи, то становится очевидным, что мы только подходим к подлинному федерализму и не ощутили его преиму­ ществ, он еще не работает на укрепление единства и политической стабиль­ ности Российского государства, умножение его экономического потенциала.

В ряде регионов существует потенциальная угроза социальных конфликтов, нарушаются права человека. Но при этом на всех уровнях от федерального до местного ощущается острый дефицит правовых средств обеспечения гаран­ тий устойчивого развития России как федеративного государства. За про­ шедшее десятилетие мы не только не приблизились к разрешению всего комплекса проблем по созданию основ федеративных отношений, но в ряде случаев оказываемся перед лицом новых.

Решение проблем правового регулирования федеративных отношений носит комплексный характер, и в ней должны быть задействованы все ветви власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, судебные органы.

При этом правотворческая деятельность этих структур должна носить согла­ сованный системный характер.

Государственная Дума - ключевой орган федерального законотворче­ ства, и на депутатский корпус ложится основная нагрузка в этой сфере. Кон­ ституцией предусмотрено издание целого пакета законов, регламентирую­ щих различные стороны построения федерации и развития федеративных от­ ношений.

В начале 1998 г. была создана Правительственная комиссия по укрепле­ нию экономических основ федеративных отношений и реализации региональ­ ной политики с целью разработки и осуществления мер, направленных на формирование экономических основ федеративных отношений и региональ­ ной политики, поиска путей выравнивания условий социально экономического развития регионов, координации деятельности по созданию правовых механизмов регулирования федеративных отношений, организация системы мониторинга социально-экономического развития регионов и целого ряда других жизненно важных проблем развития федеративных отношений.

Однако должной активности данная Комиссия не проявляла.

Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. № бьша образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подго­ товке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления 1. Анало­ гичные комиссии были созданы в федеральных округах. В задачу Комиссии входили изучение, анализ и оценка федеральных законов с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, взаимных противоречий, полноты регулирования полномочий органов государственной власти, их ре­ сурсной обеспеченности. На Комиссию также возлагалась правовая, полити­ ческая, социально-экономическая оценка заключенных между органами го­ сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов договоров и со­ глашений с точки зрения перспектив развития России как федерального го­ сударства. Основной задачей Комиссии при выдвижении предложений было законодательное установление такого механизма разграничения полномочий, при котором решения публичной власти осуществлялись бы наиболее рацио­ нально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответст­ вующих территориях, а также эффективности использования государствен­ ных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов^. Резуль­ татом работы Комиссии явился целый ряд инициатив, направленных, в част­ ности, на совершенствование законодательства в сфере федеративных отно­ шений.

Имевшая место на протяжении девяностых годов конфронтация между ветвями власти затрудняла их сотрудничество и поиск взаимоприемлемых решений. Много времени и сил уходило на согласование позиций и поиски компромиссов. Все это говорит о том, что строительство подлинного федера­ лизма - дело трудное, требующее политической воли и государственного подхода. Надо полагать, что объединение усилий президентских и правитель­ ственных структур с законотворческой деятельностью Федерального Собрания, 1 СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2652.

2 См.: Козак Д.Н. Федеральная реформа - новый этап в гармонизации российского законодательства. / Соотно­ шение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2003. С. 9 - 1 0.

привлечение ведущих специалистов в значительной степени поможет ускорить процесс подготовки и принятия законов по вопросам федерализма, повысить их качество на стадии подготовки и внесения в Государственную Думу.

Необходимо в качестве первоочередных разработать и принять не­ сколько блоков законов, сгруппировав их в соответствии с определенной проблематикой. Данные законопроекты находятся к настоящему времени в разной степени готовности.

Во-первых, это группа законов, призванных регулировать общие вопросы федеративных отношений, а также вопросы региональных и межрегиональных отношений. Федеральная Конституция не исчерпывает, например, всего много­ образия проблем, связанных со статусом субъекта Российской Федерации. Дек­ ларируя равноправие субъектов по отношению к центру, она тем не менее за­ крепила асимметричный характер Федерации. Хотя в отношениях с федераль­ ным центром они равны, однако даже формально их статус определяется раз­ личными нормативно-правовыми актами. Для республик - это конституция, для других субъектов Федерации - устав. Таким образом, на деле нарушается прин­ цип равенства прав субъектов Федерации в их взаимоотношениях с Федерацией и между собой.

Исходя из сказанного, представляется необходимым разработать и при­ нять федеральный закон «О статусе субъекта Российской Федерации». В этом законе должно быть четко прописано само понятие статуса субъекта Федера­ ции, основу которого составляют права и обязанности его в составе Федерации, законодательно решены вопросы территории, населения, взаимодействия с фе­ деральным центром.

Российская Федерация создавалась сверху и в значительной степени волевым путем без научно-обоснованной концепции. Поэтому субъекты Рос­ сийской Федерации были образованы без учета такого важного критерия, как самодостаточность для налаживания активных экономических связей за счет собственных ресурсов и обеспечения населению необходимых условий жиз ни. Не были учтены и особенности производственной структуры, возможно­ сти ее адаптации к рыночным отношениям. Поэтому с самого начала сущест­ вования Федерации у ряда руководителей субъектов Федерации возникла идея образования нового субъекта, который объединял бы несколько эконо­ мически тесно связанных субъектов Российской Федерации и обладал бы при этом высокой степенью экономической самодостаточности. Так была попыт­ ка нескольких областей Уральского региона создать Уральскую республику.

Она не увенчалась успехом ввиду противодействия федерального центра, но показала, что подобная инициатива со стороны субъектов Федерации вполне реальна!.

Слияние субъектов Федерации равнозначно изменению статуса субъек­ та Федерации и образованию в составе Федерации нового субъекта. Возмож­ ность этих процедур предусмотрена статьями 65 (ч. 2) и 66 (ч. 5). Однако в Конституции РФ не уточняется процедура такого слияния. Поэтому доста­ точно долго дискутировался вопрос: принимать ли два конституционных за­ кона, предусмотренных обеими статьями, либо принять один закон, охваты­ вающий весь комплекс правовых средств, связанный с механизмом образо­ вания нового субъекта Российской Федерации на основе слияния двух или более субъектов (но не разделения субъекта Федерации!). Законодатель по­ шел по второму пути, что нам представляется вполне логичным и обосно­ ванным. В принятом 30 ноября 2001 г. Государственной Думой и подписан­ ном 17 декабря 2001 г. Президентом РФ Федеральном конституционном за­ коне «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ ставе нового субъекта Российской Федерации» урегулированы оба эти во­ проса и достаточно полно прописана процедура и правовой механизм их реа лизации2.

1 Подробнее об этом в кн.: «Единая конституционная система Российской Федерации (составитель и ред. В.

Ф. Калина, Н.И. Шаповалов). - М., 1994.

2 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 2001. № 36. Ст. 1910.

в работе над ним принимали участие ряд министерств, ведущие уче­ ные и практики. Уже на стадии подготовки и принятия Закона развернулась полемика среди законодателей и ученых. Первый вариант законопроекта стал предметом рассмотрения на заседании Общественного экспертного совета по конституционному законодательству. Мнения резко разделились. Одни авто­ ры усмотрели в законопроекте реальную угрозу политической стабильности государства, сразу предложив провести обсуждение в двух аспектах: право­ вом и политическом. При этом, исходя из политической конъюнктуры и уни­ кальности Российской Федерации, они предлагали либо вовсе не принимать данный закон, либо отложить его принятие на несколько десятилетий. Дру­ гие, напротив, высказывали аргументы в пользу принятия данного закона и невозможности игнорирования требования Конституции Российской Феде­ рации, которая его прямо предусматривает. В ходе обсуждения было затро­ нуто достаточно много и других вопросов, связанных с проблемами россий­ ского федерализма. Полагаем, что было бы целесообразно проводить такие обсуждения при подготовке и других наиболее значимых законов. Своевре­ менность данного Закона стала очевидной в связи с вопросом об объедине­ нии России и Белоруссии. Предложения Президента В.В. Путина о порядке и принципах такого объединения получили правовую базу.

Своевременность принятия такого закона очевидна, поскольку процесс создания новых субъектов на базе существующих, безусловно, актуален для Российской Федерации. В настоящее время он прорабатывается Санкт Петербургом и Ленинградской областью;

не исключено, что в ближайшее время потребуется и механизм, регулирующий вхождение в состав Россий­ ской Федерации новых субъектов 1.

Учитывая то, что с развитием рыночных отношений и закреплением экономических связей между различными регионами возникнет настоятель ' На рассмотрении в Государственной Думе находится проект Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объеди­ нения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

ная объективная необходимость более тесного внутреннего контакта между смежными регионами, следует более основательно изучить данную проблему в рамках правовой доктрины и отработать необходимый правовой механизм ее разрешения. На наш взгляд, слияние субъектов Федерации, тем более если за этим стоит трезвый экономический расчет, факт, безусловно положитель­ ный и его следует приветствовать. Примеры из мировой практики подтвер­ ждают это.

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66). Однако, она делает отсылку к конституционному закону. По этому поводу высказывается немало опасений, и некоторые из них далеко не беспочвенны. Но следует учитывать и другое обстоятельство. Гораздо хуже решать вопрос в спешке, когда назревшая проблема застает законодателя врасплох, чем иметь уже вы­ работанный правовой механизм, тем более, что он предусмотрен Конститу­ цией Российской Федерации. В Федеральном конституционном законе «О порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации» должны быть, на наш взгляд, четко прописаны механизм и процедура изменения статуса субъекта Федерации. Это касается постановки вопроса, обоснования, прове­ дения референдума, принятия решений законодательными и исполнитель­ ными органами власти субъекта Российской Федерации и органами государ­ ственной власти Российской Федерации и др. К этому следует добавить, что наличие хорошо продуманного, не противоречащего конституционным принципам закона по определению не может нанести вред государству, по­ скольку закон упорядочивает, а не дезорганизует общественные отношения.

В то время, когда федеративные отношения в России находятся в ста­ дии становления, возникает немало разногласий, споров между органами го­ сударственной власти Федерации и органами власти ее субъектов. Эти про­ тиворечия, вызванные как объективными, так и субъективными причинами, выражаются в различных формах. Острые столкновения интересов и позиций зачастую ведут к ослаблению внутри федеральных связей и единой государ­ ственной власти, затрудняют решение многих социально-экономических проблем. Практически не урегулирован общий порядок решения коллизий и споров, не разработаны соответствующие процедуры. Все это обусловило необходимость разработки соответствующего федерального закона «О про­ цедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами го­ сударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» i. Если данный закон будет принят, он, безусловно, послужит основой повышения общей и правовой культуры руководителей и работников государственных органов, особенно в такой де­ ликатной сфере, как преодоление споров и разногласий.

Предполагается, что предметом регулирования указанного закона дол­ жен быть порядок проведения различных процедур по преодолению возник­ ших разногласий между органами государственной власти Российской Феде­ рации и субъектов Российской Федерации, в том числе предусмотренных статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации (с участием Прези­ дента Российской Федерации).

В основу законопроекта положена концепция гибкого воздействия на процесс развития возникшей коллизии и применения в рамках общих и спе­ циальных процедур мер воздействия на участников конфликта с целью пре­ дотвращения и преодоления разногласий^и споров во внутрифедеральных от­ ношениях. Закрепляется правовой режим предотвращения коллизий, вводят­ ся правила «перехода компетенций» во взаимоотношениях органов государ­ ственной власти Российской Федерации и ее субъектов. С принятием данного закона органы государственной власти всех уровней получили бы правовой механизм установления причин и содержания споров и разногласий, необхо­ димые ориентиры для своего поведения в коллизионных ситуациях, а впер­ вые детально разработанная система согласительных процедур и порядок их ^ в настоящее время этот вопрос находится в стадии согласования между палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

использования позволит на любой стадии развития коллизионной или кон­ фликтной ситуации найти эффективное согласованное решение. Предметом спора стало предложение о введении нового института - Примирительной палаты, наделяемой правом использования различных способов достижения договоренности между сторонами. Необходимо учитывать мнение субъектов Российской Федерации о формах согласительных процедур, о структуре и стату­ се согласительных органов, о порядке {зеализации решений этих органов и т.п.

Неоднократно поднимался вопрос о принятии федерального закона «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации», ко­ торый определял бы порядок обеспечения территориальной целостности России в соответствии с российским законодательством, принципами и нор­ мами международного права и международными договорами Российской Федерации. Закон закреплял бы неделимость и неприкосновенность россий­ ской территории, категорически исключало бы сецессию субъектов Россий­ ской Федерации, обеспечивая гарантии территориальной целостности Феде­ рации как в случае внешней агрессии, так и в случае внутренней угрозы в мирное время. Была бы также установлена ответственность должностных лиц как федерального, так и регионального уровня за нанесение ущерба тер­ риториальной целостности Российской Федерации.

Представляется, что назрела необходимость в принятии федерального закона «О гарантиях государственной целостности Российской Федерации».

Это обусловлено, во-первых, рядом положений федеральной Конституции, во-вторых, отсутствием правового механизма защиты конституционного строя и противодействия развалу Федерации, в-третьих, необходимостью оп­ ределения основных элементов государственно-правовой системы обеспече­ ния государственной целостности России, исполнения федеральной Консти­ туции и федерального законодательства^.

' Варианты проекта федерального закона «О государственной целостности Российской Федерации» неодно­ кратно обсуждались в Комитете Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.

Принятие данного закона позволит обозначить основные организаци­ онно-правовые формы обеспечения государственной целостности Россий­ ской Федерации, определить организационно-правовые основы разрешения конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, создать правовую базу от­ ветственности органов государственной власти на всех уровнях и их должно­ стных лиц за нарушение Конституции, федерального законодательства, не­ выполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации. Он станет важной составной частью механизма обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов.

В данном законе должен быть предусмотрен широкий спектр прини­ маемых мер, включающих институты согласительных процедур, экономиче­ ских санкций, федерального управления, чрезвычайного положения. Предла­ гаемые меры федерального вмешательства в той или иной степени преду­ смотрены законодательством всех федеративных государств, и их федераль­ ный центр нередко прибегал к ним, особенно на ранних стадиях государст­ венного строительства, когда еще не была достигнута необходимая стабили­ зация отношений между центральной властью и властными структурами субъектов федерации.

Наличие такого федерального закона позволит более оперативно реа­ гировать на возникновение конфликтной ситуации, используя для снятия ее остроты как политические, так и правовые средства. Для этого должен быть предусмотрен при необходимости «мягкий» вариант вмешательства центра путем использования институтов согласительных процедур, финансово экономического воздействия, федерального управления. Это необходимо для того, чтобы избежать крайних репрессивных мер, например, введения чрез­ вычайного положения.

Представляется целесообразным определить обязанности органов го­ сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предотвра щению споров и разногласий, способы их реагирования в случае возникнове­ ния последних, а также меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принятие такого закона вовсе не исключает потребности в законе «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации», но при этом следует правильно расставить акценты для сня­ тия противоречий и параллелизма при принятии данных нормативных актов.

Представляется также необходимым законодательное закрепление ин­ ститута федерального вмешательства. Именно этот институт является важ­ ным элементом конституционного права большинства федераций и обуслов­ лен самой природой федерализма.

Говоря о правовом механизме разрешения споров и разногласий между субъектами федеративных правоотношений, следует иметь в виду, что ни од­ на динамичная система не развивается без противоречий. Поэтому акцент не­ обходимо делать на механизме разрешения споров и разногласий, а не на том, чтобы, во что бы то ни стало предотврашать проявление противоречивых тен­ денций. Подобный подход может только осложнить последующее развитие от­ ношений. Наша собственная история дает немало подтверждения этому.

Уже на стадии разработки и предварительного обсуждения в субъектах Федерации выявились различные подходы к решению данной проблемы.

Многие возражения сводились к тому, что законопроект выходит за рамки Конституции Российской Федерации и ряд его положений должен вводиться конституционным законом. Ряд субъектов Федерации высказались против его принципиальных положений. Представляется, что закон, гарантирующий государственную целостность России, должен быть конституционным. По сложившейся уже традиции к конституционным законам у нас относят те федеральные законы, принятие которых прямо обозначено в Конституции страны. Однако ни Конституция, ни правовая доктрина прямо не возбраняют принятие конституционных законов сверх того, что указано в федеральной Конституции. При этом и мировая практика содержит примеры достаточно гибкого подхода к решению данной проблемы в соответствии с особенно­ стями развития национальных правовых систем.

Весьма своевременным явилось, на наш взгляд, принятие Федерально­ го закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Феде­ ральный закон «Об обших принципах организации законодательных (пред­ ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1. Кроме того, в работе находится блок других зако­ нопроектов по вопросам организации системы государственной власти в Рос­ сийской Федерации и государственной службы Российской Федерации. Это проекты Кодекса поведения государственных служащих Российской Федера­ ции», проекты федеральных законов: «О федеральной государственной службе», «О реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации», «Об организации государственной службы в Феде­ ральном Собрании Российской Федерации», пакет законопроектов о внесе­ нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах государст­ венной службы Российской Федерации» и др. Если военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенная и другие военизированные виды феде­ ральной службы уже законодательно урегулированы, то федеральная госу­ дарственная служба в гражданских ведомствах еще не имеет достаточной за­ конодательной базы. Закон «Об основах государственной службы Россий­ ской Федерации» всех проблем не решает. Необходимо законодательно от­ регулировать вопросы приема на федеральную государственную службу, по­ рядок проведения конкурсов и аттестаций, присвоения квалификационных разрядов, денежного содержания, пенсионного обеспечения и социальных гарантий для федеральных государственных служащих. Следует заметить.

^ Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709.

что отдельные субъекты Российской Федерации на своем уровне уже отрегу­ лировали эти вопросы.

Чтобы государственную службу поставить на должную высоту и проч­ ную нравственную и правовую основу, необходимо, с одной стороны, ре­ шить вопрос об ответственности государственного служащего, а с другой стороны, защитить его права от возможного произвола и неправомерных действий вышестоящего начальства. Эта проблема может быть разрешена с помощью Дисциплинарного кодекса государственной службы, разработка которого предполагается в планах Комитета, который должен охватить не только федеральную государственную службу, но и государственную службу на уровне субъектов Российской Федерации. Таким образом, этот вид госу­ дарственной деятельности будет приведен с систему и получит надежную правовую основу.

Весьма важным, как и предельно сложным, представляется нам разра­ ботка и принятие федерального закона «О порядке приведения законодатель­ ства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос­ сийской Федерации и федеральными законами». Вопрос о несоответствии за­ конодательства субъектов Федерации федеральному законодательству с мо­ мента образования Российской Федерации стал притчей во языцех. Для ис­ правления такой ситуации влияния и усилий одного лишь Президента как га­ ранта Конституции и Конституционного Суда явно недостаточно и малоэф­ фективно. Принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации», на наш взгляд, лишь час­ тично решает эту проблему.

Если такая ситуация будет сохраняться и дальше, то спонтанно возни­ кающая несогласованность, противоречивость в системе законодательства пе­ риодически будет приводить к деформации правового пространства Россий­ ской Федерации как системы. Предотвратить это может только закон, в кото ром будут четко прописаны процедуры приведения в соответствие с феде­ ральным законодательством законодательства субъектов Российской Федера­ ции. Законом должна быть установлена ответственность должностных лиц, а также и государственных органов, принимающих соответствующие решения.

Блок законов по вопросам региональных и межрегиональных отноше­ ний призван законодательно закрепить общие принципы государственной стратегии регионального развития, общие принципы организации и деятель­ ности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также порядок передачи управления федеральной собственно­ стью в ведение субъектов Российской Федерации.

Принятие этих законов должно обеспечить правовое закрепление эко­ номических, политических, организационных основ федерализма, способст­ вовать как выравниванию условий социально-экономического развития ре­ гионов, так и приоритетному развитию регионов, имеющих особо важное стратегическое значение.

Что касается ассоциаций экономического взаимодействия, то в законе следует предусмотреть механизмы их организации, принципы деятельности и взаимодействия с органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации.

Ни для кого не является секретом, что федеральная собственность ис­ пользуется крайне неэффективно. Центр с этим ничего поделать не может.

Если законодательно решить вопрос о передаче управления ею или пакетами акций предприятий в руки субъектов Федерации, на территории которых они находятся, то можно было бы добиться более рационального использования федеральной собственности и увеличения налоговых поступлений.

Известно, как сложно у нас проходит обсуждение и принятие бюджета.

В немалой степени это объясняется тем, что многие вопросы бюджетного федерализма законодательно не урегулированы.

Здесь потребуется разработать такие законы, как «Об основах межбюд­ жетного регулирования в Российской Федеравд1и», «О социально экономическом районировании Российской Федерации», «О стандартах бюд­ жетной обеспеченности субъектов Российской Федерации», «О статусе и про­ граммах государственной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития».

Принятие этих законов позволит решить целый комплекс правовых проблем.

Во-первых, это законодательное закрепление принципов межбюджетных отношений в Российской Федерации. Имеется в виду: разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

самостоя­ тельность нижестоящих бюджетов, независимо от формы получаемой из феде­ рального бюджета финансовой помощи;

перераспределение доходов меж;

2;

у бюджетами в целях обеспечения государственных социальных стандартов и вы­ равнивания жизненного уровня граждан на всей территории страны;

сокращение встречных финансовых потоков бюджетных средств.

В-вторых, определить перечень расходов, которые финансируются за счет бюджетов разного уровня.

В-третьих, следует предусмотреть основные гарантии прав региональ­ ных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений, а также механизм возмещения ущерба, причиненного нижестоящему бюджету вышестоящими органами власти и управления.

Уже давно назрела проблема социально-экономического районирова­ ния страны, конкретизации в законе таких уже сложившихся понятий, как «Поволжье», «Дальний Восток», «Западная Сибирь», «Восточная Сибирь», «Черноземье», «Нечерноземье» и т.д.

Для этого, на наш взгляд, необходимо:

а) разработать интегральное социально-экономическое районирование страны (возможно как последующее дополнение к закону) в виде социально экономических районов — для нужд федеральных органов власти и управ­ ления;

б) подвести правовую основу под территориальное разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Россий­ ской Федерации и ее субъектов в проведении региональной социальной и экономической политики;

в) выработать основные принципы дифференциа­ ции социальной, экономической и иных видов деятельности;

г) предусмот­ реть объективную основу для возможных реформ административно территориального устройства Российской Федерации.

С принятием закона «О стандартах бюджетной обеспеченности субъек­ тов Российской Федерации» стало бы возможно: а) заложить механизмы вы­ равнивания финансовых возможностей обеспечения определенных стандар­ тов (социальных нормативов) потребления товаров и услуг на территории субъекта федерации;

б) закрепить гарантированное обеспечение определен­ ных объемов расходов по установленному законом стандартному набору со­ циально значимых государственных и муниципальных услуг;

в) разграничить по уровням власти перечни государственных и муниципальных услуг, пре­ доставляемых гражданам, и источники их финансирования.

Требует безусловного правового регулирования государственная под­ держка депрессивных территорий. Должны быть законодательно закреплены разработка индивидуальных программ выхода из кризиса с установлением государственного заказчика и включением отдельной позицией в федераль­ ный бюджет, другие формы поддержки (например, налоговые льготы и т.д.), определены источники финансирования.

Представляется целесообразным ввести в законное русло установление общих принципов (правовых, организационных, экономических) формирования целевых программ регионального развития на территории Российской Федера­ ции, порядок их разработки, утверждения и финансирования.

Еще раз хочется подчеркнуть, что при наличии всех этих законов при­ нятие бюджета могло бы быть менее сложным. Более того, это позволило бы работать над бюджетом с учетом исторической перспективы, имея соответ­ ствующие прогнозы.


Согласно п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, «Федератив­ ное устройство Российской Федерации основано на ее государственной цело­ стности, единстве системы государственной власти, разграничении предме­ тов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федера­ ции». Для России эти проблемы приобрели особую актуальность ввиду того, что формирование федеративных отношений проходило на фоне распада СССР и других федераций восточного блока, а также «парада суверенитетов» внутри России, который вызвал серьезные и обоснованные опасения за будущее госу­ дарства. Одной из важнейпшх составляющих внутриполитического курса пре­ зидента В.В. Путина стало укрепление российской государственности, и в пер­ вую очередь государственной целостности Российской Федерации.

Развиваясь как сложная система, федеративное государство для обеспе­ чения единства и целостности последовательно решает триединую задачу — со­ вершенствование всего комплекса отношений между субъектами федерации;

четкое законодательное закрепление предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями;

координация деятельности всех субъек­ тов федеративных отношений в деле достижения единства и сплоченности фе­ дерации как системы. Поскольку в любой федерации изначально заложены ин­ теграционные и дезинтеграционные начала, то управление процессами государ­ ственного строительства естественно направлено на усиление первых и ослаб­ ление вторых. При этом сложность заключается не только в преодолении оче­ видных препятствий на пути обеспечения единства федерации, но и в опреде­ лении последствий акций, принимаемых государственным руководством под влиянием факторов, порождаемых политической, экономической и иного рода конъюнктурой.

На первых этапах своего становления российский федерализм столкнулся с рядом сложных проблем, которые по мере их накопления и усложнения соз­ давали реальную опасность для государственной и территориальной целостно­ сти страны, подрьшали российское правовое пространство, вели к значитель­ ным нарушениям в области прав и свобод человека. Многие субъекты Федера­ ции в явочном порядке, не вступая в открытую конфронтацию с федеральным центром, а порой и явно игнорируя его законные требования, устанавливали у себя такую систему государственного управления, которая в ряде позиций на­ рушала конституционные требования. Это касалось, например, таких важных сфер, как бюджетное регулирование, налогообложение, местное самоуправле­ ние. Нередки были и случаи прямого вторжения в сферу компетенции Федера­ ции в плане воздействия на территориальные подразделения федеральных ми­ нистерств и ведомств. Одной из форм «легализации» сепаратистских тенденций субъектов Федерации и их давления на федеральный центр явилась практика заключения внутригосударственных договоров и соглашений между органами государстве1шой власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Таких договоров было заключено около полусотни, и они в значительной степени ослабляли действие ведущего принципа федерализма — принципа разграничения сфер ведения между субъектами федеративных отно­ шений.

Начатая в стране по инициативе Президента РФ В.В. Путина федеральная реформа включает большой комплекс проблем. Применительно к уже обозна­ ченной вьппе, - совершенствования всего комплекса отношений между субъек­ тами федерации, - в ходе реформы предполагается поднять уровень самостоя­ тельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления с одновре­ менным усилением их политической и юридической ответственности, безуслов­ ным соблюдением верховенства федеральной Конституции и федерального за­ конодательства при реализации своих полномочий.

в ходе реформы предстоит завершить приведение регионального законо­ дательства в полное соответствие с федеральным, обеспечив тем самым единство правового пространства Российской Федерации. К настоящему времени в этом направлении проделана существенная работа во всех субъектах Федерации. Од­ нако на практике все обстоит значительно сложнее. Многочисленные факты сви­ детельствуют о том, чго региональные политические элиты не только не торо­ пятся расставаться со своими «отвоеванными» в былые времена позициями, но по возможности под всякими предлогами пытаются сохранить их за несколько измененными формулировками, половршчатыми реще1шями и т.д.

Основу единства и целостности государства составляют постоянно воспроизводимые и упрочивающиеся партнерские отношения народа и вла­ сти, общества и государства. При этом государственная власть должна стре­ миться к тому, чтобы в максимальной степени обеспечить экономическую, политическую и духовную самостоятельность граждан и социальных групп, гарантировать права человека, соблюсти права регионов и обеспечить авто­ ритетом закона, а если необходимо и силой принуждения, строгое выполне­ ние взаимных обязательств. Без этого нет и быть не может подлинного граж­ данского общества, сильного и сплоченного государства. Серьезным препят­ ствием для достижения этих целей является ряд факторов, среди которых:

гипертрофированный государственный патернализм, неустойчивость соци­ ально-экономического курса, перераспределительный характер экономики, слабость правовых механизмов функционирования рынка, коррупция, бегст­ во капитала и зависимость от внешних займов. И это далеко не полный пере­ чень проблем, которые требуют безотлагательного решения. В подобных ус­ ловиях регионы стремятся к самовыживанию, к организации давления на фе­ деральный центр, а у определенной части региональных элит все еще бытуют сепаратистские настроения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Анализируя этапы становления и развития РСФСР, СССР, РСФСР, РФ, автор делает вывод о том, что СССР в момент принятия своей первой Консти­ туции ставил вопрос о перспективе «объединения трудящихся всех стран в ми­ ровую социалистическую Советскую Республику» путем революционного низ­ вержения капиталистической системы. На это была направлена и деятельность Коминтерна, подкрепленная всей мощью Советского государства. Поэтому есть все основания утверждать, что судьба СССР была предрешена его теоретиче­ ской конструкцией, политической системой и характером политического режи­ ма. Глубокая неприязнь к «буржуазной демократии» категорически исключала возможность использования принципиальных положений классического феде­ рализма в практике советского государственного строительства. Если классиче­ ский (западный) федерализм базируется на фундаменте взаимного интереса, четкого разграничения предметов ведения центра и субъектов федерации, за­ щищен системой сдержек и противовесов, действенным правовым механизмом и эффективно функционирующими институтами гражданского общества, то СССР держался и демонстрировал немалые возможности лишь постольку, по­ скольку сохраняла политический вес и влияние Коммунистическая партия. Ут­ рата ею политического контроля над государством и обществом и последующая ее ликвидация привели к немедленному падению режима, что и обусловило столь же стремительный развал Союза ССР.

Это, безусловно, решающая причина. Все остальные только с ней связа­ ны. Среди них можно указать экономическое и научно-техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность обеспечения достойного жизненного уровня.

Все это необходимо учитывать, рассматривая особенности российского федерализма как государственно-правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфиче­ скими для России свойствами.

Важнейщим свойством любой системы является целостность. Пробле­ ма ее сохранения для России как единого федеративного государства наибо­ лее остро встала с начала 90-х годов. Еще в марте 1990 года, находясь в со­ ставе СССР, автономные советские социалистические республики были при­ равнены по своему статусу к советским социалистическим республикам и в течение июля - декабря 1990 года провозгласили свой суверенитет. Вслед за ними четыре автономных области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачае­ во-Черкесская и Хакасская) также были преобразованы в республики. Это означало, что СССР фактически становился федерацией, состоящей из субъектов, претендующих на «суверенитет». IV Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина «ав­ тономия». Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номиналь­ но, были федерациями, объединенными политическими средствами. При от­ сутствии правового механизма защиты целостности федеративной системы его функции выполняли политические институты во главе с КПСС.

Это делало СССР и РСФСР, с точки зрения теории систем, достаточно уязвимыми. В них был нарущен важнейший аксиоматический принцип ста­ бильности системы: никакая часть системы не может превалировать над сис­ темой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органи­ ческой связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов.

Становление федерализма всегда противоречиво. Российская Федера­ ция не является исключением. Противоречия, и без того достаточно глубокие в период принятия новой Конституции Российской Федерации, продолжали углубляться, порождая новые. Федеральный центр нередко становился за­ ложником политических амбиций региональных элит и их лидеров и, сдавая одну позицию за другой, пытался то с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации, то с помощью иных уступок ослабить накал политических страстей. Полный произвол в правотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации и органов ме­ стного самоуправления создавал реальную угрозу дезорганизации всей сис­ темы управления государством и, в конечном счете, территориальной и госу­ дарственной целостности России, устойчивости ее политической системы, реализации курса радикальных реформ. Став федерацией de jure, Россия так и не стала еще федерацией de facto, не обрела той устойчивости, которая по­ зволила бы надежно защитить как интересы государства в целом, так и со­ ставляющих его субъектов.


Федеративная форма территориально-государственного устройства для России, безусловно, оптимальна. Однако реализация преимуществ федера­ лизма в России сопряжена с рядом специфических особенностей. Во-первых, полиэтничность при компактном проживании различных этносов. При не­ благоприятном стечении обстоятельств это может активизировать сепарати­ стские тенденции, вызвать межнациональные конфликты. Во-вторых, много конфессиональность и социокультурная неоднородность, что затрудняет процесс создания государства-нации, где субъекты федерации и граждане идентифицируют себя с государством в целом. В-третьих, различная степень экономического развития регионов, исторически сложившиеся отношения с центром, специфика географических, климатических и иных условий, что в значительной степени способствует сохранению асимметричности федера­ ции. В-четвертых, сохранившая многие черты советской системы организация хозяйственных связей, что особенно сказалась на дифференциации интересов регионов при создании союзного государства. В-пятых, неразвитость норма­ тивно-правовой базы.

Реализация заложенных в Конституции Российской Федерации основ­ ных принципов федерализма с самого начала была затруднена вследствие от­ сутствия должного правового механизма сбалансированности интересов во взаимоотношениях федерации и ее субъектов, а также согласованности пра­ вотворческой деятельности федерального центра и регионов.

Такой механизм предполагает: во-первых, постоянное совершенство­ вание федерального законодательства с учетом особенностей российских ре­ гионов;

развитие правовой базы самих субъектов Федерации;

участие субъ­ ектов федерации в федеральном законотворческом процессе и создание госу­ дарственной системы регулирования деятельности участников правотворче­ ского процесса как в центре, так и на местах;

во-вторых, создание рычагов эффективного управления страной, не допуская при этом неоправданной сверхцентрализации и подавления инициативы на местах.

Процесс создания такого механизма должен быть концептуально про­ работанным, организационно оформленным и управляемым, он должен опи­ раться на единство власти, которое проявляется в четком и согласованном взаимодействии ее ветвей, когда речь идет о ее разделении по горизонтали, и на согласовании действий всех ее уровней по вертикали. Президент В.В. Пу­ тин выступил с рядом инициатив и поставил конкретную задачу привести ре­ гиональное законодательство в полное соответствие с федеральным законо­ дательством и, прежде всего, с Конституцией РФ. В первую очередь это ка­ сается таких принципиальных положений, как разграничение предметов ве­ дения и полномочий, преодоление двусмысленности в понимании суверени­ тета, устранение приоритетов местных нормативных правовых актов перед общефедеральными, приведение в порядок системы судебных органов и си­ ловых структур, наведение порядка в системе исполнительной власти.

Кремлевские инициативы вызывают в регионах неоднозначную реак­ цию и нередко расцениваются в качестве тенденции возврата к унитаризму, к принципам и методам административно-командной системы. Однако такие сомнения лишены оснований. Напротив, Президент выступает безусловным гарантом укрепления и развития федеративных отношений. Уже первые шаги по упорядочению управления страной, предпринятые В.В. Путиным после вступления в должность Президента РФ (деление на федеральные округа, за­ конодательная инициатива о порядке формирования Совета Федерации и др.), показали, что они ни в коей мере не ущемляют интересы субъектов Фе­ дерации. Оказались беспочвенными опасения, что рыночные механизмы бу­ дут подменены внеэкономическими методами руководства и управления, а требования соблюдения правопорядка на фоне царящего в предыдущее деся­ тилетие хаоса приведут к нарущению прав человека.

Развитие федерализма вызвало к жизни мощный подъем правотворче­ ства в субъектах Российской Федерации. Обобщение этой деятельности по­ зволяет сделать вывод, что данный процесс с самого начала был отягощен комплексом сложных проблем. Прежде всего, надлежало обеспечить безус­ ловное соответствие принимаемых субъектами Федерации правовых актов Конституции РФ. Задача эта оказалась нелегкой. Отсутствовали концепция правового механизма, призванного обеспечить единство России как федера­ тивного государства, и реальные рычаги воздействия на отступления регио­ нов от требований федеральной Конституции и федерального законодатель­ ства. Принципиально эта задача решаема, поскольку в Конституции РФ оп­ ределены принципы, позволяющие ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общецивилизационное русло. Сущест­ венным щагом на пути решения этой задачи стала проводимая по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина федеральная реформа, при­ званная упорядочить и гармонизировать российское законодательство, в том числе и по вопросам федеративных отношений.

Одним из фундаментальных принципов федерализма является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов феде­ ральному законодательству и, прежде всего, федеральной Конституции. В ст. записано, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72, 76 Конституции РФ, в которых законодатель опреде лил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы, феде­ ральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов Федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. На этих прин­ ципах и должна строиться правовая система России как целостность, вклю­ чающая в себя: Конституцию РФ, федеральное законодательство, законода­ тельство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправле­ ния. Однако при внешней стройности внутреннее содержание российской правовой системы исключительно противоречиво.

До недавнего времени ни один из основных законов субъектов Россий­ ской Федерации не соответствовал в полной мере Конституции России и фе­ деральному законодательству. Возникающие по этому поводу правовые кол­ лизии были неоднократно предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что положения о го­ сударственном суверенитете республик, верховенстве законов и праве рес­ публик приостанавливать действие федеральных правовых актов на своей территории, статусе республик как субъектов международного права, праве на пользование и распоряжение природными ресурсами на территории рес­ публик не соответствуют Конституции Российской Федерации. Поэтому они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

Хотя Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» требовал приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с феде­ ральным законодательством к середине 2001 года, субъекты Федерации явно не торопились исправлять сложившуюся ситуацию. Обычной для них прак­ тикой было принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, причем нередко они противоречили федеральному законодательству (только за первую половину 2002 г. прокурорскими про верками было выявлено свыше трех тысяч правовых актов органов государ­ ственной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральному зако­ нодательству). После решительного вмешательства надзирающих органов большинство из этих aicTOB были отменены либо изменены. Так, в середине 2002 г. на рассмотрении в судах находилось свыше семисот документов про­ курорского реагирования.

В результате энергичных действий со стороны федерального Центра в настоящее время уже приведены в соответствие с Конституцией РФ и феде­ ральным законодательством почти все конституции и уставы, а также боль­ шинство нормативных актов субъектов Федерации.

Существенным источником подрыва единого правового пространства страны стала практика подписания договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов, которые в массе своей противоречили Конституции страны и федеральному законодательству и ре­ ально вели к разбалансировке российской правовой системы^ В отдельных договорах содержится норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. В соглашениях между федеральными и региональными органами исполнительной власти о переда­ че части полномочий, которыми сопровождаются договоры, также имеют место серьезные отступления от федерального законодательства. Они каса­ ются управления федеральным имуществом на территории субъекта Федера­ ции, отчисления налогов в федеральный бюджет, превышения полномочий региональных властей в случае чрезвычайных ситуаций и др. Следствием от­ ступлений от федерального законодательства в договорной практике стала ^ Практика заключения таких договоров восходит к Федеративному договору, подписанному 31 марта года. Всего между федеральным Центром и регионами заключено около пятидесяти двусторонних догово­ ров. Из них только четыре соответствуют федеральным законам (это договоры с Республикой Бурятия, Аст­ раханской, Воронежской и Костромской областями). При заключении всех других договоров в той или иной мере нарушены принципы верховенства Конституции России и федерального законодательства. Прежде всего, это касается уступок со стороны федерального Центра ряда положений по предметам исключительно­ го ведения Федерации и предметам совместного ведения.

противоправность ряда правовых актов, принятых субъектами Федерации во исполнение этих договоров. Несомненно, это прямо ущемляет конституци­ онные права и свободы граждан, разрушает единство системы государствен­ ной власти.

Практически во всех федеративных государствах субъекты федерации пользуются различной степенью свободы в своем нормотворчестве, заключают договоры с федеральным центром и между собой. Особенно эта практика отра­ ботана в США, Швейцарии, Германии. При этом надо иметь в виду, что дого­ ворное регулирование в этих и других федерациях вообще не касается предме­ тов совместного ведения, а имеет строго целевую ориентацию, что само по себе не ведет к подрыву основ конституционного строя, хотя престиж внутрифеде ральных государственных договоров весьма высок.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­ тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» призван в значительной степени оптимизиро­ вать всю систему федеративных отношений. Закон включил основные положения ранее принятых (а с его принятием утративших силу) законодательных актов по данному вопросу, не вькодя при этом за рамки конституционных предписаний.

Хотя никакое отступление от конституционных положений и дейст­ вующего законодательства принципиально недопустимо, оно является сим­ птомом внутренней противоречивости самих конституционных основ. Это нередко ставит регионального законодателя в затруднительное положение.

Очевидно, что совершенствование федеративных отношений и их правовой основы - это не односторонний процесс, а комплекс проблем, решение кото­ рых связано с внесением изменений и дополнений как в региональное, так и в федеральное законодательство, с развитием федеральной региональной по­ литики. Только взвешенный анализ возникающих проблем и политическая воля федерального центра и субъектов Федерации, направленная на достижение единства и взаимопонимания, может обеспечить создание эффективной обще­ национальной правовой системы. И важно, чтобы положительные тенденции не тормозились, а закреплялись, становились необратимыми и служили основой для творческого поиска.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Развитие цивилизации поставило перед человечеством проблему дальней­ шего сближения и единения народов и государств, идеи которого, возникнув в глубокой древности и претерпев многочисленные изменения на протяжении ис­ тории, реализованы в настоящее время в практике федерализма.

Федерализм эффективен только в условиях демократии и развитого граж­ данского общества. Поэтому оказалась нежизнеспособной модель советской фе­ дерации, основанная на административно-командных методах руководства.

Развитие национальных моделей федерализма свидетельствует о неодно­ значности и противоречивости этого процесса, наличии в нем как общих, так и особенных характеристик. Поэтому не следует механически заимствовать опьгг того или иного федеративного государства, но в то же время использование поло­ жительных достижений в этой области позволит избежать многих ошибок. Это имеет непосредственное отношение к Российской Федерации, представляю­ щей собой достаточно уникальную форму федеративного устройства, как с точки зрения ее генезиса, так и ее и организации.

В результате проведенного исследования автор приходит к выводу о не­ обходимости принятия серии законодательных актов, направленных на совер­ шенствование регулирования федеративных отношений, обеспечение устойчи­ вости и целостности Российской Федерации. Требует особого внимания совер­ шенствование правового механизма предотвращения и преодоления разногла­ сий и споров, разрешения юридических коллизий между федеральными и ре гиональными властными структурами^. На решение этой задачи должны быть направлены усилия как законодателя, так и судебной власти.

В целях совершенствования федеративных отношений в России необхо­ димо законодательно определить конкретные гарантии участия органов государ­ ственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процес­ се, последовательно отрабатывая соответствующие правовые механизмы.

До сих пор остается принципиально неразрешенной проблема сложно построенных субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О вне­ сении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах орга­ низации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации» не создает исчерпывающе­ го механизма для снятия противоречий, которые постоянно возникают между субъектами правоотношений этого сложного образования. Нам представляется, что есть потребность вновь вернуться к разработке соответствующего закона, принятие которого может был» только на основе компромисса между заинтересо­ ванными субъектами (краями, областями и входящими в их состав автономными округами).

Несмотря на значительные достижения все еще остается много дискуссион­ ных и неясных положений в вопросах разграничения предметов ведения и полно­ мочий между субъектами федеративных правоотношений. Эти проблемы необхо­ димо решать как на законодательном, так и на доктринальном уровне.

В действующих федеральных законах еще не в полной мере отражено содержание предметов ведения федерации и особенно предметов совместно­ го ведения РФ и ее субъектов. Поэтому необходимо принять федеральные за­ коны, обеспечивающие надлежащее регулирование вопросов совместного ве­ дения РФ и субъектов федерации, а также завершить законодательное оформ­ ление разграничения компетенции между федеральными органами государ ' См.: Калина В.Ф. Разработка правового механизма преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как важнейший элемент укрепления национальной безопасности. / Проблемы управ­ ления безопасностью сложных систем. - М., 2000.

ственной власти и органами власти субъектов Федерации. Ввиду отсутствия достаточного опыта федеративного строительства и его законодательного оформления качество и действенность федерального законодательства, прини­ маемого по предметам совместного ведения, не всегда отвечает потребностям субъектов федеративных правоотношений и требованиям юридической техники.

Поэтому должны быть четко определены границы (пределы) полномочий феде­ рального центра и субъектов Российской Федерации, разработаны критерии пра­ вового регулирования предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, позво­ ляющие направить развитие российского законодательства на укрепление феде­ ративного устройства государства.

Совершенствование механизма согласованного законотворчества воз­ можно по следующим направлениям: 1) согласование программ и планов зако­ нотворческой деятельности;

2) реализация субъектами РФ права законодатель­ ной инициативы;

3) участие субъектов федерации в федеральном законотворче­ стве посредством подготовки заключений на проекты федеральных законов;

4) повышение эффективности экспертно-аналитической деятельности и развитие иных организационно-правовых форм взаимодействия федерации и ее субъек­ тов в законотворческом процессе. Эти направления должны стать составной ча­ стью национальной федеральной программы развития федеративных отноше­ ний, которая могла бы стать важным элементом государственной политики России, учитьшающим объективные тенденции становления российской госу­ дарственности, национальной модели российского федерализма.

Единство федеральной и региональной правовых систем - гарантия со­ хранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, борьбы с сепаратизмом, межнациональными конфликтами и противоречиями.

Поэтому достаточно актуальным представляется разработка законодательных актов по вопросам территориальной и государственной целостности Россий ской Федерации!. Представляется необходимым в законодательном порядке ре­ шить вопрос о федеральном вмешательстве, предусмотрев эффективное в рамках Констшуции Российской Федерации функционирование механизмов ответст­ венности государственных органов и должностных лиц всех уровней власти.

Значительна роль Президента Российской Федерации в проводимой в стране федеральной реформе, начатой по его инициативе. Она включает боль­ шой комплекс проблем, направленных на совершенствования всего комплекса отношений между субъектами федеративных отношений, в частности предпо­ лагается поднять уровень самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления с одновременным усилением их политической и юридической ответственности, безусловном соблюдении верховенства феде­ ральной Конституции и федерального законодательства при реализации своих полномочий.

! См.: Калина В.Ф., Кущ)явцев В.Б. Гарантии государственной целостности Российской Федерации: политиче­ ские и правовые механизмы. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 1.

с п и с о к ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Официальные документы, нормативные акты 1. Конституция Российской Федерации, Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит., 1993.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 4-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Ведомости Феде­ рального Собрания Российской Федерации. 1994. № 9. Ст. 372.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.