авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Чернов, Сергей Николаевич

Правовые проблемы теории и практики

конституционного регулирования отношений

между Российской Федерацией и ее субъектами

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Чернов, Сергей Николаевич.

   Правовые проблемы теории и практики

конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами  [Электронный ресурс] : Дис. ... д­ра юрид. наук

 : 12.00.02. ­ Петрозаводск:

РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное (конституционное) право ­­ Российская Федерация ­­ Национально­государственное устройство ­­ Федерация Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0337/060337049.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами Петрозаводск  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 71:06-12/ Петрозаводский государс!венный университет

На правах рукописи

Чернов Сергей Ииколаевич ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ КОНСТИТУЦИОППОГО РЕГУЛИРОВАИИЯ ОТПОШЕИИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ Специальность 12.00. Конституционное аЙЬГМЩ^^ипальноеттрави 'ЙЩ^ i| (P?:!-;

.!.;

G ОТ " ^ " fZ гШ^Л 11.ч1Л выдать диплом ДСКТС/гЛ!

юридических i3,naniiK отдела ВАК М1у^образозан;

;

я Россн;

-J Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Петрозаводск ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ. 4 - ГЛАВА 1. Историко-правовые основы государственности Российской Федерации.

1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма. 25 - 1.2. Основные этапы развития Российской Федерации и ее государственно-правового статуса. 43 - 1.3. Проблемы суверенитета в системе федерализма. 75- ГЛАВА 2. Конституционно-правовые основы государственности субъектов Российской Федерации.

2.1. Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации. 102- 2.2. Права субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федералъными органами власти 120- 2.3. Проблема конституционного регулирования предметов ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. 150 - ГЛАВА 3. Конституционные полномочия и конституционная ответственность в системе отношений Российской Федерации и ее субъектов.

3.1. Роль Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов в разрешении правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации. 176 - 3.2. Реализация конституционных обязанностей и конституционной ответственности. 208 - ГЛАВА 4. Конституционно-правовое регулирование межбюджетных, экономических отношений и международных связей Российской Федерации и ее субъектов.

4,1. Регулирование бюджетных прав субъектов Федерации 245 - 4.2. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений и международных связей Российской Федерацией и ее субъектами. 281 - ГЛАВА 5. Эволюция федеративных отношений в Российской Федерации.

5.1. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации. 318- 5.2. Региональный государственный контроль Российской Федерации 351- ЗАКЛЮЧЕНИЕ 386 - Библиографический список использованных источников и литературы 393 - ВВЕДЕНИЕ.

В научной литературе до последнего времени широко был распространен тезис о «федеративной природе» России. История нашего государства говорит скорее об обратном. И Московское царство и Российская империя формирова лись не путем объединения равностатусных земель, а через добровольное или насильственное присоединение окраинных территорий. В результате эти владе ния в большинстве случаев теряли все атрибуты государственности.

Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем центра лизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми осо бенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмира те).

Октябрьская революция уничтожила ту форму государственного устрой ства, которая существовала в Российской империи. Уже в первые месяцы после октября 1917 возникают две исторические тенденции: изменение территорий России в сторону некоторого ее уменьшения и формирование советской феде рации.

Становление Российской Федерации на первом этапе характеризовалось образованием автономных советских республик в 1918 г. снизу, по непосредст венному волеизъявлению самих трудящихся, которые опирались на стратегиче скую линию партийных органов.

Советское государство, образованное в 1922 году, было федерацией толь ко по некоторым формальным признакам - в нем присутствовали квазигосу дарственные институты в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д. Советский Союз характеризовался предельно высоким уровнем централизации властных полно мочий, жесткой иерархической структурой управления. Любые попытки прояв ления автономии и самобытности осуждались как проявления местничества.

Часто хотят связать федеративную природу России с ее уникальной гео графической протяженностью, ее полиэтническим характером. Однако и то и другое не подтверждается опытом других стран. Выбор федеративного разви тия в России связан с необходимостью приближения государственной власти к гражданину в процессе демократизации и создания рациональной и дифферен цированной системы управления государством.

Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через дли тельный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных уси лий государственной власти.

Становление реальных федеративных отношений в современной России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и приня тия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы пра вовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.

Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует це лый спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законо дателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источ ники - договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения и меж дународно - правовые источники.

Изучение конституционно-правового регулирования федеративных от ношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретают особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества.' ' См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред Б.Н.Тонорнин. - М.:Юристь, 2001;

Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики в то же время отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и полити ческих аспектов взаимоотнощений Российской Федерации и субъектов - про блема междисциплинарная. Она охватывает, прежде всего, вопросы теории права, административного и конституционного права. Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает слож ной организацией государственной власти. Здесь существуют система феде ральных органов государственной власти и система органов государственной власти субъектов Федерации.

Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов.

В настоящее время существует достаточно много дискуссионных про блем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского фе дерализма отвечает требованиям демократизма государственной власти.

Возрастание ответственности носителей государственной власти и увели чение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В совре менном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, кото Католического университета г. Лейвена. 1999;

Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полно мочия. М., 1998;

Умнова И.А.Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998;

Фе дерализм. Теория и история развития/ Отв. ред. М.Н.Марченко. М., 2000;

Тихомиров Ю.А. Государственно правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. N° 2/, Белкин А.А. Конституционная охрана: три направле ния российской идеологии и практики. СПб, 1995;

Мальцев Г.В. Социалистическое правовое государство: ис торический опыт и традиции. М.1990;

Барциц И.Б. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000;

Абдулатипов Р.Г.О федеративной и национальной политике Российского государ ства. М., 1995;

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М., 1992 1993;

Жученко А.А. Соотношение Конституции России и Конституций республик в составе Российской Феде рации // Юрист. 1997. № 5.;

Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма СПб., 2002;

Саликов М.С. Сравни тельный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998;

Совет Федерации: Эволюция статуса и функций /Отв.

ред. Л.В.Смирягин. М., 2003 и многие другие.

рые основаны на централизации (самоуправлении), субсидарности, коопера ции при взаимной ответственности сторон.

Будучи одной из важнейших сторон всего комплекса общественных от ношений, федеративные отношения испытывают мощное правовое воздейст вие.

Распределение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы - ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. Большое внимание привлекает и проблема экономического федерализма, т.е. система экономических федеративных отношений, связей, главным образом вертикаль ных (между центром и субъектами Российской Федерации).

Исследуя федерализм, необходимо применять комплексный подход. В этом помогают конституционно-правовые исследования различных сторон этого явления. Значительную роль в этом направлении сыграли работы зару бежных и российских правовоедов Г. Еллинека, В. М. Гессена, М. Н. Ковалев ского, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Корфа, Н. И. Костомарова, С.

Л. Котляревского, Я. М, Магазинера, А. С. Ященко и др.

Г. Еллинек, профессор Гейдельбергского университета в 1900 г. издает в Германии монографию «Общее учение о государстве», которая уже в 1903 г.

появляется на русском в России и оказывает серьезное влияние на исследова телей государства и федерализма. Особое внимание привлекают в этой работе разделы, связанные с федерализмом. Это глава четырнадцатая «Свойства госу дарственной власти», где дается характеристика суверенитета и разделение го сударственной власти («суверенитета») в союзном государстве.

А. С. Ященко был известен в России как правовед и историк, исследо вавший институт федерализма и издавший монографии «Международный фе дерализм»^ и «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»"* ^ См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб, Изд-во «Общественная польза», 1903.

' См.: Ященко А.С. Международный федерализм. М., 1909.

* См.: Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912.

Его исследования посвящены происхождению, развитию, соотношению с кон федерацией, унитарным государством, автономией, децентрализацией.

А. Д. Градовский исследовал исторические вопросы возникновения го сударства. Основными признаками союзного государства, по А. Д. Градовско му являются разделение властей, существование двух параллельных прави тельств, каждое из которых действует независимо, осуществление федераль ным правительством своих прав по отношению ко всем гражданам.^ Еще один известный российский ученый С. А. Котляревский рассматри вал федеративное государство как единую волю нескольких государств, объе динившихся в единый «державный» союз. Разницу в федеративном и унитар ным государством он видел лишь в степени децентрализации политической власти.^ Н. М. Коркунов определял федерацию как соединение нескольких госу дарств для совместного осуществления союзной властью общих задач государ ственной жизни. «Союзное государство есть действительно государство, наде ленное самостоятельной принудительной властью».'' Вопросы взаимоотношений Российской федерации с ее субъектами в раз ной степени получили разработку в трудах современных российских и зару бежных ученых.

Вопросам федерализма посвятили свои работы Р. Г. Абдулатипов, С. А.

Авакьян, Г. В. Атаманчук, А. Н. Аринин, Г. В. Марченко, М. В. Баглай, И. Н.

Барциц, А. А. Белкин, К, С. Бельский, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентей, Р Вильяме, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков, В. В. Володин, Г. А. Гаджиев, Н. М.

Добрынин, А. Н. Домрин, А. А. Жученко, Д. Л. Златопольский, М. В. Золотаре ва, В. В. Иванов, Л. М. Карапетян Л. Е.Козлов, А. Н. Кокотов, Р. М. Кочкаров, М. А. Краснов, Б. С, Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, А. А. Ливеровский, В. О. Лучин, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцев, М. А. Митюков, М. С. Саликов, В.

' См.: Градовский А.Д.Государственное право (Лекции 1881-1882 гг.). СПб., 1882. С.С.357.

* См.: Котляревский С.А.Конституционное право (опыт политико-морфологического обзора). СПб., 1907.

С.63-79.

^ См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. Т.1 С.149.

К. Самигулин, А. С. Соломаткин, Л. А, Тихомиров, Д. Тэпс, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев, В, Е. Чиркин, А. Шохин и ряда других.

Бюджетному (финансовому, экономическому) федерализму посвящены работы Г.А.Гаджиева, Г.А.Глазьева, Н.Н.Гончара, В. П. Гореглянец, Г. Кова лева, В. М. Кокова, Л. Н. Лыкова, Ю. Дюбимцева, Э. Уокера и др.

Конституционному (уставному) законодательству субъектов Российской федерации носвящены исследования Р. Г, Абдулатинова, Б. Л. Железнова, Д. Л.

Златопольского, В. А. Кряжкова, В. П. Малкова, Ю. А. Шульженко, Б. С. Эб зеева.

Вонросы автономии, национальные проблемы поднимаются в работах А.

X. Абашидзе, Т. И. Васильева, Н. В. Витрука, К. В. Калинина, А. О.Савельева, О. И. Чистякова, А. А. Югова.

Реализации международных и внешнеэкономических полномочий субъ ектов Российской Федерации посвящены работы Г.В.Игнатенко, В.Л.Толстых, Ю.И.Федорова, В.Е.Чиркина.

Очень важную тему зарубежного сравнительного федерализма осветили в своих работах В. В. Бойцов и Л. В. Бойцова, И. Бусыгина, В. И. Васильев, Д.

Дж. Елазар, А. Н. Козлов, С. В. Кулешов, А. А. Мелкумов, А. Митропольский, Е. Г. Морозова, А. М. Осавелюк, П. Пернталер, В. С. Рывкин, М. С. Саликов, Т.

М. Фадеева, М. X. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Е. Б. Шестопал, В. Е. Шило.

Сформулированные ими выводы способствовали комплексному рассмот рению научной проблематики настоящего исследования.

К настоящему времени в отечественной и зарубежной науке накоплен существенный потенциал для дальнейщих разработок по федерализму, в том числе, в отношении проблематики конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Однако вопросы статуса РФ и ее субъектов и конституционно-правового регулирования отношений между ними не рассматривались в качестве ключе вых для исследования федеративных отношений в сфере межбюджетных отно шений: реализации конституционной ответственности между Федерацией и ее субъектами, регулированию международных отношений РФ и ее субъектов.

Необходимо выяснить состояние и перспективы развития федеральных окру гов, регионального государственного контроля Российской Федерации.

В основу работы положен теоретический анализ взглядов различных уче ных в области общей теории права, конституционного права и иных отраслей права, которые способствовали формированию позиции автора по исследуемым вопросам. Многие проблемы федерализма до настоящего времени, несмотря на пристальное внимание к данной тематике, не исследованы.

В настоящее время возникает тезис об оптимизации федеративных отно шений, то есть создание наиболее благоприятных условий для их развития. Фе деральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральные за коны «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Рос о сийской Федерации» должен сыграть важную роль в совершенствовании феде ративных отношений.

Российская Федерация объективно нуждается в сильной региональной и местной власти, которая обладает правом самостоятельно решать многие во просы экономического и социального развития.

Одним из основных проблем является социально-экономическое мотиви рование разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъ ектов Федерации и местного самоуправления, а также закрепление этого раз граничения в системе законодательно-правовых актов федерального и регио См.: Российская газета. 31 августа.

налыюго уровня. Это касается четкого и стабильного разграничения компетен ций в финансово-бюджетной сфере.

Россия относится к числу федеративных государств, субъекты которых образованы как по территориальному, так и по национальному признаку. Из субъектов Российской Федерации 21 являются республиками, И - автономной областью и автономными округами. В этом отношении Российская Федерация повторяет принцип федеративного устройства Советского Союза, в котором эт нический федерализм был фактором стабильности межнациональных отноше ний. Современная юриспруденция должна разработать комплекс вопросов, относящихся к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов.

Федерализм является одной из наиболее рациональных концепций уст ройства государства, режимом государственного устройства, позволяющего обеспечить оптимальное взаимодействие государственных и общественных структур. Важнейшим свойством федерализма является то, что он может в гра ницах многонационального государства сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных национальностей.

В то же время федерализм является способом формирования геополити ческого пространства как единого целого, совокупностью политико-правовых норм, обеспечивающих федеративные отношения в государстве.

Актуальными являются отдельные аспекты рассматриваемой проблемы.

Во-первых, оптимизация территориальной организации власти и укруп нение субъектов Федерации. Процесс укрупнения субъектов федерации, кото рый сейчас набирает силу, имеет под собой правовую основу. Необходимо оп ределить пределы этого объединения и его формы. Возникает проблема статуса субъекта при укрупнении, изменении статуса. Во-вторых, правовое обеспече ние стабильного политического и экономического развития Российской Феде рации и ее субъектов. В-третьих, участие субъектов Федерации в законодатель ном процессе на федеральном уровне. В-четвертых, регулирование бюджетных и экономических прав субъектов Российской Федерации. В пятых, укрепление вертикали государственной власти, совместное участие Федерации и ее субъек тов в формировании исполнительных органов власти в территориях России, оп ределение пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъек тов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов и форм контроля со стороны федерации за осуществлением этих полномочий, В шестых, установление федеральными за конами порядка создания территориальных органов исполнительной власти.

Основ их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Рос сийской Федерации, Отношения между федерацией и субъектами формируются теперь по новому, это выражается в резком ограничении договорной практики и ужесто чении конституционной ответственности за нарушение федерального законода тельства.

Возникает необходимость определения конкретных, четких полномочий федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ве дения. Ключевой задачей остается работа государства по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнем власти.

Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что формирование некоторых органов власти, и, прежде всего Совета Фе дерации, стало осуществляться по-новому.

При изучении конституционного права более тщательному анализу, как правило, подвергаются вертикальные отношения в федеративной системе, В то же время отношения между субъектами федерации, или горизонтальные фе деративные отношения, представляют собой не менее важный самостоятельный предмет исследования.

Исследования конституционно-правового регулирования отношений ме жду Российской Федерацией и ее субъектами дают оценку экономическому федерализму, то есть системе экономических отношений, связей, главным об разом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).

Актуальными являются важнейшие аспекты рассматриваемой проблемы.

Это, во-первых, сам характер Российской Федерации, эволюция конституцион ных моделей в Российской Федерации. Во-вторых, оптимизация территориаль ной организации власти и укрупнение субъектов Федерации. В-третьих, право вое обеспечение стабильного политического и экономического развития Рос сийской Федерации и ее субъектов. В-четвертых, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. В пятых, развитие инсти тута конституционной ответственности Российской Федерации перед субъек тами и субъектов перед Федерацией.

Актуальность исследования института конституционного судебного кон троля в Российской Федерации, которое так же проводится в работе, обуслов лена тем обстоятельством, что орган, осуществляющий такой контроль, должен обеспечить верховенство Конституции, защиту основ конституционного строя, разрешать конституционно-правовые коллизии в процессе формирования пра вового государства.

Меры по совершенствованию российской модели федерализма надо на чинать осуществлять с укрепления законности. Основные механизмы решения этой проблемы: прокурорский надзор, судебный контроль, деятельность пол номочных представителей Президента России, усиление мер ответственности за несоблюдение Конституции и законодательства.

Многие преобразования в сфере федеративных отношений в Российской федерации могут быть осуществлены путем принятия федеральных законов в рамках действующей конституционной модели. Другие потребуют изменений в Конституции Российской федерации.

Объектом диссертационного исследования настоящей работы являют ся урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с взаимоотношениями федерального Центра и субъектов Российской Федерации.

В объект исследования включены теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях взаимоотношений между Российской Фе дерацией и ее субъектами в генезисе его исторического развития - становления, формирования основ и Принципов функционирования, уяснение места и роли в системе государственного управления.

Предметом исследования является теория и практика правотворческой и правоприменительной деятельности в области отношений федерации и ее субъектов;

нормативные правовые акты органов государственной власти Рос сийской Федерации и субъектов Российской Федерации, научные идеи, изло женные в трудах ученых-юристов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования состоит в определении оптимального в условиях Российской Федерации теоре тического и конституционно-практического подхода к формированию модели отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Названная цель и предопределила и следующие задачи настоящего исследования, - Дать комплексное определение взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в совокупности правовых и иных признаков, - Оценить правовые связи Российской Федерации и ее субъектов с точки зре ния суверенности, ответственности и устойчивости, - Исследовать права субъектов Федерации во взаимоотношениях с федераль ными органами государственной власти, - Определить проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, - Выяснить роль Конституционного Суда Российской Федерации и уставных судов в формировании единого конституционного пространства, - Раскрыть содержание конституционно - правового регулирования межбюд жетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, - Рассмотреть эволюцию федеративных отношений в Российской Федерации, Теоретнко-методологнческая основа диссертации, нормативная и эмннрнческая база нсследовання. Теоретико-методологическую основу дис сертации составили общенаучные методы, такие как диалектико материалистический, системный, социологический и специальные (юридико комнаративный, нормативно-логический) методы познания, С их помощью стало возможным провести в интересах поставленных задач обобш;

ение консти туционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Положения и выводы диссертации основываются на правовом анализе Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральных конституционных и федеральных законов, решений Конституционного Суда Российской Федера ции, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Анализ Конституций и правовых актов Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Канады, Индии помог осуществить сравнительный анализ правовой базы конституционно-правового регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами.

Важную роль в проведении исследования сыграли многочисленные тру ды отечественных и зарубежных авторов, которые помогли более четко выде лить основные проблемы федеративных отношений.

Научная новизна исследования. В диссертационном исследовании впервые в отечественной юридической науке раскрыт комплекс основных правовых проблем теории и практики конституционного регулирования от ношений между Российской Федерацией и ее субъектами, осуществлено много гранное исследование конституционно-правового регулирования всей системы федеративных отношений в Российской Федерации.

Помимо этого научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые:

- Дана характеристика историко-правовых основ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов на примере отдельных субъектов;

- Проведана сравнительная характеристика федеративных отношений Герма нии, Соединенных Штатов, Канаде, Швейцарии, высказаны предложения по применению положительного опыта в Российской Федерации.

- Предложены пути детального законодательного выражения статуса субъектов Российской Федерации, основы которого заложены в Конституции.

- Показана система правовых мер по сокращению чрезмерной дифференциро ванности уровней социально-экономического развития субъектов Федерации.

- Определено состояние соответствия или несоответствия нормативного акта Конституции, или другому правовому акту, обладающему больщей юридиче ской силой, выявлена разница между понятиями «соответствие» и «непротиво речие».

- Проанализированы особенности президентского и государственного контроля Российской Федерации, его эффективность.

- Предложена Стратегия территориального развития страны как важнейшей со ставной части Стратегии социально-экономического развития государства с участием федеральных округов.

- Разработана схема государственной системы регионального мониторинга как необходимой базы региональной политики.

- Выявлены противоречия связанные с институтом федерального вмешательст ва в дела субъектов федерации.

- Проведена систематизация правовых норм, определяющих основания для фе дерального вмешательства, прав государственных органов, уполномоченных объявить федеральное вмешательство, порядок его введения, временных изме нений в разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации.

- Сделан сравнительный анализ институтов федерального вмешательства Рос сийской Федерации, Соединенных Штатов Америки и Федеративной Респуб лики Германии.

- Предложены основные требования в качестве исходных условий модели бюджетного федерализма в России и обобщены признаки, определяющие кри терий самодостаточности субъектов федерации и сделан вывод о том, что толь ко небольшая часть субъектов Российской Федерации удовлетворяет критерию самодостаточности, - Раскрыты правовые основы и регламентация международного сотрудничест ва субъектов Российской Федерации, выделен ряд существенных проблем, тре бующих правового регулирования.

- Анализ ситуации в международной деятельности субъектов РФ дал основание поставить вопрос об уточнении понятий «международные связи» и «внешне экономические связи», которые создают основания для возникновения разно гласий при интерпретации текста Конституции.

На защиту выносятся следующие иоложения 1. Проведенное исследование позволяет констатировать, что в Россий ской Федерации формирование и тем более реформирование внутренних струк тур происходит консервативно. Этот процесс ограничен рамками баланса инте ресов Федерации и ее субъектов и опирается на принципы федерализма. Эти принципы оказывают мощное влияние на внутреннюю жизнь России. Федера тивное устройство охватывает не только федерально - региональные отноше ния, но и всю вертикаль управления в целом. Автор показывает, что эффектив ность региональной политики государства определяется наличием и взаимо действием ее основных элементов: теории и методологии, правовой базы, госу дарственных институтов и финансовых ресурсов.

2. В результате федеративной реформы, проведенной в Российской Фе дерации и принятия Федерального закона от 4 июля 2004 г. N» 95- ФЗ «О внесе нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти» пересмотрены предметы совместного ведения Россий ской Федерации (ст.72 Конституции РФ). Анализ законодательства показал, что Э О привело к конфликту между Федерацией и субъектами Федерации связан Т ного с единством и разделением государственной власти. Это стало важной теоретической и практической проблемой. Автор считает, что необходимо при нять федеральный закон о конституционно-правовом статусе субъектов Рос сийской Федерации, который бы закрепил границу федеральной и региональ ной компетенции.

3. Анализируя понятия «компетенция» и «предмет ведения», диссер тант приходит к выводу, что они не равнозначны. Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государствен ному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения пред метов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством - суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета. Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.

4.Соискатель полагает, что для стабильности российского федерализма необходимо сформулировать принципы распределения полномочий между Фе дерацией и субъектами. Эти принципы могут быть следующими: «верности фе дерации», то есть взаимная обязанность федерации и субъектов действовать в интересах федерации;

субсидарности;

взаимной ответственности;

единства правового пространства;

относительная самостоятельность форм осуществле ния власти на каждом уровне при ее децентрализации;

запрет для субъектов за трагивать опережающим регулированием права и свободы граждан, запрет на рушать единство экономического пространства;

экономическое равноправие и самодостаточность субъектов;

четкие финансовые полномочия субъектов и федерации.

5. Необходимо в связи с принятием Федерального конституционного за кона от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определить конституцио1пю- правовой статус вновь образовавшегося субъекта и для этого нринять соответствующий закон. Нужны критерии нредоставления региону статуса субъекта Российской Федерации.

6. По мнению автора, несмотря на положительные моменты процесса укрупнения регионов, который связан оптимизацией процесса управления стра ной, говорить о ликвидации национальных республик нельзя.

7. Возникает необходимость возращению к разработке и применении на практике теории национально-культурной автономии. При этом нельзя отказы ваться от принципа самоопределения народа, закрепленного в Конституции России международно-правовых документах. Действующая в России, модель федеративных отношений включает важнейшую национальную компоненту, которую нельзя обойти при сокращении формального числа субъектов Феде рации, так как это может привести серьезными угрозами национальной целост ности и безопасности многонациональной России.

8. Автор считает, что должна быть установлена и реально обеспечена конституционная, административная, дисциплинарная, уголовная ответствен ность соответствующих органов или должностных лиц за неисполнение реше ний Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (устав ных) судов. Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовые позиции, выявил конституционно-правовой смысл принципов федеративного устройства, что позволило привести огромный массив нормативных актов, в том числе учредительного свойства, и федерального значения и субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Сформулированные Конституционным Су дом правовые позиции являются основанием устранения расхождений и нечет кости в понимании конституционных принципов федеративной организации, развитии его доктрины.

9. Можно констатировать, что главной функцией федеративной ответст венности является стремление восстановить конституционную законность в сфере федеративных отношений. При применении механизмов федеративного принуждения реализация штрафной функции должна применяться в исключи тельных случаях. Применение мер федеративной ответственности и осуществ ление предупредительных мер по защите принципов федеративного устройства страны совершенно разные самостоятельные правовые явления.

10. Укрепление вертикали власти надо рассматривать не в связи с созда нием жесткой административной системы, а с формированием симметричных механизмов ответственности как на местном уровне и уровне субъектов феде рации, так и на федеральном уровне.

11. Необходимо изменение порядка формирования Совета Федерации.

Действующая сейчас модель представительства субъектов не способна отстаи вать самостоятельную и авторитетную позицию в сфере соверщенствования федеративных отношений.

12. Диссертант полагает, что статусом субъекта Российской Федерации должны обладать только те территории, которые в состоянии обеспечить со держание населения, государственный аппарат и могут отвечать по своим обя зательствам. Доктрина экономического выравнивания регионов может дейст вовать с помощью распределения налоговых поступлений, бюджетного регули рования между уровнями власти.

13. Автор считает, что децентрализация финансовых ресурсов целесооб разна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью. Существует три базовых прин ципа экономического федерализма. Во-первых, устойчивую федерацию форми рует только экономически равноправные и экономически самодостаточные субъекты. В Российской Федерации этот принцип нарушен. Около двух десят ков субъектов не могут самостоятельно существовать, даже если им будут ос тавлять все собираемые на их территории налоги. Во-вторых, нет соответствия доходных и расходных полномочий федерации и ее субъектов. В-третьих, нет неукоснительного выполнения федерацией и субъектами закрепленных за ними функций.

14. Анализируя законодательство Российской Федерации, можно прийти к выводу, что целесообразно принятие федерального закона о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешней поли тической и внешнеэкономической деятельности. Из 89 субъектов Российской Федерации 49 занимают приграничное положение, составляя более 70 процен тов территории страны. Имеющийся сегодня арсенал правовых средств не по зволяет решать наиболее актуальные проблемы приграничных территорий на должном уровне. Состояние законодательной базы не отвечает запросам субъ ектов Федерации в развитии международных и внешеэкономических связей России, не обеспечивает решение самых насущных проблем российского при граничья.

15. Федеральные округа, как и полномочные представители Президента радикально изменили существовавшую ранее систему управления. Положи тельными результатами в деятельности этого института явилось то, полпреды добились приведения в соответствие регионального законодательства феде ральному, провели координацию деятельности федеральных структур на терри тории каждого субъекта федерации. В то же время диссертант считает, что нельзя наделять полпредов исполнительно-распорядительными функциями и разрешать им вмешиваться в полномочия органов власти субъектов Россий ской Федерации. В случае наделения полпредов в полном объеме исполнитель 1Ю-распорядительными функциями возникнет противоречие с конституцион ным принципом субсидарности, предполагающем конституционное, законода тельное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основная значимость результатов исследования состоит в том, что они могут быть ис пользованы как в теоретическом, так и в практическом плане для регулирова ния отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, сохранении целостности Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего отраслевого зако нодательства, опосредующего реализацию отношений правотворчества в об ласти взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, практической работе органов государственной власти.

Выводы, сделанные на основе исследований положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Феде рации, федерального законодательства открывают теоретические возможности для нового подхода в исследовании правовых институтов, таких как конститу ционная ответственность Российской Федерации и ее субъектов, конституци онно-правовое регулирование экономических и международных отношений Российской Федерации и ее субъектов, региональный государственный кон троль Российской Федерации.

В практическом плане материалы диссертации и сформулированные в ней выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в ра боте исполнительных и судебных органов государственной власти, как феде рального уровня, так и субъектов Российской Федерации, в частности, при ре шении проблем укрупнения регионов, конституционной ответственности Рос сийской Федерации и ее субъектов, регулировании бюджетных прав субъектов Российской Федерации и международных отношений.

Положения диссертации могут способствовать решению задач, связан ных с обеспечением конституционной законности в деятельности органов го сударственной власти субъектов Российской Федерации.

Исследование можно использовать для повышепия теоретического уров ня изучения курса «конституционное право», спецкурсов с учетом местных ус ловий «конституционно-правой статус субъекта Федерации», «конституцион но-правовое регулирование межбюджетных, экономических отношений в Рос сийской Федерации», «конституционные полномочия и конституционная от ветственность в системе отношений Российской Федерации и ее субъектов».

Апробация результатов исследования. Материалы исследования были использованы автором при работе над новой редакцией Конституции Респуб лики Карелия в период работы в Комиссии Правительства Республики Карелия над нроектом, работе в составе научно-практического Совета при Конституци онном суде Республики Карелия.

Материалы диссертации использовались при чтении лекций по сравни тельному федерализму в Вермонтской школе права, США (2001 и 2004 гг.), Центральном Европейском Университете, Будапешт (Венгрия) (2002 г). Инсти туте Александра (при Хельсинском университете, Финляндия) (2001- 2003 гг.), использованы при написании учебника «Конституционные права в России: де ла и решения» (М., 2002) при участии профессоров из Германии, США, Поль ши и Венгрии и стажировке по этим проблемам в университете им. Гумбольдта (Берлин, Германия).

Положения и основные выводы диссертационного исследования были апробированы в процессе преподавания автором курса конституционного права Российской Федерации, спецкурсов: «Федеративные отношения в Российской Федерации», «Конституционно-правовой статус Республики Карелия» на юри дическом факультете Петрозаводского государственного университета.

Основные теоретические выводы и положения диссертации докладыва лись автором на Международных конференциях в Праге в 2003 году, «Безо пасность Чешской Реснублики» («Укрупнение субъектов РФ, как фактор внут ренней безопасности»;

Казани в 2003 г. «Сравнительная характеристика кон ституционно - правового статуса РФ и Германии»;

2004 г. в США (штат Вер монт) «Послевоенное устройство Ирака. Новая конституция Ирака и связанные с этим вопросы федерализма и права меньшинств». («Взаимоотношение субъ ектов Федерации в России, США. Германии»);

Екатеринбурге в 2005 г. «Феде рализм и система государственной власти в России и Канаде: сравнительный аспект», пяти международных конференциях в Москве, Петрозаводске и Пер ми, в 2001 - 2005 гг. и четырех всероссийских конференциях.

Теоретические выводы и положения диссертации докладывались на ка федре конституционного и муниципального права Московского государствен ного университета им. Ломоносова, где проведено рецензирование и обсужде ние работы в целом.

ГЛАВА 1. Историко - правовые основы государственности Российской Федерации.

1.1 Теоретические основы и исторические корни российского федерализма Понятие «федерализм» является междисциилинарной категорией и имеет широкое содержание.' Единственной «моделью федерализма является федера лизм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федерации, но ни как не о моделях федерализма».'^ Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов ведения. Это базовый, системо образующий принцип. Все остальные вытекают из него. Можно выделить следующие принципы.

Во - первых, федерация и субъекты федерации в рамках собственных предметов ведения признаются полностью равноправными сторонами федера тивных отношений. Поэтому у федерации и субъектов равная степень ответст венности за осуществляемые ими полномочия. Идет добровольная передача полномочий снизу - вверх в результате, которой субъекты утрачивают одну часть своих суверенных прав, при сохранении за собой другой их части.

Во-вторых, то обстоятельство, что федерацию создают государственные образования, требует, чтобы полноправным субъектом федерации признавался лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической са модостаточности. Суверенитет базируется на экономической самодостаточно сти, т.е. на способности обеспечить потребности своих граждан и свою безо ' См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. Ред.

Б.Н.Топорнин. М., 2001, С.27 - 32;

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера лизма. М., 2000. С.11-16;

Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. с. 4 - 7.

^ См.: Карапетян Л.И.К вопросу о «моделях федерализма» // Государство и право. 1996. № 12. С.58.

пасность за счет использования внутренних экономических ресурсов. Если это го нет, государство не имеет исторических перспектив.

В третьих, этот принцип связан с наличием в федерациях двух уровней го сударственной собственности. В соответствии с закрепляемыми за федерацией и субъектами федерации предметами ведения, между сторонами перераспреде ляются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования.

Федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях государст венного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности.

И, в-четвертых, это-равноправие федерации и субъектов федерации в рам ках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных пол номочий сторон, их расходной ответственности. Реализация данного принципа требует, прежде всего, перехода к горизонтальной модели бюджетного феде рализма.

Главный вопрос федерализма - это копституционное разграничение пред метов ведения, полномочий и ответственности между уровнями властей по вер тикали. Современный федерализм - это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным субъектом и ре гиональными субъектами. Являясь исторически необходимой формой государ ственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип построения специфической системы государственного управления в многосоставном об ществе. В этой системе субъекты федеративных отношений выступают само стоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федера лизма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций).

Это разделение труда осуществляется между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации вла сти.

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок) в Конституции Российской Феде рации. Вместе с тем, сам федерализм в России рассматривается как из осново полагающих начал государственности. Централизация и децентрализация вла сти - это два полюса, уравновешивающих человеческое общество. Если любой из этих двух полюсов перестанет действовать, это приведет или к тоталитарно му централизму или превратят общественную жизнь в анархию раздробленного общества.'' Н.А.Богданова, говоря о федерализме, справедливо замечает: «Децентрали зация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляю щих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется кон кретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникает потребность в корректиров ке термина, обозначающего данное понятие».'* Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государст ва. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федера ции. В любом федеративном государстве конституции, законы, иные норматив ные акты субъектов не могут отступать от общефедеральных правовых актов.

Этот принцип закреплен и в Конституции России (ч.5 ст.76).

Федерация как одна из форм (моделей) государственного устройства имеет качественную определенность, базируется на общих принципах органи зации и функционирования и не зависит от исторической природы образования в той или иной стране.^ Каждая страна имеет исторические, географические.

^ См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л.Р.Баста. Федерализм и децентрализация в европейских странах. // Федерализм:

российское и международное измерения. Казань, 2004, С.9.

См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.2001. С.146- 147.

' См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности. С.ЗЗ.

этнические и иные особенности, которые могут обусловить отличия в органи зации управления. Но федерация не становится от этого иной моделью, так как не изменяется качественная специфика данной формы государственного уст ройства. Центральная проблема федерализма состоит не в разных моделях, а в организации федеративного государства в соответствии с его научным поняти ем и основными принципами.

Само понятие федерализма означает форму политической организации нескольких национальных сообществ, которые были независимыми, но потом решившими объединиться в единое политическое образование. В средние века государства строились как федерации независимых феодальных образований, управляемых лендлордами. Таким образом, федерализм можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории.^ Система разделения государственной власти по вертикали связана с при родой государства. На протяжении более 200 лет ученые изучают природу фе дерализма. Родоначальником теории федерализма считается Иоханес Альтузи ус (1562—1638), который разработал федеральную теорию народного сувере нитета.

Появление феномена федерализма в идеологии государственного строи тельства и его практическое становление тесно связано с европейской традици ей строительства гражданского общества. Именно в Европе возникли первые ростки современных представлений о демократических свободах и децентрали зации власти. Однако только в Новом Свете смогли воплотиться соответст вующие установки в реальном государственном устройстве, да еще в границах большой, многонациональной страны. Здесь в последней трети XVIII века на основе европейской практики того времени - английской политической систе мы с ее «стихийно» сформировавшейся традицией рассредоточения власти — ' См.: Моммен А. Федерализм и национальное государство. // Полис, 1992. № 4.


были сформулированы принципы новой формы государственного устройства федерализма.^ Американский федерализм реализовал идеи Шарля Монтескье о разделении властей. Он впервые наделил политической ролью суды, обеспе чить возможность защищать права личности и независимость представителей всех ветвей власти от государственных служащих, предложил новый способ сочетания централизованного управления и местной автономии на основе зако на, договорных отношений и согласительных процедур.

Американский федерализм возник более 200 лет назад. 4 июля 1776 г. североамериканских колоний объявили независимость от Англии, осознав не обходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. В это время были приняты статьи Конфедерации, представлявшие собой Конституцию, на основании которой была создана лига суверенных штатов.

В рамках Конституции штаты были обязаны сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Алекс де Токвиль (1805 1859) писал, что американцы столкнулись с первой трудностью: речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что каса ется их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представлен ная союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходи М Й для обеспечения всех общих для нее потребностей. Согласно статьям О Конфедерации, штаты находились вместе лишь на время войны, и поэтому по сле успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распа лась в связи с созданием Соединенных Штатов.

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Консти туции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Джордж Вашингтон, Алек сандр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие патриотические лидеры предло жили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадель ' Зидентоп, Л. Демократия в Европе. М., «Логос», 2001, С.25.

фии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов, Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его при знаков. К примеру, Э.Коруин называет следующие шесть черт, характеризую щих федеративную систему США: союз автономных политических субстанций (штатов) ради общих целей;

разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительством штатов, где полномочия пер вого - законодательно закреплены, а полномочия последних - зарезервирова ны;

прямое действие обоих блоков полномочий внутри их сфер по отношению ко всем лицам и собственности в их территориальных пределах;

двойное граж данство, т.е. гражданское членство в двух пролитиях с совмещенными правами и свободами, а также обязанностями и ответственностью;

каждый уровень обеспечен полным аппаратом для претворения законов в жизнь - законодатель ным, судебным и административным;

верховенство национального правитель ства Б пределах его сферы полномочий над любым конфликтным утверждени ем государственной власти.^ Другой пример - Германия. Она является унитарным федеральным госу дарством. В ее истории практически не было периода ярко выраженного цен трализма. Раздробленность Священной Римской империи германской нации, привела к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации. Фе дералистские структуры разного рода играли важную роль в истории Германии.

Но федерализм в смысле государственности появился в Германии лишь сто двадцать лет тому назад. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 году. Первым формальным феде ральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 году.

Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и терри тории, и финансовая система, превратившая империю в «нахлебника», так как ' Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 102—103.

' См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С.24.

главным источником общеимперских доходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель, В Веймарской Республике, которая после ка тастрофы Первой мировой войны сталкивалась с проблемами из-за деления на земли с сильно отличающимися друг от друга политическими и экономически ми потенциалами (например, население Пруссии составляло 41,8 миллиона че ловек, и она имела 26 из 66 мест в Рейхсрате, население Липпе насчитывало тысяч граждан, и у нее было одно место в Рейхсрате), так и не смогли, несмот ря на многочисленные попытки проведения «имперской реформы», удовлетво рительно решить проблему отношений между центральным правительством и субъектами Федерации.'° Американский исследователь Джозеф Циммерман определяет федера тивную систему через сравнение ее с унитарной и конфедеративной системами.

Он пишет, что эта система соединяет в себе преимущества унитарной системы и конфедеративной системы, но в своей основе содержит сложные межуровне вые отношения. " Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его при знаков. Э. Корвин называет одну из черт федеративной системы — разделение законодательных полномочий между национальным правительством и прави тельствами субъектов, где полномочия первого законодательно закреплены, а полномочия последних зарезервированы'^. Одной из характерных черт федера тивных систем является плюрализм законодательной власти, так как в них су ществует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации. '^ Вопреки распространенным представлениям Российская империя не была унитарным государством в полном смысле слова. Отельные (преимущественно окраинные) ее территории обладали особым статусом. Часть из них сохраняла '" См.: Федерализм в Федеративной Республике Германия //Inter Nationes./ http://embassy.debis.ru/ru/inter nationes/foederalismus/index.html/ " Zimmerman J. F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. Westport. Connecticut, Lon don, 1992. P. 4—5.

'^ См.: Corwin E. S. The passing of Dual Federalism, Virginia Law Review. 36 February 1950. P. 1—24.

форму квазигосударств, связанных с остальной империей династическим под чинением царствующему дому. Некоторые (Польша, Финляндия, хивинское ханство, бухарский эмират и т.д.) имели свои специфические органы власти и собственное законодательство. Неодинаковым было положение и российский областей: особыми правами обладали места расселения казачьих войск, цер ковные земли.'"* 1 сентября 1917 г. в России Временным правительством была утвержде на республиканская форма правления. 11 октября 1917 г. состоялось заседание Особой комиссии по составлению проекта основных законов при Временном правительстве, в перечень подлежащих разработке Комиссии вопросов «Принципы федерализма, автономии, самоопределения, государственного единства». Подготовленный этой комиссией проект не предусматривал федера лизации России, но лишь установление определенной «областной автономии»

в предписываемых центральной властью пределах. В отличии от республики в качестве принципа государственности, федерализации появился в России лишь с установлением большевистской власти.'^ Крушение самодержавной власти в 1917 г. резко активизировало центро бежные силы внутри империи. Дезинтеграционные процессы охватили не толь ко территории, обладавшие квазигосударственным статусом или добивавшиеся его, но и некоторые исконно российские регионы с преимущественно русским населением. В результате революционных потрясений и длительной граждан ской войны из состава России вышли Польша, Финляндия, Эстония, Латвия и Литва. Другие, в том числе и этнически нерусские регионы объединились во круг России. Так сложился Советский Союз, постепенно включивший в свой состав большинство земель бывшей Российской империи.

'^ См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практи ки федеративных государств - членов Совета Европы. С.113.

''' См.: Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России. // Полис, 2001,^2 4. С.

'^ См.: Каспэ СИ. Конструировать федераию -Renovatio Imperii как метод социальной инженерии. // Полис, 2000,.No 5. С.

25 января 1918 г. Ill объединенный съезд Советов рабочих и крестьян ских депутатов объявил Россию Советской Федеративной Социалистической Республикой. Однако это было унитарное государство с отдельными включе ниями в него разноправных автономий, получивших название автономных рес публик и автономных. В обстановке неустойчивости, характерной для первых лет революционной России, неизбежной платой за такое объединение стали существенные уступки выросшему национальному самосознанию. В результате ряда компромиссов, отражающих эти уступки, возникло сложное многоступен чатое национально-государственное устройство областей. Республики на бума ге обладали законодательными полномочиями в существенно большем объеме, чем области. РСФСР даже формально - юридически являлась не федерацией, но унитарной республикой с отдельными областными автономиями и широким местным самоуправлением.' Вопрос о национально-культурной автономии в последние годы неодно кратно поднимался на различных уровнях. Считается, что теория национально персональной (культурной, экстерриториальной) автономии пришла в Россию из многонациональной Габсбургской монархии. Сущность концепции, по мне нию ее авторов К.Реннера (Р.Шпрингера) и О.Бауэра, заключалась в том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в ос1юве большинства межнациональных конфликтов, а сами нации, точнее национальные союзы, конструируемые на основе добро вольного личного волеизъявления.'^ В России периода революции и гражданской войны государство виделось федеративной демократической республикой с территориальной ав тономией национальных окраин и экстерриториальной автономией рассеян ных этносов. Не вдаваясь в историю вопроса, можно констатировать, что в Со ветском Союзе опыт решения проблемы национальных меньшинств на практи '* См.: Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д.. Федерализм и публичная сфера в России. // Полис 2001,^9 4.


" См.: Нам И.В. Национально-культурная автономия в России: исторический опыт и современные проблемы.// Федерализм в России. Казань, 2001. С.195 - 196.

ке был связан с правом на образование национальных административно территориальных единиц, создание национальных школ. Но уже в 30-х годах национальные советы и районы были ликвидированы, началось постепенное свертывание национальной системы образования. Конституция СССР 1936 г.

вообще не содержала упоминания о национальных меньшинствах. С этого вре мени они утратили всякий юридически закрепленный статус.

С распадом СССР и возникновением новых государств, обернувшихся для национальных меньшинств правовой дискриминацией, вынужденной ми грацией, а местами и принудительной депортацией, интерес к национально культурной автономии еще более возрос.

В условиях разброса мнений на национально-культурную автономию, в 1996 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 17 июня 1996 г.№ 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями от 21 марта 1Q 2002 г., 10 ноября 2003 г. 29 июня, 22 августа 2004 г.). Закон создает опреде ленную правовую базу для обеспечения культурных интересов этнических меньшинств. Однако Закон не учитывает полностью принципов национально культурной автономии, определенных их разработчиками. Порядок образова ния национально-культурной автономии предусматривает ее создание «снизу вверх», от местного до регионального (в субъектах РФ) и далее - до федераль ного уровня. « Местные национально-культурные автономии граждан Россий ской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общно сти».'^ Местные национально-культурные автономии учреждаются представи телями общественных объединений, то есть на местах должно быть не менее двух общественных объединений, которые могут создавать национально культурные автономии. Таким образом те граждане, которые не входят в эти общественные объединения не могут в них участвовать. Функции националь " См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2965;

СЗ РФ. 2002.^2 12. Ст..1О93.

" См. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2965;

СЗ РФ. 2002. К» 12. Ст.1О93.

но-культурная автономии ограничиваются формой участия представителей меньшинств в работе органов исполнительной власти с правом совещательного голоса.

Специфика российского федерализма в том, что формально - юридически наша страна обладает основными признаками федеративного государства.

Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные структуры имеют ряд особен ностей, превращающих российский федерализм в особенное явление. Эти осо бенности обусловлены как историей формирования отечественной государст венности, так и конкретными обстоятельствами становления постсоветской России в конце 1980-х - начале 1990-х годов.

Право принимать законы является одним из основных атрибутов сувере нитета во внутреннем устройстве государства. В недавно принятых конститу циях различных стран содержатся подробные пояснения о распределении мате риальных П Л Ю 0 И О 1 М Ч Й между законодательными властями разного уровня.

Примером того могут служить конституции Российской Федерации, Щвейца рии (новая федеральная Конституция от 18 апреля 1999 года), затем Конститу ция Испании и статьи нового раздела V итальянской Конституции.

Большинство федеральных конституций относят к компетенции союзных образований остаточные полномочия: Соединенные Штаты (10-я поправка), Германия (Основной Закон, ст.70.1), Австрия (Конституция, ст. 15, любые за конодательные или исполнительные действия, не относящиеся к компетенции Федерации, находятся в ведении администрации земель). То же самое относит ся и к итальянской Конституции;

после принятия в октябре 2001 года новой редакции главы V регионы осуществляют законодательную власть во всех об ластях, не отнесенных к компетенции государства (ст. 117). Статья 73 Консти туции Российской Федерации основывается на аналогичном принципе.^^ Вместе с тем во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных См.: Макру Ж. Указ.соч. С И З.

образований. Д. Елазар выделяет еще один элемент любой федеративной сис темы. Это наличие бессрочного союзного договора, который должен включать ся в писаную Конституцию^'. Необходимо отметить, что не существует единой модели федеративных отношений, например, федерализм в Индии, Канаде и Германии имеет различные формы. Россия также имеет много отличительных черт федерализма, которые связаны с особенностями политической системы, возникшей после распада СССР. Одна из таких черт — этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает в себя субъекты двух типов: республики, образованные на территориях ком пактного проживания титульной нации (или группы наций), и регионы (все иные субъекты федерации), образованные только по территориальному прин ципу.

Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты федерации в про цесс принятия решений^^. Отличительной чертой процесса принятия решений на федеральном уровне является «политика компромисса»^^. Часть 1 ст. 1 Кон ституции России относит федеральную систему к основам российского госу дарственного устройства. Ст.5 Конституции конкретизирует федеральную сис тему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч.2 ст.5), единстве системы государственной власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч.З ст.5).

Непосредственное детализованное федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79..Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяю щие состав и компетенции Совета Федерации (ч.2 ст.95, ст. 101 и 102).

^^ См.: Elazar D. К Exploring Federalism/The University of Alabama press. 1987. P. 157—168.

" King P. Federalism and Federation. L., 1982. P. 77.

" Smith G. Mapping The Federal Condition // Graham Smith (ed) Federalism: The Multiethnic Challende. L.;

N.Y.:

Longman, 1995. P. 7.

Ряд положений Конституции, которые находятся в различных ее частях, имеют прямое отношение к федеративным отношениям. Ст. 106, стЛ25 или статьи 130 - 133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Анализ этих статей говорит о том, что подлинной децентрализации власти и наличия у субъектов государственности говорить рано.

Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации ограничены. Распределение государственных полномочий урегулировано в СТ.71 и 72 Конституции РФ. Перечень этих полномочий достаточно всеохваты вающий и для самих субъектов не остается практически никаких имеющих ре альное содержание полномочий. Закрепленные в ст,71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст.76 в отношении за конодательства и положениями ст.77 в отношении исполнительной власти. На основании Ч.2 и 5 ст.76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным зако нам: причем для федерации по предметам, находящимся в совместном ведении, Конституция не предусматривает каких-либо ограничений. Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполни тельной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна осно вываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собст венной законодательной и исполнительной власти;

третья (судебная) власть представлена лишь частично. Статьи 118 -126 содержат конституционное регу лирование судебной власти. Во всей главе упоминаются лишь федеральные су ды. Возможность у субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Кон ституции не упоминается. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдик цию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, яв ляющиеся проявлением ограниченного суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы: например, мировые суды.

Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финан совых источников. Федерализм не имеет большой ценности в системе, в кото рой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами. В за падных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать на логи.^"* Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне нет.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в со вместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты феде рации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодатель ством федерации.

В Российской Федерации существует большое различие между субъекта ми федерации, а также между другими территориальными и этническими обра зованиями в Российской Федерации. Это положение заложено в Конституции и конституционной практике. Существует наличие различных типов федераль ных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъ ектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особен ностью которых является то, что они одновременно являются как частью дру гого субъекта, так и частью самой федерации.

Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституцион ная практика. Например, такой инструмент, как федеративный договор. Часть 3 CT.l 1 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномочий между субъектами и федерацией.

Такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с полови ной ее субъектов. Эти договоры не имеют образца, они различного типа и со держания, различны и их цели. Одни из них провозглашают независимость республик Татарстана, Башкортостана и Якутии, другие договоры с Кабардино Балкарией и Северной Осетией, усиливают федеральный центр и поддержива ют руководителей этих субъектов.^^ В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый — между государством и гражданами, составляющими в со вокупности народ, учреждающий основ1юй закон государства. Второй уровень консенсуса — договоренность между федерацией и составными частями госу дарства — субъектами федерации^*^.

Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресур сов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов — с другой, является отличительной чертой российского федерализма.

Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм»^', в которой исследовал федера лизм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»^^ он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части со глашаются, объединяются;

отношение юридическое существует между отдель ными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее об разовании властей»^^.

См.: Бланкепагель А. Россия - многоуровневая федерация.// Федерализм в России. Казань, 2001. С.51.

^' Бланкенагель А. Россия - многоуровневая федерация. / Федерализм в России. Казань, 2001, С.53.

" Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 20.

^^ Ященко А. С. Международный федерализм. М., 1909.

^' Ященко А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства // Конституционное право. 4. 2:

Конституционно-правовая мысль XIX—XX вв. М., 1994.

^' Там же. С. 376.

В Российской Федерации нроцесс принятия политических решений мож но представить в виде треугольника, вершинами которого являются Федерация, федеральные власти, субъекты Федерации. Существуют серьезная несбаланси рованность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные историче ские традиции.

В конце XVIII — начале XX в. среди русских ученых правоведов шла по лемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства''^. С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству^'.

Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств, для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятель ный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, су ды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принуди тельной властью^^.

В последующие годы спор о значении федерализма в России был доста точно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерали зации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе^''. В этот же период позиции фе дерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, А. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.

После октября 1917г. ученые пытались исследовать федеративные фор мы государственного устройства, его принципы и проблемы. Единого мнения по ряду вопросов у исследователей не было. Так, Я. Н. Уманский считал, что ^^ Градовский А. д. Государственное право: (Лекции 1884—1885). СПб., 1886.

^' Котляревский С. А. Конституционное право (опыт политико-морфологического обзора). СПб., 1907.

^^ Коркулов II. М. Русское государственное право. СПб., 1904. Т. 1.

" Ильин И. А. Искусство строить федерацию // Родина, 1992. Т. 2.

Р0СС1ШСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ 41 тЮТЕКА федерация — это союзное государство, состоящее из территориальных частей — государств, а также государственных образований"''*.

В учебниках но истории нрава, вышедших в 1961—1963 гг., говорится, что федерация — это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации''^.

Н. Я. Куприц, А. М. Халимов, Б. Л. Железнов считали, что субъектами РСФСР являются автономные республики"'^.

П. Стучка, В. Дорогин, В. Д. Попков, Д. Л. Златопольский относили к ав тономным республикам и автономные области^^. Я. Н. Уманский, А. И, Лепешкин относили к субъектам федерации и автономные округа"'^.

В последние годы выработался единый подход к определению «федера ция» — это форма государственного устройства, представляющая собой слож ное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обла дающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство. Ему нрисущи все те свойства, что и унитарному государству: единые территория и власть, дейст вующая на этой территории.

Конституционные гарантии, обеспечивающие целостность федеративного государства, с точки зрения объекта, который они должны защищать, можно сгруппировать следующим образом: гарантии, обеспечивающие территориаль ную целостность федеративного государства;

гарантия, обеспечивающая цело стность конституционной системы федеративного государства;

гарантия, обес ^* Уманский я. Н. Советское государственное право. М., 1959.

""^ Общая теория государства и права. Л., 1963.

'* См.: Куприц Н. Я. Государственное устройство СССР. М., 1952;

Халимов А. М.

РСФСР — социалистическое федеративное государство. Казань, 1984.

" См.: Стучка П. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., \923;

Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948;

Попков В. Д. Государственное устройство СССР. М., 1960;

Златополь ский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960.

^' См.: Уманский Я. И. Советское государственное право. М., 1970;

Лепешкин А. И.

Советский федерализм (теория и практика). М., 1977.

печивающая субординацию деятельности федеральных органов и органов субъ ектов федерации;

гарантия, обеспечивающая выполнение решений федераль ных органов на всей территории федерации.

Наряду с гарантиями существуют и методы воздействия федерации на ее субъекты. Можно выделить более мягкую форму — преимущественно финан сово-экономического воздействия на субъекты федерации и более жесткую — репрессивную форму. Чем выше экономическая и социально-политическая ор ганизация общества, тем большую роль в нем играют экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостно сти федеративного государства.

Переходный характер общества приводит к центробежным тенденциям.

Вместо обычных методов часто применяют чрезвычайные. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт феде рального вмешательства в дела субъектов федерации, который известен в зару бежных странах как институт интервенции (в латиноамериканских федераци ях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан).

Сегодня в России возросла роль региональных факторов в процессе вы работки политического курса и отношений регионов с центральной властью.

Известный российский анархист князь Петр Кропоткин в 1920 г. сказал:



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.