авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 2 ] --

«Имперская Россия мертва и больше никогда не вернется к жизни. Будущее различных провинций, из которых состояла империя, лежит в направлении ве ликой федерации. Естественные территории различных частей этой федерации довольно различны... и все попытки привести составляющие части Российской империи... к единому управлению обречены на неудачу. Будущее того, что раньше было Российской империей, лежит в федерации независимых ^^ ^' Kropotkin P/Messfge to the Workers of Western Word? June 1920 || The Future of Bread and Other Writings| Ed/Vfreshall Shatz. Cambridge, 1995.P. 250.

Основой федерализма является «признание ценности и законности соче тания единства и разнообразия, согласования, сохранения и развития сложив шихся различий в рамках более широкого политического союза. Сущность фе дерализма как нормативного принципа состоит в одновременном сохранении и единства, и децентрализации».''^ 1.2. Эволюция Российской Федерации и ее конституционно-правового статуса.

Во второй половине 1980-х годов началась демократизация российского общества, ослабла административно-командная система государства. В году в России началась федеративная реформа. Цели федеративной реформы применительно к федеративным отношениям ясны и понятны: за период неста бильных 90-х годов отношения «центр - регионы» в стране развивались таким образом, что Россию трудно было назвать федеративным государством.'" В стране отсутствовало единое правовое поле, существовали экономические барьеры внутри страны, в ряде субъектов не действовала федеральная Консти туция.

Федеративная реформа должна выполнить два комплекса задач. Первый комплекс - федеративный, который включает: укрепления государственности, преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распро странение федерального законодательства на всю территорию Федерации. К этому комплексу можно отнести и преодоление асимметричности федератив ных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости по национальному или территориальному принципу они обра зовались. Еще одной задачей, которую можно условно отнести к этому ком плексу стала ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России.

^° CM.:Watts R.L. Comparing Federal Systems. Kingston, 1999, p. '" См.: Доклад на заседании круглого стола «Экспертиза». Горбачев-Фонд, 23 мая 2002 г. //http:// www.ancentr.ru/Dubl/2002/08/ fedotn.shtml Для действенной реализации этих задач были созданы институт феде ральных округов и полпредов, институт федерального вмешательства, ослабле но влияние губернаторов на федеральном уровне, посредством утверждения нового порядка комплектования Совета Федерации.

Второй комплекс задач - это создание эффективного управленческого ме ханизма для модернизации государства.

В октябре 2004 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ состоялись парламентские слушания на тему «Практика проведения федераль ных выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федера ции в 2002 - 2004 годах и перспективах разработки избирательного законода тельства». С основным докладом выступил Председатель Центральной избира тельной комиссии РФ А.А.Вешняков. Он изложил предложения по реформе из бирательного законодательства и прокомментировал инициативы Президента России. Концепция доклада прошла широкое обсуждение в регионах, где со стоялось более 100 «круглых столов» и семинаров, а также четыре зональных совещания с самым широким представительством от законодательной и ис полнительной властей. В обсуждении приняли участие представители всех ветвей власти, политических партий, включая оппозиционные, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, средств массовой информации.

Участниками Парламентских слушаний и мероприятий в субъектах была поддержана идея о переходе к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы, изменении методики распределе ния депутатских мандатов внутри федерального списка, предусмотреть выдви жение кандидатов, которые могли бы конкурировать в субъектах РФ с регио нальными группами из партийных списков и ряд других нововедений.

Подготовлены законопроекты с поправками в действующих законов - о выборах депутатов, об основных гарантиях избирательных прав, о политиче ских партиях и другие. Изменения и дополнения в избирательное законода тельство должно вступить в силу в первой половине 2005 года.

Сегодня в России в одной из наиболее сложных проблем в демократиче ском процессе, происходящем в стране, является проблема федеративного уст ройства. В этой системе просматриваются определенные блоки противоречий.

Во - первых, это противоречия между суверенизацией, повышением самостоя тельности регионов - субъектов федерации и объективной потребностью со хранения целостности и упрочения общероссийской государственности. Во вторых, противоречия между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества, имеющими социально-экономическую обусловленность. В - третьих, между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории Российской Федерации и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регио нов, различий в подходах, методах, темпах преобразований, что обуславливает ся их спецификой (исторической, демографической, этнической). Данные про тиворечия отразились на отношениях между регионами и центральной властью суверенного российского государства.

В результате в России сложилась специфическая федеративная система, которой были присуще определенные черты. Во-первых, смешанный этнотер риториальный характер построения федерации, который мог привести к этни ческим конфликтам. Во-вторых, асимметричность масштабов федеральных единиц и неравный вес проживающего в них населения. В третьих, неравенство статусов субъектов федерации. В четвертых, экономические, социальные и по литические отличия регионов. В пятых, дотационность большинства субъектов федерации и их зависимость от субвенций федеральной власти. В шестых, дуб лирование на региональном уровне отношений центр - регионы. В седьмых, слабая зависимость от центра местных властей, ограниченный контроль за их деятельностью со стороны правовых институтов. В восьмых, чрезвычайно вы сокая роль субъективного фактора, личных качеств, главы субъекта в отноше ниях федерации и субъекта. И, наконец, разнобой в законодательстве, несоот ветствие законодательства субъектов федерации федеральному законодатель ству.

В Конституции Российской Федерации ч, 1 ст.5 провозглашается равно правие всех субъектов РФ, то ч. 1 ст. 65 подразделяет их на отдельные типы (республики, края, области, города федерального значения, автономные образо вания). Тем самым уже в самой Конституции Российской Федерации заложе ны противоречия, касающиеся принципа равноправия субъектов федерации. С одной стороны, утверждается основа симметричной федерации (ч.1 ст.5), с дру гой - отдается дань истории, политике, психологии (ч.2 ст.5 и ст.65,66), т.е.

фиксируются элементы асимметрии российского федерализма.

Симметричный конституционный статус и равноправие субъектов феде рации является взаимосвязанным основным принципом образования и функ ционирования федеративного государства.

Необходимо проводить разграничение конституционного статуса, с од ной стороны, и объема и характера полномочий субъектов - с другой. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положе нии в федеративном государстве, а объем полномочий отражает правовой ме ханизм его деятельности при реализации функций, порождаемых спецификой."*^ В результате же политических событий девяностых годов XX века в России постепенно складывалась асимметричная федерация. Этот институт давно известен в мировой практике.'*'' В работе Л.М.Карапетяна «Федеративное устройство Российского госу дарства» признается возможность асимметрии в законодательстве и иной дея тельности органов власти субъектов федерации в рамках их компетенции.'*'* Существуют разные подходы к понятию федерализма и федеративного государства. Более точно дана характеристика федеративного государства ав торами монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнитель • См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности. С. 37.

" ^ •" См. Абашидзе А.Х. О некоторых аспектах федерализма // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 1998.

No\l.C.\0.

** См.: Карапетян Л.М.Федеративное устройство Российского государства» М.:Норма, 2001, С.214.

но-нравовое исследование)."*^ Федеративное государство характеризуется авто рами как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государст вом) и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами (субъек тами) при верховенстве федерации.

Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопро вождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она мо жет развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.

Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента. Первый элемент материальный - само государство с его территорией, населением, государственной властью. Второй элемент - ор ганизационный. Третий элемент - релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъек тами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много сла гаемых, но главное в них - это отнощения, связанные с распределением и осу ществлением государственной власти."*^ И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти от ношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различ ные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычай ного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приос тановление собственного управления субъекта федерации и другие. Таким об разом, федератив1юе государство можно охарактеризовать как сложное поли "" См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/ Отв. ред.

Б.Н.Топорнин. М.: Юристь, 2001. С. 21.

*^ См.: Основы теории и практики федерализма. С. 14.

"^ См.: Федерализм: теория, институты, отноше1П1я (сравнительно-правовое исследование). С.31.

тическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами,"*^ Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву.

Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перерас пределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Принципы субсидарности (догово ренности), партаципации (участия), арбитрирования (обращения в случае кон фликта к арбитру, посреднику) составляют органически взаимосвяза1Н1ые эле менты политического государственного руководства федеративными отноше ниями.

Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма.

Это - рамочное государство - 1юситель определенного компромисса во первых, между отдельными субъектами, во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром, в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.^^ Очень важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятие «компетен ция» и «предмет ведения».

Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством свя зана проблема разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъ ектами. Государство же обладает другим свойством - суверенитетом. Сово купность полномочий государства служит юридическим способом выражения "' См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно- нравовое исследование). С.ЗЗ.

'" См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). М.:)Теса», Ростов н/Д: издатель ский центр «МарТ», 2000. 15 С.

'" См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-нравове исследование). С. 34.

суверенитета.^' Отсюда вывод: есть совместное ведение Федерации и респуб-.

лики, но совместной компетенции нет.

В главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции установлено:

федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государствен ной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий ской Федерации(часть 3 ст,5);

в Российской Федерации признается и гаранти руется местное самоуправление.

Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти является центральным вопросом федеративных отношений. Европейский опыт построения федеративных демократических го сударств свидетельствует, что наиболее эффективно публичная власть действу ет, если при разфаничении полномочий между ее уровнями соблюдается принцип субсидарности: осуществление конкретных публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболее близкие к населению органы власти, которые в состоянии их исполнить.

Согласно ст. 71 (п."б") Конституции РФ федеративное устройство входит в ведение Российской Федерации. Значит, в этой области допускается только федеративное регулирование (ч.1 ст. 76). В то же время, среди предметов со вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч.1 ст.72) большин ство связано с федеративным устройством, в ч.З ст. 11 устанавливает, что раз граничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъек тов производится только Конституцией, но и Федеративным и иными догово рами.

^' См.: Барциц И.И. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. С 80.

Поднисанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор положил начало строительству постсоветского государства. Договор в определенной стенени противоречит классическим канонам федерализма.^^ Предметом договора стало не учреждение государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение нредметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.^^ С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов зна чение Федеративного договора значительно уменьшено. Федеративный договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации, это было соглашение ме жду федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации, с другой, о разграничении предметов ведения и полномочий. В Договоре столкнулись две тенденции. С одной сторо ны - конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой - усиление конфликта между федеральной нравовой системой и право выми системами целого ряда субъектов Федерации.^"* С целью совершенствования законодательной основы федеративных от ношений (при соблюдении принцина неизменности положений Конституции Российской Федерации) Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года Х« была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении нредметов ведения и полномочий между федеральными органа ми государственной власти, органами государственной власти субъектов Рос сийской Федерации по подготовке предложений о разфаничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ор ганами местного самоуправления.

" См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.: Арена, 1993.С.24-26.

" См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб: Юридический центр Пресс, 2002, С.20 - 21.

" См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.:МГУ, 2000,С.351.

В соответствии с положениями Конституции РФ (пункт «н» чЛ ст. 72 и Ч.2 СТ.76) и изложенными в разработанной Комиссией Концепции разграниче ния полномочий 31 декабря 2002 г, внесены Президентом РФ в Государствен ную Думу Федерального Собрания РФ два законопроекта: «О внесении изме нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации» и новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации». Федеральный закон № 95- ФЗ «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации» 4 июля подписан Пре зидентом РФ и 8 июля 2003 года вступил в силу. Он был подготовлен с учетом норм двух законов : Федерального закона от 6 октября 1999 года J 2 184- ФЗ V «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции» с изменениями и дополнениями и Федерального закона от 24 июня года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Кон ституцией РФ, Федеративным договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уста вами) и законами субъектов РФ.

После принятия Конституции в РФ заключалось больщое количество до говоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. Федеральный закон № 95-ФЗ устанавливает принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст.26.7), а также соглашений о передаче осуществления части полномочий (ст. 26.8).Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Фе дерации. Принципиальной новацией является требование законопроекта об обязательности утверждения договора о разграничении полномочий федераль ным законом. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении и имеет силу федерального закона (п.7 - 9 ст.26.7).

Российская Федерация обладает сравнительно небольшим опытом по строения федеративного государства. Среди последних законодательных изме нений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, - новый порядок фор мирования Совета Федерации;

создание Государственного совета - совеща тельного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномо чий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функциони рования и взаимодействия органов государственной власти. Положительным моментом создания Госсовета состоит в том, что в рамках его деятельности по степенно выстраиваются взаимоотношения между главой государства и гла вами субъектов, что должно оказать положительное влияние на взаимоотноше ния Федерации и субъектов в целом. В рамках федеральной реформы образова ны семь федеральных округов для реализации Президентом конституционных полномочий.^^ Проводится судебная реформа, а в ее рамках создаются уставные суды, осуществляющие официальное толкование основных законов субъектов Феде рации и рассматривающих дела о соответствии нормативных актов субъекта Федерации Основному закону этого же субъекта.

В Конституции Российской Федерации в главе 1 обозначены конституци онные принципы федерализма. Эти принципы определяют федеративное уст ройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции меж ду федеральными органами государственной власти и органами государствен " См.: Указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Феде рации в федеральном округе».

Н Й власти субъектов федерации. Ч.З ст.5 Конституции Российской Федерации О должна давать исчерпывающий перечень принципов федеративного устройст ва. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы го сударственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ ственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопреде лении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст.4), равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст.5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ст.71 - 73).

Таким образом, можно сформулировать следующие основные конститу ционные принципы российского федерализма: 1. государственный суверенитет;

2 единство системы государственной власти;

3 равноправие субъектов РФ;

единство конституционно - правовой системы;

5 разграничение предметов ве дения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

6 равноправие и самоопределение наро дов в РФ.

Одной из важнейших составляющих конституционных основ федерализма яв ляется определяемая в Конституции государственная система разделения пол номочий между Федерацией и ее субъектами. И здесь необходимо конституци онно-правовое оформление.^^ Особенность федеративного государства проявляется в составе субъек тов государственной власти, круге предметов ведения субъектов федеративных отношений, способах их разграничения.

В правовой доктрине федерацией называется союз субъектов, основан ный на договоре. Отличительные признаки федерации:

'* См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. С.26.

1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;

2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь сво конституцию;

3) компетенция разграничивается союзной конституцией;

4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;

5) в большин стве федераций единое гражданство.

Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм - с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов(89), а также то обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого госу дарств.

Из опыта создания федераций можно сделать вывод, что при формирова нии федерации субъекты, объединяясь, обычно создавали центр и передавали ему часть своих полномочий. В России, согласно Конституции, полномочия пе редаются от центра субъектам, причем их самостоятельность увеличивается не равномерно.

Федерализм — это принцип, режим и форма государственного устройст ва, дающий возможность обеспечить, с одной стороны, единство, а с другой стороны, разделение государственной власти.

Д. Елазар выделяет еще один элемент любой федеративной системы. Это наличие бессрочного союзного договора, который должен включаться в писа ную Конституцию^^.

Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты федерации в про со цесс принятия решений. Отличительной чертой процесса принятия решений на федеральном уровне является «политика компромисса»^^. Часть 1 ст. 1 Кон ституции России относит федеральную систему к основам российского госу дарственного устройства. Ст.5 Конституции конкретизирует федеральную сис ^'' Си.: Elazar D. К Exploring Federalism/The University of Alabama press. 1987. P. 157—168.

' ' King P. Federalism and Federation. L., 1982. P. 77.

" Smith G. Mapping The Federal Condition // Graham Smith (ed) Federalism: The Multiethnic Challende. L.;

N.Y.:

Longman, 1995. P. 7.

тему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч.2 ст,5), единстве системы государстветюй власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч.З ст.5).

Непосредственное, детализованное федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79. Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяю щие состав и компетенции Совета Федерации (ч.2 ст.95, ст. 101 и 102).

Ряд положений Конституции, которые находятся в различных ее частях, имеют прямое отношение к федеративным отношениям. Ст. 106, ст. 125 или статьи 130 - 133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации ограничены. Распределение государствен ных полномочий урегулировано в ст.71 и 72 Конституции РФ. Перечень этих полномочий достаточно всеохватывающий и для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий. Закреплен ные в ст.71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются по ложениями СТ.76 в отношении законодательства и положениями ст.77 в отно шении исполнительной власти. На основании ч.2 и 5 ст.76 нормативные право вые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации по предметам, на ходящимся в совместном ведении. Конституция не предусматривает каких либо ограничений. Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, уста навливаемых федеральным законом.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собст венной законодательной и исполнительной власти;

третья (судебная) власть представлена лишь частично. Статьи 118 - 126 содержат конституционное ре гулирование судебной власти. Во всей главе упоминаются лишь федеральные суды. Возможность у субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Конституции не упоминается Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финан совых источников. Федерализм не имеет большой ценности в системе, в кото рой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами.

В Российской Федерации существует большое различие между субъекта ми федерации, а также между другими территориальными и этническими обра зованиями в Российской Федерации. Это положение заложено в Конституции и конституционной практике. Существует наличие различных типов федераль ных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъ ектов федерации.

Важным событием в государстве стало создание института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах, который был утвер жден Указом Президента России N° 849 от 13 мая 2000 г. в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных пол номочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов госу дарственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений».

Данная реформа легитимизировалась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ : «Президент... назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст.83, п. « к »). Президент принимает ме ры по охране суверенитета российской Федерации, ее независимости и госу дарственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие орга нов государственной власти» (с.80, п.2). Отпося к ведению федерации установ ление системы федеральных органов власти. Конституция позволяет федераль ным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные орга ны и назначать соответствующих должностных лиц» ( ст. 78, н.1) Исходя из этого, полномочия Президента, как главы государства были делегированы его представителям в регионах.

В случае нарушения союзной конституции или законодательства цен тральная власть имеет право принять принудительные меры по отношению к субъекту федерации Конституционные гарантии, обеспечивающие целостность федеративно го государства, с точки зреьшя объекта, который они должны защищать, можно сгруппировать следующим образом: гарантии, обеспечивающие территориаль ную целостность федеративного государства;

гарантия, обеспечивающая цело стность конституционной системы федеративного государства;

гарантия, обес печивающая субординацию деятельности федеральных органов и органов субъ ектов федерации;

гарантия, обеспечивающая выполнение решений федераль ных органов на всей территории федерации.

В России, где история, масштабы и местоположение страны требуют ра дикального переосмысления теории и практики построения государства, одним из основных условий существования государства как единого целого является единое правовое пространство. В едином государстве должны быть единые для всех законы, правила, на основе которых осуществляется взаимодействие граж дан и хозяйствующих субъектов, а также судебное рассмотрение их споров.

С другой стороны, конституционный статус субъектов Федерации позво ляет им формировать и развивать свою систему государственной власти и пра ва, руководствуясь лишь собственными представлениями об оптимальной мо дели разделения государственной власти и права на основе федерализма. Кон ституция РФ устанавливает разделение компетенции законодателей всех уров ней на три сферы.

Первая сфера — это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, она закреплена в ст. 71 Конституции РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Россий ской Федерации. Перечень вопросов, образующих эту сферу, является исчер пывающим.

Вторая сфера — сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, она закреплена в ст. 72 Конституции РФ.

Перечень вопросов, образующих эту сферу, также является исчерпывающим, и по ним, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные за коны и принимаемые законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Фе дерации.

Третья сфера — это сфера исключительной компетенции субъектов Рос сийской Федерации. Она установлена ст. 73 Конституции РФ следующим обра зом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ ектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей П0Л1ЮТ0Й государственной власти». Право на автономию затрагивает только один аспект власти — ее относительную независимость и самостоятельность.

Таким образом, структура правового пространства каждого отдельного субъекта федерации образуется из двух составляющих: законов, принимаемых федеральным законодателем, и законов, принимаемых законодателем субъекта Российской Федерации. И те и другие законы являются законами прямого дей ствия и, по логике, их сферы не должны пересекаться.

Таким образом, закон, принятый законодателем субъекта Российской Фе дерации в пределах его компетенции, обладает такой же юридической силой, как и федеральный закон, принятый в пределах компетенции федерального за конодателя. Противостояние законов возможно лишь в том случае, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

Конституция РФ жестко онределила круг вопросов, регулируемых на фе деральном уровне, закрепила перечень вопросов, которые отнесены к ведению субъектов Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъ ектов Федерации. В ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ установлены принципы со отношения федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, ко гда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции.

Конституционно закрепленная система разделения государственной вла сти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения само управленческого и договорного начал в федеративных отношениях. Таким об разом, решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закре пляющих образование федерации.

Можно выделить два типа федерации: конституцио1П1ую и конституци онно-договорную. Под конституционной федерацией понимается федерация, образованная в результате принятия или изменения конституции. Конституци онно-договорная — это федерация, также учреждаемая конституцией, но при нятию которой предшествует процесс заключения специального документа — договора (соглашения)^°.

Сочетание договора и конституции было бы идеальным при учреждении федерации. Договор заключается для того, чтобы его положения органично во шли затем в основной закон государства. После его подписания следует прини мать конституцию, в которую переходят частично или полностью нормы дого вора (соглашения), которые в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Российские институциональные рамки усиливали процесс дезинтеграции.

Выход из Российской Федерации является весьма маловероятным для большинства ее субъектов, а вот «правовой» и «экономический сепаратизм»

внутри Российской Федерации в настоящее время реален для многих нацио нальных республик и экономически сильных регионов. Существуют демогра фические и экономические факторы, которые препятствуют росту сепаратист ских движений в других регионах. Подавляющее большинство населения Рос сийской Федерации составляют русские (83 % населения). Крупнейшей нерус ской этнической группой в Российской Федерации являются татары, но они со ставляют 3,8 % от общего числа населения страны. За ними следуют украинцы (2,3%), чуваши (1,2%), башкиры (0,9%), белорусы (0,7%) и мордва (0,6%).

32 национальных образования (21 республика и 11 автономных округов) зани мают 53 % территории страны, там проживает всего 18 % населения Россий ской Федерации*^'. Более того, титульное население составляет большинство лишь в 10 из 32 этнических образований. В Татарстане титульная нация состав ляет 48,5 % населения республики, однако есть и довольно большой процент русского населения республики — 43,3 %^^.

Действующая Конституция РФ — документ политического компромисса, и в нем существует ряд концептуальных противоречий. Одно из очень серьез ных противоречий — противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Российской Федерации.

Различия в правовом статусе составных частей России связаны с нацио нальным фактором, и пока будет сохраняться национальный принцип в органи зации республик и автономий как субъектов Российской Федерации, будут су ществовать и различия^^.

Республика в составе России, по Конституции, определена как государст во. В принятом в мире восприятии государство — это этатическое, а не этниче ское понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональ ный народ. Поэтому быть гражданином — это право, которое связано не с на циональной принадлежностью, а право, которое возникает из особой связи че ловека любой национальности с государством.

^^ Лысенко В. Н. Насколько прочна договорная основа федеральных отношений // Федера лизм. 1996.№3. С. 25.

*' Архангельская II. Проблемы сепаратизма в России: Сепаратизм элит имеет свою цепу // Коммерсапт-Дейли.

1996. 29 нояб. С. 3.

" Паин Э., СусаровА. Пятый пункт в зеркале демофафии // Российские вести. 1997. 30 окт. С. 11.

" См.;

Умиова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма... С. 7.

Идеи национально-государственного нигилизма в России имеют давние корни, начиная с концепции царской империи о «единой и неделимой» России и идей большевиков, в том числе Г. Пятакова и его сторонников с левацким ло зунгом «Прочь границы» и утверждениями, что создание национальных госу дарств — это пройденный этап^'*.

В 60-е гг. появились статьи П. Г. Семенова, И. М. Кислицина, К. Нурбекова, которые писали о «добровольном слиянии советских народов» и призывали к переходу от федерализма к унитаризму^^.

В конце 80 — начале 90-х гг. появились работы В. А. Тишкова, который высказывался против выбора в качестве субъектов федерации «национальных государств», и С. В. Чешко, выступающего за переход к новому типу федера ции, построенному по территориальному принципу, или к унитарному государ ству с широким местным самоуправлением^^.

В 1990 г. Ю. В. Бромлей и С. В. Чешко заявили, что национально территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны «неизбежно ведет к неравноправию народов и граждан, изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры, искусственному ограничению экономических связей, осложняет межэтнические отношения территориальны ми претензиями»^'. М.В. Баглай указывал, что «ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бра зилия, Австралия и др.)» Б Российской Федерации в настоящее время самооп ределение народов осуществлено в следующих формах: государственное само управление в виде республики как субъекта федерации (национально государственное);

автономный округ, автономная область (национально территориалыюе);

национально-культурная автономия (экстерриториальное ^ См.: Тадевосян Э. В. Российский федерализм и национально-государственный нигилизм // Государство и пра во. 1996. К» 5. С. 3—14.

" См.: Советская национальная государственность. М., 1972.

** См.: Коммунист. 1989.Х2 1. С.59;

.№2. С. 101.

" См.: Советская этнография. 1990. Х» 5. С. 4.

самоуправление);

национальный район, носелок;

национальное самоуправление на личностной основе (свобода гражданина самостоятельно определять свою национальность),^^ Таким образом, установленная в Российской Федерации мо дель политико-территориального устройства неадекватна не только российским условиям, но и самой теории федерализма. «Логика этнополитического пар тикуляризма привела к росту межэтнической напряженности в национальных республиках. Эта напряженность была вызвана усилением этнократических тенденций в политической жизни республик и разделением граждан на пред ставителей «коренных» и «некоренных» («титульных» и «нетитульных») на циональностей.^' Есть авторы, которые являются сторонниками отказа от принципа национально-территориального деления с оставлением возможности создания национально-культурных автономий, так как считают, что тем самым достигается выведение права на национальное самоопределение из политиче ской в культурную сферу, что в свою очередь влечет за собой снятие террито риальных противоречий и достижение действительного равноправия всех наро дов.^^ На наш взгляд в этом подходе не так все просто, как хотелось бы автору.

Проблемы самоопределения народов только таким решением ограничится не может.

В условиях одних стран оказывается возможным ограничиться нацио нально-культурной автономией или даже простым общедемократическим рав ноправием граждан, в других — использовать национально-территориальную автономию или национально-территориальный федерализм. В определенных условиях демократический федерализм, национальная государственность и да *' См.: Баглай М.В.Конституциоппое право Российской Федерации. Учебник для вузов. 3-е изд, изм и доп. М.:НОРМА, 2003. С.298.

*' См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: НОРМА, 2001. С.280.

™ См.: Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Фе дерации. // Конституционное и муниципальное право. № 3, 2004. С.28.

" См.: Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго Президента. Про межуточные итоги /Конституционное право: Восточноевропейское обозрение, № I, 2002. С.91.

" См.: Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Фе дераци. С. же сепаратизм могут играть прогрессивную роль, способствовать решению на ционального вопроса, сближать в конечном счете народы друг с другом7^ В июне 1996 г. была опубликована «Концепция государственной нацио нальной политики Российской Федерации», где есть следующее положение:

«Оптимизация государственного устройства России на основе принципов феде рализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны.

Этот процесс не преследует цели "губернизации" республик или, наоборот, "республиканизации" краев и областей. Своеобразие российского федерализма — в сочетании национального и территориального начал».^"* В научной литературе возникла сложность с понятием «национальная го сударственность», несмотря на то что в 60—70-е гг. по данному вопросу вышли монографии С. А. Раджабова^^, К. К. Коркмасовой^^, Э. В. Тадевосяна^^, иссле дование «Национальная государственность союзных республик».

В современной литературе «национальная государственность» трактуется часто как «государственность данного этноса и для данного этноса»'^. Такое понимание национальной государственности дано не только в Конституции РФ, где говорится о «многонациональном народе России» как единственном источ нике власти, но и в конституциях входящих в нее республик.

Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение. Но это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав чело века, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации, без дис криминации населения других наций. В. А. Тишков считает, что национально территориальный принцип государственного построения сам по себе «прово цирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный " См.: Тадевосян Э. В. Российский федерализм... С. 6.

• См.: Российская газета. 1996. 4 июня.

'* " См.: Раджабов С. А. Ленин и советская национальная государственность. Душанбе, 1970.

'* См.: Коркмасова К. К. Национальная государстве1Н1ость в СССР. Ростов н/Д. 1970.

" См.: Тадевосян Э. В. Советская национальная государственность. М., 1972.

" См.: Национальная государственность союзных республик. М., 1968.

" См.: Советская этнофафия. 1990. № 5. С. 4.

статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остально го населения»^°, Национальное в государственности народов России находит свое выра жение в построении государственности на базе этнической территории соответ ствующего народа, т. е. территории его исторического проживания: в обеспече нии широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления, в закреплении его родного языка в качестве государст венного и организации функционирования государственных органов, в своеоб разии применения федеральных законов, учитывающем национальные особен ности и т. д.^' В то же время наделение государственным суверенитетом субъектов Рос сийской Федерации ведет к разрушению единой государственности. Укрепле ние самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государст венного суверенитета, а путем взвешенной передачи полномочий от России ской Федерации к ее субъектам.

Исторические традиции России породили феномен «матрешечных» субъ ектов Российской Федерации, т. е. вхождение автономных округов в состав краев, областей и признание их в то же время по Конституции равноправными субъектами Российской Федерации.

В то же время в Конституции много правовых проблем неравноправия субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации принима ют уставы только законодательными органами;

в отношении республик такого ограничения нет. Согласно п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, республики и другие субъекты Российской Федерации поставлены в разные правовые усло вия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия от актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам.

*" Тишков В. А. Стратегия национальной политики в Российской Федерации // Вест. РАН. 1993. N° 8. С. 679.

" Тадевосян Э. В. Российский федерализм... С. 8.

*^ Круглый стол: Проблемы регионального управления и законодательства // Российский юридический журнал.

1994. № I. e. 4.

Умиова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма... С. 8.

Этнические права — это неотъемлемая часть прав человека, и только со блюдая их государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде нацио нально-культурной автономии, территориальных образований, республик^"*.

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и другие) недвусмысленно заявили свои претензии на роль государствообра зующих этносов. Более того, они укрепляют свои республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство субъектов РФ в противоре чие с Конституцией РФ. В то же время за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Российской Федерации.

Рассматривая содержание Конституции 1993 г., можно сделать вывод о том, что в ней неопределенно выражена государственная природа России, не раскрывается понятие «многонациональный народ», противоречиво изложены права и полномочия субъектов.

Одним из серьезных пробелов в Конституции РФ является неопределен ность в основах ответственности органов государственной власти и должност ных лиц Российской Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов. Не определены воз можность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, а также отстранения от должности должностных лиц.

Существуют две основные модели государственно-правовой ответствен ности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов — позитивная и негативная.

Позитивная ответственность реализуется через финансово-экономические рычаги. Она часто применяется в США. Негативная юридическая ответственность ^ ^ См.: Хакимов Р. Конституционный нроцесс в Российской Федерации: тенденции • и нерснективы // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования.

М., 1998. С. 62.

возникает, например, в таких странах, как Германия, Австрия, Индия, где на конституционном уровне определены институты федерального вмешательства.

Ими являются досрочный роснуск законодательного органа, снятие с должно сти глав субъектов Федерации, глав их исполнительной власти.

Федеральный центр включает в себя не только исполнительную и судеб ную власть, но также и представительный законодательный орган. Совет Феде рации — одновременно является и федеральным, и представительным органом субъектов Федерации. Совет Федерации — одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, он действует как важный объеди няющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией РФ 1993 г. Совету Федерации пре доставлены широкие полномочия. В 1993 г. члены Совета Федерации избира лись населением, а с 1996 г. в его состав входят руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. В 2000 г. принцип формирования несколько изменился. Вместо руководителей регионов в него входят его представители. Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями.

Кроме того. Совет Федерации обладает действенным правом вето на законо проекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федераль ным органом власти и органом представительства. Совет Федерации олицетво ряет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регио нов, но и является представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти. Совет Федерации ифает двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам воз можность действовать на федеральном уровне.

Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных от ношений.

Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм оп ределил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших долж ностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполни тельной властей/^.

Суд осудил противоречие в регулировании субъектами Федерации прав и свобод не только с Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (признание неконституционными положений избирательных законов ряда субъектов Российской Федерации).

Конституционный Суд определил, что принцип конкуренции законода тельства по предметам совместного ведения означает не только право субъек тов Российской Федерации осуш;

ествлять опережающее правовое регулирова ние до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального за конодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Рос сийской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет соответствующих обязанностей и тем самым ущемляет конституционные права граждан, Конституционный Суд РФ в своем определении от 12 марта 1998 г.


под твердил ранее высказанную им позицию о централизации судебной системы в РФ (в Постановлении от 1 февраля 1996 г.) о единстве судебной системы и *' См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г., от 10 декабря 1997 г. по проверке кон ституционности ряда положений соответственно Устава (Основного Закона) Алтайского Края, Устава (Основ ного Закона) Читинской области и Устава (Основного Закона) Тамбовской области.

** См.: Постановления от 10 июля 1995 г. о проверие конституционности ч. 2 ст. Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Горударственного Совета Чувашской Республики» в ре дакции от 26 августа 1994 г;

от 24 ноября 1995 г. о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия—Алания» от 22 декабря 1994 г.

*' См.: Постановление от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав фаждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. в связи с за просом Тульского областного суда.

конституционности положений федерального конституционного закона, уста навливающего судебную систему в Российской Федерации^^.

В то же время нельзя, чтобы централизация правового регулирования пе реходила в унитаризм. В обычных условиях ведущую роль в обеспечении кон ституцио1Н1ых гарантий целостности федеративного государства, сдерживании центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой инте грации. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации не редко перемещается от обычпых методов к чрезвычайным. Одним из последних является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъ ектов федерации, известный так же, как институт интервенции или институт президентского правления.

Господствовавшая долгое время в отечественной юридической науке точ ка зрения, что право вмешательства федеральных властей в дела штатов (про винций) подрывает принцип федеративного устройства, по мнению Г, В, Александренко, неверна^".

Неоднократно заявлявшееся намерение российского руководства провес ти децентрализацию и передать многие функции управления местным государ ственным органам столкнется со многими сложностями, и правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов мог бы помочь в решении мно гих проблем.

Одной из авторитарных черт новой Конституции России 1993 г. является наделение Президента неквалифицированным, немотивированным и неограни ченным — в условиях слабости законодательной и судебной власти — правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной вла сти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78).

За достаточно короткий срок в Российской Федерации были приняты Фе деральные конституционные законы, регламентирующие федеративные отно ** См.: Постановление Конституциомного Суда РФ но делу о проверке конституционности положения Устава (Основного Закона) Читинской области от 1 февраля 1996 г.

^"^ Домрии А. Правовой институт федеральной интервенции... С. 76.

шения: от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федера ции»^';

от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федера ции» с изменениями и донолнениями ^^;

от 25 анреля 1995 года «Об арбитраж ных судах в Российской Федерации» ^^;

от 17 декабря 1997 года «О Правитель стве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями;

^'* от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»;

^^ от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации» с изменениями и дополнениями;

^^ марта 2004 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми_Пермяцкого автономного округа»;

^^ от 28 июня 2004 года «О референ думе Российской Федерации»;

^^ от 17 июня 1996 года «О национально культурной автономии» с изменениями и дoпoлнeниями;

^^ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»;

'°^от 7 февраля 2003 года «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (предста вительных) органах государственной власти субъектов Российской Федера ции;

'°' от 7 мая 2003 года «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий ской Федерации»;

"^•^ от 17 июля 2001 года «О разграничении государственной собственности на землю»;

'°^ от 8 декабря 2003 года «Об основах государствен '" См.: Александренко Г. В. Буржуазный федерализм: (Критический анализ буржуазных федераций и буржуаз ных теорий федерализма). Киев, 1962. С. 83—95.

' ' См.:СЗРФ. 1997. Ко I. C T. 1.

'^ См.: СЗ РФ. 2001. № 7.Ст.607.

'^ См.: СЗ РФ. 1995. Ni 18. Ст. 1599.

•* См.:СЗРФ. 1998. № I. C T. 1.

' ' ' См.: Российская газета. 2001. 20 декабря.

'* См.: Российская газета. 2002. 28 сентября.

" См.: Российская газета. 2004. 26 марта.

'* См.: Российская газета. 2004. 30 июня.

" См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2965;

Российская газета. 2002. 13 ноября.

""' См.: Российская газета. 2003. 31 мая.

"" См.: Российская газета. 2003. 11 февраля.

'°^ См.: Российская газета. 2003. 11 мая.

' " См.: Российская газета. 2001. 20 июля.

ного регулирования внешнеторговой деятельности»;

'°'*от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями;

'^^ от октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации»;

'°'^ от 6 октября 1999 года «Об обших принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями;

'^^ от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе России 1 ЛИ ской Федерации» с изменениями и дополнениями;

от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Рос сийской Федерации»;

'°^ от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Сове та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;

"°от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

'" Можно назвать еще несколько десятков нормативных актов, которые бы ли приняты на федеральном уровне в сфере федеративных отношений.

11 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации № 159-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе рендуме граждан Российской Федерации»"^. С момента вступления закона в силу на смену губернаторским выборам пришла процедура «наделения полно мочиями высшего должностного лица субъекта РФ». Наделить полномочиями закон позволяет любого россиянина, достигшего 30 лет, на срок не более пяти '"'' См.: Российская газета. 2003. 18 декабря.

" " См.: Российская газета 2002. 5 июня;

2003. 14 ноября.

'"* См.: Российская газета. 2003. 8 октября.

" " См.: СЗ РФ. 1999. NU 42. Ст.5ОО5;

К» 31. Ст. 3205;

2001. Х» 7. Ст.6О8;

2002. Ns 19. Ст.1792;

Кя 30. Ст.ЗО24;

N 50. Ст.4930;

Российская газета. 2003. 8 июля.

'"' См.: СЗ РФ2ООО.№46. СТ.4537;

Российская газета. 2002. 28 декабря.

" " См.: СЗ РФ СЗ РФ. 1999.J^o 2. Ст.231.

" " См.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.3348.

' " См.: Российская газета. 2004.31 июля.

"^ См.: Российская газета. 15 дек. 2004 г. Федеральный закон РФ от 11 декабря 2004г. Кя 159-ФЗ О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных лет. Кандидатуру на этот пост президент должен внести не позднее чем за дней до истечения срока полномочий действующего главы региона, причем внесению кандидатуры должны обязательно предшествовать консультации ме жду заинтересованными сторонами. Законодательное собрание субъекта РФ должно рассмотреть предложение главы государства в течение двух недель и либо согласиться с его выбором, поддержав внесенную им кандидатуру про стым большинством голосов, либо отвергнуть ее. Во втором случае президент в течение недели должен внести повторное предложение, при этом закон не за прещает главе государства снова предлагать кандидата, уже отвергнутого депу татами. Повторный отказ законодателей утвердить предложенную кандидатуру не приведет к немедленному роспуску парламента. В течении месяца должны пройти консультации между президентом и региональными депутатами, по итогам которых глава государства может выбрать один из вариантов: в третий раз внести кандидатуру губернатора, назначить своим указом временно испол няющего обязанности главы региона либо распустить законодателыюе собра ние. В случае третьего отклонения предложенной кандидатуры президент на значает временно исполняющего губернатора на срок до шести месяцев. Глава государства имеет право распустить законодательное собрание, но может этого и не делать, а просто запустить через пару месяцев всю процедуру «наделения полномочий» с нуля. Для отстранения утвержденного таким образом губерна тора многоступенчатой процедуры уже не нужно: президент может сделать это своим указом «в связи с утратой доверия» либо «за ненадлежашее исполнение своих обязанностей» Региональный парламент также вправе выразить недове рие губернатору, но и в этом случае последнее слово остается за главой госу дарства.


27 декабря 2004 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должно стного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных га рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

власти) субъекта Российской Федерации»."^ В соответствии с Указом, сначала полномочный представитель Президента вносит предложение по кандидатуре Руководителю Администрации Президента РФ, затем после рассмотрения этой кандидатуры главой Администрации Президент принимает решение по канди дату. Основную нагрузку по поиску кандидатов выполняют полпреды в окру гах. Они должны «учитывать результаты предварительных консультаций с об щественными объединениями соответствующего субъекта РФ». Это вполне ук ладывается в рамки концепции по увеличению веса политических партий в ре гионе: их голос решающим может и не быть, но учитывать его могут. Кандида тур должно быть как минимум две. В отношении кандидата действуют ограни чения, которые накладывает государственная служба высших категорий. Указ предусматривает ответственность должностных лиц администрации президен та, готовящих и вносящих предложения по кандидатурам на губернаторские посты. Они отвечают за «обоснованность предложепий, объективность и дос товерность материалов». Это инструмент борьбы с возможным лоббированием чьих-либо интересов. В заключении как минимум из двух кандидатов выбор делает Президент. Он в принципе может отклонить все предложения (Главе Администрации такого права не дано). Согласно Федеральному закону от декабря 2004 г. N2 159-ФЗ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Формулировка о наделении полномочиями не совсем удачна. Во-первых, законодательный орган государственной власти субъекта РФ может наделить гражданина РФ только теми полномочиями, которыми сам обладает. Так как законодательный орган не обладает полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, то он не может никого ими наделять. Во вторых, эта формулировка говорит скорее о назначении главы региона, чем об избрании.

"^ См.: Российская газета, 27 дек. 2004. Указ Президента Российской Федерации от 27 дек. 2004 О порядке рас смотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В.А.Черепанов считает, что в соответствии с ч.З ст.29 Конституции РФ прямо установлено, что никто, в том числе и депутат, не может быть принуж ден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Однако приня тие рещений по кандидатуре, предложенной Президентом РФ, под угрозой рос пуска законодательного органа и лишения депутатов их депутатского статуса не может считаться свободным и является принудительным."'* Новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации» предусматривает четыре способа отстранения губернаторов. Два из них максимально мягкий и максимально жесткий уже сработали. Мягкий -это отстранение губернаторов Саратовской ( Д.Аяцкова) и Тульской (В.Стародубцева) и жесткий - в Корякии ( В.Логинов), где губерна тор лишился поста из-за тяжелого энергетического кризиса, вызванного срывом северного завоза. Третий способ - отстранение главы региона по инициативе регионального парламента, четвертый - отказ в выдвижении на новый срок действующему губернатору, который поставил перед Президентом вопрос о доверии, не дожидаясь истечения срока своих полномочий.

Как и в любой Конституции любого государства в Конституции Россий ской Федерации существуют пробелы. Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев полагает, что пробелы всегда предполагают определенные спо собы их восполнения. Он считает, что официальное толкование Конституции, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, так как деятельность Конституционного Суда направ лена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание но вых норм"^.

Профессор Александр Александрович Белкин, рассматривая текстуально правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, "^ См.: Черепанов В.А. Конституционная законность и реформа губернаторской власти. // http./www.kazanfed.ru/actions/konferlO/8/ ' " См.: Гаджиев Г. А. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в Российской Конституции и возможно сти ее совершенствования. С. 20—24.

считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим на значением толкования юридических норм"^.

Происходящее становление Российской Федерации как суверенного госу дарства сопровождается формированием новой правовой системы. Формирова ние и развитие правовой системы характеризуется следующими конституцион ными признаками:

1. Закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее един ство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ).

2. Урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федера ции и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).

3. Установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, ст. 76 Конституции РФ).

4. Гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

5. Допускается договорно-правовое регулирование внутрифедеральных отно шений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

6. Введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п»

ст. 71 Конституции РФ)''^.

Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, ст. 76 Конституции РФ. Допускается временное правовое ре гулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта. Может быть установлено правило «перехода компетенции», когда в федеральном законе определяется ' " См.: Белкин А. А. Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 года и про блемы их преодоления // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 2—32.

" ' См.: Тгаомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994;

Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведе ния. М., 1996.

срок издания субъектами Российской Федерации конкретизирующих зако нoв^^^ Всю совокупность отношений российских регионов можно разделить натри группы: а) прямые отношения субъектов Российской Федерации;

б) межрегиональные отношения;

в) взаимоотношения межрегиональных объе динений.

1.3. Проблема суверенитета в системе федерализма.

Одной из самых теоретически сложных и дискуссионных проблем общей теории государства является проблема суверенитета в федеративном государст ве.

Вопрос суверенитета начал интересовать философов с давних нор. Уже Аристотель живший в 384 - 322 гг. до н.э. выделяет один из важных признаков полиса (государства) самодостаточность. Самодостаточность значила у Ари стотеля независимость государства от других государств и полное удовлетво рение им своих потребностей. Но и в римском и в феодальном обществах не знали еще понятия суверенитета."^ Рассматривая историю понятия суверенитета Г.Еллинек (1851 - 1911 ) основоположник немецкой социологии права, в своей известной работе «Общее учение о государстве», вышедшее в Германии в 1900 г., высказывал мысль о том, что суверенитет по своему историческому происхождению есть представ ление политическое, лишь в последствии превратившееся в правовое.'^" Далее Г.Еллинек дает достаточно четкое определение суверенитета госу дарства. Самостоятельная господствующая власть характеризуется, - отмечает он, прежде всего, тем признаком, что организация ее основана исключительно на ее собственных законах. Ей должны принадлежать все существенные мате риальные функции государственной власти, что в свою очередь, является толь Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. С. 143.

^ См.: Баскин Ю.Я., Фельдман Д.И. История международного права. М., 1990. С.51.

К следствием самоорганизации господствующей власти. Прежде всего всякое О государство нормирует своими законами принадлежащую ему господствую щую власть. Но и свое управление и суд оно организует по своему усмотре нию. Это свойство, отмечает Г.Еллинек, может быть названо свойством авто номности. Оно состоит не только в способности иметь собственные законы, но и действовать сообразно этим законам и в пределах установленных им гра ниц.'^' Суверенитет есть способность исключительного правового самоопреде ления. Поэтому, продолжает Г.Еллинек, - только суверенное государство мо жет - в пределах установленных или признанных им самим правовых границ совершенно свободно нормировать содержание своей компетенции. Несуве ренное государство, напротив, самоопределяется свободно лишь в пределах, отмежованных его государственному владению. Но эта власть ограничена пра вом стоящего над ним общения. Поэтому из двух постоянно соединенных меж ду собой государств то государство, которое не может расширить свою госу дарственно - правовую компетенцию путем собственного законодательства и ограничено в этом отношении государственным правопорядком другого госу дарства, не суверенно, между тем как государство, могущее путем установле ния соотвествующего закона ограничить государственно-правовую компетен цию другого государства, есть государство суверенное.

'^^ Теории вопроса в разное время посвящали свои работы российские уче ные-правоведы. Еще в сороковые годы прошлого века советские ученые разра батывали различные теории распределения суверенитета в федеративных госу дарствах.'^'' Многие исследователи этого вопроса ссылаются на работы Карре де Мальберга и В. С. Шевцова. В основе исследования Карре де Мальбера ле жит это делает на основе сопоставление главных доктриальных концепций, из ложенных в первом томе изданного в 1920 г. двухтомного фундаментального '^^ См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб: юридический центр Пресс. 2004. С.421.

'^' См.: Еллинек Г. Указ. Соч. С.474.

' " См.: Еллинек Г. Указ. Соч. С.477.

' " См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 293 - 298.

труда «Вклад в общую теорию государства»'^"*. Труды В. С. Шевцова «Сувере нитет Советского государства»'^^ «Национальный суверенитет»'^'^, «Государ ственный суверенитет»'^^ основаны на обобщении взглядов советских исследо вателей, касающихся федеративного устройства нрактически только СССР.

В последние годы появился ряд работ, посвященных исследованиям в об ласти проблем суверенитета: труды М. С. Саликова'^^, В. И. Скрыпника'^^, ис следования В. Лысенко'^", Л. Б. Тиуновой'^', сборник «Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия»'"'^, статьи И. В. Левакина'^', Г. Гаджиева'"''^ и др. Важный вклад в теорию вопроса внес коллективный труд Института государства и права РАН под редакцией академика Б.Н.Топорнина «Федерализм: теория, институты, отнощения (сравнительно-правовое исследо вание).'^^ Юридическую концепцию суверенитета достаточно четко изложил М.С.Джусунов в докладе, представленном в научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации России.'""' Он выделил ряд принципов сувере нитета.

1.Принцип неотчуждаемости суверенитета. Он не нуждаетсяв чьем-либо ут верждении и не подлежит отмене.

'^* Суверенитет в федеративном государстве: Научно-анал11ТНческнГ1 обзор. М., 1993. С. 6.

' " См.: Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М.,1972.

'^* См.: Шевцов В. С. Национальный суверенитет. Проблемы теории и методологии. М., 1978.

' " См.: Государственный суверенитет/Отв. ред. Л. П. Мовчан. М., 1979.

' " См.: Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.

' " См.: Скрыпник В. Российское классическое государственное устройство и цели общества и государства. М., 1999.

"" См.: Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995.

' " См.: ТиуноваЛ. Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. СПб., 1991.

' " См.: Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия. М., 1998.

^" Левакии И. В. О современной российской юридической регионологии // Государство и право. 1997. Ns 10. С. 59—64.

^^* Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-техническиП аспект//Федерализм. 1998. Я» 1. С. 79—94.

' " Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/ Отв.ред.Б.Н.Топорнин.

М.:Юрист,2001.

"* См.: Джунусов М.С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизация, пагубность ложной стереоти пизации суверениета в массовом сознании. Доклад, представленный в научно-экспертный совет при Председа теле Совета Федерациии России. М., 1997. С.18- 19.

2.Принцип неограниченности суверенитета. Никакая высшая общественная си ла, разделяющая ценность демократии, не может по своему произволу ограни чить суверенитет, 3. Верховенство власти как нри1щип суверенитета.

4. Неделимость суверенитета и разделение властей 5. Неабсолютность суверенитета. Сущность суверенитета может быть истолко вана как неограниченность и независимость власти лищь от власти других со циальных субъектов. Независимость выражает ненодчиненность воле другого субъекта.

6. Приоритет народного суверенитета перед государственным суверенитетом.

Понятия «федерация» и «суверенитет» — ключевые в общей теории государст ва.

В работах по теории государства и права нередко утверждается, что фе дерация - это составные государства, части которых (государства или государ ственные образования) обладают суверенитетом.'^^ Существует и другая позиция « государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собст венном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е.

самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внещ ней политической жизни».'•'^ Выявление специфики федеративного устройства показало, что этот во прос неразрывно связан с принципом суверенитета. Прежде всего, надо отме тить, что понятие «суверенитет» изначально было использовано в единствен ном значении — государственный суверенитет.

'^' См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М. 1996. С.58;

Теория государства н права: Учебник для юридических вузов и факультетов /Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., С.183.

"^ См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М., 1998.

Являясь прежде всего правовой категорией, «суверенитет не сводится лишь к правовым дисциплинам, а включает в себя массу социологических, по литологических и экономических сюжетов».

Необходимо выделять две стороны суверенитета - формально- юридиче скую и фактическую. Первый аспект необходимо рассматривать в качестве своеобразной политико-правовой формы государственного суверенитета, а вто рой - в качестве его материального содержания.''*° Для федеративного государства по сравнению с государством унитарным проблема внутреннего суверенитета существенно усложняется. Речь идет о та ком противоречивом процессе, в котором внутренние государства (субъекты федерации) либо действуют в кооперации друг с другом (кооперативный феде рализм), либо в одиночку или сообща противодействуют федеральному цен Если суверенитет - это то же, что и широкая компетенция, большая сум ма прав и полномочий, то тогда суверенитетом обладают как федерация. Так и ее субъекты, так как приданной форме государства соответствующая компе тенция имеется у обеих сторон. Если же суверенитет не сводится к компетен ции, признается неделимым и несовместимым с другим суверенитетом на тер ритории одного и того же государства. Тогда суверенной признается только федерация, а ее субъекты - несуверенными.'"^^ В.Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации су веренными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государствен ный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федера ции.'''^ В то же время В.Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты '^' См.: Грохальски С. Государства в решении современных глобальных проблем (Международно-правовые аспекты): Автореф. Докт. Дисс.М., 1998. С.24.

'^^ См.: Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания. // Право ведение, 2003, К» I, С.6.

''" Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) С.35.

•^ См.: Тадевосян К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации. //Государство и право, '" 2000,№З.С.21.

•^ См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государственное право, 2000, № 10. С. 9.

'" федерации не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем... обла дают государственной властью».

Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограни ченным он не может, так как субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации.

Государственная власть субъекта федерации распространяется главным обра зом на его территорию, а кроме того над ней находится государственная власть всей федерации с ее исключительным правом которые, наиболее отчетливо выражают государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др.

Абсолютным суверенитет быть не может. Суверенитет современных де мократических государств ограничен общепринятыми принципами и нормами международного права, требованиями Всеобщей декларации прав и свобод человека и т.д., внутригосударственным правом и законом. Значит, определен ное ограничение суверенитета государства не означает его потерю.

Суверенитет не делим, это качественная, а не количественная характери стика состояния государственной власти. А вот предметы ведения и полномо чия могут делиться и могут быть больше или меньше. В федерации федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие феде рации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета - федерации и ее субъекта, которые неравно значны, но дополняют друг друга. Суть федерализма в том, что эта государст венная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государст венных властей при ведущей роли федеральной власти.''*^ В 90-е годы в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непро стая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были рес публики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосу См.: Чнркин В.Е. Там же, С П.

См.: Чиркни В.Е. Там же, С.9.

дарственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.