авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 3 ] --

Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.

Сущность государственного суверенитета заключается в особом качест венном состоянии государства, благодаря которому оно как субъект одной из форм социальной власти обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношеьшях.

Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности.

Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверени тет в качестве принципа имеет три основных значения — государственного су веренитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования — главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверени тета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему тео рии государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.

Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населени ем парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет. Ч.1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверени тет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это по ложение определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными. С другой, служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распро Тадевосян Э.В. Там же, С.23.

странения единой государственной власти на всю территорию России без изъя " тии, вне зависимости от позиции региональных властей.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается преж де всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что, во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федера ции положений Федеративного договора - Договоров о разграничении предме тов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации дейст вуют положения Конституции Российской Федерации.

Существует позиция, в соответствии с которой государственный сувере нитет может разделяться на два или три уровня управления.'"*^ Государство расчленяется по оси «центр» - «периферия», по которой власть также может ог раничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти.''*^ Третья позиция ученых состоит в том, что в федерации государственный су веренитет принадлежит только федеративному государству. В федерации воз никает проблема государственного суверенитета, суть которой — в установле нии наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям.

Таким образом, проблема соотношения государственных суверенитетов фе дерации и ее частей стала для отечественной науки еще более важной и акту альной, чем прежде.

'^' См.: Барциц И.И. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.:МГУ, 2000. С.77.

''*' Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г.

Лейвена. 1999. С.25.

Среди советских исследователей Л. А. Моджорян одна из первых поста вила методологический вопрос о различиях между государственным, народным и национальным суверенитетами'^^.

Б. Л. Манелис в монографии «Проблема суверенитета и ее значение в со временных условиях» писал, что в получившем наибольшее распространение определении суверенитета «не расшифровывается характер независимости го сударства» и это обстоятельство «порождает путаницу в самом понимании сущности суверенитета»'^'.

Как отмечает А. Н. Кокотов, анализируя проблему суверенитета в совет ский период, «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального госу дарственного суверенитета. '^^ Российская Федерация — многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Это сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов.

Нестабильность и конфликтность заложены в самой форме национально государственного устройства России. Основное представление в этот период складывалось из тезиса о том, что определенные этнические общности являют ся субъектами власти.

Закрепление на конституционном уровне конкретного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) привело к своеобразным конкурентным отношениям между различными ста тусными группами, стремлению приобрести для своего этноса более высокий статус, в первую очередь статус республики (государства). Отсюда распростра нение идеи этногосударственности. Переход ряда бывших автономных облас тей в разряд республик — яркое тому свидетельство'^^.

''" Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер.с венг. М.:Юристъ,1999. С. 101.

'™ См.: Моджорян Л. А. Основные права и обязанности государства. 1965.

" ' См.: Манелис Б. Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964.

' " Кокотов А. Н. Русская нация и российская государственность. С. 76—77, ' " Т а м же. С. 13.

Общий смысл и содержание государственного суверенитета сводятся в конечном итоге к верховенству государственной власти внутри страны по от ношению ко всем другим. Действия верховной власти, как отмечал Г.Гроций, не подчинены никакой иной власти «и не могут быть отменены чужой властью по ее усмотрению»'^'* Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю терри торию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декла рируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нащло своего конституционного разрешения.'^^ Соотношение конституций Российской Федерации и республик в ее со ставе подчиняется ряду закономерностей. Все конституционные акты взаимо связаны. Им присущи однородная направленность правового регулирования;

уважение к правам и свободам человека и гражданина;

признание суверенных прав наций и народностей;

сохранение государственного единства и территори альной целостности России.

Федеральная Конституция закрепляет не только государственно правовой статус России как федеративного государства, его состав, но и основы конституционного статуса ее субъектов;

не только систему федеральных орга нов законодательной, исполнительной и судебной властей, но и принципы по строения органов субъектов Федерации;

разфаничение предметов ведения ме жду органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Конституция гарантирует представительство всех субъектов Федерации в парламенте, их участие в разработке федеральных законов и общефедеральных государствен ных программ. Конституция Федерации не может функционировать вне феде рального и республиканского законодательства, а также законодательства других субъек тов Федерации. В то же время республиканские конституции являются струк "'' См.: Гроций Г. О праве войны и мира // История политических и правовых учений: Хрестоматия / Сост.

В.Ячевский. Воронеж, 2000. С.345.

турной органической частью системы государственно-правового законодатель ства и конституционной системы Российской Федерации'^^.

В республиканских конституциях провозглашается гарантированность прав и свобод этнических общностей, проживающих на территории республик;

подчеркивается историческая ответственность государства за судьбу многона ционального народа своей республики;

расширены нормы, посвященные во просам культурно-национальной автономии;

гарантируется поддержка со сто роны государства развитию национальных традиций, обычаев, языка.

По аналогии с Конституцией РФ все республиканские конституции име ют примат норм международного права над внутригосударственными.

Соответствие федеральной и республиканских конституций получает вы ражение также в признании установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и республиками;

круга объектов федеральной собственности и режима их использования, определен ного перечня объектов федеральной собственности и режима их использования, установленного федеральным законом;

объем прав и свобод граждан Россий ской Федерации, установленных федеральной Конституцией.

Республиканские конституции по-разному закрепляют круг субъектов, которым предоставлено право постановки вопроса об изменении и принятии новой Конституции. В некоторых республиках предусматривается народная за конодательная инициатива.

Особенность конституционного регулирования республик в составе Рос сийской Федерации проявляется в их наименовании, государственной символи ке, статусе государственного языка (языков), установлении системы высших органов законодательной, исполнительной власти, регламентации высшего за конодательного органа государственной власти, определении порядка его фор мирования, парламентской процедуры.

' " См. Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы коиституцио1П1ой теории и практики. С.78.

"* Михалева Н. А. Конституционные реформы в республиках — субъектах Российской Федерации // Государст во и право. 1995. № 4.

По-разному в республиканских конституциях решается вопрос о круге субъектов законодательной инициативы. Во многих республиках законодатель ная инициатива Правительства поглощается президентской властью.

На базе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении рес публики самостоятельно решают вопросы организации и деятельности местно го самоуправления. В их конституциях получает отражение специфика эконо мического уклада жизни, административно-территориального деления, органи зации выборов главы государства, депутатов, органов местного самоуправле ния.

По-разному регламентируется сфера исключительного ведения республи ки: вопросы бюджетной системы (кроме отчислений в федеральный бюджет), культуры, здравоохранения, семьи.

Особенности республиканских конституций могут проявляться в уста новлении системы нормативных актов, вида и компетенции органов конститу ционного правосудия.

Однако ведуш,ее место федеральной Конституции в российской правовой системе безусловно и должно быть закреплено системой юридических гаран тий. Недопустимо, когда федеральная Конституция, законы, указы Президента, акты Правительства, решения Конституционного Суда РФ не исполняются, иг норируются субъектами Федерации. Процесс суверенизации конца 80 — начала 90-х гг. начался с достаточно сложной ситуации с Татарстаном, который заявил о своем особом подходе к построению новой Российской Федерации. По мне нию представителей Татарстана, Россия должна существовать как договорно конституционная федерация асимметричного вида '^^.

Важная проблема — движение территорий (краев, областей) за равное правовое положение с республиками. Многие из этих территорий имеют поли этнический состав и обладают большим экономическим потенциалом, широки ' " Мухаметшин Ф. X. Российский федерализм: проблемы формирования нового типа (политико-правовые ас пекты) // Государство и право. 1994. № 3.

М межрегиональными связями (Сибирь, Дальний Восток, Нижегородская об И ласть и др.).

Все значимые для жизни народов России национальные интересы долж ны находить отражение в национальной политике государства, обеспечивать баланс этих интересов.

Мировой опыт показывает, что одним из радикальных средств снижения напряженности между национальными группами является предоставление воз можности самоуправления, самоорганизации национальным меньшинствам, которые проживают в инонациональной среде. Такие этнические проблемы, как язык, образование, религия, культура, должны решаться не на федеральном уровне, а на уровне субъекта федерации. Центр лишь определяет стратегию, а тактическое исполнение — в руках субъекта.

Федеративные отношения требуют:

1. Постоянного учета государством изменяющейся обстановки в развитии национальных отношений.

2. Поиска средств и методов урегулирования межнациональных интересов.

3. Повышенного внимания к специфическим потребностям различных наро дов, которые связаны с языком, исторической памятью, культурой и т. д.

4. Выработки идей, которые объединяют народы, обеспечения сохранения союзнических отношений между субъектами федерации.

В Конституции РФ впервые обозначены права коренных малочисленных наро дов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации. Федеральный закон «Об основах госу дарственного регулирования социально-экономического развития Севера Рос сийской Федерации» от 19 июня 1996 г. онределяет, например, коренные ма лочисленные народы Севера (всего по переписи населения 1989 г. их было 26).

Протекционизм относительно коренных народов, как правило, — типичная по См.: Российская газета. 1996. 2 июля.

литика современных демократических государств. Данная позиция интересна для нашего исследования, так как она может быть соотнесена с положением вепсов на территории Республики Карелия.

Возвращаясь к определению суверенитета, можно сослаться на определе ния, которые приводили виднейшие ученые-юристы России в начале 90-х гг.

Так, академик В. Н. Кудрявцев в статье «Декларации о суверенитете и Союз ный договор», онубликованной в «Правде» 1 августа 1990 г., осудив некоррект ное и чрезмерно широкое употребление термина «суверенитет», подчеркнул необходимость соблюдения «юридической симметрии». Кроме того, он отме тил: «...суверенность гражданина... это краеугольный камень республиканской и союзной государственности»'^^. Несколько раньше С. С. Алексеев указал на существование в печати многочисленных и нередко противоречивых суждений, авторы которых не определяют, в каком значении они употребляют суверени тет, не принимая в расчет, что речь идет о теоретически весьма сложном и мно гозначном научном понятии. Эмоциональные броские формулы и штампы, прямо заявляет С. С. Алексеев, «подменяют квалифицированный разбор суще " ства дела, опирающийся на законы науки».

Анализ суверенитета как понятия и принципа, подчеркивает он, должен нодкрепляться адекватными государственно-правовыми характеристиками. На рушение и несоблюдение этого требования приводят, например, к рассуждени ям, в которых «получается, что «абсолютность национального суверенитета»

вдруг стала «абсолютностью суверенитета государственного». Такое далекое от науки отношение к суверенитету, но его мнению, объективно способствует то му, что возникло «всеобщее и нарастающее разрушение государственности»'^'.

Федерализм многих современных государств, особенно латиноамерикан ских, как подчеркивал Ж.-Ф. Обер, является «чисто формальным»'^^, но для Кудрявцев В. Декларации о суверенитете и Союзный договор // Правда. 1990. 1 авг.

Алексеев С. С. Ставка слишком велика // Известия. 1990. 12 янв.

' Там же.

См.: AubertJ.-F. Essai sur le federalisme // Rev. Du droit publ. Et a l.etranger. P., 1963. T. 79, № 3. P. 400—452.

федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, их составные части имеют практически весь набор государственной атрибутики. В том числе и три решающие и обязательные объективные характеристики госу дарства — самостоятельное осуществление государственной власти, хотя и в конституционно ограниченных пределах, собственную территорию и собствен ное население.

Третий вариант является компромиссным, он означает, что субъектом су веренитета в федерации одновременно выступают само федеральное государст во и его государства-члены. Суверенитет каждого из них хотя и выглядит час тичным, но в полном объеме осуществляется в рамках собственной компетен ции. Эта концепция основана на разделении или расщеплении суверенитета и поэтому находится в очередном противоречии с принципом единства и полно ты суверенитета'^''.

Теоретическая уязвимость и неприемлемость всех трех вариантов приве ла некоторых ученых к мысли о том, что проблема государственного суверени тета юридически неразрешима. Известный французский юрист начала XX в.

Л. Дюги в своей главной работе «Конституционное право. Общая теория» пи сал: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя... создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»"''^. Российский правовед Н. И. Паленко считал, что «суверенитет — не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью.... Если мы называем такое-то государство суверенным, то этим мы выражаем, что оно об ладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни выс шей над собой правовой власти»'^^. Н. И. Палиенко подчеркивал: «Двух суве ренных властей в одном и том же государстве не может быть....Суверенное го ' " Т а м ж е. с. 31.

* * См.: Дюги л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. X. С. 194.

'• сударство в своем властвовании определяется... исключительно своей собст венной волей и своим собственным правопорядком. Если бы его властвование определялось обязательными правовыми нормами другого союза, то оно было бы подчиненным, и государство не было бы суверенным. Мы можем поэтому определить юридическую сущность суверенитета как властвование исключи тельно в силу собственного права»'^^.

Современный политолог П. Пакте утверждал, что федерация и ее члены являются, «несомненно, государствами, однако нельзя никак допустить, что они одинаково суверенны»'^^. Р. А. Мюллерсон считает, что если государство входит в состав другого государства, то потеря (а не ограничение) суверенитета неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна, он преднолагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверен ными образованиями""^. Карре де Мальберг, рассматривая проблему государ ственного суверенитета в федерации, критически анализирует взгляды защит ников как признания суверенным только федеральное государство, так и разде ления суверенитета. Он считает, что суверенитет оказывается Офаниченным и «неполным для федерации и ее членов»"^'. Российский правовед А. С. Ященко, который исследовал в начале века проблемы федерализма, проанализировал теории суверенитета. В тот период были известны такие теории, как классиче ская теория делимости суверенитета, сепаративная теория, унитарная теория, теория «участия». Он сформулировал свою — синтетическую теорию. Ященко считал, что «специфический признак федерального государства... вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, федерировавшиеся штаты, а в том, что суверенитет при '*' Пачиеико Н. И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое закрепление // Кон ституционное право. Ч. 2: Конституционно-правовая мысль XIX—XX вв.;

Хрестоматия по общему конститу ционному праву. М., 1994. С. 65.

'** Там же. С. 66.

' " См.: Pactet Р. Institution politigue. Droit constitutionel. P., Masson, 1969.

" ' Мюллерсон P. A. Круглый стол. Суверенитет в государственном и международном праве // Сов. государство и право. 1991..№5. С. 18.

'*' Сапе de Malberg R. Contribution a la Theorie generale de l'Etat. P., 1920. T. 1. XX. P. 36.

надлежит и синтетической неразрывности совместно образующим его цен тральной и федерированным властям....В федеральном государстве централь ная власть и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала класси ческая теория суверенитета, и не одна над другими, как склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг о друге. В федеральном союзе цен тральное и местные правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а примеряемы в высшем единстве»'^^.

Определенные споры вызвали взгляды В. С. Шевцова по поводу сувере нитетов Союза ССР и союзных республик. Он считал, что их суверенитеты «не могут существовать обособленно, они дополняют друг друга»'^', что «при от носительной самостоятельности по отношению друг к другу союзная и нацио нальные формы государственности органично взаимосвязаны...»'''^.Эти выска зывания противоречат не только основным свойствам суверенитета — незави симости, неотчуждаемости и целостности, но и историческим реалиям. Так, от дельные союзные республики существовали как самостоятельные суверенные государства до образования СССР;

некоторые возникли уже в его рамках;

все они стали независимыми субъектами суверенитета, а СССР как таковой пере стал существовать с конца 1991 г. В. С. Шевцов считал, что «единая государст венная власть в Советском союзном государстве определяет единый суверени тет союзного государства и лежащее в его основе единство суверенитета Союза СССР и союзных республик»'^^ Характеризуя категорию государственного суверенитета, Ю. Г. Судницын и Ю. И. Скуратов писали: «Государственный суверенитет (су веренитет государства) является политико-правовой категорией, отражающей существенные признаки государственной власти и государства в их единстве.

" " См.: Ящеико А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства // Конституционное право.

Ч. 2: Конституционно-правовая мысль XIX—XX вв. С. 162;

Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. С. 109.

' " Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. С. 204.

' " Шевцов В. С. Государственный суверенитет. М., 1979. С. 214.

' " Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. С. 219.

взаимосвязи и неразделенной целостности»''"*. М. И. Кукушкин считает, что «в РСФСР всегда суверенной считалась Федерация»''^. Другой известный право вед А. Н. Кокотов отмечал, говоря о проблеме суверенитета в советский пери од, что «национальные республики, а также автономные области, округа, адми нистративные области и края РСФСР никогда не имели реального государст венного суверенитета... Государственный суверенитет РСФСР, всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государствепной воли общероссийского центра»''^.

Конституция РФ 1993 г. закрепила важнейшие для любой федерации по ложения: равноправие субъектов;

обладание всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации;

возможность осуществления собст венного правового регулирования вне пределов ведения Федерации и совмест ного ведения Федерации и субъектов;

наличие гарантий союза субъектам и др.

Однако государственного суверенитета у субъектов Федерации, как и раньше, нет. Основной Закон, закрепляя государственный суверенитет Федерации (ст. 4), не характеризует ее субъекты как суверенные образования.

В ст. 5 федеральной Конституции республики имеют дополнительную характе ристику — государство, однако это не является свидетельством суверенитета данного вида субъектов. О собственном суверенитете заявили лишь республики в составе России. Единственным документом, где о республиках говорится как о суверенных образованиях, является Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. В период подписания данного документа в стране была очень сложная политическая обстановка: автономные республики хотели выйти из состава го сударства вслед за союзными. Реален был распад государства по примеру Сою за ССР. Договор был шагом в сторону сохранения государства.

"'* Судиицын 10. Г., Скуратов Ю. И. Принцип суверенитета в советском государственном (конституционном) праве // Проблемы национально-государственного строительства в условиях развитого социализма. Сверд ловск, 1980. С. 9, ' " Конституционное право Российской Федерации / Отв. ред. М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1995. С. 186.

"* Кокотов А. Н. Русская нация и российская государственность. С. 76—77.

Во втором разделе Конституции содержится положение, в соответствии с которым «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Фе дерации положений Федеративного Договора... действуют положения Консти туции Российской Федерации». Основной Закон не содержит формулировки «суверенная». Как отмечалось на заседании «круглого стола», организованном «Российским юридическим журналом» в 1994 г., наделение государственным суверенитетом субъектов Федерации ведет к разрушению единой государст венности. Укрепление самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государственного суверенитета, а путем взвешенной передачи пол номочий от Федерации субъектам'^^.

Н. А. Михалева считает, что признание неограниченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного независимого целостного государства и в конечном счете к расчленению его на маломощные нежизнеспособные удельные княжества.

С другой стороны, ряд исследователей, особенно из субъектов Федера ции, считают, что суверенитет бывших автономий, а ныне республик в составе Российской Федерации, не подлежит сомнению. К таким исследователям отно сятся В. К. Самигуллин'''^ и Ф. X. Мухаметшин'^^. Другие исследователи, и среди них упомянутый ранее А. Н. Кокотов, понимают под суверенитетом «са мостоятельность и верховенство с опорой на публичную власть в своих интере сах... способность в одностороннем порядке в результате свободного выбора изменить свой внутренний и внешний статус, что предполагает возможность приобретения (возвращения) полной самостоятельности и законодательно территориального верховенства».

Таким образом, можно сделать вывод, что если исходить из неделимости суверенитета, то республики в составе Российской Федерации без сомнения ' " Круглый стол: Проблемы регионального управления и законодательства. С. 4.

' " Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации: (Сборник документов). М., 1995. С. 8.

' " См.: Самигуллин В. К. Конституция Башкортостана: история и современность. Уфа, 1995.

" " См.: Мухаметшии Ф. X. Доклад на международной научно-практической конференции «Федерализм: гло бальные и российские измерения». Казань, 1993.

несуверенны. Сувереном выступает лишь Федерация, а субъекты, благодаря общей тенденции децентрализации власти, добились перераспределения компе тенции, определенной самостоятельности во многих сферах, которая не пере росла в суверенитет.

В настоящее время продолжаются дискуссии вокруг проблем федератив ного устройства Российской Федерации, национальной и территориальной мо делях государственного устройства, об особенностях статуса отдельных субъ ектов Федерации. В книге Р. Г. Абдулатипова и Л. Ф. Болтенковой «Опыты федерализма» проводится мысль, что в СССР федерация была «формальной», так как власти союзного уровня решали все вопросы государственной жизни, а руководство союзных республик «фактически осуществляло предписания цен 1 СО тра на своей территории». В работе дается перечень элементов федерации:

государственность федерации;

осуществление государственной власти на осно ве договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государст венной власти субъектов Федерации;

право участников федеративных отноше ний на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

1 Й^ право выбора субъектом Федерации своей политической организации и др.

Ф. X. Мухаметшин считает, что «демократическое реформирование»

Российской Федерации должно происходить путем установления «асимметрич ного» статуса субъектов Федерации,'^'* а сам субъект Федерации — входить в состав «содружества» в качестве ассоциированного члена, что закреплено в Конституции Республики Татарстан. Ш.Ш.Ягудин пытается определиться со статусом республики в составе РФ как с субъектом Федерации. Исходным для рассмотрения вопроса о государственной природе субъекта Федерации являет ся прямое официальное признание этого субъекта государством в федеральной конституции или конституции субъекта. Действительно, в ст. 5 Конституции '^' Кокотов А. Н. Русская нация н российская государственность. С. 73.

^^^ Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 19.

^^^ Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 19.

'*'' Мухаметшии Ф. X. Российский федерализм... С. 54.

РФ констатируется, что республика является государством в составе РФ. То есть, считает Ш.Ш.Ягудин, государство в составе РФ, как ни в одной другой федерации, при своем конституировании может рассчитывать на сохранение не только внешних государственных атрибутов, но и основных сущностных ха рактеристик государства, естественно претерпевающих определепные коррек тивы с учетом своего составного положения.

Однако, автор полагает, что суть рассматриваемого понятия «республика (государство)» решением Конституционного Суда РФ выхолощена, и сведена к тому, что это понятие «лишь отражает определенные особенности их конститу ционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, националь ного и иного характера», и что «государственный характер субъектов РФ, отли чающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъек там федеративных государств (постановление Конституционного Суда РФ от июня 2000 г. № 10-П;

определение Конституционного Суда РФ от 27 июня г. К2 92-0).'^^ Ш.Ш. Ягудин не согласен с таким подходом Конституционного Суда РФ. Он ставит вопрос о том, почему по ст. 5 Конституции РФ республика в ее составе является государством без каких-либо ограничений, а в соответст вии с решениями Конституционного Суда РФ таковыми не являются, а всего лишь субъект, которому, как и другим субъектам Федерации, присущ государ ственный характер.

Со многими положениями этой статьи трудно согласиться. Автор пишет:

«В принципе, можно было бы и не акцентировать внимание на суверенитете республик в составе России, как это делается в других странах, но в начале 90-х годов прошлого века он был провозглашен республиками вслед за РФ, одобрен и поддержан ею, упоминание о нем вошло в федеральные договоры и феде ральные законы. Однако, начиная с 2000 г., пошел обратный процесс. Это по ложение надо выправлять» Здесь в противовес можно привести высказыва " ' См.: Ягудин Ш. Государство - субъект Федерации: проблемы теории и практики.// Казанский федералист. № 3(7) Казань, 2003. С.13-19.

'** См.: Ягудин Ш. Указ.Соч. С. 14.

'"См.:Тамже,С.16-17.

ние Н.И.Палиенко, который анализируя проблему суверенитета внутри госу дарства подчеркивал: «Двух суверенных властей в одном и том же государстве не может быть. Это логически вытекает... не только из природы государства, но из самого понятия суверенитета как высшей, самой высокой власти в госу дарственной сфере.... Суверенное государство в своем властновании опреде ляется... не правопорядком другого государства и не международным правом, а исключительно своей собственной волей и своим собственным правопоряд ком. Если его властвование определялось обязательными правовыми нормами другого союза, то оно было бы подчиненным, и государство не было бы суве ренным. Мы можем поэтому определить юридическую сущность суверенитета * on как властвование исключительно в силу собственного права...»

Как известно, К.Маркс отрицательно относился к суверенитету членов федерации. Он писал, что «две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок функционировать в од1юм государстве. Это нелепость вроде квадратуры круга»'^^ Эту же мысль поддерживает Р.А.Мюллерсон, который считает, что при вхождении одного государства в состав другого потеря (именно потеря!) суве ренитета неизбежна. Суверенитет, считает он не просто независимость госу дарства, которая всегда относительна, он предлагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладая очень широкими полномо чиями, не являются суверенными образованиями.^^'^ Нигде в мире нет нормативно закрепленного принципа равноправия субъ екта федерации с федеративным государством, в состав которого он входит. В то же время нормы международного права и Конституция Российской Федера ции устанавливают принцип равноправия субъектов Федерации между собой в их отношениях с федеральной властью. Ф. X. Мухаметшин считает, что равно '^' См.: Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое закрепление. Яро славль, 1903 // Конституционное право. 4.2. Конституционно-правовая мысль XIX - XX вв.: Хрестоматия по общему конституционному праву. М.,1994. С.66.

'*' См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.6. С.263.

" " См.: Мюллерсон Р.А. Круглый стол. Суверенитет в государстве1нюм и международном праве // Сов. Госу дарство и право. 1991. № 5. С. 18.

правие — это отсутствие во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации соподчинения, наличия каких-либо конституционных / \ " (государственных) связей.

Много нарушений наблюдается в процессе разграничения предметов ве дения и полномочий между органами государственной власти субъектов Рос сийской Федерации. Расширение международной деятельности членов федера ции неизбежно ставит вопросы согласования и координации. Конституция и Федеративный Договор оставляют правовой вакуум в регулировании междуна родной деятельности субъектов Российской Федерации. Его заполняют феде ральные законы и подзаконные нормативные акты. Однако нормативные акты не заполняют правовой вакуум. Нет четкой правовой концепции для данного комплекса вопросов.

Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Федерализм, который первоначально реализовался в США, подразумевал стро гое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве. Имеются сферы, в которых требуются кооперация и соли дарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важ нейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на ис пользовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов'^^.

Неречень предметов совместного ведения Российской Федерации, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сто ' " См.: Мухаметшин Ф.Х. Указ. Соч.. С. 59.

''^ Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного ре гулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 22.

ронами федеративных отношений объема совместного ведения. В основе рос сийской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит со четание принципов субсидарности и централизации.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Россий ской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уго ловно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное, ко торые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина. Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных сис тем.

В конце 80 — начале 90-х гг. началась «языковая реформа», в которую включились автономные республики, входившие в состав РСФСР. В стремле нии к «демократическому уравниванию» языков они, одна за другой, принима ли собственные законы о языках, наделяющие статусом государственных те или иные местные языки. Российские автономии не могли не учитывать этно демографический состав населения России, свое анклавное положение, а также степень реального развития языков, т. е. масштаб соответствия состава языка тем функциям, которые ему надлежало выполнять в качестве государственного.

По этой причине, как правило, наряду с местным, вторым государствен ным языком объявлялся русский'^^. За стремлением во что бы то ни стало обза вестись собственным государственным языком стояло постепенное обретение бывшими автономиями все более высокого статуса.

' " Захаров А. Проблемы языковой политики в России и «асимметричная федерация» // Асимметричность Феде рации. М., 1997. С. 77—78.

В ст. 26 Конституции РФ провозглашается право каждого гражданина на «пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, обучения, творчества». Закон отмечает, что в «Российской Федерации с ее многонацио нальным населением традициоьню сложившейся нормой языкового сосущест вования является двуязычие и многоязычие» (преамбула). Появляется новый термин «языковый суверенитет», который понимается как «совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка»

(ст. 2). Закон объявляет русский язык «основным средством межнационального общения» и придает ему «статус государственного языка на всей территории Российской Федерации» (ст. 3). При этом отмечается, что республики в составе России могут обзаводиться и собственными государственными языками. В со ответствии с нормами международного права «государство гарантирует граж данам Российской Федерации осуществление основных политических, эконо мических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого либо языка» (ст. 5). Паряду с этим русский язык функционирует как государст венный и в этом качестве изучается во всех учебных заведениях страны (ст. 10).

Касаясь языковых проблем молодых Соединенных Штатов, Алекс де То квиль отмечал: «Когда люди, не будучи более привязанными к своему месту, беспрестанно общаются друг другом, когда кастовость уничтожена, а классо вый состав обновляется и перемешивается, все слова языка также смешиваются в одну кучу. Те из них, которые не могут импонировать большинству, погиба ют;

остальные образуют общий фонд... Почти все диалектические различия, разделяющие языки Европы, явным образом стираются;

в Новом Свете нет местных говоров, и день ото дня они исчезают в Старом»'^'^.

Если события будут развиваться естественно, то же самое может про изойти и с русским языком. В то же время необходимо развивать и националь ные языки. Внимательный анализ исходящих от республик политических ини циатив свидетельствует, что государственная целостность России рассматрива Токвиль А. де. Демократия в Америке. С. 355.

ется пекоторыми из них лишь как необходимое условие перехода к следующе му этапу — государственной независимости.

Равноправие субъектов Федерации в их бюджетных отношениях с феде ральным центром считается одним из основных принципов бюджетного феде рализма. Бюджетная статистика показывает, что у республик выше уровень бюджетных расходов на душу населения при том, что они «оставляют» у себя более высокую долю собранных налогов и формируют за счет поступления из федерального бюджета более весомую часть своих доходов.'^^Асимметрия бюджетного устройства может опираться на те или иные нормативно-правовые акты, регламентирующие налоговые и бюджетные отношения между центром и регионами. Легитимность такого рода «асимметричных» правовых актов, по меньшей мере, небесспорна. Любое бюджетное неравноправие субъектов Фе дерации противоречит не только бюджетному законодательству, но и Консти туции РФ.«Формально-правовая» асимметрия продолжает оставаться одной из черт нынешнего состояния бюджетной системы России. Наиболее яркими ее проявлениями являются: особые бюджетные режимы республик;

бюджетные соглашения центра с субъектами Федерации;

федеральные законы об отдельных видах налогов;

федеральные законы об от дельных субъектах Федерации. Термин «бюджетный федерализм» применим ко всем странам, бюджетная система которых включает несколько обособленных региональных уровней и предполагает осуществление анализа взаимоотноше ний, возникающих между этими уровнями бюджетной системы.

Общий принцип бюджетного федерализма таков: переход от централизо ванного к децентрализованному принятию решений происходит только в том случае, когда он ведет к улучшению, то есть повышает в конечном счете эф фективность принимаемых решений'^'.

" ' Кудрявцев В. Русское самоопределение // Независимая газета. 1996. 9 июля.

^^^ Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения // Асимметричность Федера ции. С. 99.

' " Стрелец И. А. Теоретические аспекты и практические проблемы бюджет1юго федерализма в российской экономике // Государство, эко1юмика, общество: аспекты взаимодействия. М., 2000. С. 84—85.

Таким образом, чаще всего с вопросом о суверенитете в федерации связа на дискуссия о государственном суверенитете. Он принадлежит государству, на практике его постоянно осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. В мировой литературе и конституци онной практике существуют три основных подхода к вопросу о государствен ном суверенитете федерации и ее субъектов: сочетание государственного суве ренитета федерации и государственного суверенитета каждого субъекта;

рас нределение государственного суверенитета по разным уровням управления в федерации;

признание принадлежности государственного суверенитета только федерации.

Первая позиция связана с историческими условиями создания некоторых федеративных государств. В федерациях, основанных на союзе государств членов, государственный суверенитет исторически может принадлежать и фе дерации, и каждому субъекту федерации. Считается, что субъект федерации (государство) при объединении с другими субъектами федерации (государства ми) не утрачивает свой суверенитет, но передает союзу только определенные полномочия, но такой союз (федерация) становится суверенным государст Этот поход нельзя принять, так как и второй, который связан с тезисом о разделении суверенитета в федерации но уровням управления ("он может рас пространяться на два или три уровня управления"'^^). Нельзя отожествлять на циональный суверенитет и государственный суверенитет, суверенитет и госу дарственную власть. Исходя из вышесказанного: в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству.

''* См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред.

Б.Н.Тонорнин. - М., Юрист, 2001. С.84.

' ' ' См.: Основы теории и практики федерализма. С.25.

-102 ГЛАВА 2.Ко11ституционно-правовые основы статуса субъектов Российской Федерации.

2.1. Понятие и структура статуса субъектов Российской Федерации.

Статусы территориальных образований - это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это правовые нормы установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.' В настоящее время идет процесс плапомерного совершенствования законодательства о статусе субъектов Российской Федерации, местном самоуправлении, взаимоотнощениях федеральной, региональной, местной властей. Для закрепления статуса субъектов Российской Федерации основным избран закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утративщими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^ Как считает А.Н.Кокотов'', этот Закон направлен исключительно на закрепление статуса органов государственной власти. В итоге теряется статус субъектов Федерации в целом. Вне поля развернутого правового регулирования оказывается компетенция субъектов Федерации и ее соотнощении с компетенцией Российской Федерации. Получается, что сами субъекты Российской Федерации оказываются в стороне от правового регулирования, так как Закон ' См.: Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства. // журнал российского права. 2002, 3 1 С.93.

^ См.: Российская газета. 2004. 27 мая.

^ См.: Кокотов A.M. Совершенствование федерального законодательства о статусе субъектов Российской Федерации.// Ученые заниски. Вып. 10. - СПб., 2003. С. 130.

-103 разграничивает федерацию, ее органы и органы субъектов Российской Федерации.

Статус субъектов РФ требует детального законодательного выражения.

Необходим комплексный федеральный закон о конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, кроме того, требуется уточнить статус субъекта РФ в различных федеральных законах.

Ст.73 Конституции Российской Федерации позволяет федеральным органам достаточно произвольно менять границу федеральной и региональной компетенции и в правотворческой и правоприменительной деятельности, поэтому законодательство должно закрепить перечень полномочий субъектов, который можно было дополнять.

Конституционный статус (правовое положение) субъекта федерации как научная категория - это совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации."*. Это и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).

В Конституции заложено «противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5) и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей»/ Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно рассматривать как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т.е в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с • См..: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. (Основы концепции, конституционная модель, * практика) М. 1999. С.29.

' См.: Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // государство и право, 1997 № 11, с.14.

-104 конституцией государства может вступать в правоотношения.^ Это отношения с другими субъектами федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами. Субъект федерации может вступать в отношения с международными организациями (п. «о» ч. 1 ст.72);

с местным самоуправлением (ч.2 СТ.131, Ч.2 СТ.132, ст. 133);

с индивидуальными субъектами (ст.ЗЗ, ч.1 ст.32, ст. 46 и др.).

По итогам парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 24 мая 1994 г были закреплены следующие принципиальные положения:

"О целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;

о равенстве всех субъектов Российской Федерации;

о строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально государственном и территориально-государственном;

о суверенитете Российской Федерации;

субъекты Российской Федерации не являются суверенными».^ Различаются общий и специальный статусы субъектов федерации.

Общий статус включает всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации. Специальный статус - это права и обязанности субъекта в о конкретном виде правоотношений. Важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Необходимо определиться, что является понятием «компетенция», а что «предмет ведения». Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством суверенитетом. Суверенитет находит воплощение в определенных полномочиях, которые принадлежат Федерации как суверенному * См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. (Основы концепции, конституционная модель, практика). С.29.


' См.: Единая конституционная система Российской Федерации / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике. М.: Государственная Дума: Республика. 1994. С. 103.

-105 политическому единству, без этих нолномочий суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.^ Выделяют конституционный, конституционно-правовой и правовой статусы. В основу данной классификации положены критерии отраслевой принадлежности источников и объема правового регулирования.

Конституционный статус онределяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношений одного (тина) он является общим. Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот вид статуса учитывает видовые особенности субъектов нравоотношений одного рода (типа) - это специальный правовой статус. Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права.

В доктрине принято разделять федерации на симметричные и асимметричные. Симметричными являются те федерации, все территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус субъектов федерации (штаты Канады). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации).'° В Российской Федерации, и не только в ней, существуют сложносоставные территориальные образования. Это такие территориальные конструкции, состоящие из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно * См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С.ЗО.

' См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. С.80.

'" См.: Иванов В.В. Вопросы теории государствеююго устройства. С.93.

-106 из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы (автономные округа в составе краев, областей с 1992 года).

В результате политических событий в России в начале девяностых годов был заключен Федеративный договор, включивший в себя три самостоятельных договора:

1) Договор разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договор о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;

3) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга Российской Федерации, В соответствии с Законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»", принятым VI съездом народных депутатов РФ, эти договоры были приложены к Конституции (Основному закону) Российской Федерации (в редакции от 21 апреля 1992 г.).

Окончательно конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и других ее субъектов был определен Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Признавая равноправие субъектов федерации.

Конституция закрепила и различия между ними. Статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики, статус остальных субъектов - Конституцией РФ и уставом субъекта, принимаемым законодательным органом (ч.2 ст. 66 Конституции РФ).

" См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

-107 А.Н.Лебедев в своей интересной теоретической работе достаточно полно проанализировал состояние вопроса изученности статуса субъекта Российской Федерации.'^Он справедливо отмечает, что толкование норм Конституции РФ 1993 г., ссылка на одни и те же статьи Основного закона России, позволяет авторам делать противоположные выводы.''' Первое направление научной мысли защищают ученые, которые считают, что все политико-территориальные образования, перечисленные в ст. Конституции РФ не однозначны, и лишь республики обладают государственным суверенитетом. В статье Б.С.Эбзеева и Л.М.Карапетяна.

опубликованной в 1995 г. государственный суверенитет республик рассматривается как реализация неотъемлемого и общепризнанного международным сообществом права народов республик на самоопределение в избранной политической форме «на базе этнической территории соответствующего народа, т.е на территории его исторического проживания».''^ Сторонники этого направления считают, что источником статуса республики могут быть несколько правовых актов, а основным должен быть договор с РФ.

Особый статус Татарстана, Башкортостана и Чечни, по их мнению, нормальное явление.'^ Учредители РФ - суверенные республики - субъекты РФ могут иметь особые права и особую правоспособность.'^ Иные субъекты суверенитетом не обладают и не являются суверенными государственными образованиями.'^ '^ Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. (Основы концепции, конституционная модель, практика) М.: Институт государства и права Российской Академии наук. М.,1999.

" См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С.35.

• См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного '* статуса субъектов // государство и право. 1995 № 3. С.8.

" См.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 13.

'* См.: Хакимов Р.С. Проблемы асимметричности федеративных отношений (на примере взаимоотношений Республики Татарстан и Российской Федерации) // Международная научно-практическая конференция. Казань, 1993. С.92.

" См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С.56.

-108 Суверенность республики означает, по мнению сторонников этой концепции, ее международную правосубъектность, возможность выхода из состава Федерации при определенной процедуре.'^ Эта концепция верна для конфедераций, а не для федерации.

Федеративный Договор, который постоянно приводят сторонники концепции в качестве первичного по отношению к Конституции 1993 года'^, то он не учреждал новое государство, и отражает лишь соотношение политических сил центра и регионов.'^^ Представителей второго направления изучения конституционно правового статуса субъекта федерации А.Н.Лебедев называет сторонниками концепции «видов».^' Ее сторонники считают Россию асимметричной федерацией, основанной на сочетании национального и территориального принципов.^^ Все субъекты РФ, по мнению сторонников этого направления, подразделяются на шесть видов субъектов, хотя как политико территориальные образования обладают единым статусом субъекта РФ, однако, несмотря на провозглашаемое Конституцией равноправие, не тождественны и могут обладать «многовариантностью своего статуса» Вследствие принадлежности к определенному виду субъекты имеют особые статусы.^'* Причем сторонники этой теории по-разному подходят к особенностям организации государственной власти. Одни считают, что субъекты в зависимости от того республики они или края, области, автономные образования должны иметь разный уровень организации государственной.^^ Другие считали, что различия между субъектами РФ заключаются " См.: Тадевосян Э.В. Указ. соч. С П.

" См.: Муксинов И.Ш. Федеративный договор: опыт и проблемы // Права человека и межнациональные отношения. М.1994. С.43.

^° См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С.42.

^' См. Лебедев А.Н. Указ. соч. С. ^^ См.: Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма. Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С.84.

^' См.: Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С.43.

^* См.: Конституционное право. Учебник / Отв.ред. А.Е.Козлов. М., 1996. С.223.

^' См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник М., 1995. С. - 263, 274, 281;

Михалева Н.А., Рахлевский В.А. Государственное право России. Курс лекций. В 2 т. /Под ред.

О.Е.Кутафина. М., 1994. Т. 2. С.39, 55.

-109 только в праве республик иметь конституцию, государственный язык.^^ Третье направление, выделенное А.Н.Лебедевым,^^ объединяет тех, кто считает, что Россия по Конституции РФ 1993 г. провозглашена симметричной федерацией, поэтому все субъекты РФ должны иметь равный статус. В основе концепции лежит представление, что Россия по Конституции РФ 1993 г. является симметричной федерацией, т.е. в ней не предусматривается «особого статуса для отдельных субъектов».^^ В.Е. Чиркин, Л.А.Морозова считают, что в Конституции 1993 г. не предусматривается особого статуса отдельных субъектов.^^ И.А.Умнова,"'° А.С.Автономов,^' М.В.Баглай,^^ А.Н.Лебедев"'^ делают вывод о невозможности определить форму РФ, т.е. сделать однозначный вывод, имеют ли субъекты РФ равный статус или статусы субъектов, перечисленных в ч.1 ст.5, различны. В ч.1 ст.5 определено, что РФ состоит из «равноправных субъектов». Именно так понимается в науке принцип равноправия субъектов РФ по аналогии с принципом равноправия граждан.

Конституция Российской Федерации в ч.4 ст. 5 установила, что состоящие в Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа являются равноправными в отношениях между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Ч. 4 ст.5 противоречит ч.1, которая дает структурную характеристику Российской Федерации и устанавливает принцип равноправия ее субъектов, а ч. 4- закрепляет такое равноправие лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.


^* См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева.

" См.: Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 57.

" См.: Жуков Д.В., Постников А.Е., Пяткина С.А., Сафарова М.Р., Тихомиров Ю.А., Шелютто Н.В. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С.6.

^' См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: свавнительный анализ. С.18, Морозова Л.А. Указ.соч. С.13.

^° См.:УмноваИ.А. Указ. соч. С.14.

^' См.: Автономов А.С. К плану законодательных работ Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 2 (9).-С.98 - 99.

" См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Указ. соч. С И З.

-110 Статья 5 Конституции называет принципы федеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные конституции (уставы) и законодательство. В части 2 ст. 11 и ст.77 закрепляется право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Часть.3 ст. 11 определяет конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а часть.3 ст.67, ч.4 и 5 ст. 76 регламентируют осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения. В ст. 68 предоставляется право на установление государственных языков;

в ч. 6 ст. 76 - превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения субъектов Федерации, над федеральными;

в ч.2 и 3 ст. 77 - взаимное делегирование полномочий;

в ч. СТ.95 - представительство субъектов в Совете Федерации;

в ст. 125 обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами;

в ч. ст. 129 - согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации;

в ст. 136 - одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральной Конституции;

в ч. ст. 137 - изменение собственного наименования и др.

Включение Федеративного Договора в Конституцию РФ в качестве самостоятельного приложения было оправдано, так как Федеративный Договор не изменил национально-государственного устройства России и не утвердил нового государства, перераспределил предметы ведения и полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов..'''* Это очень важное положение, так как в литературе субъекты федерации часто рассматриваются как одна из разновидностей административно территориальных единиц, а сама федерация - как одна из форм административно-территориальной организации государства.''^ " См.:ЛебедевА.Н. Указ. соч. С.61.

^* См.: Чиркип В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государство и право, 2000, № 10 С.5.

' ' См.: Тадевосяи Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. // Государство и право, 2000, ХоЗ. С. 17.

-Ill Что касается Федеративного договора, то, как известно, сейчас Конституция не включает в свое содержание текста этого договора. Согласно Ч.4 пЛ разд. II Конституции, в случае несоответствия ее положений положениям Федеративного договора, действуют положения Конституции.

Особенно это важно в настоящее время, так как ведется речь о совершенствовании структуры РФ и говорится об укрупнеьши субъектов федерации как об одном из направлений административно-территориальной реформы в РФ.^^ Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации»"'^ подробно регламентирует процедуры принятия и образования в составе РФ новых субъектов. Под термином «образование нового субъекта» понимается только образование путем объединения. Однако часть 1 ст. 137 Конституции указывает три ситуации, которые влекут за собой внесение изменение в ст. 65, содержащую перечень субъектов Федерации: принятие нового субъекта, образование нового субъекта, изменение конституционно-нравового статуса Федерации. В связи с принятием этого Закона возникает нроблема с определением конституционно-правового статуса образовавшегося путем слияния автономного округа и края субъекта.

Необходим соответствующий закон, регламентирующий статус этого субъекта.

Субъекты РФ - не административно-территориальные, а политико территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры РФ - это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос.^^ Субъект федерации всегда обладает государственной автономией.''^ Более жесткую нозицию по этому вопросу занимает В.Е.Чиркин, который исключает всякую возможность признания за субъектами федерации статуса государства.

' ' См.: Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000. С. 1 0 - 11, 150, 155.

" См.: Российская газета. 2001. 20 декабря.

'* См.: Тадевосян Э.В. Указ. соч. С. 18.

^' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Изд.З-е / Под ред.

Б.А.Страшуна. М.,1999. С.687.

-112 считая их не государствами, а государственными образованиями,''^ Есть и компромиссная позиция, которая, по нашему мнению, более близкая к пониманию юридической природы субъекта Российской Федерации:

«Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях»."*' Обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство."*^.

Следующая черта, характеризующая правовой статус субъектов разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совмест}юго ведения Федерации и ее субъектов, (т.е. вне пределов ст. 71, Конституции РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти (ч.З ст.И, СТ.73 Конституции РФ). Таким образом, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, носящей остаточный характер. В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть посредством самостоятельно образуемых органов государственной власти (ч.2 ст. 11 Конституции РФ). Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч.4 ст. 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию системы органов государственной власти, развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

В то же время система органов государственной власти, складывающаяся в субъектах Федерации, должна соответствовать основам ее конституционного '"' См.: Чиркии В.Е. Государственная власть субъекта федерации. С.5 - 8.

• См.: Конституционное право зарубежных стран. / Под ред. М.В.Баглая, ю.И.Лейбо и Л.М.Энтина. М.., 1999.

" С. 132.

•^ См.: Тадевосян Э.В. Указ.соч. С.21.

• -113 строя И общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Следует обратить внимание, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции РФ).

Законодательство субъектов Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, тем более Конституции РФ (ч. 5 ст.76, Ч.1 ст. 15, п. «а» Ч.1 СТ.72). Все противоречия между федеральным законом, а в особенности Конституцией РФ, и иным актом подлежат преодолению, во первых, руководствуясь принципом верховенства Конституции РФ, во-вторых, принципом верховенства Конституции РФ, в-третьих, принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур. В рамках компетенции субъектов Российской Федерации оказываются вопросы, относящиеся к их административно-территориальному обустройству, развитию местного самоуправления. В то же время местное самоуправление должно соответствовать общим принципам ее организации, установленным Российской Федерации совместно с субъектами.

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать конституционные (уставные) суды и формировать их состав, развивать систему мировых судей. Субъекты Российской Федерации обладают определенными возможностями в области международных и внещнеэкономических связей и выполнения международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч.2 ст. Конституции РФ).

В структуре конституционно-правового статуса субъекта можно выделить четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и -114 универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно правовых отношений. Выделяют: 1) место в обществе и государстве, социально-политическую роль и назначение субъекта;

2) общую правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;

3) права и обязанности или компетенция и ответственность;

4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права (система «правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развитие человека и общества в целом, а также нормальное и должное функционирование государства по выполнению его социально-политического назначения»)"*^.

Только субъектам федерации предоставлено право непосредственно формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных федеральных органов, в которых представлены все субъекты.

Таким образом, важным признаком субъекта федерации является его право формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю, то есть участвовать в особого рода правоотношениях, которые получили в юридической науке название федеративных.

Статическую составляющую статуса субъекта образует ряд элементов.

Одним из них является официальное наименование. Субъект Российской Федерации права обязан иметь установленное Конституцией РФ официальное наименование - название (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65 Конституции РФ). Название субъекта Российской Федерации является его правом и обязанностью, поэтому установленное в Конституции РФ название должно полностью соответствовать названию, установленному субъектом в своем основном законе. Официальное •' Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского ун-та. 1996. Сер. 11.

* *^ 1 Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 38.

-115 название субъекта Российской Федерации должно быть включено в основной закон субъекта Российской Федерации в редакции ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Официальное название субъекта Российской Федерации включает две составные части: — название организационно-правовой формы, которую субъект Российской Федерации имел до принятия Конституции РФ 1993 г., т. е.

республика, край, область, — это историко-правовая форма;

— индивидуальное (персонифицированное) название субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Российской Федерации»'*'*.

Однако надо иметь в виду, что самостоятельность субъекта Российской Федерации в соответственном переименовании касается только индивидуализирующего элемента наименования, но не дополнительного элемента (область, край, республика), который отражает конституционный титул субъекта Российской Фeдepaции'*^ Один из элементов — «символика». Современные конституции республик обычно посвящают республиканской символике специальные разделы или главы. Но есть и исключения, например. Конституция Республики Карелия, в которой символике посвящены лишь отдельные статьи. До последнего времени полное описание классической триады государственных символов — государственного флага, герба и гимна — содержалось только в Конституции Республики Карелия и Конституции Республики Башкортостан.

Следующий элемент внешнего статуса субъекта Российской Федерации — домицилий. Данный термин стал употребляться в конституционном праве сравнительно недавно. Он заимствован из частного ' Собрание законодательства РФ (далее: СЗ РФ). 1995. Ns 49. Ст. 4868.

-116 нрава, где используется также нечасто, и означает место нахождения юридического лица.

Еще один элемент внешнего статуса — «официальные языки». В конце 80-х гг. XX в. языковые проблемы межнационального общения значительно обострились, свидетельством чего стало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. «О языках народов СССР»''^ В Российской Федерации были приняты Декларация о языках народов России'*'' и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСРИ^ в который были внесены серьезные изменения Федеральным законом от 24 июля 1998 г.'*^ В СССР до начала 90-х гг. термин «государственный язык» в законодательстве практически не использовался. В связи с принятием на рубеже 80—90-х гг. в республиках СССР новых нормативных актов «О языках», а затем и общесоюзного закона «О языках» в юридической и лингвистической науках началась разработка программ, связанных с понятием «государственный язык».

Государственному языку давалось определение как одной из функциональных разновидностей языка нации, употребляемой в сферах организованного общения (официальных сферах) и имеющей соответствующий " юридический статус.

На федеральном уровне нормы, регулирующие правовой статус языков, закреплены в следующих нормативных правовых актах: Законе РСФСР от 25 октября 1991г. «О языках народов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 24 июля 1998 г.)^';

Федеральном законе «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.^^;

Федеральном ^' о «составном» наименовании государства см.: Белкии А. А. Официальное наименование государства (фрагмент лекции) // Правоведение. 1995. № 3. С. 119—120.

"^Ведомости Съезда народных денутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 19.Ст. 327.

"' Там же. 1991. J o 50. Ст. 1742.

V ^'Там же. Ст. 1740.

• Российская газета. 1998. № 146 (4 авг.).

^ '" Трушкова Ю. В. Проблемы использования современной социолингвистической терминалогии // Проблемы языковой жизни Российской Федерации и зарубежных стран. М., 1994. С. 115.

' ' Ведомости Верховного Совета РФ. 1991. ^а 50. Ст. 1740;

СЗ РФ. 1998. X» 31. Ст. 3804.

" СЗ РФ. 1996..№ 25. Ст. 2965.

-117 законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.^^;

Указе Президента Российской Федерации «О Совете по русскому языку при Президенте Российской Федерации» от 7 декабря 1995 г.^'*;

Постановлении Правительства Российской Федерации об утверждении федеральной целевой программы «Русский язык» от 23 июля 1996 г.^^;

Постановлении Правительства Российской Федерации «О Совете по русскому языку при Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г,^^ Законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов «О языках» и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда РФ отмечалось, что из ч. ст. 68 Конституции РФ «не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия. Это не позволяет Конституционному Суду Российской Федерации в производстве по даньюму делу установить объективные условия, которые необходимы для реализации закрепленного в ст. 68 (ч. 2) Конституции Российской Федерации правомочия по установлению государственного языка (языков) республики с тем, чтобы при этом исключалась производственная трактовка языка в качестве государственного, а также не допускались чрезмерные языковые требования. Такие условия связаны в том числе с реальным соотношением языковых групп, наличием рассчитанных на " Там же. 1999. № 18. Ст. 2208.

" Там же. 1995. № 50. Ст. " Там же. 1996. К° 32. Ст. 3925.

"Там же. 1998.JV2 2. Ст. 261.

-118 переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики»^^.

На основании приведенного Постановления можно сделать вывод, что Конституционный Суд РФ признал, что существует пробел в определении понятия «государственный язык республики».

Каждый субъект Российской Федерации имеет территорию, которая в соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ является составной, неотъемлемой частью территории Российской Федерации: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Территория субъекта Российской Федерации является пространственным пределом действия его власти^^.

Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущем законодательстве, в частности в ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушное пространство^^: 1. Территория субъекта Российской Федерации в соответствии с нормами федеральной Конституции является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и состоит из сухопутной территории (суши), включая острова. 2. Правовое регулирование всех территориальных вопросов, установление, изменение территории субъекта Российской Федерации осуществляется соответствующими федеральными органами государственной власти. 3. Границы территории субъекта Российской Федерации являются административными. 4. Территория субъекта Российской Федерации может быть изменена лишь в двух случаях: — при взаимном согласии сопредельных субъектов Российской Федерации с последующим обязательным утверждением Советом Федерации Федерального Собрания РФ, при этом решение субъектов может быть отменено Советом Федерации;

— при " С З Р Ф. 1998. № 1 8. Ст. 2063.

^' Козлова Е. И., Кутафии О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995. С. 263.

-119 заключении международного договора Российской Федерации с сопредельным государством по территориальным вопросам без согласия субъекта Российской Федерации, но с обязательным проведением опроса населения, проживающего на территории, которая может быть подвержена изменениям в случае заключения договора об изменении границ.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.