авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 4 ] --

Последним элементом статистической составляющей является институт гражданства. О гражданстве республик в составе Российской Федерации упоминается в ст. 2 (ч. 2) Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г.^° Это положение воспринимается неоднозначно. Считается, что гражданство — это политико правовая принадлежность лиц государству, являющемуся самостоятельным субъектом международного права. Республики в составе Российской Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью^'.

Анализ законодательства о гражданстве нескольких субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что оно имеет существенное противоречие законодательству федеральному.

Пельзя исключать и изменений в статусе субъекта Российской Федерации, так как Конституции РФ есть известные правовые возможности, предусматривающие изменение правового статуса субъекта Российской Федерации. Правом сецессии субъекты Российской Федерации не наделены, но границы между субъектами Российской Федерации с их взаимного согласия могут быть изменены (ч.З ст. 67 Конституции РФ). Даже может быть изменен правовой статус субъекта Российской Федерации, но при согласии на то Российской Федерации и ее субъекта и в соответствии с Федеральным тенденции.

В Российской Федерации был принят федеральный закон, предусматривающий возможность федерального вмешательства в определенных ситуациях, а также федеральный закон о реформе Совета ' ' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17.

*" Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243.

*' Маликов М. К. Гражданство Российской Федерации и фажданство ее субъектов // Государство и право. 1997.

№ 8. С. 22.

- 120 Федерации, изменении принцинов его формирования (конец 2000 г.). В конце 2000 г. был учрежден Государственный совет при Президенте РФ. Велись активные практические меры но приведению реснубликанских конституций, уставов и других нравовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством (вторая половина 2000 г и позднее) и др.

Конституция РФ в силу ее учредительного характера, верховенства и высшей юридической силы является основным источником, а конституция (устав) субъекта РФ - нроизводным. В то же время конституционно-правовой статус субъекта РФ как по количеству, так и по содержанию норм обширнее конституционного статуса субъекта РФ. Каждый субъект РФ имеет индивидуальный конституционно-правовой статус, определяемый нормами Конституции РФ и основного закона субъекта РФ. Конституционный же статус каждого субъекта одинаков.

2.2. Права субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными оргаиами государствеиной власти Наличие у субъектов суверенных прав неверно потому, что такие права возникают из суверенитета государства, которым обладает в целом государство - Российская Федерация. В конституциях республик не могут быть закреплены нормы, регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, по предметам исключительного ведения такое регулирование должно соответствовать законам Федерации (ст. 71, 72, 73, 76 и другие). В Конституции РФ существуют специальные нормы, устанавливающие нределы или исключения для верховенства( ст. 5, 71 - 73 Конституции). В нределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения органы исполнительной власти обоих уровней образуют единую систему (ч. CT.11). Территория России является целостной и неприкосновенной, хотя субъекты Федерации вправе изменять свои границы по взаимному согласию -121 (ч.З СТ.67 Конституции РФ), но с последующим утверждением Советом Федерации (н. «а» части 1 ст. 102).

Особым средством обеспечения единства Федерации является конституционный институт федерального вмешательства.^^ Как известно, 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор и вопрос о статусе субъектов, возможного одностороннего либо согласованного с Федерацией регулирования их статуса встал на повестку дня. Можно заметить, что в советском и российском праве договор не рассматривался в качестве формы регулирования общественных отношений, либо его роль отмечалась без подробного освещения.^^ Однако можно отметить ряд работ, посвященных этой проблеме. Это прежде всего работы Ю.А.Тихомирова и B.B.HBaHOBa.^"*. Природа отношений между зависимыми субъектами и договор как регулятор отношений между ними в целом существенно отличаются. В то же время ряд исследователей дают Российской Федерации характеристику как конституционно-договорной,^^ договорно-конституционной либо договорной, то есть такой, в которой договор имеет преимущество перед конституцией^^ Одним из важнейших нормативных актов, связанных со статусом субъектов Российской Федерации является Федеральный закон РФ от 4 июля 2003 г. №. 95-ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской " См.: Чиркин В.Е.Российский федерализм и российский опыт.//Журнал российского права. 1997. № 4. С.79 81.

" См.: Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права. Саратов, 1998. С.163.

*"* См.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. N° 5. С.27 35;

Тихомиров Ю.А.Юридическая коллизия. М., 1994;

Федеративное устройство: реализация Конституции российской Федерации. Отв. ред. И.В.Постовой. М., 1995. С.55 - 65;

Иванов В.В. Российский федерализм и внутренняя договорная политика. Красноярск, 1997. С. 39 - 62.

*' См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного Российского Федерализма. М., 1998. С.22 - 28, -78.

** См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С.24;

Страшун Б.А. Вступительная статья // Федеральное конституционное право России. М, 1996. C.IX.

-122 Федерации»*^^ Этим вступают в силу положения закона, содержащие исчерпывающий перечень из 41 вопроса, которые относятся к полномочиям орга1юв государственной власти субъектов РФ и осуществляются регионами самостоятельно за счет их бюджетов, и статья о разграничении полномочий между краями, областями и входящими в их состав автономными округами, которая предусматривает передачу «материнским» краям и областям в области ряда полномочий, прежде всего осуществлявшихся округами.

Важное место в системе федеративного государства играет Совет Федерации. Его формированию и работе посвящено ряд работ известных Аи ученых- юристов. В России Совет Федерации, согласно Конституции, состоит из представителей законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Конституция не уточняет, кто должен быть этими представителями. На практике до 2000 г. он формировался по должностному принципу. В него входили представитель законодательного органа и глава каждого субъекта РФ (президент республики в составе России, губернатор края или области и т.д.). Закон, принятый в 2000 г., изменил эту ситуацию: теперь руководители субъектов посылают своих представителей, и Совет Федерации работает на постоянных нaчaлax.^^ В середине декабря 2004 г. Российский Президент утвердил Федеральный Закон ФЗ-160 от 3 декабря 2004 г «О внесении изменений в Федеральный Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» и ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания» и о признании утратившим силу п. 12 ст.1 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы " См.: Российская газета, 8 июля 2003, ФЗ РФ от 4 июля 2003, № 95-ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен1юй власти субъектов Российской Федерации».

*' См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.;

Он же Федеральное Собрание -Парламент России. М., 1999.

*' См.: Российская газета, 2000, 8 августа.

-123 Федерального Собрания Российской Федерации»^^ В соответствии с этими изменениями устанавливаются новый порядок отзыва членов верхней палаты парламента. В соответствии с документом запрещается досрочно отзывать сенаторов из Совета Федерации. В то же время предлагается норма, согласно которой досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации допускается по такому же перечню обстоятельств, который установлен в отношении депутата Государственной Думы. К законопроекту была принята поправка, согласно которой по представлению председателя верхней палаты парламента полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим его органом государственной власти субъекта Российской Федерацией. Однако орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступившее представление председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий сенатора. Законопроектом устанавливается трехмесячный срок для избрания члена Совета Федерации вновь избранным органом государственной власти субъекта РФ, а также в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, назначенного указанным органом ранее. При этом решение о досрочном прекращении полномочий должны направляться в Совет Федерации в пятидневный срок. Действующий закон дополняется нормой, позволяющей вновь избранным органам государственной власти субъектов подтверждать полномочия ранее назначенных членов Совета Федерации по упращенной процедуре. Таким образом, регионы лишили еще одной разновидности полномочий - права по своему усмотрению назначать и отзывать членов верхней палаты парламента. Вопрос о досрочном отзыве члена Совета Федерации отныне будет принимать Совет Федерации - регионам оставили право ставить этот вопрос на голосование, предварительно обосновав причину отзыва. А Верхняя палата может отвергнуть это предложение двумя третями галосов. В то же время Совет Федерации без всякой инициативы снизу может См.: Российская газета, 2004, 17 декабря -124 лишить сенатора полномочий, если он без уважительной причины более трех раз в течение одной сессии прогуляет заседание либо совершит поступки, «позорящие честь и достоинство члена Совета Федерации»

Верхняя палата - это одновременно представительство всего народа (в федерации существует единая государственная власть народа) и представительство народа субъекта федерации, его специфических интересов, выражение государственной власти субъекта (субъектов) федерации.^' Конституция Российской Федерации употребляет «термин представитель субъекта Федерации» только применительно к порядку формирования Совета Федерации (ст. 95 Конституции). В федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184 -ФЗ (с последующим и изменениями и дополнениями) высшие представительские функции закреплены за главой исполнительной власти субъекта Федерации. В соответствии со ст.7 Закона, именно он представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, использует ст. 43 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соотношениях о разграничении полномочий между конкретными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами " См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно -правовое исследование). С. 109.

-125 исполнительной власти большое место уделяется обеспечению взаимодействия и представительства сторон в конкретных сферах управления.

Конституционный Суд сформулировал это положение следующим образом: в своей организации и деятельности палаты Федерального Собрания призваны отразить разные стороны народного представительства - прямое представительство населения и представительство субъектов Федерации.^^ Совету Федерации принадлежит отлагательное вето, которое может быть преодолено в соответствии с правом. В России Совет Федерации по представлению Президента назначает судей Конституционного Суда, половину аудиторов Счетной палаты (другую половину назначает нижняя палата).

Генерального прокурора, некоторых должностных лиц. Только верхняя палата.

Совет Федерации принимает окончательное решение об импичменте президепту.

В верхней палате нашли отражения главные противоречия федерализма как государственного устройства, потому что они присуш;

е федерализму в силу самой его природы^^ Верхние палаты любой федерации были созданы для того, чтобы представлять субъекты Федерации, согласовывать интересы регионов и страны в целом, разрешать противоречие между исходными суверенитетами субъектов и суверенитетом государства.^"* Существует противоречие в интересах регионов и Федерации. Одни регионы в условиях форсирования темпов социалыю - экономического развития получают большее развитие, так как могут обладать большими сырьевыми и иными ресурсами. Главным инструментом разрешения споров между Федерацией и субъектами и субъектами является Совет Федерации.

Представители в Совет Федерации от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не избираются, а назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации " См.: ВКС. 1996, № 2 - 3, с.2О.

" См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций /отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С.5.

''* См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 5 - -126 (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Хотя формально представительство осуществляется от правительства или администрации как коллегиального органа, данный вопрос решается и фактически и юридически единоличным решением высшего должностного лица (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Оформляется он в виде указа или постановления.

Должен ли член Совета Федерации выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа и должен ли он согласовывать свою позицию при голосовании? Для этого необходимо установить, какой мандат у члена Совета Федерации: императивный или свободный? М.В.Баглай полагает, что в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария а законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия.^^ В.И.Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклон1ю следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение.^^ В.В.Гомуляк отмечает, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями.^'^ Как считают многие исследователи, изменения порядка формирования Совета Федерации настолько дискредитирует новую модель представительства, что сегодня сложно придавать его деятельности реальное значение.

" См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1999. С.542.

'* См.: Васильев В. И. В кн.: Васильев В.И, Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001. С. 245 - 246.

См.: Гомуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С.204.

См.: Глич-Золотарева М.В. Актуальные проблем! модернизации федеративного устройства России.

проблемы (юридические аспекты). //Федерализм: Российское и швейцарское измерения М., 2001. С.68- 69.

-127 Необходима реформа Совета Федерации. Она касается изменения порядка формирования Совета Федерации. От каждого субъекта необходимо избирать прямым голосованием по два депутата. Законодательно надо закрепить императивный мандат будущих сенаторов. То есть сделать их ответственными перед законодательными собраниями, а через них и избирателями, за то, как голосуют в Совете Федерации. Необходимо расширить полномочия в законодательном процессе.

Сторонами федеративного правоотношения являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Права субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти надо рассматривать как конституционное поведение субъекта Российской Федерации, права которого могут быть реализованы в конкретном правоотношении по его усмотрению при наличии юридического факта^^.

Анализируя положения Конституции РФ, можно выделить комплекс прав субъекта федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Субъект имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и право обращения в Конституционный Суд РФ, а также право обращаться к Президенту РФ для возбуждения (осуществления) согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами государственной власти У субъекта Федерации есть право давать согласие Генеральному прокурору РФ на назначение прокурора субъекта Российской Федерации и вносить в Парламент РФ предложения о пересмотре, внесении поправок и изменений Конституции РФ.

^^ Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 133.

-128 Кроме перечисленных прав - это право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3—8 после их рассмотрения палатами Федерального Собрания;

право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой;

право органов государственной власти субъекта Российской Федерации вступать в договорные отношения с федеральными органами государственной власти.

Как субъекты законодательной инициативы субъекты Российской Федерации юридически равноправны не только между собой, но и с другими субъектами законодательной инициативы, перечисленными в ч. 1 ст. 104.

Однако, при достаточно высокой законопроектной активности субъектов Федерации и их представителей в лице членов Совета Федерации (до 40% от всех внесенных законопроектов) доля их законопроектов в программе законопроектной работы Государственной Думы, например, в период осенней сессии 2002 г., составляет около 4 % }^ Основные причины столь малой результативности связаны с правовыми ошибками при разработке проектов федеральных законов. Часто причиной этого становится непродолжительный опыт законотворческой деятельности многих субъектов Федерации.

Субъект Российской Федерации имеет право обращения в Конституционный Суд РФ. Право обращения субъекта в лице органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в Конституционный Суд РФ установлено ст. 125 Конституции РФ. Это же право подтверждается и ФЗ РФ от 4 июля 2003 г. J f 95-ФЗ « О внесении изменений и So дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов '" См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003, С. 126.

- 129 fi государственной власти субъектов Российской Федерации». Поскольку система законодательных (нредставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают оба названных вида органов.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В Конституционный Суд РФ может обратиться как само высшее должностное лицо, так и коллегиальный орган (правительство, администрация и т. д.)^^ Основаниями для обращений могут быть;

запросы органов законодательной и исполнительной власти о соответствии Конституции РФ перечисленных в ч. 2 ст. 125 нормативных правовых актов, а так же запросы органов государственной власти субъекта Российской Федерации при спорах о компетенции с федеральными органами государственной власти В качестве оснований служат запросы судов субъектов Российской Федерации о проверке конституционности федерального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле и запросы о толковании норм Конституции РФ.

Порядок подачи обращений в Конституционный Суд РФ урегулирован Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Право обращения в Конституционный Суд РФ является конституционным правом субъекта Российской Федерации.

" См.: Российская газета, 8 июля (№ 131) 2003 г. ФЗ РФ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ.

" См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

'^ См.: Конституционный судебный процесс: Учеб. для вузов /отв. ред. Д.ю.н. проф. М.С.Саликов. М.:Норма, 2003. С.253.

-130 Субъект Федерации имеет право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Органы государственной власти субъекта федерации правомочны вступать в договорные отношения с федеральными органами государстветюй власти. Возможность установления договорных отношений предусматривается Конституцией РФ в следующих статьях Основного Закона Российской Федерации:— ч. 3 ст. 11 «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»;

ч. 2 ст. 78: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам»;

ч. 3 ст. 78: «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление своих полномочий»;

ч. 2 ст. 125: «Конституционный Суд Российской Федерации...

разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...»;

Раздел второй Конституции РФ, п. 1:гласит «...В случае несоответствия положений Федеративного Договора..., а также других договоров между -131 федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...

действуют положения Конституции Российской Федерации».

Модель договорных отношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации выглядит следующим образом: 1) Сторонами (субъектами) договорных отношений являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Заключение договоров между Российской Федерацией как суверенным государством и субъектами Российской Федерации как составной части Российской Федерации Конституцией РФ не предусмотрено. 2) Это внутригосударственные договоры.

3) Предметом и правовыми формами договорных отношений являются: а) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовыми формами являются Федеративный Договор и договор между субъектами Федерации;

б) взаимная передача осуществления части своих полномочий органами иснолнительной власти Российской Федерации и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правовой формой является соглашение. 4) Конституция РФ по отношению к договорам имеет высшую юридическую силу. 5) Договорные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации основываются на равноправии сторон.

Одним из основных элементов статуса субъекта Российской Федерации как субъекта федеративных правоотношений являются гарантии его прав. В общей теории права гарантии прав субъекта права обычно рассматриваются как условия и правовые средства, направленные на обеспечение, охрану, защиту прав субъекта в целях их «нормальной» реализации.

-132 Анализ норм Конституции РФ дает основание выделить следующие группы конституционных гарантий прав субъекта Российской Федерации как субъекта федеративных правоотношений: гарантии обеспечения прав субъекта Российской Федерации;

гарантии охраны прав субъекта Российской Федерации;

гарантии защиты прав субъекта РФ;

гарантии восстановления прав субъекта Российской Федерации. Нормы Конституции РФ носят учредительный характер в определении прав субъекта Российской Федерации.

Эти нормы утверждают особый порядок изменения конституционных норм, который не позволяет федеральным властям произвольно изменять или изымать у субъектов Российской Федерации их конституционные права.

Субъект Федерации имеет специальные процессуальные права, связанные с особым, отличным от обычного, порядком изменения Конституции РФ. Эти процессуальные права могут быть использованы только в случае возможного изменения прав субъекта Российской Федерации. При внесении поправок в Конституцию РФ, не затрагивающих права субъекта Российской Федерации, процессуальные права не применяются.

Таким образом, общий порядок изменения Конституции РФ распространяется на процедуру изменения конституционных прав субъекта Российской Федерации, но со следующими ограничениями: 1. Права субъекта Российской Федерации, установленные в гл. 1, 2, 9 Конституции РФ, не подлежат изменению в рамках действующего Основного Закона России.

2. Права субъекта Российской Федерации, установленные в Ст. 78, могут быть изменены, но при выполнении следующих обязательных условий: согласия субъекта Российской Федерации на изменение своего конституционного права (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ) и согласие всех субъектов Российской Федерации на изменение своего конституционного права.

Сам конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5 Конституции РФ) запрещает одному или нескольким субъектам Российской Федерации иметь иные, чем у других субъектов -133 Российской Федерации, права. Для изменения персонального названия субъекта Российской Федерации не требуется согласия других субъектов Российской Федерации.

Процедура изменения прав субъекта Российской Федерации, может быть простой или сложной, в зависимости от изменяемого конституционного права субъекта Российской Федерации. Простая процедура связапа с изменением персонального названия субъекта Российской Федерации как составной части официального названия. Она не предполагает использование процедуры внесения поправок, изменений, предусмотренных в ст. 136. Поэтому субъект Российской Федерации вправе изменить свое персональное название на любое иное, но при условии согласия Российской Федерации^'*. Сложная процедура изменения прав субъекта Российской Федерации предполагает строгое следование требованиям ст. 136 Конституции РФ, за исключением нормы одобрения поправки законодательными органами субъектов Российской Федерации. Конституция РФ требует одобрения поправки органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это значит, что если некоторые субъекты Российской Федерации не одобрят поправку, она все равно подлежит внесению в Конституцию РФ.

Для изменения права субъекта Российской Федерации эта процедура не может быть применена, так как все без исключения субъекты Российской Федерации должны выразить свое согласие на изменение своего конституционного права.

Вторую группу гарантий прав субъекта Российской Федерации образуют гарантии, направленные на охрану его конституционных прав.

Для предупреждения нарушений прав субъекта Российской Федерации Конституция РФ предусматривает ряд прав. Во-первых, право голосовать в Совете Федерации против одобрепия федерального (федерального конституционного) закона, нормы которого, по мнению субъекта Российской Федерации, нарушают конституционные права субъекта Российской Лебедев А. И. Статус субъекта Российской Федерации. С. 160.

- 134 Федерации. Во-вторых, право субъекта Российской Федерации участвовать в процедуре назначения членов Конституционного Суда РФ в целях подбора такого состава судей, который бы обеспечивал их беспристрастность, объективность как при разрешении юридических конфликтов с федеральными властями, так и при проверке нормативных актов Федерации и субъекта Российской Федерации на соответствие Конституции РФ. В третьих, право субъекта Российской Федерации требовать от Президента РФ надлежащего исполнения своей конституционной обязанности гаранта Конституции РФ (ч. ст. 80 Конституции РФ). В четвертых, право органов законодательной власти субъекта Российской Федерации обращаться с запросом в Конституционный ос Суд РФ о толковании отдельных статей Конституции РФ. В пятых, право судов субъекта Российской Федерации при предположении, что федеральный закон, который применен или подлежит применению в конкретном деле, нарушает права субъекта Российской Федерации, направлять запрос в Конституционный Суд РФ о проверке его конституционности (ч. 4 ст. Конституции РФ). В шестых, право субъекта Российской Федерации требовать от федеральных властей проведения ревизии федеральных нормативных актов, изданных до принятия Конституции РФ 1993 г. (раздел 2).

Третья группа гарантий — права субъекта Российской Федерации, направленные на защиту своих прав в случае их нарушения федеральными властями. Можно выделить некоторые способы защиты субъектами своих прав Во-первых, это несудебная защита, которая реализуется с помощью обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции РФ: а) с требованием использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. Конституции РФ);

б) с требованием использовать право «отлагательного вето»

*' См.: Российская газ., 8 июля (№ 131) 2004. ФЗ РФ «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

-135 в случае принятия Государственной Думой и Советом Федерации федерального закона, нарушающего нрава субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, это судебная защита, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ. Эта защита осуществляется с помощью: а) органов государственной власти субъекта Российской Федерации в случае недостижения согласованного решения в ходе согласительных процедур у Президента РФ;

б) органов государственной власти субъекта Российской Федерации при споре о компетенции с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ);

в) органов законодательной власти или исполнительной власти субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. «а» ч. 125 Конституции РФ);

г) судов субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального (федерального конституционного) закона, нримененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

Четвертая группа гарантий прав субъекта Российской Федерации составляют гарантии, направленные на восстановление нарушенного права субъекта Российской Федерации. К ним относятся, во-первых, право субъекта Российской Федерации требовать от Конституционного Суда РФ надлежащего исполнения конституционной обязанности признавать не соответствующими Конституции РФ правовые акты федеральных властей, которые нарушают права субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Во вторых, право субъекта Российской Федерации требовать от Президента РФ надлежащего исполнения своей конституционной обязанности отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) В-третьих, право субъекта Российской Федерации требовать от Президента и Правительства РФ надлежащего исполнения конституционных обязанностей по обеспечению -136 осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч, 4 ст. 78 Конституции РФ).

В то же время можно сделать вывод, что гарантии нрав субъектов Российской Федерации малоэффективны. Конституция РФ нока не в состоянии защитить права субъектов Российской Федерации от нроизвольного вмешательства федеральных властей^^. В то же время, Федеральный закон РФ.

от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливает достаточно жесткую ответственность за нарушения разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъекта РФ.

Конституция РФ в качестве гарантий охраны, выявления нарушений конституционных прав субъекта Российской Федерации не предусматривает учреждение специального контрольного или надзорного органа. Конституция РФ не устанавливает ответственность федеральных органов государственной власти за нарушение нрав субъектов Российской Федерации. В Конституции РФ неопределенно сформулированы положения о восстановлении права субъекта Российской Федерации после признания Конституционным Судом РФ акта Российской Федерации неконституционным в случае спора о компетенции.

Представительство субъектов Российской Федерации в Совете Федерации не всегда гарантирует их от принятия парламентом законов, нарушающих конституционные права субъектов Российской Федерации.

Для характеристики конституционных гарантий прав Республики Карелия как субъекта Российской Федерации большое значение имеет вопрос о разграничении компетепции между Федерацией и ее субъектами.

Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, состав ее субъектов и их статус, не содержит положения, характеризующего ^ Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. С. 164.

' См.: Российская газета 8 июля (№131) 2004 г.

-137 статус субъектов Федерации как государств, тем более государств, обладающих суверенитетом. Лишь в ч. 2 ст. 5 употребляется форма - «республика (государство)». Однако это скорее формально-смысловое уточнение термина «республика». Суверенитет является атрибутивным свойством государства. Так как в соответствии с Конституцией РФ суверенным государством является Россия как федеративное государство, следовательно, ее субъекты, в том числе и республики, государствами в общепринятом смысле этого слова не являются.

Являясь субъектами Российской Федерации, региональные образования выступают органической частью общефедерального суверенитета. Это не означает, что субъекты Федерации получают часть суверенитета Российской Федерации, так как суверенитет не количественная, а качественная характеристика государства: он неделим и неотчуждаем. Участие субъектов в формировании суверенной воли государства означает, что эта воля реализуется Федерацией не в одностороннем порядке, а в результате взаимодействия и сотрудничества Российской Федерации со своими субъектами^^.

Есть правовые основания чтобы вести речь об ограниченном суверенитете субъектов Российской Федерации. Однако, такой суверенитет, это автономия с достаточно большой самостоятельностью субъекта права в решении в решении своих дел, со строгой ответственностью за принятые решения и их последствия. В конституционно- правовом плане можно говорит только об автономии субъекта Российской Федерации, а не о суверенитете.

В своем Постановлении от 7 июня 2000 г. по делу «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный суд высказал однозначную позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо Дмитриев Ю. А., Осипян С. А. Суверенитет на современном этапе развития федерации в России. М., 1994.

С. 35.

-138 суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. В онределении от июня 2000 года по занросу грунпы депутатов Государственной думы «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Татарстан, Конституционный суд еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государств, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти».

Для характеристики Российского Федеративного государства большое значение имеет вопрос разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Задачей любого государства является достижение равновесия разделенных властей. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законам. При этом пункт «н» части 1 ст. 72 относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года (с изменениями на июля 2003 года) под видом установления «общих принципов» осуществил детальную регламентацию не только организации, но и деятельности См.: СЗ РФ, 2000. 25. Ст.2728.

-139 региональных органов законодательной и исполнительной власти. Закон (стЛ) воспроизводит конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами власти, причем без какой-либо конкретизации и детализации ( положения п.1 ст. 1 Закона текстуально практически совпадают с конституционными нормами): государственная и территориальная целостность РФ (подпункт «а» иЛ ст. 1 Закона- часть 3 ст. 4, часть 3 ст. 5 Конституции);

распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (подпункт «б» п.1 ст. 1 Закона - часть 1 ст. 4 Конституции);

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (подпункт «в» п.1 ст.1 Закона - ч.2 ст.4, ч. ст. 15 Конституции);

единство системы государственной власти (подпункт «г»

п.1 ст. 1 Закона- ч. 3 ст. 5 Конституции);

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полгюмочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (подпункт «д» п.1 ст. 1 Закона - ст. Конституции);

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации (подпункт «е» п. ст.1 Закона - ч.З ст.5, ч.З ст.11 Конституции);

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий ( подпункт «ж» п.1 ст.1 Закона - ч.2 ст.П, СТ.73 Конституции).

За пределами Закона остались такие конституционные принципы, как равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации ( преамбула, ч. 3 ст.5), равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной -власти (ч.1, -140 CT.5), единство нравового и экономического нространства (ч.2 ст.6, чЛ ст.8, СТ.74, 75).

Далее Закон устанавливает систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации и детально регламентирует их организацию и деятельность, вторгаясь в компетенцию субъектов Российской Федерации (ч. СТ.77 Конституции РФ). На усмотрение субъекта Федерации Закон оставляет онределение наименования и структуры законодательного (нредставительного) органа государственной власти с учетом исторических, национальных и иных традиций, числа депутатов (в том числе количества депутатов, работающих на постоянной основе) и срока их полномочий (не свыше пяти лет), правомочности заседаний законодательного (представительного) органа государственной власти, случаев проведения закрытых заседаний (п, 2, 3, 4, 5, 10, 11 ст. 4);

учреждение должности высшего должностного лица субъекта Российской федерации, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти, или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (п.п. 1,2, ст. 17), определение его наименования ( с учетом исторических, национальных и иных традиций) и срока полномочий ( не свыше пяти лет) - п.5, 6 ст. 18, а также наименование, структуры и норядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской федерации (п.З ст.2О).

Установлены формы участия законодательного (нредставительного) органа государственной власти, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц (п.1 ст.24), возможности выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти руководителям органов исполнительной власти, в назначение которых на должность он принимал участие, и последствий выражения недоверия ( п.2 ст.24).

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные (помимо перечисленных в Законе) -141 П Л О О И законодательного (представительного ) органа государственной ОНМЧ Я власти ( подпункт «в» п.1, подпункт «н» п.2, абзац 9 п.З, подпункт «б» п.4, ст,5), высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (подпункт «е» п.7, ст. 18) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт «з» п.2 ст.21).

Расширен круг субъектов права законодательной инициативы (п.1 ст.6), установлен срок, в который принятый законодательным (представительным) органом государственной власти закон субъекта Федерации направляется для обнародования высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (п. 1 ст.8).

Решен вопрос о снятии неприкосновенности со всех депутатов (п.5 ст. 14), предусмотрена возможность отзыва избирателями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (подпункт «и» п.1 ст. 19), установлено должностное лицо, временно исполняющее обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской федерации в случае, когда тот не может их исполнять (п.7 ст. 19), и ограничения на осуществление им определенных полномочий (п.8 ст. 19), предусмотрены согласительные процедуры для решения споров между законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской федерации по вопросам осуществления их полномочий (ст.25), установлена административная ответственность за нарушение конституции (устава) и законов субъекта Российской федерации (ст.26).

Все остальные моменты организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации детально - 142 регламентируются Законом. Закон определяет порядок назначения на должность судей конституционного (уставного) суда ( абзац 8 п.З ст.5) и порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации ( п.1,2,3?5 ст. 18), перечень полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской федерации, реализуемых путем принятия закона, и его решения, принимаемые в форме постановления (п.2,3 ст.5), процедуру их принятия и обнародования, в том числе требуемое большинство голосов, сроки обнародования, механизм преодоления вето и т.п. (ст. 7,8), иммунитеты и несовместимости (ст. 12, 13, 14, 15, 16, пункт 4 ст. 18).

Таким образом, вся полнота государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения и их право самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти (ст.73, Ч.1 ст. 77 Конституции) оказываются абсолютно фиктивными.

4 июля 2003 года стала действовать новая редакция Федерального закона « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принятый Государственной Думой в окончательной редакции федеральный закон не претерпел серьезных изменений по сравнению с теми предложениями, которые были высказаны в первом чтении этого закона.

Можно отметить некоторые наиболее существенные поправки. С двух до трех месяцев увеличен срок, предусмотренный для приведения законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения до принятия федерального закона, в соответствие с вновь принятым федеральным законом.

Предусмотрено положение, подтверждающее полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнение бюджета субъекта РФ.

-143 Значительно расширены и детализированы положения федерального закона об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ. Предусмотрены основания отзыва, порядок и процедура подготовки и проведения голосования, права отзываемого лица и т.п. Таким образом, учтена позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. В соответствии с данным постановлением, федеральный закон должен предусматривать четкие правовые основания отзыва и устанавливать процедурные гарантии проведения голосования.

Из числа полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, исключено содействие трудоустройству безработных. Перечень указанных полномочий дополнен обязательствами по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей и финансированию материальной и иной помощи для погребения. Исключено положение, обязывающее Государственную Думу не позднее чем в двухмесячный срок рассмотреть проект федерального закона, внесенный законодательным (представительным) оргаьюм государственной власти субъекта РФ или Советом Федерации. Предусматривается закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта РФ.

Данные положения являются началом широкомасштабного разграничения государственной собственности в рамках готовящейся административной реформы. Основным принципом разграничения государственной собственности станет, по всей видимости, приватизация имущества, не требующегося непосредственно для обеспечения деятельности органов государственной власти соответствующего уровня.

Вместе с тем Закон устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации законом утверждает схему управления субъектом Российской Федерации и определяет структуру высшего исполнительного органа -144 государственной власти субъекта Российской Федерации ( подпункт «м» п. СТ.5).


Законодательный ( представительный) орган государстве}нюй власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначений на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской федерации ( п. СТ.24), а также вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией ( уставом) субъекта Российской Федерации (п.2 ст.24).

Декларируя, что в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской федерации осуществляет свои полномочия самостоятельно (п.1 ст.23). Закон, тем не менее, содержит положения, призванные обеспечить не самостоятельное, а совместное функционирование законодательной и исполнителыюй властей.

Положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно спорные. Часть этих положений противоречит принципам федерализма, разделения властей. Например, спорна необходимость согласовывать конституции и уставы субъектов Федерации с положениями данного Зaкoнa.^° ^ См.: Тарасов О. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: к о н с т и т у ц и о н н ы е о с н о в ы, ц е л и воздействия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1 (30). С.64.

-145 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» часто становился предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Правительство Республики Ингушетия обратилось в Суд. По мнению Правительства Республики Ингушетия, в данных статьях Закона осуществлено детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены их конкретные полномочия, что не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти, установление которых федеральным законом предусмотрено ч.1 ст. Конституции Российской Федерации, и представляет собой вторжение федерального законодателя в сферу исключительной компетенции субъекта Фeдepaции.^' Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от июня 2000 года №. 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статей 2, статей 5,6, 7, 8, пункта статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^^ подтвердил ранее сформулированные им правовые позиции, касающиеся вопросов организации и деятельности органов государстве}нюй власти субъектов Федерации.

Далее, исходя из того, что организация государственной власти на уровне субъекта Федерации, в принципе должна соответствовать организации власти на федеральном уровне. Конституционный Суд указал, что установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не может быть их исключительной прерогативой (абзац 5 п.2 мотивировочной части).

" См.: Варламова Н.В. Принцип единства государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации). С. 12.

-146 Суд указал, что положения, затрагивающие существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном правовом государстве, которые имеют общее, принципиальное значение и потому должны реализовываться в организации и деятельности, как федеральной власти, так и власти субъектов Федерации.

Деятельность по унификации учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их приведению в соответствие с федеральными Конституцией и законами активизировалась в 2000 году в связи с осуществлением политики «укрепления властной вертикали». Это стало едва ли не основной задачей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N»

1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»^"'предусмотрено создание федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской федерации от 29 ноября года № 904^'* федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В настоящее время экспертизу региональных нормативных актов осуществляют различные федеральные органы и их территориальные подразделения: Министерство юстиции. Прокуратура, аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах. Их действия и подходы не всегда согласованы.

СЗ РФ. 2000. К2 28. Ст.ЗООО.

См.: СЗ РФ. 2000. 49. Ст.4826.

См.: СЗ РФ. 2000. 49. Ст.3826.

-147 Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации формируются и функционируют независимо от федеральных властей (в установленных ими рамках), однако конституционное пространство их деятельности оказывается полностью зависимым от усмотрения федеральных властей, которые могут посредством федеральных законов разграничивать полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам их совместного ведения.^^ Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации имеют право осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к ведению субъектов Федерации, если они не приняли по ним свои законодательные акты.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему с органами исполнительной власти Российской Федерации (часть 2 ст. 77), В этом случае можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабах всей страны.

В последнее время начинают рассматривать в качестве территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, действующие в сфере совместной компетенции, в частности министерства (управления) внутренних дел субъектов Федерации. Такой вывод можно сделать из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 года № 246 О по ходатайству министра внутренних дел Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности постановлений " См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации(абзац 6 п.4 мотивировочной части).

' См.: СЗ РФ. 1997. № 45. Ст.5241. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от ноября 1997 года № 15-П По делу о проверке конституционности пункта 1 ст.2 Федерального закона от ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав фаждан Российской Федерации избирать и быть -148 Конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».^^ Исходя из принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений Министерство внутренних дел Российской Федерации, как любой иной федеральный орган исполнительной власти, вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение конкретного лица на должность руководителя территориального органа, осуществляющего в этом субъекте Российской федерации федеральные полномочия, самостоятельно рещить вопрос о его назначении» (абзацы 5, 6 п.2 мотивировочной части).

Подобная практика получает дальнейщее распространение, и если постепенно в качестве территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будут рассматриваться все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующие полномочия в сфере совместного ведения, то субъекты Федерации вообще утратят возможность ^у В И Т на кадровый состав своих органов исполнительной власти.

Л ЯЬ Конституция Российской Федерации не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем. Судебная власть на их территории осуществляется федеральными судами ( п. «о» ст.71, ч. 3 ст.118, ст.124, 128).

Тем не менее. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»^^чредил суды субъектов Федерации избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда (абзац 4 п. мотивировочной части) " См.:СЗЗРФ. 2001.№2.Ст.215.


' ' См.: Варламова Н.В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации) С. 19.

" См.: СЗ РФ 1997. Хз I. C T. 1.

-149 конституционные (уставные) суды и мировых судей (ч.4 ст. 4 Закона).

Последние также финансируются из федерального бюджета (ч.2 ст.ЗЗ Закона), но назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч.8 ст. 13 Закона), а их полномочия и порядок деятельности определяются федеральным законом и законами субъектов Российской федерации (ч.2 ст.28 Закона). Причем в соответствии с Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»"'^ у нас создана не мировая юстиция в традиционном ее понимании, а низшее звено единой судебной системы, формирование которого осуществляют субъекты Федерации.'°' Учреждение судов субъектов Федерации вступает в определенное противоречие с рядом положений Конституции, но одновременно отчасти обеспечивает реализацию в субъектах Федерации принципа разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.

10 Конституции). Судебная система субъектов Федерации не является самостоятельной и ее функционирование всецело зависит от усмотрения федерального законодателя. Конституционный Суд неоднократно подтверждал конституционность такого положения.'°^ Российская Конституция не предусматривает форм федерального реагирования на экстроординарные ситуации в субъектах Федерации, создающие угрозу правам и свободам человека, конституционному строю, территориальной целостности государства. Внервые определенные способы обеспечепия конституционности и законности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации были предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных "^ См.: СЗ РФ. 1998. J^» 51. Ст.627О.

"" См.: Варламова Н.В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации). С.20.

'"^ См.: СЗ РФ. 1998. J^» 18. Ст.2О62. Постановление КС РФ от 1 февраля 1996 г. ^ь 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области;

Определение КС РФ от марта 1998 г. № 32-О Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов РФ о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

-150 (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации нарушение прав и свобод граждан.

Вопросы об ответственности законодательного органа субъекта Федерации и ответственности высшего должностного лица будут рассмотрены в другой главе работы.

Структура, то есть неречень министерств и ведомств республики определяется ею самостоятельно, с учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления и подчиняются высшим органам государственной власти республики. Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т.е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и по «горизонтали» - Правительству республики.

Таким образом, правовой статус субъекта федеративного государства представляет собой юридическое выражение социальногое1атуса/ государственногообразования, т.е. его фактического положения в государстве, он определяется положением этого субъекта относительно федерации и относительно других субъектов федерации.

2.3. Проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов Как уже было отмечено, четкое разграничение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти является центральным вопросом федеративных отношений. Анализ действующих в России законов, регулирующих вопросы федеративных отношений и местного самоуправления.

-151 a также практически их реализации на региональном и муниципальном уровнях показывает несовершенство законодательной базы в данной сфере, так и неудовлетворительный уровень исполнительных законов. Отсутствие на федеральном уровне четких правил, регулирующих права, обязанности и ответственность органов федеральной, региональной и муниципальной власти, приводит к размыванию ответственности, принятию нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами заложены Конституцией РФ. Действующий Федеральный ( с изменениями на 4 июля 2003 года № 95-ФЗ) « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных оргаьюв государственной власти субъектов Российской Федерации» исходит из того, что по вопросам, отнесенным ч.1 ст. Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п.1 ст. 12).

В первой главе «Основы конституционного строя» Конституцией РФ устанавливается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ закреплено, что разграничение ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами.

-152 Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов осуществлено в главе третьей «Федеративное устройство»

Конституции РФ (ст. 71, ст. 72, ст. 73). Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. Например, подпункт «н» с.1 ст.72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст.71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти.'""^ Этими главами установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ст. 73 определяет, что по остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Предметы ведения и полномочия федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию. Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (к нему добавляется перечень предметов и полномочий совместного ведения) субъекты федерации могут решать все оставшиеся вопросы. В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования федерации. В-четвертых, '"' См.: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти. // Журнал российского права, 2002, № 8. С.28.

-153 предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы федерации'^"*.

Собственное ведение субъектов Федерации дано в ст. 73 Конституции не в виде перечня полномочий, а определено по остаточному принципу. Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст.71 и Конституции РФ по несовпадающим основаниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие - по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи - по видам государственных органов (государственная служба).'°^ Ю.А.Тихомиров считает, что анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов.'°^ Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на ст. 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 1, 2, 3.), ст. 125 (ч. 3) Конституции РФ.

Эти конституционные нормы определяют: 1) порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;

2) особенности отношений между субъектами со сложным составом;

3) принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и иных органов исполнительной власти;

4) порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как считает Д.Н.Козак, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года N2 1-П), не исключается '"'* Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 89.

" " См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С.29.

- 154 оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции Российской Федерации. '°^ Конституционная база оказалась явно недостаточной для обеспечения эффективности договорного процесса. Так, несмотря на наличие нормы ч.З ст. 11, предметы ведения уже разграничены нормами самой Конституции и дополнительному разграничению не подлежат, вследствие чего речь можно 1 Ли вести только о разграничении полномочий. Республикам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации как федеративного государства относятся вопросы общефедерального, общенационального значения, направленные на обеспечение политической интеграции и целостности государства (ст. 71). Эти интересы не могут быть обеспечены усилиями субъектов Федерации, поэтому они переданы в исключительное ведение федеральных органов государственной власти. Не менее важна с точки зрения обеспечения общефедеральных и региональных интересов сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72).

В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ), с функционированием экономики страны в целом (многообразием форм собственности в стране (ст.8), свободой экономической деятельности (ст.8 и 34). Это отношения, связанные с недопущением установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст.74), а так же ряд других важных общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства.

'"* См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 115.

'"' См.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С.6.

-155 C целью совершенствования законодательной основы федеративных отношений Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года № 741 была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Разработанная данной Комиссией Концепция разфаничения полномочий между федеральными органами государственной власти и местного самоуправления потребовала серьезной переработки Федеральных законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправлепия в Российской Федерации».

Согласно пункту «н» части первой ст.72 Конституции России установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления относится к сере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ( ч.2 ст. Конституции).

Как известно. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» 4 июля был подписан Президентом РФ и июля 2003 г. вступил в силу.

'"' См.:Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования. // Журнал российского права., 2002, № 7, с.5О.

-156 При подготовке федерального закона были соблюдены определенные подходы к формированию основных базовых положений. Был определен конкретный перечень полномочий каждого уровня публич1юй власти по выполнению обязательств государства перед гражданами. Закон сформулировал принципы финансового обеспечения исполнения полномочий каждого уровня публичной власти и формы ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение соответствующих полномочий. Закон выделил принципы взаимоотношений органов публичной власти разных уровней, обеспечивающие самостоятельность их деятельности в законодательно установленных пределах.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №. 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации государственной власти субъектов Российской Федерации»»(Федеральный закон № 95-ФЗ) был подготовлен с учетом норм двух законов : Федерального закона от 6 октября 1999 г. J b 184-ФЗ «Об общих принципах организации V законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями ( Федеральный закон № 184-ФЗ) и Федерального закона от июня 1999 г. № 119-ФЗ « О принципах и порядке разфаничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями.

Федеральный закон J 2 95-ФЗ направлен как на упорядочение положений V указанных законов, в том числе вследствие принятия Конституционным Судом РФ решений о признании неконституционными отдельных норм Федерального закона № 184-ФЗ, так и на введение принципиально новых правовых норм.

Этим законом предложен комплексный подход к правовому определению статуса органов государственной власти субъектов РФ, порядок из взаимодействия между собой, их полномочия по предметам ведения субъектов -157 РФ. Законом определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, ответственность и экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов РФ, общие принципы их взаимодействия с федеральными органами государственной власти.

Утративший силу Федеральный закон № 119-ФЗ не разграничивал полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Федеральным законом № 95-ФЗ предложен новый подход к определению полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Данным законом определен закрытый перечень полномочий (всего 41 пункт) региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, которые осуществляются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В порядке и случаях, установленных федеральными законами, исполнение указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (п.п. 1,2 cт.26.3).'^^ Согласно П.6 ст.26.3 органы местного самоуправления могут наделяться законами субъектов Федерации в устаьювленном федеральным законом порядке отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по определенным вопросам (23 пункта из указанного перечня) с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

" " Ссылка на положения Федерального закона № 184-ФЗ с учетом внесенных в него Федеральным законом № 95-ФЗ изменений и дополнений.

-158 Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные указанным перечнем и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п.7 ст.26.3).

Кроме того, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями между органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ может быть возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения РФ (ст.26.5).

Федеральный закон № 95-ФЗ содержит перечень требований к федеральным законам, которыми устанавливаются дополнительные полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, включающий в себя права и обязанности региональных и федеральных органов власти при осуществлении соответствующих полномочии, методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, указание на передачу материальных объектов, порядок осуществления контроля и предоставления отчетности об исполнении полномочий, условия и порядок временного изъятия полномочий (п.7 ст.26.3).

В Федеральном законе № 95-ФЗ определены принципы разграничения полномочий между органами государственной власти краев, областей, и органами государственной власти входящих в их состав автономных округов.

Федеральный закон №. 95-ФЗ устанавливает принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7), а также соглашений о передаче осуществления части полномочий (ст.26.8).

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации. Повым является требование законопроекта об обязательности утверждения договора о разграничении полномочий -159 Федеральным законом. Договор вступает в силу со дня вступления в силу Федерального закона об его утверждении и имеет силу федерального закона (п.н. 7-9СТ.26.7).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.