авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 5 ] --

Федеральным законом № 95-ФЗ предусмотрено временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ в ряде случаев, определенных законом (ст.26.9).

Федеральным законом № 95-ФЗ введена новая группа IV. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». В этой главе установлен перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъекта Федерации, механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъекта Федерации.

Федеральным законом N2 95-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ, уточняющий статус органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ (статьи 12, 13, 18, 19).

В Федеральном законе № 95-ФЗ уточняется процедура принятия закона субъекта Федерации для двухпалатного парламента, а также порядок отклонения закона высщим должностным лицом субъекта Федерации(п.5,ст. 7).

Федеральный закон N2 95-ФЗ также запрещает вьющему должностному лицу быть депутатом Государственной Думы, Членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта федерации или государственные должности государственной службы субъекта Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы.

В связи с признанием Конституционным Судом РФ (Постановление от апрел 2002 года N2 0-П) не соответствующим Конституции положений Федерального закона JT 184-ФЗ, связанных с неприкосновенностью депутата, в S»

-160 той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Федеральным законом № 95-ФЗ название статьи «Неприкосновенность депутата» изменено на «Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата» и данная статья изложена в новой редакции: в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно процессуальных действий... применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата.

Так как Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление от 07.06.2000 № 10-П) признан неконституционным п.1 ст. Федерального закона J 2 184-ФЗ о досрочном прекращении полномочий N высшего должностного лица в случае его отзыва избирателями в связи с отсутствием требований к четкому формулированию правовых оснований и определению процедуры отзыва. Федеральный закон №. 95-ФЗ устанавливает основания и процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (п.8 ст. 19).

Положения, касающиеся полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, принципов их финансового обеспечения, передачи отдельных полномочий по предметам ведения РФ, разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, экономической основы деятельности орга1юв -161 государственной власти субъектов Федерации (ст.26.3, 26.5, 26.6 и глава IV.2), вступают в силу с 1 января 2005 года при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении вытекающих из требований данного Федерального закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Положения, касающиеся временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ в связи с просроченной задолженностью субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств и введения временной финансовой администрации (подпункт «б» П.1 и п.З ст.26.9) вступает в силу с 1 января 2007 года."° Статья 2 Федерального закона № 95-ФЗ содержит также поручения Правительству РФ определить до 1 июля 2004 г. порядок и сроки передачи в собственность субъекта РФ, а также из собственности субъекта РФ имущества в соответствии с разфаничением полномочий между уровнями публичной власти.

Германский юрист Т. Элингер считает, что «различие между федеративным и децентрализованным унитарным государствами в том, что полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в од1юстороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектам, сохраняя при этом возможность их отзыва в любое время. Согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, легших в основу полномочий федерации»'".

Новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип не сразу был воспринят в конституционном праве, а пришел туда из сферы межгосударственных отношений стран Европейского Союза. Условия его применения определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не всех. Считается, "° См.: Аналитическая записка «О реформировании федеративных отношений и местного сапмоуправления в Российской Федерации: к прпинятию Государственной Думой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» //http: // legislature. Ru/monitor/mestnsamoupravl/ekspfund3/html - 162 отмечает В.Е.Чиркин, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Федерации и ее субъектов, далее продолжает он, предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны, но это придется делать."^ Принцип субсидиарности достаточно подробно раскрывается в Маастрихтском договоре: « В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию. Сообщество действует в соответствии с принципом субсидарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов предполагаемого действия могут быть успешно достигнуты Сообществом», ст.ЗЬ.''"' Б.Н. Топорнин, отмечал, что "вопросы в рамках Европейского Союза должны решаться каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным»"'*.

К ведению Российской Федерации как федеративного государства относятся вопросы общефедерального, общенационального значения, направленные на обеспечение политической интеграции и целостности государства (ст. 71). Эти интересы не могут быть обеспечены усилиями субъектов Федерации, поэтому они переданы в исключительное ведение федеральных органов государственной власти. Не менее важна с точки зрения обеспечения общефедеральных и региональных интересов сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72).

В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина (п.»б» ч.1 ст. 72 Конституции РФ), с функционированием ' " Элингер Т. Компетенции и иерархия правовых норм в федеративном государстве // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Тихомирова. Воронеж, 1996. С. 21.

"^ См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субьектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность. С П.

См.: Действующее международное право. Т.З. М., 1999. С.212.

'"' См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М.,2000. С.244.

- 163 экономики страны в целом (многообразием форм собственности в стране (ст,8), свободой экономической деятельности (ст.8 и 34). Это отношения, связанные с недопущением установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст.74), а так же ряд других важных общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства.

Как было уже сказано, российское законодательство, помимо названного способа (ч. 2 ст. 76, Конституции РФ), предусматривает возможность регулирования отнощений между Федерацией и ее субъектами в этой области путем подписания договоров между ними (ч. 3 ст. 11). Так, ст. 2 Договора о разфаничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.

определяет сферу совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Карелия в соответствии с этим договором относятся ряд важнейщих вонросов. Во первых, обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации Во вторых, защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств;

обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

режим пограничных зон. В третьих, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

особо охраняемые природные территории;

охрана памятников истории и культуры. В четвертых, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, а - 164 также защита семьи, материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая социальное обеспечение. В - пятых, проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, В шестых, установление общих принципов налогообложения и сборов. В седьмых, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство;

законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

правовое регулирование интеллектуальной собственности. В восьмых, судоустройство;

адвокатура, нотариат;

кадры правоохранительных органов. В девятых, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. И, в десятых, установление общих принципов организации местного самоуправления.

Так или иначе, наличие сферы совместной компетенции Федерации и ее субъектов — свидетельство самоограничения Федерации в пользу субъектов, что не только не означает ограничение ее суверенитета, но, наоборот, является проявлением независимой суверенной воли России как единственного носителя суверенитета на данной территории.

Объем исключительной компетенции субъектов Федерации действующей Конституцией РФ определяется по принципу «все, кроме...» (ст. 73). Проблема в том, чтобы найти разумное равновесие между политической интеграцией и местной обособленностью, с учетом особенностей и уровня развития конкретных регионов. Вот почему определение сферы разграничения компетенции в форме договора, а также возможность взаимной передачи полномочий (ст. 78), закрепленных российской Конституцией, представлялись разумным решением вопроса.

В ранее указанном Договоре с республиками (ст. 3) определяются полномочия республик (государств) в составе Российской Федерации:

1. Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) -165 власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором. Территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия.

2. Республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации, настоящему Договору. Координация международных и внешнеэкономических отношений республик в составе Российской Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с республиками в составе Российской Федерации.

3. Земля и ее недра, воды, растительный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов.

4. В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики в составе Российской -166 Федерации, чрезвычайное положение в этой республике может быть введено органами государственной власти этой республики с немедленным уведомлением Президента РФ и Верховного Совета РФ и осуществляется в соответствии с федеральным законом.

Происходящий в настоящее время процесс расторжения договоров между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации нельзя трактовать как отказ от договорной практики. Другое дело, что договоры должны быть введены в конституционные и законные рамки. Единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N° 95-ФЗ «О общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

До принятия этого закона порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти Российской Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Российской Федерации был определен Указом Президента РФ от 25 ноября 1996 г.

N2 1593"^. В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса: 1. Пе допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерацией и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ. 2. Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации. 3. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти при сохранении гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их Российская газета. 1999. 30 июня.

-167 передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Федерация не вправе делить свои исключительные полномочия с отдельными субъектами, или со всеми субъектами Федерации, но на равных условиях. Это будет нарушением принципа равноправия субъектов РФ как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти..''^ Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо указанных норм, регулируется также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», а также Регламентом Правительства Российской Федерации, Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г.

№604 и Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении обеспечения контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации». Сложившаяся практика федеративного строительства, правовое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется различными формами:

1. Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ указаны федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий. Однако только из смысла ст. 72 и Конституции РФ вытекают принципы и порядок их разграничения: они могут устанавливаться и федеральными законами.

2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами "* См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П по делу о проверке конституционности П.1 ст. 1 и П.4 ст.З Закона РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской -168 государственной власти субъектов Российской Федерации прямо предусмотрены ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договора о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента РФ и сложившейся договорной практикой.

4. Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. (ч. 2 и 3) Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.

5. Постановления Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкования Конституции РФ, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений, тем самым осуществляя разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

6. Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом РФ используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ) Федерации» // СЗ РФ.-1996 - № 29. - Ст.3543.

-169 Возможность разграничения полномочий посредством договоров между субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч.З ст.П), аналогов в других федеративных государствах не имеет."^ Договорная практика оценивается достаточно пессимистически: Во первых, результаты от договорной практики могут принести результат по прошествии определенного времени. Во-вторых, деятельность по разграничению полномочий должна опираться на систему, связанную с проблемами конкретных регионов. В-третьих, федеральные органы исполнительной власти объективно не способны осуществлять действенный мониторинг происходящих изменений в каждом из регионов Российской Федерации. Право субъекта Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения с Российской Федерации не относится к правам, прямо указанным в Конституции РФ.

Тенденции развития федеративных отношений в России показывают, что нормативный способ (посредством закрепления соответствующих положений в конституционном праве) разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти субъектов Федерации недостаточен.

Участие Конституционного Суда в решении вопроса разграничения компетенции между центром и регионами, с одной стороны, усиливает «прецедентное» значение его итоговых постаьювлений, а с другой - создает опасность того, что опережение судебными решениями федерального законодателя повлечет негативные последствия.

Конституционный Суд рассмотрел вопрос: имеет ли субъект Федерации при отсутствии соответствующих федеральных законов возможность нормативно-правового регулирования вопросов, отнесенных к совместной См.: Макру Ж. Указ. соч. С. 117.

-170 компетенции, 1 февраля 1996 г. и 3 ноября 1997 г. Конституционный Суд дал на этот вопрос положительный ответ. "^ В постановлении от 3 ноября 1997 г., Конституционный Суд РФ определил, что «совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке ст.76 (ч.2) Конституции РФ, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним»''^ В Постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области Конституционный Суд РФ констатировал, что отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения не является препятствием для принятия субъектом Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта'^*^.

Федеральный закон от 4 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» в п. 2 ст. 12 установил, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты имеют право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. В этой ' " См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «О проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области».

' " См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. Хз 15-П «По делу о проверке конституцио1Н1остип. 1 СТ.2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда».

-171 связи В России не получили должного теоретического освещения такие вопросы, как: 1) может ли главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации избирать орган законодательной власти субъекта;

2) имеет ли право подписывать законы председатель органа законодательной власти субъекта Российской Федерации;

3) может ли глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации быть отстранен от должности органом законодательной власти соответствующего субъекта Федерации на основании решения суда, подтвердившего наличие в его действиях признаков грубого нарушения законов, или заключения прокурора о наличии в его действиях признаков преступления;

4) обязан ли глава исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации ежегодно представлять органу законодательной власти соответствующего субъекта Федерации доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти'^'.

Эти вопросы не имеют однозначного ответа в тексте Конституции РФ 1993 г. и теории государственного права. Интересно, что неопределенность по этим вопросам стала причиной для Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2—П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края'^^.

Вопрос о возможности парламентской формы правления в субъектах Российской Федерации был решен отрицательно. Проблема подписи законов была решена следующим образом. Суд в своем Постановлении указал, что, несмотря на наделение законодательной власти исключительной компетенцией по принятию законов. Конституция предусматривает право главы государства на отклонение и промульгацию как существенный элемент законотворческой процедуры, в силу которой закон, принятый представительным органом, обретает силу правового акта единой государственной власти. Эта схема экстраполировалась судом и на субъекта Федерации, «где промульгация в '^"СЗРФ. 1996. Хо 7.

'^' Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 91.

' " С З Р Ф. 1996..No 4. Ст. 409.

- 172 принципе осуществляется главой администрации», получающего таким образом право вето на принятые законопроекты.

В отношении возможности отрешения от должности главы исполнительной власти органом законодательной власти Конституционный Суд постановил считать данную норму соответствующей Конституции при условии, что она предполагает импичмент только на основании вступившего в законную силу решения суда о доказанной незаконности его действий.

Заключение же прокурора о наличии в действиях главы исполнительной власти признаков преступления может служить, как разъяснил Конституционный Суд, основанием лишь для временного (до приговора суда) отстранения главы исполнительной власти от должности. Право органа законодательной власти утверждать структуру исполнительной власти, схему управления было признано соответствующим Конституции РФ. Таким образом. Постановление Конституциоьнюго Суда РФ явилось прецедентной нормой права, определяющей модель организации государственной власти субъектов Федерации'^"'.

Исходя из сказанного, можно выделить ряд проблем, которые встали перед Федерацией и которые нуждаются в скорейшей реализации. Принципы верховенства Конституции РФ находились и находятся под угрозой несовершенного законодательства субъектов. В настоящее время ряд противоречий в законодательстве субъектов ликвидированы, другие приводятся в соответствие с Конституцией РФ. В Основных законах субъектов Федерации до последнего времени еще содержались положения, которые говорили о наличии конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации установил новый порядок выборов в Государственную Думу. В Сергевиин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. С. 95.

-173 соответствии с п.1 Ст. 7 этого Закона кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов. В п.2. Ст. говорится о том, что выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Как будут проходить выборы и станет ли у избирателей в субъектах больше доверия к власти покажут ближайшие выборы.

Существовали противоречия между федеральными и региональными избирательными законодательствами. Значительное число ограничений в субъектах Российской Федерации устранены рядом решений Конституционного Суда РФ. Субъекты Российской Федерации принимали решения, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции.

Существуют проблемы, связанные с развитием бюджетного федерализма.

Российский бюджетный федерализм проходит сложный этап становления, пройден путь, на который страны с федеративным устройством затрачивали десятки лет.'^'*.

Ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ устанавливают разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты Российской Федерации определяются как субъекты бюджетных правоотпошений, они имеют право на самостоятельный бюджет.

Это право конкретизируется в финансовом законодательстве.

Таким образом, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации осуществляются исключительно Конституцией Российской Федерации в ее ст.71, 72, 73. Предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, не подлежат разграничению Типенко И. Бюджетный федерализм и трансферная политика http://www. 1 September, ru/ru/upr/ 2001/23/2.htm.09.08. -174 (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время, в ряде правовых актов субъектов Российской Федерации нет четкости формулировок, что позволяет произвольно трактовать те или иные нормы законов. Отсутствуют механизмы финансового обеспечения жизненно важных функций, для многих нормативных актов характерны декларативность и желание переложить целый ряд полномочий на федеративный уровень - прежде всего это относится к финансированию различного рода программ в социальной сфере.

Реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий требует также сведения к минимуму асимметрии в разграничении компетенции и предметов совместного ведения и ограничения вопросов, регулируемых в рамках специальных двухсторонних договоров, только связанными с особыми, специфическими условиями.

В федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны: компетенция Федерального Собрания Российской Федерации, Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, законодательная компетенция субъектов РФ и процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. Федеральный законодатель должен определить основные направления, которые требуют своего решения. Необходимо выделить вопросы общегосударственного значения, которые требуют первоочередного и непосредственного регулирования федеральным законодательством. Эти полномочия Федерация не только регулирует, но и исполняет нормативные предписания. Второй комплекс вопросов, которые должны быть решены по предметам совместного ведения, это те, которые связаны только с исполнением субъектами своих полномочий. Обеспечение этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ необходимых финансовых ресурсов.

-175 Третий комплекс вопросов требует самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет бюджетов самих субъектов РФ, ГЛАВА 3. Конституционные нолномочия и конституционная ответственность в системе отношеннй Российской Федерации н ее субъектов.

3.1. Роль Конституционного Суда Российской Федерации н конституционных ( уставных) судов в разрешенни нравовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерацнн.

Одной из особенностей российского федерализма является наличие большого количества правовых коллизий. В актах органов государственной власти России и субъектов Федерации содержатся противоречивые положения, отсутствует единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий.' Связано это с нестабильностыо правового регулирования в сфере федеративного устройства. В последние годы на федеральном уровне неоднократно вносились серьезные коррективы в регламентацию статуса субъектов Федерации и взаимоотношений России и ее субъектов.

Только за последние десять лет произошли коренные изменения в области экономики, налогов и финансов. Это привело в сложное положение субъекты Федерации, которые должны обеспечить соответствие своих учредительных, законодательных и иных нормативных правовых актов Конституции России и федеральным законам (п. «а» ч.1 ст.72 Конституции РФ).

За десять лет трижды изменялся порядок представительства в Совете Федерации ( 1993, 1995, 2000 годы), пять раз вносились серьезные изменения в отношении формы, порядка и содержания разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами (1992, 1993, 1996, 1999, ' См.-.Большой юридический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999, С.283.

годы). Регламентацию государственного устройства в Конституции 1993 года вряд ли можно считать оптимальной с точки зрения юридической техники.

Закрепление обширных сфер совместного ведения без установления каких-либо ограничений для федерального законодателя увеличивает вероятность избыточного федерального регулирования^ Подписание 15 февраля 1994 года первого договора с Республикой Татарстан явилось результатом удачного разрешения политико-правового конфликта между органами государственной власти и республики. Процесс договорного регулирования, инициированный рядом республик, был особенно интенсивным в 1996 - 1997 годах, последний договор был подписан летом года.

Большинство политиков и ученых считает, что подписание договоров не столько содействовало урегулированию правовых коллизий, сколько породило новые. В настоящее время возможности договорного регулирования сведены до минимума. Федеральные органы считают, что договоры исчерпали себя как политически, так и юридически, а законы они признают основными инструментами регламентации федеративных отношений Надо отметить, что многие принципиальные подходы были первоначально определены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд ключевых позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации,'' о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения.'* В отечественной юридической науке нет четкого понимания и единства мнений о том, что собой представляет правовая позиция Конституционного ^ См.: Кряжков В.А. Толкование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации: практика и проблемы // Вестник Конституционного Суда РФ, 1997, № 3, С.2 - 3.

^ См.: Постановление от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст.1 и п.4 ст.З Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. « О дорожных фондах Российской Федерации» // ВКС. 1996, № 4.

Суда как новое правовое явление,^ Наиболее точно определение этого явления дал судья Конституционного Суда РФ Н. Витрук: «Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть правовые выводы и представления Суда как результат интерпретации (толкования) Судом духа и буквы Конституции РФ и истолкования им конституционного смысла (аспектов) положений отраслевых (действующих) законов и других нормативных актов в пределах его компетенции, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда»^.

Правовые позиции Конституционного Суда имеют два существенных свойства. Первое из них состоит в том, что правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер, т. е. она распространяется не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения в Конституционном Суде случай, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Второе свойство правовой позиции заключается в ее официальном, обязательном характере. Правовые позиции имеют такую же юридическую силу, как и сами решения Суда, и обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ • См.: Постановление отЗО ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного * положения об обеспечении деятельности депутатов Калинфадской областной Думы от 8 июля 1994 г. // ВКС.

1995, № 6.

' См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти;

конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации;

договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (внутрифедеральных) и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных договоров).

Конституционный Суд разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Дела, рассматриваемые по этим вопросам, затрагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер^.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. разделил все суды Российской Федерации на федеральные и суды субъектов Российской Федерации. К судам субъектов он отнес конституционные (уставные) суды и мировых судей. Это нововведение внесло определенность в понимание природы уставных судов и их места в системе органов государственной власти региона.

Учреждение федерального Конституционного Суда положило начало конституционному правосудию в Российской Федерации. Первые конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации появились в 1991— 1992 гг. Однако процесс их формирования идет медленно. В то же время создание конституционных (уставных) судов — право, но не обязанность субъектов Российской Федерации (в ^U субъектов Российской Федерации органы конституционной юстиции не созданы, следовательно, здесь споры.

Конституционное правосудие в посткоммуиистических странах. М., 1999. С. 89.

' Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 251.

' Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. К» 1. Ст. 1;

имеющие конституционное значение, должны разрешаться федеральными судами, что зачастую нредусмотрено основными законами данных субъектов Российской Федерации)^.

Вопросам конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации посвятили свои работы многие ученые юристы'°. Позицию Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации уточняет ряд статей видных юристов-практиков".

Конституция РФ не предопределяет решение вопроса о создании конституционных (уставных) судов субъекта Федерации, но и не исключает их существования. Федеральная Конституция определяет, что в Российской ' Витрук Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. (Далее: ВКС). 1998. № 5. С. 51—61.

' Некрасов С. И. Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера// Государство и право. 2001. № 4. С. 6.

'" Кряокков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999;

Белкин А. А. Конституционная охрана. Три направления российской идеологии и практики.

СПб., 1995;

Бланкенагель А. «Детство, отрочество, юность» российского Конституционного Суда. М., 1996;

Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие для вузов. М., 1998;

Гуменюк О. П., Сурков Д. Л. Правовые основы организации и деятельности Уставного Суда субъекта Российской Федерации. Иркутск, 1998;

Селезнев Н. В. Конституционный Суд Российской Федерации в системе судебной власти. М., 1998;

Судебная практика как источник права / Отв. ред. Б. И. Топорнин. М., 1997;

Умиова И. А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., \999;

Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998;

Шульокенко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995;

Шульженко Ю. Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации.

М., 1998;

Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.

" См.: Авакьян С. А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации: нерешенные проблемы // ВКС. 1997. № 2. С. 46—49;

Белкин А. А. Аннулирование операций с юридическими актами // Правоведение.

1996. № 4. С. 31—40;

Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации // ВКС. 1997. № 2. С. 21—24;

Белкин А. А. Пространство конституционной юстиции // Правоведение.

1993. № 2. С. 7—17;

Белкин А. А. Тезисы доклада «О проекте Закона "Об Уставном Суде Санкт-Петербурга"»

//Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга: Приложение. 26 июня 1997 г. К» 7. С. 104—106;

Богданова И. А. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // ВКС. 1997.

№ 3. С. 59—68;

Витрук Н. В. Конституционная законность и конституционное правосудие // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 33—40;

Витрук Н. В.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятия, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Международный форум. Москва, 25—26 апреля 1999 г. М., 1999. С. 1—9;

Гаврюсов Ю. В. Правовые проблемы обеспечения деятельности конституционных судов республик в составе Российской Федерации // Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 71—75;

Гаджиев Г. Федеративный договор и новая роль Конституционного Суда // Этнополитический вестник России. 1992. № 2. С. 18-26;

Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституцион1юго права // Конституцион1юе правосудие в посткоммунистических странах: Международный форум. Москва, 25— 26 апреля 1999 г. М., 1999. С. 106—117;

Киннер А. И. О некоторых аспектах конституционного правосудия // Сборник материалов Международной научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998. С. 93—94;

Лазарев Л. В. Конституционный Суд в России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 3—13;

Митюков М. Организация и компетенция конституционных и уставных судов Российской Федерации // Конституционное право:

восточноевропейское обозрение. 1996. № 3^-4. С. 57—64;

ОвсепянЖ. И. Судебный контроль в Российской Федерации (сравнительный анализ) // Государство и право. 1996. № 1. С.32—42 и ряд других.

Федерации судебная власть осуществляется в установленных формах, в том числе посредством конституционного судопроизводства (ч. ст. 118),Конституционный (уставной) суд субъекта Федерации может быть отнесен к судам субъекта Федерации, так как его компетенция, порядок образования, состав определяются законодателем субъекта самостоятельно.

В соответствии со ст. 27 (ч. 1) Закона Суд рассматривает вопросы соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления Конституции субъекта Федерации. Законом не предусмотрена возможность рассмотрения Судом споров между представительным и законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Использованная в п. «а»ст. 72 Конституции категория «обеспечение соответствия» по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятия «противоречивость». Вместе с термином «соответствие» в Конституции РФ используется и термин «не должны противоречить». Так, в ст. 15 (ч.1) записано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации. Не должны противоречить Конституции РФ. В ст. Конституции закреплено, что Конституционный суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ правовых актов, отнесенных к его юрисдикции.

«Обеспечение соответствия Конституции означает достижение такого состояния, при котором определяется конституционно-правовой смысл акта либо его части, устраняются или преодолеваются столкновения и внутренние противоречия их положений»'^. Категория «соответствие» по своему содержанию шире чем «непротиворечие».

Первое Постановление Конституционного Суда по вопросу конституционного статуса субъектов Федерации было вынесено 13 марта 1992 г. Тогда Конституционный Суд рассматривал вопрос о конституционности '^ См.: Мойсеенко М.Г. Конституционные основы федерализма и их защита Конституционным судом РФ.// Закон и право. 2005. N° 2, С.4.

Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. и отдельных актов Республики Татарстан о референдуме по вопросу ее государственного статуса. В Постановлении указывалось, что положения Декларации, которыми устанавливался новый статус Республики Татарстан вне состава Российской Федерации и верховенство республиканских законов над федеральными. Конституционный Суд признал неконституционными. А в феврале 1994 г. был подписан договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, которому лидеры сепаратистских сил стремились придать статус чуть ли не международно-правового акта между суверенными государствами'^.

Летом 1995 г. в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности двух Указов Президента РФ о восстановлении конституционной законности в Чеченской Республике и обеспечении на ее территории государственной безопасности обратились Совет Федерации и группа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд РФ постановил, что государственная целостность — одна из основ конституционного строя Российской Федерации, односторонние действия по изменению статуса субъекта Российской Федерации и его выходу из состава Российской Федерации не предусматриваются Конституцией РФ.

Руководители субъектов Федерации не приняли это Постановление как руководство к действию и не стали вносить изменения в свои конституции.

Однако проблема назрела и должна была быть решена в определенный период. Это произошло в 1999 г., когда в Конституционный Суд РФ обратился Глава Республики Алтай с запросом о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона) и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных ' ' См.: КарапетянЛ. Вопросы Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 4 (33);

2001. № федеративных отношений в решениях Конституционного Суда 1 (34).

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»'"*.

Конституционный Суд РФ признал ст. 4 и 162 Конституции Республики Алтай (Основного Закона), в которых содержались положения о суверенитете, противоречащими Конституции РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. разъяснялось, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно правовой статус и правомочия республик, находящихся в ее составе, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа. Кроме того, по Конституции РФ все субъекты Российской Федерации равноправны, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

. Все, сказанное в Постановлении Конституционного Суда, не отрицает самостоятельности и полноты государственной власти республик в пределах их полномочий, а также право народов на самоопределение, но не вообще, а в составе Российской Федерации. В июле 1999 г. в Конституционный Суд РФ поступил запрос группы депутатов, по содержанию аналогичный запросу Главы Республики Алтай. Депутаты просили проверить конституционность ряда положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия—Алания и Татарстан.

Конституционный Суд РФ 27 июня 2000 г. принял Определение, в котором отметил, что позиция Суда относительно суверенитета, высказанная им ранее, распространяется на все субъекты Федерации и все положения конституций республик, идентичные тем, которые были признаны противоречащими Конституции РФ в Основном Законе Республики Алтай, должны быть изменены.

'"Тамже. с. 215.

Конституционный Суд РФ дал оценку и тем положениям конституций республик, согласно которым земля, недра, леса, растительность и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются собственностью этих республик и богатством их народов, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и водами, охрана окружающей среды регулируются законодательством этих субъектов Федерации. Субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и ограничить их использование в интересах всех народов России.


Значение постановлений Конституционного Суда и их роль в становлении российского федерализма и формировании единого конституционного пространства России в том, что все решения Конституционного Суда обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Многие авторы, в частности Б. А. Страшун, признают, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации «содержат нормы конституционного характера»'^. Кроме того, он полагает, что и постановления Конституционного Суда, выносимые в связи с разрешением споров о компетенции (ч. 3 ст. 125), тоже «должны содержать нормы конституционного характера»'^. М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе считают, что «к числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а, кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции»'''.

" Федеральное конституционное право России: Основные источники / Сост. и автор вступ. ст. Б. А. Страшун.

М., 1996. С. 9.

'* Там же.

" Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 33.

Конституционный Суд РФ, включившись в работу по официальному толкованию Конституции, пошел дальше простого разъяснения смысла отдельных ее положений, значения отдельных понятий и т. п., в ряде случаев он выступил в качестве квазизаконодателя. Речь идет о решении Суда, в котором были определены наименование и форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ, о решении, в котором были определены субъект, полномочный решать вопрос о включении в текст Конституции нового наименования субъекта Федерации и форме правового акта, опосредующего это включение, и др. В данных решениях Конституционный Суд РФ в силу «молчания» самой Конституции по вопросам, требующим разъяснения, сам формулирует «недостающие элементы» конституционного текста исходя из смысла других норм Основного Закона и основных принципов, в нем заложенных. Таким образом, осуществляя толкование Основного Закона, Конституционный Суд РФ принимает такие решения, без которых сам текст Конституции уже не может считаться полным. Толкование каким-либо иным органом конституционной нормы, уже истолкованной Судом, недопустимо'.

В настоящее время существует единственный механизм признания положений конституционного законодательства субъектов Российской Федерации юридически недействительными — это решения федерального Конституционного Суда. Однако он не имеет права рассматривать дела по собственной инициативе. В соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законом «О конституционном Суде Российской Федерации», Суд разрешает дела о конституционности конституций (уставов) субъектов Федерации только по запросам определенного круга государственных органов и должностных лиц.

Признание судебного решения источником права, по мнению его противников, превратит Конституционный Суд в законодательный орган, нарушит баланс между законодательными, исполнительными и судебными " Сапиков М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 310.

органами. Однако в Конституции РФ (ст. 125) устанавливаются широкий перечень полномочий Конституционного Суда, среди которых — официальное толкование конституционного текста, проверка целого ряда нормативных актов и т.д., а также самостоятельность органов судебной власти в целом (ст. 10), т. е. Конституционный Суд реализует задачи, поставленные перед ним Конституцией. Судебное решение признается в качестве источника права во многих зарубежных государствах, в том числе не относящихся к прецедентной системе права (Германия, Франция), без ущерба принципу разделения властей.

Судебное рещение не всегда является актом применения права, т. е. основным результатом конституционного контроля является решение о соответствии или несоответствии конкретной правовой нормы положениям конституционного акта, занимающего высшее место в иерархии источников права, а не применение правовой нормы к конкретным обстоятельствам судебного дела^°.

Решения Конституцио1нюго Суда «не могут быть отнесены ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам;

в них сочетаются качества и того и другого»^'.

Юридическая сила принимаемых Конституционным Судом постановлений равна юридической силе законов. Причем первые даже больше защищены, чем вторые, так как изменить закон вправе и парламент, и Конституционный Суд, а изменить и отменить свое судебное решение может лишь сам Суд^^.

Таким же образом обстоит дело с решениями конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Практика Конституционного Суда Российской Федерации выявляет наиболее актуальные проблемы, возникающие в субъектах Федерации. Особое внимание Суд обращает на вопросы защиты прав человека и гражданина. Благодаря решениям Конституционного Суда по вопросам о неконституционности правовых актов ^^ Хабриева Т. Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996..№ 10. С. 17.

^^ Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 15.

^' Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 227, 228.

субъектов Российской Федерации, регламентирующих разрешительный порядок прописки и платежи при регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в регионы, как нарушающих свободу передвижения и выбор места жительства и препятствующих реализации целого ряда основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ^"'.

Важнейшим направлением конституционного правосудия по обеспечению основ федеративного устройства являются вопросы единства государственной власти и разделения властей в Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях определил целый ряд положений, имеющих принципиальный характер для формирования системы органов государственной власти в субъектах Федерации, исходя из требований единства и разделения государственной власти в Российской Федерации..

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г., от 1 февраля 1996 г. и от 10 декабря 1997 г. по делам о проверке конституционности ряда положений соответственно Устава (Основного Закона) Алтайского края. Устава (Основного Закона) Читинской области и Устава (Основного Закона) Тамбовской области определены такие важные вопросы, как сбалансированность в полномочиях законодательной и исполнительной властей при установлении системы и структуры органов исполнительной власти;

условия конституционности порядка назначения должностных лиц исполнительной власти и освобождения их от должности;

целесообразность разделения полномочий законодательной власти и глав субъектов Федерации при подписании законов субъектов Федерации, совместно ответственных за региональное законотворчество. В Постановлениях определена допустимость конституционного (уставного) регулирования субъектами Федерации вопросов досрочного прекращения полномочий их органов и должностных лиц при условии создания взаимосвязанной системы сдержек и противовесов ^^ Сапиков М. С. Сравнительный федерализм США и России. С. 416.

" См.: Постановление от 4 апреля 1996 г. о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, законодательной и иснолнителыюй ветвей власти. Показана необходимость разграничения бюджетно-финансовых полномочий двух ветвей власти с соблюдением принципа разделения властей;

установление пределов контрольных полномочий законодательной власти над исполнительной, а также ряд других вопросов^"*.

Принципиальное значение имела оценка Конституционным Судом РФ конституционности положений основных законов субъектов Федерации, определяющих порядок принятия и промульгации законов субъектов Федерации с участием на заключительной стадии главы исполнительной власти — главы субъекта Федерации, требования его непосредственного выбора гражданами;

условий применения права главы исполнительной власти субъекта Федерации инициировать досрочный роспуск законодательного органа;

допустимости в установленных пределах участия законодательного органа в формировании состава исполнительной власти (Постановления Конституционного Суда от 18 января и 1 февраля 1996 г., от 10 декабря 1997 г.

по делу о проверке конституционности ряда положений соответственно уставов Алтайского края. Читинской и Тамбовской областей).

Разработанные принципы и подходы по этим делам были положены в основу Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По существу, толкование Конституции есть один из способов ее конкретизации, предшествующей применению ее норм^^. Паиболее показательным для субъектов постановлением Конституционного Суда РФ является Постановление от 7 июня 2000 г. «...по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных регламентирующих порядок регистрации фаждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы.


Умиова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 260.

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в ст. 4, ч. 2 ст. 10, ч. 1 ст. 16, ч. ст. 59, п. 9 ст. 118, ст. 123, 123 (1), 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте «и» п. 1 ст. 19 и п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые в запросе положения.

В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривалась конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием — Эл Курултай Республики Алтай июня 1997 г.

(с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 г.): о суверенитете Республики Алтай (ст. 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (ч. 1 ст. 16) и по ряду других вопросов.

Конституционный Суд РФ в данном Постановлении вынес решение, учитывая правовые позиции, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом;

равноправия субъектов Российской Федерации;

разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности;

значения принципов организации системы ^' Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 7.

органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации Далее Конституционный Суд отметил, что суверенитет РФ как демократического правового государства распространяется на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ч, 1 ст. 4), Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции РФ, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3) который, сохраняя исторически сложившееся государственьюе единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия в самоопределении народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию РФ (преамбула). Таким образом, суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод о том, что в соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничения государственной собственности, природопользования, лесного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1);

по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ст. 76, ч. 2 и ч. 5), Субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их пользование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

В постановлениях о проверке конституционности ряда положений Уставов других субъектов Федерации Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти Решения Суда о толковании Конституции не влечет утраты силы какими либо актами или их отдельными положениями, как это происходит при принятии Судом решений по делам о конституционности нормативных актов, договоров, спорах о компетенции. Однако акты или отдельные положения, основанные на противоречащей толкованию Конституции Судом интерпретации конституционных норм, подлежат пересмотру издавшими их органами и должностными лицами. Решение Суда о толковании Конституции может также являться основанием для судебного обжалования (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах) соответствующих решений и действий, если при их вынесении или осуществлении органы и должностные лица руководствовались неправильной интерпретацией своих полномочий, не соответствующими толкованию Конституционным Судом нормами о разграничении предметов ведения и полномочий, неадекватным пониманием " конституционных положении и т. п.

Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации... С. 11—12.

Конституционные (уставные) суды и федеральный Конституционный Суд Российской Федерации самостоятельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями и законами. При этом федеральный Конституционный Суд, принимая решения, действует с позиций Конституции РФ, а конституционные (уставные) суды дают оценки, руководствуясь конституцией или уставом субъекта Федерации, но только в той мере, в какой они соответствуют Конституции РФ.

Одним из важнейших направлений деятельности государства является исполнение решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Полный анализ по этому направлению государственной деятельности сделал в JT 7 «Журнал российского права» за S»

2001 г, профессор Михаил Алексеевич Митюков, Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ^^. Он отмечает, что современный уровень исполнения актов Конституционного Суда РФ не всегда эффективен и порой дает «сбои».

Решения Конституционного Суда оказывают влияние на законодательную деятельность Федерального Собрания, на его законодательные инициативы и содержание принимаемых законов.

Такие рекомендации содержатся в 23 решениях Конституционного Суда 1995—2000 гг. Они стали поводом для законодательных инициатив депутатов Государственной Думы, а также для внесения изменений в законопроекты, уже обсуждаемые в Федеральном Собрании.

Региональная конституционная юстиция становится важнейшим элементом правовой системы Российской Федерации. Однако наиболее активными в формировании конституционных судов были республики, иные субъекты в этом вопросе были более инертны. Причина инертности обуславливалась несколькими причинами. Во-первых, институт ^' Митюков М. А. Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 7.

С. 3—14.

^' Митюков М. А. Как исполняются решения Конституционного Суда Росийской Федерации... С. 7.

конституционного правосудия в субъектах был новым явлением, неясно было, что от него можно ожидать. Во-вторых, властвующие структуры на местах не желали появления дополнительной контрольной структуры, которая могла, по их мнению, нарушить сложившийся политический баланс. В-третьих, неясна была компетенция конституционных уставных судов субъектов Федерации, судей этих судов. В-четвертых, такие суды нуждаются в высококвалифицированных юристах, особенно специалистах государственно правового профиля. В-пятых, играл определенную роль и финансовый фактор, который в условиях дефицита регионального бюджета казался бременем для регионального бюджета^^.

Федеральное законодательство, в частности Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», содержит базисные положения о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, Этот закон определяет эти суды как часть судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), они прописаны как суды субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 4). Конституционные суды субъектов Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 15), определяют соответствие законов субъекта Федерации, органов местного самоунравления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также осуществляют толкование конституции (устава) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 27). Они рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции в порядке, установленном законом субъекта Федерации (ч, ст. 27), выносят решения, которые не могут быть пересмотрены иным судом (ч. 4 ст. 27) и финансируются за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации (ч. 2 ст. 27), В постановлениях Конституционного Суда РФ сформулированы основы построения взаимоотношений ветвей власти в регионе. Конституционный Суд РФ имеет исключительное право рассматривать нормы Конституции " Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации... С. 31.

Республики Карелия на предмет соответствия Конституции РФ, а также дела о спорах о компетенции между высшими органами государственной власти республики. Это вытекает из требований ст. 125 Конституции РФ. Подобные дела конституционный (уставной) суд рассматривать не вправе.

Конституционный (уставной) суд не может принимать к своему рассмотрению дела, возникающие по вопросу о разделении полномочий между органами государственной власти, если это разделение нашло отражение, например, в Конституции Республики Карелия. В процессе конституционного (уставного) судопроизводства неизбежно возникает проблема оценки норм Конституции Республики Карелия на предмет соответствия Конституции РФ.

Суд может прийти к выводу о соответствии закона субъекта своей Конституции, но в то же время высказать сомнения о конституционности самой Конституции. В этом случае у суда возникает обязанность в соответствии с требованиями Конституционного Суда РФ обратиться с запросом в Конституционный Суд на предмет проверки соответствия норм Конституции Республики Карелия Конституции РФ. Если Конституционный Суд РФ признает нормы Конституции Республики Карелия противоречащими Конституции РФ, возникает необходимость пересмотра действующего республиканского акта, который ранее рассматривался и получал оценку в Эта позиция нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»^'. Этим же Постановлением закреплено исключительное право органов конституционного (уставного) судопроизводства решать вопрос о лишении нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы при условии, что это их право предусмотрено конституцией (уставом). Конституционный Суд пришел к выводу, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе '" Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: Проблемы организации и деятельности: (Научно-практ. семинар) // ВКС. М., 1995. № 4. С. 41—42.

признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Это внраве делать только органы конституционного (уставного) контроля. Конституционный (уставной) суд не входит в систему федеральных судов и осуществляет свою деятельность самостоятельно, руководствуясь Конституцией РК и республиканским законом «О Конституционном Суде Республики Карелия», определяющим порядок образования, деятельность и компетенцию данного судебного органа.

Рещения Суда, принятые в пределах его полномочий, не могут быть пересмотрены иным судом, в том числе и Конституционным Судом РФ. Все это подтверждает их статус самостоятельных судебных органов.

Самостоятельность в судебной системе совсем не означает самостоятельности в системе органов государственной власти Республики Карелия. Объективно Конституционный суд РК должен быть независимым арбитром в разрещении споров, в том числе и между законодательным и исполнительным органом государственной власти.

Обеспечение органов судебной власти в целом в Российской Федерации является дискуссионным вопросом^^.

Проблема осуществления независимого конституционного (устав}юго) правосудия в субъектах Российской Федерации еще более актуальна. Она непосредственно увязывается со статусом уставного суда и его местом в системе органов власти региона. Суд формируется органами государственной власти субъекта, финансируется из республиканского или областного бюджета, материальное обеспечение деятельности суда находится в зависимости от органов власти (прежде всего исполнительной). Все это влияет на деятельность суда, но не означает, что нельзя создать независимую систему конституционного контроля. Конституционный (уставной) суд, как и любой орган специалыюго конституционного правосудия, имеет двойственную ^' СЗ РФ. 1998. N2 25. Ст. 3004.

^^ См.: Савицкий В. М. Зипаги судебной реформы // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998.

С. 115—121;

Стецовский Ю.. Судебная власть. М., 1999. С. 68—70.

природу как орган юрисдикционно-политический^^. Он решает вопросы права, но в тесной связи с политической деятельностью органов государственной власти региона, так как взаимодействие ветвей власти — всегда политика"''^.

В системе закоподательства о конституционной юстиции на региональном уровне ключевую роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации, В них по общему правилу фиксируют полномочия, состав и порядок формирования конституционных (уставных) судов.

Закон Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» был принят 17 марта 1974 г. В нем законодатели определили Конституционный Суд РК как высший орган судебной власти по охране конституционного строя Республики Карелия. Конституционный Суд РК осуществляет судебную власть в целях защиты конституционного строя Республики Карелия, основных прав и свобод человека, поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции РК на всей ее территории. Конституционный Суд РК не рассматривает политические вопросы, а также дела, находящиеся в производстве Конституционного Суда РФ (Раздел 1 ст. 1). Данный Закон объединяет материальные и процессуальные нормы. Содержание этого Закона о Конституционном Суде РК типично. Он закрепляет характеристику данного суда, его полномочия, порядок формирования, правила судопроизводства. Текст Закона представляет по существу адаптированное изложение Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Это оправданно:

конституционная юстиция едина в своей основе.

Конституционные (уставные) суды — органы государственной власти, находящиеся в одном ряду с законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Об этом говорят: а) закрепление в Конституции РК наиболее важных элементов статуса данного суда;

б) выделением в Конституции специальных глав, посвященных ^' Сравнительное конституционное право. М., 1996.С. 177.

^* Малый А. Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. С. 211.

Конституционному Суду;

в) наделение Конституционного Суда РК соответствующими полномочиями: «...разрешает дела о конституционности законов, нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления Республики Карелия»

(ст. 68 ч. 3). Конституционный Суд РК в соответствии с Конституцией РК проверяет конституционность закона или иного нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод (ст. 68, ч. 4), дает толкование Конституции РК и др.

Специфика положения Конституционного Суда РК как органа государственной власти заключается в том, что он на уровне Республики Карелия является «судом над властью», если она выходит за пределы Конституции и принципов права. Конституционный Суд РК, рассматривая дела, интерпретирует нормы Конституции и законов, сообразуя их с реальностью, и продлевает им жизнь. В результате судебные решения:

а) снимают конституционные противоречия, возникающие между участниками государственно-правовых отношений, гармонизируют эти отношения и придают им устойчивость;

б) становятся неотъемлемым элементом законодательства, выступая своеобразным региональным правовым регулятором;

в) своей мотивировочной частью развивают и создают конституционно-правовую доктрину"'^.

Автономность Конституционного Суда РК юридически защищена конституционным регулированием компетенции, специальным законодательством (Законом Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» от 17 марта 1994 г.), обязательностью его решений для всех государственных органов. Эта автономность проявляется в принятии Судом собственного регламента;

в установлении особого порядка бюджетного ' Витрук Н. В. Конституционное правосудие. С. 85.

' финансирования ив признании специфических форм ответственности конституционных судей.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. В особое положение их ставит то, что они призваны защищать основы субъекта Федерации. Указанные суды через проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов. Постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды''^.

Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Федерации представляет собой совокупность полномочий этих судов и складывается из следующих элементов: а) целей (задач) конституцион1юй юстиции;

б) пред метов судебного контроля;

в) состава субъектов, наделенных правом инициировать рассмотрение дел в суде;

г) процедурных форм;

д) юридической силы рещений^^.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» не определяет компетенции конституционных (уставных) судов в полном объеме (ч. 1 ст. 27), а формулирует, прежде всего, их целевое назначение. Субъект Федерации в пределах ведения и полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ, вправе самостоятельно устанавливать конкретную компетенцию. Согласно действующему Закону Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» Конституционный Суд: 1) рассматривает дела о конституционности: а) нормативных и других актов органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления;

б) не вступивших в силу международных договоров и соглашений Республики Карелия, заключенных в пределах ее компетенции;

в) договоров и соглашений между Республикой Карелия и Российской Там же. С. 40.

Федерацией, Республикой Карелия и другими субъектами Федерации;

г) договоров и соглашений между Республикой Карелия и Российской Федерацией, Республикой Карелия и другими субъектами Федерации^^;



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.