авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 6 ] --

2) разрешает споры между законодательными органами власти и управления Республики Карелия, органами местного самоуправления, а также между органами государственной власти и управления и органами местного самоуправления;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод, а также по запросам судов проверяет конституционность закона Республики Карелия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Компетенция, закрепленная в Конституции РК, носит исчерпывающий характер. Для полноты характеристики компетенции необходимо уточнить:

конституционные (уставные) суды решают исключительно вопросы права.

В Законе РК «О Конституционном Суде Республики Карелия» подчеркивается:

«Конституционный Суд Республики Карелия не рассматривает политические вопросы...» (ст. 1). Законом Республики Карелия определено, что Конституционный Суд не рассматривает дел, находящихся в производстве Конституционного Суда РФ. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» постановления Конституционного Суда РК, как и других уставных судов, а также его законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению (ч. 1 ст. 6);

решение Конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ч. 4 ст. 27).

" Моршакова Т. Г. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов Российской Федерации // Государство и право. 1998. Л» 9. С. 114.

^' Данный пункт требует разъяснения: в новой редакции Конституции Республики Карелия, которая принята февраля 2001 г., нет указаний на такие полномочия Конституционного Суда.

В области компетенции конституционных (уставных) судов имеются проблемы, одной из них является открытость перечня их полномочий. С одной стороны, это дает возможность расширить полномочия суда по мере накопления опыта конституционного правосудия, с другой стороны, это таит опасность перегрузки судов.

Согласно формулировкам законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, пределами проверок при рассмотрении органом конституционной (уставной) юстиции дел о проверках конституционности (легитимности) нормативных актов, договоров (соглашений) являются проверки соответствия конституции субъекта РФ по следующим критериям: а) по содержанию норм;

б) по форме акта (договора);

в) по порядку принятия, опубликования или введения в действие;

г) с точки зрения установленного конституцией субъекта Российской Федерации разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

д) с точки зрения установленного конституцией субъекта Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации'^°.

Существует и ряд других проблем. Конституционные (уставные) суды наделены довольно ограниченным объемом полномочий. Как уже указывалось, согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации», эти суды создаются для рассмотрения вопросов о соответствии законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления конституции субъекта, а также для толкования конституции субъекта Российской Федерации.'*' Конституционный Суд РФ не может признать незаконным постановление конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Это Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 44.

'" Там же. С. 228.

^' Несмеянова С. Э. Конституционная юстиция в рамках конституционного права // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. С. 236—237.

объясняется тем, что у Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов разный предмет исследования. Так, Конституционный Суд РФ проверяет соответствие закона субъекта Конституции РФ, а конституционный (уставной) суд — соответствие закона конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Субъект российской Федерации самостоятелен в выборе вариантов организации конституционных (уставных) судов. Они определяются в соответствии с его кадровыми, финансовыми возможностями, системой государственно-властных отношений, сложившимся пониманием задач, компетенции и форм осуществления конституционного контроля.

В соответствии с Конституцией РК (ч. 2 ст. 68) и Законом Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» в состав Конституционного Суда РК входят пять судей, а именно: Председатель и четыре члена суда (ст. 7). В республиканском законе (ст. 9) сформулированы требования к судьям Конституционного Суда РК.

По обш,ему правилу судьи избираются (назначаются) законодательным органом власти по представлению Главы Республики Карелия. От кого исходят предложения о кандидатах на долж1юсть судей — вопрос, который не определен. В Республике Карелия Председателя Конституционного Суда избирает парламент, а заместителя и секретаря Конституционный Суд. Статус судей конституционных (уставных) судов складывается из тех же элементов, что и статус судей федерального Конституционного Суда, судей других судов.

Он включает в себя требования, предъявляемые к судьям, их права и гарантии.

Совпадает и содержание этих элементов. Это основано на Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», в котором записано: «все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией»

(ст. 12).

Существуют ограничения в связи с занятием должности судьи. Он не вправе где-либо, кроме заседания Конституционного Суда РК, высказывать свое мнение о вопросе, изучаемом или принятом к рассмотрению суда, до принятия решения по этому вопросу;

осуществлять защиту или представительство, кроме законного, в правоприменительных органах;

быть депутатом, членом политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели, а также входить в руководящий состав общественных организаций, не преследующих политических целей;

осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и другой творческой деятельности (ст. 14) Судья Конституционного Суда РК имеет право: запрашивать любую необходимую информацию от государственных и иных органов, организаций, должностных лиц и граждан (ч. 2 ст. 13 Закона РК), присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания Республики Карелия, его Палат, Правительства РК, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия (ч. 3 ст. 13 Закона РК «О Конституционном Суде Республики Карелия»). Гарантии независимости, несменяемости, неприкосновенности, особого порядка приостановления и прекращения полномочий, отставки отражаются в трактовке федерального законодательства о судьях ''^ или по аналогии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 13—18). Материальное и социальное обеспечение судей решается в Республике Карелия на уровне нормативов применительно к судьям федеральных судов (ст. 22 Закона РК).

Решением Конституционного Суда РК является всякий акт, принимаемый в его заседании, выражающий его волю или констатирующий в соответствии с настоящим Законом определенные обстоятельства. Постановления выносятся Конституционным Судом именем Республики Карелия, подлежат опубликованию и вступают в силу со дня их подписания и провозглашения (ст. 31).

Вопрос о взаимоотношениях конституционных (уставных) судов с судами общей юрисдикции является актуальным'*''. Существуют определенные Противоречия в подходах к компетенции этих судов.

Сложность вопроса о подведомственности дел между этими судами состоит в том, что федеральное законодательство определяет подведомственность дел общих судов без учета полномочий конституционных (уставных) судов. С учетом Федерального конституционного закона Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации» (ч. ст. 27) и других федеральных законов можно сделать определенные выводы.

Во-первых, суды общей юрисдикции, действующие на территории субъекта Федерации, не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, давать толкование конституции, если закоьюм субъекта Федерации они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда.

Во-вторых, суды общей юрисдикции вправе рассматривать иные публично-правовые дела, переданные им федеральным законом, а также дела, хотя и названные в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона как входящие в предмет ведения конституционных (уставных) судов, но не закрепленные за ними законом субъекта Федерации'*^.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ определено: 1) из ст. 76 Конституции РФ, регулирующей принципы разрешения *^ См.: Ст. 11, 14, 15,16, Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»;

ст. 9, 11—16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. К2 30. Ст. 1792;

1993. N° 17. Ст. 606;

СЗ РФ. 1995. JS» 26. Ст. 2399.

^^ См.: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов Российской Федерации // Государство и право. 1998.Яо9. С. 112.

• Переппеснип О. Б. Полномочия и проблемы деятельности Конституционного Суда Республики Карелии // * Проблемы укрепления конституционной закошюсти в республиках Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 8 5 — 89.

К Л И И между нормативными актами различного уровня, не вытекает ОЛ З Й правомочия федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам);

2) осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Федерации юридической силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и Конституции РФ возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями и уставами субъектов Федерации.

31 октября 1995 г. Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума Х2 8 по вопросу о направлении судам запросов в Конституционный Суд определил правовую позицию. Суд общей юрисдикции обращается в Конституционный Суд только в случае возникновения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции применяемый или подлежащий применению по конкретному делу закон (п. 3). Конституционный Суд РФ Постановлением от 16 июня 1998 г. скорректировал указания Верховного Суда. Он определил, что суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе принимать его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона.

Общие и арбитражные суды вправе проверять законность подзаконных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, т. е.

устанавливать их соответствие нормативному акту большей юридической силы (ч. 3 ст. 5 Закона «О судебной системе...»), причем такую проверку они могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел, но и в порядке нормоконтроля.

Одним из актуальных вопросов становится вопрос о соотношении компетенции различных судебных органов. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении компетенции в области *' Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. С. 89.

нормоконтроля Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также последних и конституционных судов субъектов РФ изложена в Постановлениях Конституционного Суда от 30 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ» от 2 марта 1996 г., Закона Пермской области «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской Области» от 21 февраля 1996 г. и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области «О порядке ротации депутатов Законодательного Собрания Вологодской области»

от 17 октября 1995 г. и от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ"*^. Из анализа соотношения компетенции судебных органов конституционной юстиции и судов общей юрисдикции и арбитражных судов следует практический вывод о существовании нескольких вариантов судебного обжалования правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;

имеет место конкуренция обращений (конкуренция исков)"*^.

Субъект, обжалующий региональный правовой акт, не полностью свободен в выборе судебного органа для обращения, тут учитываются вид оспариваемого акта, по каким вопросам он издан, цель обжалования.

С. И. Некрасов полагает'*^, что если законодательный орган субъекта Российской Федерации не согласен с положениями нормативного акта, изданного главой региона, и желает его оспорить в судебном порядке, то он может: а) обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия этого акта Конституции РФ (если акт издан по вопросу, отнесенному к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, имея целью признание оспариваемого акта неконституционным и, как следствие, утратившим силу;

б) в этой же ситуации обратиться в :. 1997. № 4.

СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

Более подробно по этой проблеме см.: Некрасов С. И. Федеральные и региональные средства... С. 5—11.

Некрасов С. И. Федеральные и региональные средства... С. 8.

•" конституционный суд своего субъекта Федерации с запросом о проверке соответствия оспариваемого акта основному закону региона, преследуя ту же цель: признание данного нормативного акта утратившим силу, но уже вследствие его несоответствия конституции субъекта РФ;

в) обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании оспариваемого акта недействительным в силу его противоречия нормативному акту большей юридической силы. Если оспариваемый нормативный акт издан в сфере управления или порождает экономический спор, возможно обращение и в арбитражный суд. Вопрос о выборе суда для обращения в подобных ситуациях (при наличии совпадающей, конкурирующей компетенции), должен решаться в пользу конституционного суда субъекта РФ.

Суд субъектов Российской Федерации выполняет и функции кассационной и надзорной судебных инстанций. Конституционному Суду РФ, помимо рассмотрения конституционности региональных нормативных актов и разрешения споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ подведомственно много и других вопросов. Так как Конституционный Суд РФ работает со многими субъектами, которые имеют право обращаться в Суд, рассмотрение дел часто бывает достаточно длительным.

В случае издания оспариваемого акта по вопросу, отнесенному к предметам ведения субъекта Российской Федерации, обращение в Конститу ционный Суд РФ невозможно. Не входит в компетенцию органов конституционной юстиции также рассмотрение правовых актов не нормативного, а индивидуального характера, правоприменительной практики;

по этим вопросам допустимо обращение только в общие или арбитражные суды.

Для разрешения споров между региональными и федеральными органами государственной власти возможно обращение в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также в федеральные суды, функционирующие на территории субъекта Федерации (общей юрисдикции и арбитражный).

Для разрешения споров публично-правового характера между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и «своими»

органами местного самоуправления стороны вправе обращаться в конституционный (уставный) суд (если он создан в данном субъекте Федерации), в суды общей юрисдикции, включая районные, городские, межмуниципальные суды, в зависимости от уровня органов местного самоуправления и вида оспариваемого акта, и арбитражные суды.

Для разрешения аналогичных споров между собой органы местного самоуправления также могут обращаться в конституционные (уставные) суды своих субъектов Российской Федерации и в общие суды.

Решения общих и арбитражных судов по разрешению публично правовых споров, в отличие от решений конституцио1П1ЫХ (уставных) судов, могут быть пересмотрены в кассационном порядке и в порядке надзора.

В случае несогласия с тем или иным правовым актом определенного органа власти возможно обращение и в другие правоохранительные органы — органы прокуратуры, которые наделены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. полномочием (в том числе) осуществлять надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также за соответствием издаваемых ими подзаконных правовых актов^^. Для осуществления этих полномочий органы прокуратуры могут обращаться и в суды, но только в общие и арбитражные. Обращение органов прокуратуры в Конституционный Суд возможно только по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

подлежащим применению в конкретном деле (ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ»;

ч. 5, ст. 129 Закона «О прокуратуре РФ»).

3.2. Реализация конституциопиой ответствениости Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Вопрос об ответственности и взаимной ответственности субъекта Федерации и Федерации государственно-правовой науке мало разработан и является достаточно сложным.^' В демократическом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно этот вид ответственности позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации. В советской юридической литературе был термин «правовая охрана Советской Конституции», который трактовался как реализация Конституции в процессе государственно-правовых отношений. Глубокий анализ этой проблемы провел профессор А.А.Белкин.^^ По отношению к нашей теме «правовая охрана Конституции» - это деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различного рода актов конституции законам.

Данная деятельность имеет два основных направления: во-первых, проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от конституции;

во вторых, проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от законов.^"' " См.: Авакьяп С.А., Арбузкин A.M., Ариннн А.Н. Федеральное вмешательство;

концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право, 2000. № 6;

Барциц И.Н.

Федеративная ответственность: понятие и виды //Журнал российского права. 1999. № 12;

Домрин А.Н.

Федеральная интерсенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах// Журнал российского права. 1998. № 3;

Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации// Журнал российского права. 2000. э 2, Ливеровский А.А. Федеральное Г вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998., Винофадов В. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации. // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.№ 2(47) 2004.

См.: Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. С-Петербург:

Пектрополис, 1995.

" См.: Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право, 2002, № 7. С.5.

Советские исследователи посвятили этой проблеме ряд теоретических Теоретики права дали достаточно емкое определение юридической ответственности. «Юридическая ответственность выступает всегда как отвественность за надлежащее исполнение закона. И это не просто потенциальная ответственность за возможное его нарушение, не просто чувство или осознание ответственности, а реальная ответственность, реальные отношения в рамках закона»^^ Конституция СССР содержала положения об «ответственности государственного органа и должностного лица за порученное дело» (ст.З Конституции СССР), ответственность министерств и государственных комитетов СССР за соблюдение и развитие порученной им сферы управления (ст. 135 Конституции СССР).

Один из исследователей права, М.С.Строгович делал вывод, что государственно-правовая ответственность это - «ответственное отношение лица к своим обязанностям, возложенным на него законом, правильное, добросовестное, эффективное их исполнение, действенный государственный и общественный контроль над таким исполнением обязанностей».^^ Некоторые авторы выделяют сущностные признаки конституционно-правовой ответственности: государственное и общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер. К ним относят: лишение властных полномочий, утрата юридической силы акта, роспуск государственного органа или приостановление его работы, конституционное правонарушение.^^ В научных трудах институт юридической ответственности упоминается применительно к органам государственной власти, а не к субъекту Федерации как государственному образованию в ^* См.: Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М, 1969;

Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984;

Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе конституционнных норм. Воронеж, 1985;

Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность.

Саратов, 1982.

" См.: Советское государство и право. 1983. №7. С. 13.

" См.: Строгович М.С. Сущность юридической отвественности // Сов. Государство и право. 1975. № 5. С.76.

^' См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С.37.

составе Российской Федерации. Обладая конституционными правами, субъект несет и определенные обязанности как член Федерации. В последние годы появилось ряд работ, посвященных ответственности субъекта РФ.^^ Ответственность субъекта Федерации носит публично-правовой характер.

В.О.Лучин отмечает, что в сфере конституционного регулирования ответственность проявляется главным образом в своей позитивной направленности - как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.^° В своей монографии «Конституция Российской Федерации.

Проблемы реализации»^' В.О.Лучин дает щирокую характеристику ответственности в механизме реализации Конституции.

В сфере публичного права нет отраслей, где бы ответственность возлагалась на субъектов без учета вины. В конституционном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию. Она ассоциируется с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить конституционные обязанности и неприятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить конституционного правонарущения. Если субъект мог это сделать, но не принял должных и доступных ему мер, - в этом и будет заключаться его вина. Некоторые авторы " См.: См.: Вельский К.С. Разделение властей и отвественность в государственном управлении. М., 1990;

Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985;

Краснов М.А. Ответсвенность в системе народного представительства. М., 1995;

Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1,2Мамин А.С. Юридическая ответственность и справедливость М., 1992.

" См.: Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона// Вестник Моск. Ун-та. Серия 11, Право. 2000. № 6.;

Барциц И.Н. Федеративная отвественность:конституцион1ю-правовые аспекты. М.: Изд-во научно-образовательной лит. РЭА, 1999;

Он же.

Федеративная ответсвенность: понятие и виды //Журнал российского права. 1999. № 12.;

Он же России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм. № 3;

Он же. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4.;

Домрин А. Правовой институт федеральной интервенции. Зарубежный опыт и Конституция России // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствованеия М., 1998;

Домрин А.Н. Федеральная интервенция:особенности правового регулирования в зарубежных странах// Журнал российского права. 1998. № 3. ;

Кондрашев А.А. Конституционно-правовоая ответсвенность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации.

Красноярск, 1999.

*" См.:Лучин В.О. Ответственность в механизме Конституции. //Право и жизнь, 1992. № 1. С.36.

*' См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.

270-407.

" См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С.292 - 293.

считают, что основания юридической ответственности субъекта Федерации должны быть четко зафиксированы в законодательстве.^'' Другого мнения придерживается С.А.Авакьян, называя в качестве оснований государственно-правовой ответственности не только предусмотренные Конституцией РФ критерии оценки поведения субъекта, нарушающего закон, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата.^"^ В.О.Лучин считает, что основания, не связанные с Конституцией РФ, не опирающиеся на ее предписания, открывают путь волюнтаризму, административному усмотрению и произволу, противопоставлению целесообразности и законности.^^ В.А Виноградов рассматривает вину коллективного субъекта конституционного деликта как неприложение им допускаемых и требуемых конституционно-правовыми нормами усилий и возможностей, за нарушение которых предусмотрена конституционная ответственность.^^ И.Н.Барциц в монографии «Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики»^^ проанализировал работы правоведов по данной проблеме, и сам внес серьезный вклад в изучение вопроса конституционно-правовой ответственности. Ответственность субъектов федерации понимается как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки AS перед другой стороной.

Субъектами данного вида ответственности выступают Российская Федерация как федеративное государство, субъекты государственной власти субъектов Федерации, общественные объединения, должностные лица.

" См.: Нарутто СВ. Юридическая ответственность субъекта Федерации.// Правоведение 1998. № 4. С.34.

*^ См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советсткое государство и нраво. 1975. № 10.

С. 22.

" См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. Право и жизнь 1995. № 1. С.39.

** См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вонросы теории и правового регулирования. М, 2000. С.52.

*' См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.:МГУ, 2000.

Ответственность субъекта федерации - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершенное конституционное нравонарушение, так и в случае невыполнения субъектом или его должностным лицом курса на укрепление государственно правового единства Федерации.

Федеративная ответственность сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной.

Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность - мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение 1 " законодательства, прежде всего федеральной конституции.

Признание Конституционным Судом РФ нормативного нравового акта субъекта Федерации противоречащим федеральной Конституции вызывает у последнего (в лице законодательного или исполнительного органа) обязанность отменить собственное решение. Кроме того, в порядке гражданского судопроизводства на виновный орган (должностное лицо) может быть возложена обязанность возместить материальный или моральный ущерб, причиненный его незаконным актом, из бюджета субъекта Федерации. Исходя из этого, факт отмены неправомерного акта субъекта РФ можно рассматривать как элемент юридической ответственности последнего.

Издание субъектами федерации, их органами государственной власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной конституции и федеральному законодательству - это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления правом издавать нормативно-властные решения.

'* См.: Барциц И.Н. Указ.соч. С.416.

См.: Матвеев Г.К. Психологический аспект вины советских юридических лиц // Сов.государство и право. 1978.

.№8. С.41.

™ См.: Нарутто СВ. Юридическая ответственность субъекта Федерации. С. 35.

Подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, издавшего этот акт, - в привлечении их к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Отмена незаконного решения, но мнению М.А.Краснова, это не мера ответственности, а один из снособов правового воздействия для стабилизации системы правопорядка.^' Д.Т.Шон считает отмену незаконного решения, акта не мерой конституционной ответственности, так как в этом решении нет ограничения или ущемления материального или юридического характера для субъекта, издавшего отменяемый или приостанавливаемый акт.^^ В соответствии с ч.2 ст.85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Окончательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта по признанию его утратившим силу принимает соответствующий суд. Президент Российской Федерации может направить свой запрос либо в Конституционный Суд РФ, либо в орган конституционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспариваемый акт. По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации Президент России подобными возможностями не обладает. Он может иснользовать это право в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательстве в сферу компетенции федеральных органов власти и управления.

" См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С.49.

" См.: Шон Д.Т.Конституционная ответсвенность // Государство и право. 1995. N°1.C.4\.

В большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Федерации пределов правового регулирования. Президент не обладает полномочием приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам их нецелесообразности. Кроме отмены незаконных актов, В.О.Лучин называет следующие формы конституционной ответственности:

официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки;

досрочное переформирование органов;

признание выборов недействительными;

ущемление имущественного положения;

принуждение к исполнению конституционной обязанности. И.А. Умнова предлагала предусмотреть в конституционном законодательстве такие меры ответственности субъектов РФ, как роспуск представительного органа власти субъекта в случае систематического нарушения им федерального законодательства;

признание несостоятельности территории как субъекта Федерации в том статусе, который у нее имеется, и принятие соответствующего решения о преобразовании, присоединении к другому субъекту Федерации.^'* Кроме перечисленных мер ответственности, И.А.Умнова называет также временное изъятие Федерацией полномочий субъекта Федерации по применению конкретных законов, если он своевременно не выполняет свои законотворческие обязанности.

Действующим гражданским законодательством предусмотрена ответственность субъекта Федерации как «юридического лица публичного права».В соответствии с п.1 ст. 126 ГК РФ субъект Российской Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собствеьпюсти имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданным им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, средством " См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции. //Право и жизнь. 1995 № 1. С.40.

обеспечения обязательств субъекта Федерации, на которое может быть наложено взыскание кредитов, является казна субъекта Федерации7^ Финансовое законодательство РФ также устанавливает ответственность субъектов Федерации. За нарушение бюджетных обязательств, в частности за нарушения порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, Правительство РФ вправе применять к субъекту такие санкции, как приостановление финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего субъекта РФ, также передача средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;

прекращение выдачи лицензий на экспорт;

приостановление поставки продукции, поступающей в централизованном порядке за счет государственных ресурсов^^ А.А.Ливеровский считает необходимым различить меры федерального вмешательства с точки зрения не только последовательности их применения, но и их правового содержания. Он предлагает разделить меры федерального вмешательства на три группы.^^ К первой группе относятся предупредительные меры: проведение Президентом РФ согласительных процедур, вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному органы государственной власти и высшему должностному лицу субъекта РФ.

Ко второй группе отнесены акции наказания: признание незаконными правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами;

досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта Федерации. К третьей группе отнесены акции, влекущие за собой ограничение прав граждан введение чрезвычайного и военного положения.

• См.: Умиова И.А. Блеск и нищета суверенитетов. Традиционный взгляд на нетрадиционную политику в '* России//Российская газета. 1993. 26 авг.

" См.;

Нарутго СВ. Юридическая ответственность субъекта Федерации. С. 36.

'* См.: СЗ РФ.1997..№ 9. Ст.1О12.

" См.: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство.// Журнал российского права. 2002. № 9. С.36 - 37.

Примерно также грунпирует в зависимости от целей и последствий конституционно-правовые санкции Н.М.Колосова.^^ Она делит их на :

1)предупредительные,2)меры взыскания, 3) меры пресечения. Отнесение тех или иных мер воздействия к определенным группам, на наш взгляд, очень условно и это понимают и А.А.Ливеровский и Н.М.Колосова. Важным является определение субъекта конституционной ответственности. Д.Т.Шон считает, что это органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решенеия.^^ Более точным кажется определение, данное В.О.Лучиным:

«Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение».^^ Государственный орган как субъект конституционной ответственности является структурной единицей государства. Это учреждение (организация), осуществляющее в установленном порядке его функции, финансируемое из государственного бюджета и наделенное государственно-властными полномочиями, что предполагает принятие им юридически значимых решений, а также их исполнение, включая возможность применения принуждения.

Существует определенная связь между лицом (или группой лиц), допустившим определенное действие или бездействие, и государственным органом, который несет ответственность за данные деяния. Есть и обратная связь между государственными органами и должностными лицами как субъектами конституционной ответственности: претерпевание государственным органом мер конституционной ответственности распространяется и на его должностных лиц. Так роспуск Законодательного собрания субъекта Федерации, означает прекращение полномочий всех его депутатов.

' ' См.: Колосова Н.М.Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 113 - 138.

" См.: Шон Д.Т. Конституционная отвественность //Государство и право, 1995, № 7. С.37.

*" См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С.339.

Государственная служба должностных лиц неотделима от государственной власти, поэтому создаются препятствия возможному злоупотреблению этой властью. Конституционная ответственьюсть должностных лиц является важной гарантией соблюдения законных интересов граждан. Вопрос об ответственности субъекта Федерации (рав1ю как и Федерации в целом) имеет прямое отношение к внутрифедеральным договорам и соглашениям, когда та или иная сторона не выполняет предусмотренных ими обязательств либо выполняет ненадлежащим образом.

Анализ текстов заключенных договоров о разграничении компетенции свидетельствует об отсутствии в них положений о санкциях за нарушения договорных условий. В литературе высказывались предложения о возможности применения в соответствующих случаях таких санкций, как приостановление действий договора или соглашения;

поставка вопроса о неконституционности правовых актов;

приостановление их действия на определенный срок;

их отмена или изменение;

принятие мер экономического воздействия в виде уменьшения доли налоговых и иных отчислений, отказа от компенсации расходов, отзыва квот и лицензий.^^ «Неудовлетворительная оценка деятельности государственных органов, должностных лиц, равно как и досрочное переформирование государственного органа либо основываются на конституционных отношениях подчиненности, подотчетности и подконтрольности в рамках отдельных звеньев государственных органов, либо опосредуются через исполнение Конституции в рамках специальной деликтоспособности этих звеньев, с учетом разделения властей. Полный «цикл» ответственности включает официальную оценку работы, предписание по устранению недостатков, применение санкций."

Формой конституционной ответственности субъекта Федерации является федеральное вмешательство в его права. Такие средства являются " См.: Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С.155-156.

'^ См. Демин А.В., Иванов В.В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. №2. С. 13.

преимущественно экономическими по своему характеру. По определению, государственно-правовой (конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих ряд оснований.^'* Необходимы основания для федерального вмешательства, должен быть государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное вмешательство. Должен быть порядок его введения;

временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов.

Анализ конституций зарубежных федеративных государств показывает, что большинство из них закрепляет право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти либо за главами государств, в случае наличия у последних реальных властных полномочий. При этом для реализации указанного права, как правило, требуется согласие парламента страны либо одной из палат. Обращаясь к истории рассматриваемого института в России, необходимо отметить, что в 1990 г. в Конституцию (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик была включена норма, предусматривающая возможьюсть введения президентского правления на территории союзной республики.

Позднее в России возможность отстранения Президентом от должности председателей областных и краевых Советов, назначения и освобождения от должности глав администраций (до принятия соответствующего закона) предусматривалась решением чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР от 22 августа 1991 г. Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5.03.1992 г.

предусматривал возможность освобождения главы краевой, областной адмминистрации от должности Президентом РФ за нарушение Конституции и " См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С.361.

законов РФ, актов Президента и Правительства РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ (п. "«б»ч.1 ст.68) В то же время указанным Законом предусматривалась возможность досрочного прекращения полномочий краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции и законов Российской Федерации Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ (ч. 1 СТ.67). Существенным недостатком российского законодательства является отсутствие в нем отдельного закона, подробно регламентирующего данный правовой институт и его элементы: орган, уполномоченный вводить центральное правление в субъектах РФ, основания для такого введения;

режим, устанавливаемый в таких регионах.^^ Это не новый подход для отечественного права. Закон СССР о местном самоуправлении предусматривал возможность роспуска местного совета в случае неоднократного нарушения им законодательства. Закон о местном самоуправлении в РФ в п. «б» ч.1 ст.95 закреплял, что Верховный Совет Российской Федерации или республики в ее составе был вправе на основании заключения Конституционного Суда РФ распустить местный Совет в случае неоднократного роспуска представительных органов в советском праве обосновывалось принципом подотчетности нижестоящих представительных органов вышестоящим. ^^ До принятия Конституции РФ 1993 г. было два случая роспуска представительного органа власти субъекта РФ в порядке федерального вмещательства. Так, Вологодский областной Совет народных депутатов, избранный в 1991 г., в мае 1993 г. обсуждал проект документа под названием «Конституция Вологодской области», а также возможность преобразования области в Вологодскую республику. Проект конституции Вологодской области, предусматривающей провозглашение суверенитета области, широко ** См.: Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах./ Очерки конституционного права иностранных государств., Отв.ред. Д.А.Ковачев М.: Спарк, 1999. С. 108.

' ' См.: Домрин А.Н. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации, http: // www. Svop. Ru/ ynka/ 713. shtml обсуждался общественностью и областными средствами массовой информации. В связи с этим деятельность Вологодского областного Совета народных депутатов была приостановлена, а затем Совет был распущен указом Президента РФ. 1 июля 1993 г. Свердловский областной Совет народных депутатов принял решение о преобразовании Свердловской области в Уральскую республику и провозглашении ее суверенитета. Указом Президента РФ от 9.11.1993 г. решения Свердловского областного Совета были отменены, а деятельность самого Совета и полномочия его депутатов прекращены.

В Конституции РФ не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для такого вмещательства. В то же время. Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ.^^ Инструментом федерального вмешательства во внутренние дела субъекта РФ является право Президента на введение чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории. Из анализа законодательства вытекает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность во - первых, перед РФ в лице соответствующих органов государственной власти;

во-вторых, перед гражданами РФ, проживающими на территории субъекта Федерации (перед избирателями);

в-третьих, перед физическими и юридическими лицами;

в-четвертых, друг перед другом - в системе «сдержек и противовесов».^^ Федеральное законодательство предусматривает ответственность перед населением субъекта Федерации только высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти.

Устанавливается такая санкция, как досрочное прекращение его полномочий в результате отзыва избирателями субъекта. При этом в пункте «к» части 1 ст. ** См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 131.

*' См.: История института федерального вмешательства.http: // legalis. narod.ru /federal/ istop.htm ' ' См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.

С.277.

Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривается, что такая санкция может быть применена к высшему должностному лицу субъекта Федерации, в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. В настоящее время не во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации предусматривается применение такой санкции.

Следует отметить, что большинство субъектов Федерации, которые предусмотрели в своем основном законе институт отзыва высшего должностного лица субъекта, до сих пор не приняли законов, регулирующих процедуру отзыва, что делает практически невозможным реализацию такой санкции конституционно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица субъекта РФ.^° Общий подход к реализации института отзыва дал Конституционный Суд РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^' говорится, что при установлении в своем законодательстве института отзыва высшего должностного лица субъекта законодатель субъекта Федерации должен исключить произвольное толкование оснований отзыва.

Основаниями может служить только неправомерная деятельность, т.е.

конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Конституционный Суд РФ определил и требования к процедуре отзыва. К ним относится порядок, в соответствии, с которым голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны " См.: Стоякина И.С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Академический юридический журнал. 2002. № 3, С.30.

"' См.: Стоякина И.С. Правое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С.ЗО.

" СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

подниси весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего лица, а также, чтобы отзыв мог иметь место только по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании и ряд других требований.

4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея. Оспаривались положения Закона, которыми предусматриваются следующие меры, применяемые на основе соответствующих судебных решений в случае невыполнения. Первое положение - досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляемое федеральным законом, проект которого вносится Президентом РФ в Государственную Думу, обязанную рассмотреть его в установленный срок. Второе оспариваемое положение - вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ И третье положение - временное отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения обязанностей и отрешение его от должности;


отставка высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случае отрешения возглавляющего его лица от должности Президентом РФ. В своем Постановлении 8-П от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд сделал вывод, что по смыслу указанных положений Конституции РФ, осуществление РФ принадлежащих ей полномочий по защите Конституции РФ и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.

Конституционный Суд РФ признал все оспариваемые положения Федерального закона не противоречащими Конституции РФ. Ситуация осложнена тем, что большинство субъектов в своих конституциях (уставах) первоначально установили не институт отзыва, а институт досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Федерации по результатам референдума (уставы Архангельской и Курской областей и др.). А Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^^ установил, что на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления( подпункт «а» п.З ст. 13). Конституционный Суд РФ, проверяя применительно к органам местного самоуправления запрет выносить на местный референдум указанные вопросы с точки зрения их конституционности, отметил, что данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным СЗ РФ. 1997. No 38. Ст.4339;

1999. № 14. Ст.1653.

выражением власти народа, так как фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.'^ В законодательстве не предусмотрена ответственность законодательного органа государственной власти субъекта Федерации перед населением, но в региональном законодательстве может быть предусмотрена ответственность конкретного депутата перед населением путем закрепления в региональном законодательстве института отзыва депутатов законодательного органа субъекта Федерации (Татарстан, Иркутская обл. и др).

Проблемы, связанные с отзывом депутатов законодательного органа субъекта Федерации созвучны с проблемами отзыва высшего должностного лица. Таким образом, единственная форма ответственности органов государственной власти субъекта Федерации перед населением - отзыв высшего должностного лица либо депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, и то, если такая санкция предусмотрена в региональном законодательстве.

Органы государственной власти несут ответственность и перед Российской Федерацией. Неправомерные действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации такие как принятие конституций (уставов) законов, нарушающих Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство, влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Так как эти меры применяются федеральными органами государственной власти, то их обычно называют ответственностью перед Российской Федерацией. Санкциями этого вида ответственности выступает досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного органа и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В настоящее время '^ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положения П.6 СТ.4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 ст. 13, п.З ст.19 и п.2 ст. Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

ВОЗМОЖНОСТЬ роспуска законодательного органа Российской Федерации федеральными органами государственной власти предусматривается в подпункте «г» пЛ ст.9 Федерального закона.

Закон устанавливает достаточно сложную процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, что позволит предотвратить излишнюю поспешность при принятии решения о роспуске. Эта процедура предусмотрена материальным законодательством, но не регламентирована в процессуальном. Основанием для роспуска законодательного органа субъекта Федерации является принятие противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам конституции(устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта.

Самому роспуску предшествует достаточно сложная процедура, которая позволяет законодательному органу субъекта Федерации самому устранить нарушение федерального законодательства, не доводя до своего роспуска.

Процедура начинается с установления в соответствующем суде факта о том, что законодательный орган принял конституцию (устав), закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Устанавливаются такие нарушения решением Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, арбитражного суда в зависимости от пол ведомственности и подсудности. Законодательному органу субъекта Федерации предоставляется определенный срок, в течение которого он должен устранить нарушения. Дается шесть месяцев или срок, установленный в решении суда. Если в течение установленного срока законодательный орган субъекта РФ не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону, то в судебном порядке устанавливается факт неисполнения законодательным органом субъекта Российской Федерации решения суда, а также факт, что в результате неисполнения решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Эти последствия характеризуют существенность допущенных в нормативных правовых актах субъекта Федерации нарушений Конституции РФ и федеральных законов, которые могут послужить основанием для применения такой меры как роспуск законодательного органа субъекта Федерации.

Не ясен субъект обращения в суд для установления противоправных фактов. По логике это должен быть Президент, так как только он должен возбуждать процедуру роспуска законодательного органа субъекта Российской Фeдepaции.^'^ Конституционный Суд РФ считает, что окончательное установление соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам должно осуществляться Конституционным Судом РФ.^^ Если соответствующий суд примет решение о признании нормативного правового акта законодательного органа субъекта Федерации недействующим, или после того, как суд установил обстоятельства, свидетельствующие о непринятии необходимых мер по отмене или изменению противоречащего федеральному законодательству нормативного акта и о наличии указанных в Федеральном законе негативных последствий такого бездействия законодательного органа субъекта Федерации, субъект вправе обратиться в Конституционный Суд РФ за подтверждением того факта, что закон подлежит применению как не противоречащий Конституции РФ.

Если указанные в ст. 125 (ч.2 и 4) Конституции РФ федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации, Правительство РФ, суды РФ) считают, что должна быть применена такая мера, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, то это См.: Российская газета, №131, 08.07. См.: СЗ РФ. 2002. Х» 15. Ст. 1497.

порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования.

Если Конституционный Суд не осуществлял проверку нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации в указанных выше случаях, то Президент Российской Федерации в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должен обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд. После установления судом указанных фактов Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации, которое оформляется в форме указа. Предупреждение законодательному органу субъекта Федерации носит профилактический характер и призвано побудить законодательный орган добровольно устранить нарушения. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда. Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Но даже при наличии установленных в судебном порядке оснований для применения такой санкции ответственности, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, у Федерального Собрания Российской Федерации нет обязанности принять закон о роспуске, а есть только пpaвo.^^Ecли федеральный закон о роспуске законодательного органа будет принят, то полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу закона.


'* См.: Стоякина И.С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 33.

Законодатель устанавливает срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа. Этот срок не может превышать года со дня вступления в силу решений суда о несоответствии нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации федеральному законодательству.

Ответственность перед Российской Федерацией несет не только законодательный орган субъекта Федерации, но и высшее должностное лицо субъекта Федерации.

В соответствии с новым Федеральным Законом № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г.^^ предусматривается возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом Российской Федерации.

В нем говорится « Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным ) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, настоящим Федеральным законом».

В США предусмотрена возможность досрочного освобождения главы исполнительной власти от должности в связи с возбуждением против него процедуры импичмента (в большинстве американских штатов), по решению законодательного органа (в западно-германских землях и в Венесуэле) либо по " См.: ФЗ № 159-ФЗ от 11 декабря 2004. Российская газ. 15 дек. 2004. № 3654.

требованию главы исполнительной власти на федеральном уровне, а фактически по требованию федерального правительства ( в Индии и Канаде).^^ В России В03М0Ж1ЮСТИ отстранения Президентом РФ от должности руководителей субъекта Российской Федерации предшествовали некоторые события.

Президент Российской Федерации с 1991 года мог воздействовать на высшие должностные лица субъектов РФ. Региональные органы исполнителыюй власти строились в системе строгого подчинения в соответствии с Указом № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»^^ Указом Президента РФ J b 1969 от 3 октября 1994 г было утверждено V положение о главах администраций, которые стали строго подотчетными перед Президентом РФ. В апреле 1996 года Государственная Дума и законодательные органы Курганской и Камчатской областей оспорили конституционность Указа Президента № 1969 в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд признал Указ Президента РФ соответствующим Конституции. Объяснено это было тем, что несмотря на то, что согласно ст. Конституции РФ регулирование общих принципов организации власти в субъектах РФ должно осуществляться федеральным законом, его нет, а следовательно Президент вправе устанавливать нормы своим указом.'°*' Указы Президента РФ N2 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г.'°' и JT S»

810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»

от 6 июня 1996 г.'°^ подтвердили процедуру смещения глав исполнительной " См.: Касаткина Н.М. Глава исполнительной власти субъекта Федерации (Зарубежный опыт). / Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999. С.251.

" См.: Российская газета. 1991.31 августа.

""' См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст.232О.

"" См.: СЗ РФ. 1994. № 24. Ст.2598.

'"^ См.: СЗ РФ. 1996. № 24. Ст.2868.

власти и иных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации в качестве формы дисциплинарной ответственности.

Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11 -П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»'°^ подтвердил право Президента РФ привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций субъектов РФ.

Вокруг вопроса о возможности отстранения от должности главы субъекта Федерации шла серьезная борьба в Федеральном Собрании РФ. В течение двух лет работы над Федеральным законом « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате предложения о процедуре освобождения от должности главы органа исполнительной власти субъекта РФ Указом Президента РФ были из закона исключены. Закон был принят лишь через два года 6 октября 1999 г.

В соответствии с Конституцией РФ и ст. 29 Федерального закона Президент РФ вправе был приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод человека. Если высшее должностное лицо было не согласно с приостановлением своего акта и не считает его противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, то оно могло обратиться в соответствующий суд для разрешения вопроса о соответствии изданного им : См.: СЗ РФ. 1996. No 19. Ст.232О.

нормативного акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам.

Если высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение 2 месяцев не обращалось в соответствующий суд для разрешения спора и не принимало меры для устранения указанных в Указе Президента РФ о приостановлении нормативного правового акта нарушений, а также если в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решений суда или иного указанного в судебном решении срока не приняло мер по устранению нарушений, установленных судом, то Президент РФ мог выносить предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в форме указа. В Федеральном законе был установлен срок, в течение которого Президент может вынести такое предупреждение - месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения высшее должностное лицо не принимало мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения. Президент Российской Федерации мог отрешить высшее должностное лицо субъекта от должности. Такое решение принималось в форме Указа Президента Российской Федерации, который мог вступить в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Федеральный закон не устанавливал срок, в течение которого Президент мог принять решение об отрешении высшего лица от должности.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность и друг перед другом - в системе «сдержек и противовесов».

Санкции конституционно-правовой ответственности, которые в этом случае применяются - это досрочное прекращение полномочий роспуск законодательного органа субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта и выражение недоверия высшему должностному лицу законодательным органом субъекта Федерации (отрешение высшего ДОЛЖНОСТНОГО лица субъекта Федерации). Ответственность органов государственной власти субъекта Федерации в системе «сдержек и противовесов» регулируется Федеральным законом, а также конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Федеральный закон устанавливает, что законодательный орган субъекта Федерации может выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в двух случаях.

Во-первых, издания им актов, противоречаш;

их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в законную силу судебного решения.

Во-вторых, если есть иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Инициатива о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации должна исходить от группы депутатов законодательного органа субъекта Федерации численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов.

Решение о выражении недоверия принимается законодательным органом субъекта Федерации 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным органом влечет немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Федерации.

Есть некоторая неопределенность при реализации такой санкции конституционно-правовой ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации в том порядке, в каком это предусмотрено в настоящее время в Федеральном законе.'""^ Главной функцией федеративной ответственности выступает именно стремление восстановить конституционную законность в сфере федеративных отношений. Поэтому при применении механизмов федеративного принуждения реализация штрафной функции федеративной ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая лишь в исключительных случаях и при строгом соблюдении установленных конституцией и законодательством процедур.'°^ Закон не отвечает на вопрос, сколько актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, высшее должностное лицо должно принять, чтобы возможно было возбудить процедуру выражения недоверия, так как законодатель использует множественное число, определяя основания для выражения недоверия издание нескольких актов. Не регламентируется процедура выражения недоверия по второму основанию - иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституций(уставов) и законов субъекта Федерации, если это повлекло массовое нарушение нрав и свобод граждан.'°^ В законодательстве не четко регламентируется применение высшим должностным лицом субъекта Федерации такой санкции конституционно-правовой ответственности как роспуск законодательного органа субъекта Федерации. В ст.9 Федерального закона предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия данным органом конституции(устава), закона субъекта Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, '"•* См.: Стоякина И.С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С.36.

" " См.: Барциц И.И. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. С. 418.

'"* См.: Стоякина И.С. Указ.соч. С.36.

федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Решение о роспуске законодательного органа субъекта Федерации принимается в форме указа (постановления). Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. В США на федеральном уровне вопросы введения чрезвычайного режима регулируются Конституцией, Законом о национальном чрезвычайном положении 1976 г, а также целым рядом иных актов, в числе которых - Закон от 12 января 1951 г, о гражданской обороне. Закон от декабря 1977 г. о непредвиденной и чрезвычайной угрозе национальной безопасности США. Многие вопросы чрезвычайного режима регламентируются актами Президента США (исполнительным приказом № 1051 от 27 сентября 1963 г. «О функциях Службы чрезвычайной готовности»).

Кроме федеральных актов, вопросы чрезвычайного режима регулируются актами отдельных штатов и местных органов власти.'°^ Законодательство США не содержит четких критериев оценки оснований для введения чрезвычайного режима. Законодательные нормы, как правило, не отличаются четкостью, что дает возможность широко применять институт чрезвычайного режима. Это не встречает возрожений и со стороны Верховного суда США, наделенного правом толкования конституционных и законодательных норм. Более того.

Верховный суд США нередко отказывает в признании прямых нарушений Конституции со стороны Президента. Так, например, в ряде случаев чрезвычайное положение на территории отдельных штатов, вызванное ' " См.: Лафитский В.И. Правовые институты чрезвычайного режима в США / Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат. 2002. С.421.

внутренними беспорядками, вводились Президентом не только без обращения, но и вонреки воле губернаторов штатов.'°^ Государственно-правовоя доктрина ФРГ выделяет три вида чрезвычайного режима: 1) законодательная необходимость или чрезвычайный режим в законодательстве;

2) внешний чрезвычайный режим, который включает а)защита от военного нападения;

б) состояние внешней напряженности;

в) действие союзнической оговорки;

3)внутренний чрезвычайный режим который включает а) режим региональных или общих природных катастроф или особо тяжелых несчастных случаев;

б) внутренний чрезвычайный режим.(опасность, угрожающая существованию свободного 1 " " 1 0 демократического основного порядка в федеральной или отдельной земле.

Субъективный состав для объявления положений законодательной необходимости не прост. Право объявлять такое положение принадлежит федеральному Президенту, но он не может сделать это по своему усмотрению:

необходимо, чтобы ему об этом было сделано одобрение Бундесратом предложение федерального правительства. Таким образом, для этого нужны совместные действия трех высших государственных органов.'^° В случае объявления чрезвычайного положения (состояния обороны) происходят радикальные изменения в системе центральных органов государства, идущие в трех направлениях: а) парламент устраняется и заменяется специальным органом - так называемым общим комитетом;

б) вся полнота законодательной, исполнительной власти и карателыю-репрессивных функций сосредоточивается в руках федерального правительства;

в) упраздняются федеральные начала государственного устройства, происходит максимальная централизация и унитаризация управления, земли лишаются даже формальной государственной самостоятельности.'" '"* См.: Лафитский В.И. Указ. соч. С.424.

" " См.: Stem К. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland/ Band ii.Notstandsverfassung. Munchen, 1980. S.

1289-1486.

" " См.:Пряш11иков E.A. Чрезвычайный режим в ФРГ./ Институты конституциошюго права иностранных государств. М.2002. С.480.

' " См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ М., 1970. С. 154- 188.

Вопрос О правовых последствиях объявления внутреннего чрезвычайного положения в Основном законе не урегулирован, а параграф 15а Закона о расширении защиты от катастроф предусматривает для этих случаев ограничения основных прав.'^^ Действующее российской законодательство упоминает три правовых режима преодоления кризисных ситуаций: чрезвычайное положение, режим военного положения, режим военного времени. Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст.ст.56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г."^ и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Государственно-правовой (конституционный) режим чрезвычайного положения является важным элементом систем национальной безопасности большинства стран мира. Его существование обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций, представляющих опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию государства.

Хотя и есть другие подходы к чрезвычайному режиму. Французский правовед А.Матио считает, что «нельзя с точностью определить, каким будут чрезвычайными обстоятельства и в какие последствия для страны выльются».^''* И с этой точкой зрения можно согласиться. Необходимым условием функционирования правового института чрезвычайного положения является парламентский контроль. В основе его лежит принцип: законодательная власть не вправе стеснять власть исполнительную в возможности быстрого реагирования на возникновение экстремальной ситуации. Однако законодатель может и должен четко регулировать объем дискреционных полномочий главы исполнительной власти, отменить или не продлить особое положение и тем "^ См.: Пряшников Е.А. Указ. соч. С.491.

"^ См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. К« 22. Ст. 773..

"•* См.: Матио А. Теория чрезвычайных обстоятельств. М., 1992. С.192.

самым жестко контролировать все допустимые методы чрезвычайного реагирования исполнительной власти на исключительные обстоятельства.'*^ Введение чрезвычайного положения означает переход к чрезвычайным методам управления государством, особому режиму регулирования отношений во многих или во всех сферах жизни общества. Это обычно выражается во временном изменении полномочий различных государственных органов власти и управления, изменения разграничения предметов ведения между федеральными органами государствеьпюй власти и органами власти субъектов федерации, в ограничении или приостановлении социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложении на них некоторых дополнительных обязанностей.

Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение в состоянии «режим». По определению, государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института).

Необходимы основания для введения режима чрезвычайного положения.

Законодательство должно предусмотреть государственный орган или органы, уполномоченные вводить чрезвычайное положение. Существенными условиями являются порядок введения и временные и пространственные границы действия.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.