авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 8 ] --

Однако, к недостаткам Бюджетного кодекса РФ, в части регулирования вопросов финансирования расходных бюджетных статей, можно отнести то, что установлена слишком широкая сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Важность закрепления основных принципов осуществления бюджетного процесса в Конституции подчеркивали в своих трудах ученые, рассматривающие вопросы бюджетного права.^^ Конституционные принципы конкретизируются в федеральном бюджетном законодательстве. С 01.01.2000 бюджетный процесс на территории Российского государства регулируется нормами, установленными в Бюджетном кодексе РФ.^^ Также деятельность органов государственной власти Республики Карелия по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению республиканского бюджета, а также составлению и утверждению отчета об исполненном республиканском бюджете регламентируется республиканским законодательством.^^ ' ' См.: Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во «Юристь».

1999. Стр. 533.

'* См., например: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). М., Изд-во «Юрид. лит.».

1971. Стр. 93;

Ермакова Т. С. Бюджетные права местных советов в системе советского права: Автореф. дис....

канд. юр. наук. -Л., 1978. Стр. 14;

Химичева И. И. Субъекты советского бюджетного права: Автореф. дис....

докт. юр. наук. - М., 1980. Стр. 9;

Ровинский Е. А. Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период (сборник научных трудов). М.: ВЮЗИ. 1981. Стр. 6;

Горбунова О. Н., Кутафина И. Г. Бюджетные права местных советов народных депутатов//Учебиое пособие. М.: ВЮЗИ. 1987. Стр. 30.

*' Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91//Ведомости. 1991.

N2 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. X» 4. Ст. 136;

№ 12. Ст. 605;

№ 34. Ст. 1976;

СЗ РФ. 1994. № 28.

Ст. 2929;

1996. № 29. Ст. 3454;

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и...» от 15.04.93//СЗ РФ. 1993. К° 18.

Ст. 635;

Закон РФ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджета на 1998 год» и о порядке внесения изменений и донолнений в федеральный бюджет» от 27.07.97//СЗ РФ. 1997. N° 30. Ст. 3583;

Закон РФ «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» от 09.07.99//СЗ РФ.

1999. №28. Ст. 3492.

*' Бюджетный кодекс РФ//СЗ РФ. 1998. No 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. N2 32. Ст. 3339.

*' Закон Республики Карелия «О бюджет1юм устройстве и бюджетном процессе в РК» от 05.05.97//СЗ РК. 1997.

N2 7. Ст. 673. Изм. и доп.: СЗ РК. 1998. № 8-9. Ст. 581;

№ 24-25. Ст. 1701.

Постоянные изменения финансового и в, частности бюджетного федерального законодательства, и как следствие изменение нормативных актов субъектов Российской Федерации, неблагоприятно влияли на осуществление бюджетной деятельности. Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1.01.00, впервые четко закрепил нормы, регулирующие вопросы осуществления бюджетного процесса.^^ Впервые четкое разделение расходов внутри бюджетной системы Российской Федерации установил Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Этот ьюрмативный акт закрепил, что формирование расходных статей бюджетов осуществляется на единых методологических основах. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание услуг, если при этом они имеют соответствующие финансовые возможности.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005 г. и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., основными параметрами прогноза социально экономического развития РФ на 2005 г. и на период до 2007 г.

Отличительной чертой 2005 бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частич1ю Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Ч. 3 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. Хз 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. N° 32. Ст. 3339.

соответствии с которыми подготовлены поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

Кроме того, Правительством РФ внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Целью данного законопроекта является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расширение бюджетных полномочий орга1юв государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.^' Вместе с тем идет пересмотр значительной части законодательства представительными органами власти в субъектах Федерации с тем, чтобы до начала 2005 г. принять полный перечень законов и решений но каждому из собственных полномочий.

Кроме того, в сжатые сроки определится перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых от других уровней бюджетной системы.

" См.: Письмо Министерства финансов РФ N° 06-06-01 от 07.07. 2004. Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005 г. и на среднесрочную перспективу, http://www.rg.ru /2004/07/27/ bydget-printable.html На 2005 г. запланированы изменения налогового законодательства, предусматривающие централизацию в федеральном бюджете 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисление в полном объеме в федеральный бюджет водного налога и 95 % поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено не действующими толко один год законами о бюджете, а Бюдетным и Налоговым кодексами.

Носле одобрения Государственной Думой Федерального Собрания РФ законодательных инициатив Правительства РФ в отношении снижения ставки единого социального налога (с 35,6 % до 26 %) и перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму, регионы должны получить существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и должны выиграть от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансосового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот.^^ В результате предполагается, что произойдет увеличение ресурсного потенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходов в целом в бюджетную систему Российской Федерации. Распределение единого социального налога будет осуществляться в следующем порядке: в федеральный бюджет - 6 % поступлений, в бюджет Пенсионного фонда РФ — 14 %, Фонда социального страхования РФ - 3,2 %, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - 0,8 % территориальные фонды обязательного медицинского страхования -2 % поступлений.^^ Одним из важных бюджетных прав предоставленных Бюджетными кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации является право на организацию и проведение бюджетного процесса на своих территориях. Изменения, коснувшиеся бюджетной системы Российской " См.: Указ. Письмо Министерства финансов РФ Ш 06-06-01 от 07.07.2004.

'^ См.: Указ. Письмо Минфина РФ. X» 06-06-01 от 07.07.2004.

Федерации в части включения в нее дополнительной системы государственных внебюджетных фондов, предоставили субъектам Российской Федерации дополнительные права на регулирование бюджетного процесса в отношении бюджетов территориальных внебюджетных фондов.

У субъектов Российской Федерации уменьшаются права на самостоятельное регулирование отношений между звеньями бюджетной системы субъектов Российской Федерации по поводу денежных средств, собранных на своих территориях. Российская Федерация ущемляет права своих субъектов на получение дополнительных источников доходов. Но как положительную сторону изменения, можно отметить то, что субъекты Российской Федерации могут открывать при своих Министерствах финансов структурное подразделение - казначейство, а как отрицательную сторону такого перехода можно отметить то, что создание дополнительной структуры увеличит расходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации имеют право на самостоятельное определение направлений расходов своих бюджетных средств. Но в настоящее время финансирование бюджетов происходит в режиме жесткой экономии и, если субъекты Российской Федерации не смогут воспользоваться правом на получение финансовой помощи, то они могут и не профинансировать свои функциональные расходы. В тоже время законодательно не определен порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета. Нринятие этого нормативного акта могло бы решить многие финансовые вопросы.

С правом на самостоятельное расходование бюджетных средств связано и законодательное регулирование государственных минимальных социальных стандартов, установленное Бюджетным кодеком РФ. Представляется, что подобное законодательное регулирование благоприятно скажется на формировании проектов бюджетов, изначально устанавливая единую методологию и предоставляя равноправия для всех участников бюджетной деятельности Российского государства. При этом субъектам Российской Федерации законодательно предоставлено право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание услуг, исходя из имеющихся финансовых возможностей. Самостоятельно субъекты Российской Федерации могут организовывать и проводить на своих территория бюджетный процесс. Право на регулирование бюджетного процесса после принятия Бюджетного кодекса расширилось добавлением в их бюджетные системы новых элементов, таких как территориальные внебюджетные фонды. С принятием федерального закона о государственных внебюджетных фондах, у субъектов федерации появиться возможность более полно учитывать все финансовые ресурсы на своих территориях. Получив право на собственные доходные источники для своих бюджетов, субъекты Российской Федерации не могут его полностью реализовать, так как им не предоставлено право самостоятельно устанавливать налоги и сборы, являющиеся доходными источниками для их бюджетов. Право на самостоятельное установление налогов и сборов является суверенным правом Российской Федерации.^"* Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут лищь устанавливать налоги субъектов Федерации и местные налоги в соответствии с федеральным законодательством.^^ Поэтому право на собственные доходные источники для субъектов Федерации является ограниченным правом.

Более обстоятельного правового регулирования требует налоговая компетенция субъекта Федерации. В настоящее время налоговая компетенция субъектов Федерации закрепляется хаотично: большинство субъектов воспроизводят положения Налогового кодекса, не раскрывая сущ1юсти категории «установления», «введения» и «взимания» налогов на уровне субъекта РФ. Как справедливо отмечается в юридической литературе, практика осуществления субъектами РФ совместного ведения в сфере установления '" П.З Ст. 75 Конституции РФ. 1993.

' ' П. 2 Ст. 18 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91// Ведомости. 1992. № 11. Ст. 527;

Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1976;

1993. Kz 4. Ст. 118;

Х» 23. Ст. 824;

СЗ РФ. 1994. ^ь ю. Ст. 1108;

1997. Ко 30. Ст. 3593;

1998. № 31. Ст. 3816;

1999. № 28. Ст. 3475.

общих принципов налогообложения и сборов в РФ требует единообразного правового регулирования налоговых отношений, которое должно решаться в ходе постепенного процесса унификации принимаемых субъектами нормативно-правовых актов, сто требует гарантировать в итоге единство и целостность данного правового пространства.

Исходя из изученного материала, можно предложить систему основных условий модели бюджетного федерализма в Российской Федерации.

1.Сочетание экономических интересов всех уровней власти в процессе бюджетного регулирования. Построение отношений между Центром и регионами по передаче бюджетных полномочий на основе договоров, с четкой фиксацией взаимных обязательств и ответственности за их невыполнение.

2. Учет требования принципа субсидарности при разграничении бюджетно налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении их в бюджеты разных уровней.

3. Высокая ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета.

4. Эффективная система методов оказания финансовой помощи субъектам федерации (только на основе Бюджетного кодекса и федерального бюджетного законодательства.

4.2. Конституционно-правовое регулирование экономических и международных отношений Российской Федерацией и ее субъектами.

Совершенствование системы федеративных отношений, являющихся неотъемлимой частью общей системы реформирования экономики, требует '* См.: Ермаков С М. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации // Автореф. Дисс. На соискание уч. ст. канд. юрид.

Наук. М., 2001. С. 19.

обоснования пропорций рационального учета регионов и центра в развитии и финансовом обеспечении рациональных народнохозяйственных кoмплeкcoв.^^.Причем, речь идет о добровольной передаче полномочий снизу - вверх. И результатом этой передачи выступает утрата ими одной части своих прав при сохранении за собой другой.^^ Федерация и субъекты на равных правах, но различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности.

Одним из условий создания федерации является равноправие Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности.

Реализация данного принципа требует, прежде всего перехода к горизонтальной модели бюджетного федерализма, где налоговая база вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой.^^ Социально-экономический кризис девяностых годов способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Это привело к выпаданию части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны.

Часть хозяйственных комплексов начали активно входить в сферы мировых экономических центров влияния. Внешние экономические центры более активно притягивают в себе внутрироссийские регионы. Эти регионы ослабевают связи с экономическим пространством России. Установление правового экономического порядка сочетается с поддержанием гибких правовых режимов экономической деятельности с контролем и устранением нарушений законности.

Правовое обеспечение государственного регулирования экономики включает в себя: 1) значительное повышение роли законов в установлении См.: Тихомиров Ю. Правовое регулирование экономики: федеративные аспекты. // Федерализм. 2002. № 3.

С. 24.

" См.: Валентей С. Экономические проблемы становления российского федерализма, http:// www. budgetrf. ni/ publications/ magaznes/federaIismul-1999 valentey/ C.2- общеэкономических норм деятельности всех субъектов рыночной экономики;

2) эффективное применение специализированных функциональных правил, способствующих упорядоченности их деятельности;

3) стимулирование и поддержку реальных секторов экономики, способных обеспечить быстрый экономический рост;

4) широкое использование договорных способов регулирования экономических отношений;

5) мощную юридическую защиту прав и законных экономических интересов физических и юридических лиц;

6) корреляцию между юридическими средствами их решения.'°^ В соответствии со ст. 72 Конституции РФ предметами совместного ведения могут быть: 1) ресурсы (природные и другие);

2)материальные объекты (собственность, предприятия, учреждения и др);

3) государственные институты;

4) отрасли законодательства и виды деятельности.

По способам их регулирования они могут быть конституционные, законодательные, подзаконные, договорные. В экономической сфере Конституция России напрямую никаких различий между субъектами Федерации не вводит. Однако есть два случая опосредованного влияния принадлежности регионов к тому или иному статусу на их экономическое развитие.

Первый случай - сложносоставные субъекты Федерации. Вхождение автономных округов в состав областей или краев и, следовательно, разделение тем или иным образом между ними отдельных полномочий. Идет, например, делегирование автономными округами полномочий краю или области этих полномочий при реализации общих программ и в других случаях. Это перераспределение может осуществляться в пользу, как автономных округов, так и областей или краев, порождая конфликты между ними.

Второй случай - выделение в качестве отдельных субъектов Федерации городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются фактически центрами Московской и Ленинградской областей.

" См.: Валеитай С. Указ.соч. Сб.

'"*' См.: Тихомиров Ю. Правовое регулирование экономики: федеративные аспекты. С. 26.

Реальные различия между субъектами Федерации - между республиками и остальными регионами были установлены не Конституцией России, а договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и в еще большей степени подписанными в составе этих договоров межправительственными соглашениями по отдельным вопросам. Такие договоры и соглашения были подписаны с более чем половиной субъектов Российской Федерации.

Но история развития договорного процесса, когда первые договоры подписывались именно с республиками, а также включение именно в договоры с республиками положений, противоречащих Конституции России, позволяют говорить о том, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливают особый статус республик. При этом в экономической сфере значительные преференции получили, прежде всего Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия),'°' На наш взгляд, придание субъектам Российской Федерации различного статуса не имеет под собой сколь-либо серьезной экономической основы.

Главной проблемой, вызываемой неравномерностью развития субъектов Российской |Федерации, является не столько их правовое неравноправие, сколько различия в их социально-экономическом положении.

Следует отметить, что неудача идеи исправить положение на основе двухсторонней договорной практики, была предопределена законами развития экономики. Реальную федерацию должны образовывать, во-первых, равностатусные субъекты;

во-вторых, субъекты, способные реализовать принцип экономической самодостаточности. Первое условие нарушается субъектами Федерации, требующими для себя особого статуса. Второе наличием значительного числа регионов, не обладающих экономической базой, необходимой для получения ими статуса экономически полноценного субъекта Федерации, "" См.: Кузнецова О. Экономическое развитие регионов и статус субъектов Федерации.Ьйр:// www.ilpp ru/ profects/ law/ Kuznets.pdf В результате разрушается единая исполнительная вертикаль. Это связано с тем, что в условиях неопределенности предметов ведения Федерации и ее субъектов, оказываются неопределенными их функции и полномочия, а следовательно — и ответственность за реализацию закрепляемых за обеими сторонами государственных полномочий. '°^ Неопределенность предметов ведения субъектов федеративных отношений позволяет объявлять некоторые объекты собственности общенационального значения собственностью субъектов Федерации. Такой подход мотивируется необходимостью осуществления субъектом государственных полномочий. Но, при неясности полномочий Федерации, он приводит к сужению экономической базы, необходимой для выполнения ею государственных регулирующих функций.'°^ В этих условиях федеральный Центр начинает бороться за удержание единственного источника властных полномочий - государственных финансов за счет сохранения унитарной модели бюджетного федерализма. Одной из серьезных исследований в этой сфере стала монография А.Г.Гранберга «Основы региональной экономики».'°'* В работе отмечается неравномерность размещения производительных сил в регионах России до девяностых годов XX века. На европейской части страны, занимающей 25% территории, в 1999 году проживало 78% всего населения страны, тогда как вся азиатская часть страны (75% территории) сосредоточивала лишь 22% населения, т.е. имела плотность населения в 10,6 раза меньше. Велики различия и по основным экономическим показателям. К началу 90-х годов в европейской части страны концентрировалось 80% производства обрабатывающей промышленности, а на Востоке (т.е. Сибирь и Дальний Восток) - почти 3/3 добывающей промышленности и преобладающая часть запаса важнейших природных ресурсов.'''^ '"^ См.: Валентей С. Указ.соч. С.11.

' " См.: Валентей С. Указ. соч. С.12.

'"'' См.: Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2000.

' " См.: Гранберг А.Г. Указ.соч. С.396.

По величине денежных доходов на душу населения второе и третье места среди субъектов Федерации (с поправкой па прожиточный минимум) занимают Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, среднероссийский уровень превышают Мурмапская область и Краснодарский край. Среди наиболее неблагополучных субъектов Федерации - Эвенкийский, Корякский и Таймырский (без Норильска) автономные округа. Выравнивание регионов по уровпю социально-экономического развития -это условие укрепления нашего государства и реальное обеспечение всем его жителям достойных условий существования.

Конечно, в ближайшее и отдаленное будущее выравнять экономические потенциалы субъектов не возможно. Отставание же можно уменьшить, если вовлечь все субъекты в общероссийский рынок и укрепить экономическую базу отставших в экономическом развитии регионов.

Среди факторов, негативно воздействующих на вовлечение субъектов Российской Федерации в общероссийский рынок, надо отметить, прежде всего, те, которые могут быть изменены посредством правовых механизмов.

Возросшие трудности во внутренних связях субъектов Российской Федерации негативно сказались и на их внешнеэкономических связях, в частности, увеличив диспропорции в их развитии. Экономические усилия некоторых субъектов Российской Федерации, в том числе и приграничных (Республика Карелия, Мурманская область, Приморский край), используя свою техническую оснащенность или природные богатства, стали в основном ориентироваться на внешний рынок. В то же время внутренние межрегиональные связи отошли у них на второй план, что не могло не сказаться отрицательно на экономическом положении ряда субъектов Федерации.

Наиболее значимым способом противодействия негативным проявлениям асимметрии следует считать государственное участие в управлении экономикой. Функции государства можно определить как «основные направления его деятельности но управлению обществом, включая механизмы государственного воздействия на развитие общественных процессов»'°^ Интересен опыт Германии. В Основном Законе Германии было закреплено обязательство поддержания «единообразия условий жизни» по всей федерации. После 1948 года полномочий федерального центра в значительной мере усилились, а серия поправок, принятая в последующие годы, отнесла часть прежних прав и обязанностей земель к компетенции федерального уровня. Парламенты земель перестали играть роль значимых законодательных органов. В то же время с расширением законодательных полномочий федерального уровня, роль правительств земель в обеспечении исполнения федеральных законов последовательно возросла.'^^ В равной мере увеличивалось и число федеральных законов, касающихся существенных интересов земель и, таким образом, требующих согласия Бундесрата до вступления закона в силу. В 1969 - 1970 гг. Была проведена серия конституционных реформ, которые определили бывшие полномочия земель в областях высшего образования, экономического развития регионов, сельскохозяйственных структур и береговой охраны как «общие задачи»

федерации и земель. Обновленная «финансовая Конституция» предусматривала объединение доходных статей главных налогов федерации и земель (налог на годовой доход и на добавленную стоимость). Она также установила сложную систему перераспределения налоговых поступлений вертикально между федерацией и землями. В 80- х годах появились проблемы, которые свидетельствовали о том, что установившаяся атмосфера кооперативного федерализма начала разрушаться. Пекоторые земли - особенно Бремен, Саарлэнд и Нижняя Саксония - столкнулись с серьезными проблемами структурного экономического упадка. Другие земли, особенно Баден Вюртемберг и Гессен, успешно приспособились к новым.

См.: Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе//Гос. И прав. 1993. № 6. С.98.

высокотехнологичным секторам. Финансовый эгоизм угрожал раздробить необходимую в кооперативном федерализме сплоченность земель. Система финансового уравнивания была приспособлена к различиям в уровне доходов земель и почти не принимала во внимание специфические для каждой земли расходы.'°^ Согласно условиям Договоров об Объединении предполагалось, что новые земли теоретически помимо определенных исключительных переходных положений приобретут опыт, накопленный в Федеративной Республике за сорок один предыдущий год. Резкое ухудшение экономической жизни в Восточной Германии после объединение привел к тому, что даже в 1992 году средние доходы (от налогов) на душу населения составляли лишь 40% от средних показателей в старых землях.'°^ Разделение Восток - Запад легко могло разрушить сплоченность, необходимую для эффективной совместной работы земель вместе с федерацией». Основы земель по поводу федерализма в Объединенной Германии» - стратегический документ, был опубликован главами правительствв западногерманских земель 5 июля 1990 г. и одобрен их коллегами в новообразованных восточногерманских землях в декабре того же года. Он предлагал список требований для «усиления федерального порядка».

Наиболее важными были требования, касающиеся законодательных полномочий и «финансовой конституции». «Основы» предполагали «обязательный пересмотр распределения законодательных полномочий» в «Основном Законе с целью укрепления законодательного авторитета» земель вместе с «четким разделением ответственности» в областях, на которые распространяются Общие задачи и различные соглашения. Такая программа могла бы установить более «субсидарную» федеративную систему, которая " " См.: Чернов СИ. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии, http;

// www/. Kazanfed. Ru/actions/ konfer 5/ doklad 2/ '°* См.: Чернов СИ. Указ. соч. С. 3.

" " См.: О.В.Козуб Реферат статьи Шарля Джекффери «Отказ от реформы германской федеративной системы после объединения Германии» // Право и политика. 2000 № 1 http:// www.law-and-politics.com/paper.shtml?

а=1 2000&о= привела бы к поощрению гораздо большего многообразия и различий между землями, чего до этих пор не было."° Решение проблемы финансового уравнивания, принятое землями в Потсдаме, в середине 1992 г. выдвигалось Баварией. По предложению Баварии каждой земле, и на востоке и на западе, гарантировалось 95 % средних финансовых возможностей сообщества земель как после уравнивания. Главный груз по сбору необходимых на то средств был переложен со старых земель на федерацию.''' Применительно к предметам ведения, определенным Конституцией РФ выделяют следующие группы государственных функций: 1) организация и защита территории и пространства РФ;

2) обеспечение суверенитета и международное сотрудничество;

3) правовая и социальная защита населения и граждан;

4) обеспечение экономического развития страны;

5) обеспечение законотворческой и правоохранительной деятельности;

7) организация системы органов государственной власти РФ, взаимодействие с институтами гражданского общества и структурами самоуправления.

Другой аспект классификации функций (по методам проявления государственной воли) позволяет «выделить функции как направления и содержание государственной работы, как объем собственно государственных дел в тех или иных сферах. Это нормативно-регулирующиее, легализационнорегистраторское, защитно-охранительное, программно ориентирующие, ресурсные функции. Их объем и соотношение неодинаковы, причем они должны гибко меняться»."^ «Каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств»"'' Эти средства применяются государством в различном сочетании на " " См.: Блапкенагель А. Общее разфаннчение компетенции между федеральными землями, и государственность земель в Германии./Конференция 28-29 марта/Сессия 1. Статус " " См.: Шнайдер X. -П Многообразие европейского опыта субъектов Федерации. Казань, 2003. С. 5.

опыт прошлого и настоящего (Российское государство в контексте европейского федерализма). Журнал федерализма. // Европейский федерализм и Россия: «Современная Европа» 2001. № 1.

http;

//europe.rsuh.ru/joumal 1. 2001/9.htm "^ См.: Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Гос. И право. 1997. N° 2. С.31.

"^ См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998 С.581.

определенных этапах и в зависимости от ситуации иногда требуется усилить государственное воздействие, иногда ослабить Государственная собственность имеет особый статус - «государственная собственность - всегда как бы собственность без хозяина»"'* В государственной собственности Российской Федерации находятся: а) имущество, закрепленное за государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

б) пакеты акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации;

в) акции, паи (доли) в хозяйственных обществах и товариществах, созданных на добровольной основе;

г) зарубежная собственность;

д) недвижимость, природные ресурсы, интеллектуальные, историко - культурные ценности"^ Согласно СТ.214 ГК РФ к государственной собственности относится собственность Российской Федерации и ее субъектов. Гражданский кодекс предусматривает две группы государственного имущества: а) закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

б) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (государственная казна).

По отношению к имуществу, находящемуся в государственной собственности, государство должно вести себя как хозяин в полном смысле слова. Отсюда «неизбежность применения, а в известном смысле - и возрождения по отношению к данным объектам государственной собственности централизованных методов планирования, организации, регулирования, контроля, свойственных централизованной плановой экономике»."^ Способы перераспределения объектов собственности неодинаковы, в рамках государственной собственности передача происходит по "^ См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство / В кн.: Гражданский кодекс России. Проблемы.

Теория. Практика. М., 1998. С.60.

' " См.: Моложавый С. Госсобственность как источник доходов „Инвест-курьер. Спец. Выпуск издания МГИ РФ «Панорама приватизации», 1997. № 3. С.4.

"* См.: Шпыро В.Проблемы эффективной организации управления государственной собственностью // Инвест курьер. Специальный выпуск издания МГИ РФ «Панорама приватизации». 1997. № 12. С.32.

решениям Правительства РФ безвозмездно. Это касается передачи федеральных предприятий и учреждений, акций, находящихся в федеральной собственности. Необходимы критерии, которые должны определить порядок управления государственной собственностью.

По Конституции РФ федеральная законодательная власть устраивает правовые основы единого рынка, федеральные налоги и сборы, осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, определяет стандарты, эталоны (п. «ж», «з», «р» ст. 71 Конституции РФ).

В ведении РФ находится гражданское законодательство - определяющее для экономики страны ( п. «о» ст.71 Конституции РФ). Законодательством РФ определяются основы функционирования экономики. Дело субъекта РФ конкретизировать то или иное направление в общем русле, заданном российским законодательством.

Деятельность судебной власти более единообразна, так как суды РФ образуют единую систему. Экономические споры разрешаются судами на основе действующего законодательства, с учетом разделения компетенции РФ и ее субъектов.

Наиболее проблемной является деятельность исполнительной власти.

Выделяются следующие блоки требующие внимания государства: а) непосредственно экономическое производство (промышленность и строительство);

б) агропромышленный комплекс;

в) хозяйственно обслуживающий комплекс (торговля, транспорт, связь);

г) финансы, кредит и налоги.''^ По этим блокам функционируют министерства и ведомства. Так как исполнительная власть в РФ имеет два уровня функционирования общегосударственный и субъекта Федерации, то более половины министерств в сфере экономики являются федеральными. К числу недостатков управленческой системы в вопросе государственной собственности относится раздробление функций управления и распоряжения государственным " ' См.:Таланина Э.В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства. // Государство и право, 1999. № I1.C.78.

имуществом между многочисленными федеральными органами государственной власти."^ Субъекты РФ имеют собственную систему исполнительных органов власти, во многом копирующую федеральную. Но для исполнительной власти важно единство исполнения поставленных задач, которое в некоторых случаях достигается построением вертикальной соподчиненной системы государственных органов."^ В соответствии с п.2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В рамках государственного руководства экономикой государство применяет два основных метода: государственное управление и государственное регулирование. В этой связи надо признать, что существенную роль в возрастании значения властных решений федеральных органов государственной власти играет установление четкой вертикали исполнительных органов и, в частности, создание федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации.

К числу мер законодательных, которые могут и должны использоваться с этой целью, следует отнести издание общефедеральных, общеобязательных для всех органов государственной власти и местного самоуправления стандартов по обеспечению прав человека. Финансовой основой поддержания стандартов должны стать средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, распределение которых основывалось бы на научно выверенных и закрепленных федеральным законом критериях, учитывающих особенности условий проживания на отдельных территориях.

Наряду с установлением общефедеральных стандартов необходима и направленная помощь федеральных органов государственной власти наиболее нуждающимся регионам, с тем, чтобы обеспечить хотя бы приблизительно " ' См.: Мильнер Б. Управление: пути преодоления кризиса// Вопросы экономики. 1997. № 6. С.38.

" ' См.: Таланина Э.В. Указ.соч. С.79.

равный уровень жизни всем гражданам нашей страны. Такая номощь оказывается, как правило, на основе концепций и программ, принимаемых органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

В качестве примера концепции можно привести утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации 7 марта 2000 года Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера,'^° рассчитанную на 15 лет, то есть до 2016 года. К районам Севера относятся полностью или частично территории 27 субъектов РФ с населением 11, 67 млн. человек, из которых более 200 тыс. представители коренных малочисленных народов Севера.

В концепции сказано: «Важно остановить снижение реальных доходов населения, спад производства в базовых отраслях экономики районов Севера и обеспечить в перспективе устойчивое развитие этих районов», и поэтому определить основные задачи и принципы реформирования системы государственной поддержки районов Севера».

Концепция предусматривает переход от обобщенного приравнивания территорий к районам Крайнего Севера к дифференциации их по конкретным критериям, что позволит сделать более гибкой и адресной представление Средств государственной ноддержки.

Среди республик выделяются высоким уровнем экономического развития только четыре субъекта Федерации - республики Коми, Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия). Основой их экономического благополучия является наличие в них богатых ресурсов. В Коми, Татарстане т Башкортостане это нефть и газ, в Якутии - алмазы. Среди автономных округов наиболее благополучная ситуация сложилась в Ханты-Мансийском и Ямало-Пенецком АО, узкоспециализированных на нефте- и газодобыче. Относителыю благоприятна ситуация также в Ненецком АО также благодаря нефтедобыче.

^^° См.: СЗ РФ, 2000, № 12. Ст. 1288.

'^' См.:Крылов Б.С. Конституционно-правовые формы выражения статусной асимметрии и ее социально экономическая и политическая обоснованность, http:// www.ilpp.ru/ projects/ Law/ krylov.pdf Принципиально иные по сравнению с другими регионами бюджетные взаимоотношения с Федерацией были установлены у Татарстана, Башкортостана и Якутии. Фактически особый статус эти республики приобрели еще в 1991 - 1992 годах: с их территории ( в отличии от других регионов) налоговые поступления в федеральный бюджет практически не перпечислялись. Заключенные в составе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения соглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь «легализовали» индивидуальные отношения трех республик с,», " Федерацией.

Соглашение «О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан было подписано 15 февраля 1994года. В соответствии с названным соглашением, для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и для осуш;

ествления совместных программ с территории Татарстана, в федеральный бюджет зачислялся 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определяться в ежегодно заключаемых соглашениях между Министерством финансов Российской Федерации и Татарстана.

Для реализации экологических программ в республиканский бюджет должны были поступать подлежащие зачислению в федеральный бюджет акцизы на спирт, водку и ликеро -водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой " поддержки отраслей народного хозяйства.

Ясно, что российские регионы различаются по эффективности использования факторов производства, своему инвестиционно - финансовому потенциалу и инвестиционной привлекательности. В данном отношении в Татарстане, начиная с 1977 года, происходило последовательное снижение инвестиционной привлекательности экономики республики и ее отдельных секторов. Постепенно Республика Татарстан уступала свои позиции и в ' " См.: Кузнецова О. Экономическое развитие и статус субъектов Российской Федерации. // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1(38). С.120.

региональной конкуренции распределения факторов производства. Более медленные, чем в российской экономике, темпы роста производительности труда привели к более низким уровням заработной платы, существенному ограничению размеров платежеспособного спроса на потребительские товары.

В регионе усилилось социальное неравновесие, связанное с ухудшением социального положения значительного числа социальных групп.'^"* Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации и в их составе межправительственных соглашений в тот период времени отчасти позволяло разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями.

Начиная с 1994 года, с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя его доля в собранных в республиках налогах вплоть до последнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской (особенно в Татарстане). С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялись вплоть до 1996 года, однако в последние годы распределение налогов между федеральными и республиканским бюджетом в наибольшей степени среди трех республик было близко к среднероссийскому.

До 2000 года федеральные власти не предпринимали сколько-нибудь действенных усилий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана. В 2000 году ситуация стала меняться. В результате предпринятых федеральными властями мер разделения налогов между федеральным бюджетом и бюджетами этих республик в 2001 году произошли изменения. В некоторой степени этому способствовала проводимая реформа межбюджетных отношений, конечной целью которой явилась создание налогой системы, построенной по принципу «один налог - один бюджет». Начиная с ' " См.: Кузнецова. О. Указ. соч. С. 120.

'^'' См.: Семенов Г.В., Беляев Н. Проблемы экономической дифференциации регионов в свете концепции нространственного неравновесия., Экономические факторы федерализации России, http:// federalism, soros.

Ksu.ru/conference/seminar4/semenov.htm 2001 года НДС поступает только в федеральный бюджет, подоходный налог почти полностью отдан в региональные бюджеты.'^^ Рассматривая ситуацию с вхождением автономных округов в состав областей и краев, необходимо констатировать, что из-за их сложносоставного положения бюджетное законодательство дает явные преимущества. В соответствии с законом «О недрах» в федеральный бюджет поступает 40% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых, в региональные бюджеты - 30% и 25 %, в местные бюджеты - 30% и 50% соответственно. Однако при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет. То есть федеральный бюджет с территории автономных округов получает меньшую долю платежей за пользование недрами, чем с территории других субъектов Федерации. Особенно велики потери федерального бюджета в Тюменской области.'^^ В начале декабря 2004 г. на заседании Правительства РФ должен был обсуждаться проект ФЗ «О недрах», однако он был снят с обсуждения, так как по мнению министра природных ресурсов Ю.Трутнева был не готов для внесения в Государственную Думу. Предполагалось внести его в Государственную Думу в марте 2005 г. Этот закон, если будет принят в редакции, предложенной Минприроды радикальным образом поменяет все правоотношения в сфере использования недр. Недра и все полезные ископаемые объявлены в нем федеральной собственностью. Теперь в присутствии представителей регионов специальная федеральная комиссия выдаст разрешения на право пользования недрами, находящимися на их территории. Рлатежи за это право и налоги на добычу полезных ископаемых будут поступать в федеральный бюджет, минуя региональные. Субъектам РФ См.: Кузнецова О. Указ соч. С. 121.

См.: Кузнецова О. Указ.соч.С.122.

останется только право распоряжаться «общераспрастраненными полезными ископаемыми», которые залегают на их территории. Первый шаг к этому положению дел был сделан летом 2004 г. в рамках административной реформы, разделение полномочий было отменено «правило двух ключей», устанавливающее, что федеральные и региональные властисовместно определяют вопросы разведки и разработки недр».'^^ Если закон будет принят, для федерального центра это будет компенсироваться сведением практически всех отраслевых платежей и налогов в федеральный бюджет. Для регионов это может означать социальную катастрофу. Во-первых, местные бюджеты недополучат денег, во- вторых - федеральные собственники месторождений не будут заинтересованы содержать на балансе социальную сферу.

Что касается взаимоотношений «внутри сложносоставных субъектов Федерации - между областями и краями и автономными округами, то они зависят от наличия или отсутствия экономического потенциала. Если же автономные округа имеют достаточные сырьевые ресурсы, то возникают серьезные проблемы. Например, два автономных округа в Тюменской области - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - отличаются самым высоким в России значениями валового регионального продукта на душу населения, и бюджетных доходов на душу населения. Желая оставить у себя в округе большинство своих доходов, власти этих автономных округов на протяжении нескольких лет вели твердую линию на выход из состава Тюменской области. Одна из серьезных проблем в области экономического развития субъектов федерации - проблема городов федерального значения.

Отделенность центров агломераций от их периферии, возникшая из-за выделения в качестве самостоятельных субъектов Федерации двух городов федерального значения, имеет свои плюсы и минусы. Проблемой и для городских, и для областных властей является необходимость совместного решения ряда проблем. Наиболее очевидным примером является пригородный См.: Лебедев С. Наши недра, ваша - гажа. //http://www.gazeta.ru/ comments/2004/ 12/14_а_ 211579. shtme транспорт. Уровень экономического развития Москвы выше уровня развития Московской области. Если бы Москва и Московская область были единым субъектом Федерации, то Москва была бы вынуждена отдавать значительную часть своих доходов области. Для Подмосковья еш,е одной проблемой является недополучение подоходного налога. Жители области, работающие в Москве, большую часть подоходного налога платят в Москве, а социальными услугами пользуются в Подмосковье. Аналогичная ситуация существует и в Санкт Петербурге и Ленинградской области.

В качестве основного аргумента в пользу необходимости сохранения индивидуальных отношений между Федерацией и отдельными республиками власти последних называют возможность более эффективного управления экономикой на региональном уровне благодаря учету местной специфики, принятию более оперативных решений. В 1991-1998 гг. в Татарстане, Башкортостане и Якутии произошел спад промышленного производства ниже среднеероссийского. Очевидно, что экономического смысла в преференциях, которые были предоставлены Татарстану, Башкортостану и Якутии, не существует. Совершенно неоправданным является и предоставление льгот сложносоставным субъектам Федерации по платежам за пользование недрами (с 2002 года - налогу на добычу углеводородного сырья).

Совершенно очевидно, что регионы с численностью населения всего в несколько десятков тысяч человек (Эвенкийском АО около 20 тыс. жителей, в Корякском - 30 тыс.) и имеющие крайне низкий уровень экономического развития, не могут быть фактически самостоятельными субъектами Федерации Доля финансовой помощи в доходах бюджетов многих автономных округов больше 50%, а иногда и 80%, а объем этой финансовой помощи в несколько раз превышает объем зачисляемых с территории этих регионов налогов в федеральный бюджет). Закрепление за высшим исполнительным органом власти субъекта Федерации полномочий по разработке мер обеспечения '^* См.: Пермякова О. Есть только миг между прошлым и будущим...(выборы губернатора Тюменской области:

1996-2000)..Власть. 2000..№ 9. С.36 - 44.

комплексного социально-экономического развития региона имеет принципиальную важность. Это связано со спецификой размещения производительных сил России. Экономика СССР формировалась по принципу равномерного размещения предприятий народного хозяйства. Это обуславливает нынешнюю низкую степень самодостаточности экономики субъектов Федерации.

Ситуацию в Российской Федерации характеризуют следующие особенности. Во-первых, воспроизводственный процесс не включен необходимый минимум социально-экономических институтов и механизмов, необходимых для формирования основ реальной федерации. Во- вторых, ни государство, ни субъекты Федерации не располагают достаточными экономическими и организационными ресурсами, позволяющими ввести регионы в режим экономической самодостаточности. В настоящее время только небольшая часть регионов удовлетворяет критерию самодостаточности.


Поэтому конструкция государственного устройства России не обладает необходимой устойчивостью. В последние годы на различных уровнях обсуждаются предложения по изменению административно-териториального устройства, в том числе и путем объединения ряда субъектов Федерации.

Исходным документом, определяющим базовую концепцию экономической политики региона, являются конституция для республик в составе РФ и устав для областей и городов федерального значения. В нормативных актах есть четыре общих положения. Первым является осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Вторым общим положением является разработка и обеспечение исполнения бюджета. Третьей важной проблемой является разработка программ социально-экономического развития территории. И четвертым важным моментом стало управление и распоряжепие '^' См.;

Николаев М., Махоева М., Научные основы региональной экономической нолитики. // Федекрализм.

2003. № 2. С. 148.

региональной собственностью. Программы социально-экономического развития являются мощным инструментом региональной политики. Сегодня принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 гг. и до 2015 г)». В ней предусмотрена разработка типового макета программы социально-экономического развития субъекта РФ. С учетом курса на повышение самостоятельности и ответственности каждого уровня власти в рамках собственной компетенции необходимо упорядочить процесс ее реализации. Для этого необходимо развивать федеральное коллизионное право, предусмотренное п. «п» ст.71 Конституции Российской Федерации. Надо подготовить новую редакцию Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий в системе исполнительной власти». Важно обеспечить эффективное использование процедур разрешения споров о компетенции по линии Конституционного Суда Российской Федерации, а также формируемой системы административных судов.

Следует правильно и в полной мере освоить законодательную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Ее надо рассматривать не как единственную, а в качестве одного из форм разграничения предметов ведения (наряду с государственным управлением, контролем, организационной и иной деятельностью).' Важным фактором экономического развития субъектов Российской Федерации является международное сотрудничество.

С точки зрения международного права. Российская Федерация относится к сложным федеративным государствам, и отношения между центром и субъектами федерации регламентируются конституцией и договорами между ними. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71, п. к., л, м., н.) большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения.

См.: Тихомиров Ю. Правовое регулирование экономики: федеративные аспекты. С.35-36.

международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения и ряд других.

Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения к предметам ведения Российской Федерации, и лишь вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет.

Признание возможности субъектов заключитъ соглашения в форме международных договоров, нет также и в законе о международных договорах.

Федеральное законодательство в последние годы стало все же решать вопросы определения компетенции субъектов РФ в области внешнеэкономической деятельности. В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации»''" закреплено ряд важнейших положений. Необходимо согласовывать международные договоры РФ с ее субъектами, если они затрагивают вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта (п.1 ст.4).Проект договора должен быть направлен субъекту Российской Федерации для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения (п.2 ст.4). В соответствии с Законом субъекты Российской Федерации могут участвовать в подготовке проекта совместного ведения (п.2 ст.4). Субъекты Российской Федерации имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации (п.1 СТ.35, п.1 СТ.36).Субъекты Российской Федерации обязаны в пределах своих полномочий выполнять международные договоры Российской Федерации (п.З ст.32).

13 октября 1995 г. был принят Закон РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором определены сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но сравнению с См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. Конституцией РФ Закон более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во внешнеэкономической деятельности.'"'^ Заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.'"'•' В ст.76, п. указывается, что вне пределов ведения РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Это дало основание некоторым специалистам и региональным руководителям интерпретировать это положение Конституции как право субъектов федерации на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности.'•''' Оценивая значение Конституции РФ для регулирования международной деятельности регионов, можно отметить, что в ней есть ряд проблем. Так, отсутствие детального описания полномочий субъектов федерации, неясности соотношения понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи», создает основания для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции.'^^ Федеральный закон от 15 июля 1995 г. Х2 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»'^^ предусматривает участие субъектов в процессе заключения договоров, затрагивающих их полномочия (ст.4).

Выделяются два вида таких договоров. Во-первых, договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов. Во-вторых, договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Федерации и субъектов.

' " См.: Российская газета. 1995. 24 октября.

'^' См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.:МГУ, 2000. С391.

' " См.: Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации.//Российский юридический журнал, 1995, № 1,с.9, 11.

' См.: Сергунин А. Региональный фактор в российской внешней политике: правовые аспекты./ Федерализм в России. Казань, 2001, С. 101.

"* См.: СЗ РФ. 1995. NU 29. Ст.2757.

Договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами власти. Основные положения или проект договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения (ст.72 Конституции РФ), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. Полученные предложения и замечания рассматриваются при подготовке проекта договора. Ряд положений Закона предусматривает представление предложений о заключении, прекращении или приостановлении действия договоров РФ по согласованию, в том числе и с органами власти субъектов (п.5 ст.9, п.1 ст.36 и п.5 ст.37). Это значит, что все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения и приостановления действия договоров РФ могут решаться лишь по согласованию с ним. Закон не определяет, с какими конкретно органами власти субъектов Федерации производится согласование проектов договоров.

Такие органы определяются самими субъектами.'''^ Международная деятельность субъектов федерации представляет систему многоуровневых, взаимосвязанных процессов, в которых участвуют государственные и политические институты, коммерческие предприятия и некоммерческие организации и объединения, общественные и политические деятели.

Что же касается компетенции субъектов Федерации в области прямых международных связей и их правового регулирования, то эти вопросы достаточно обстоятельно урегулированы Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».'^^Этот документ был призван конкретизировать п. «о» ст. 72 Конституции РФ, в которой определялись предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Закон определяет понятие международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ (ч.2 ст.1) и '^' См.: Лукащук И.И. Участие федеративных государств в международных договорах. // Журнал российского права. 2003. № 5(77) С.81.

оговаривал круг партнеров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи. К ним относились субъекты иностранных федеративных государств и административно-территориальные образования иностранных государств. Субъекты также могут участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ч.1 ст.1).

Запрещается наделять представительства субъектов РФ на территории иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции (ст. 10).

Закон разрешает субъектам РФ заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства РФ (ст. 8).


Органы государствен1юй власти субъекта РФ имеют право вести переговоры и заключать соглашения об осуществлении международных и внешеэкономических связей. В этом случае органы государственной власти субъекта РФ должны заблаговременно уведомлять соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей и предоставлять проекты таких соглашений в МИД РФ для согласования (ст.4).

1 февраля 2000 г. было принято Постановление № 91 Правительства РФ, разъясняющего процедуру получения его согласия на получение его согласия на осуществление субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами. Это решение принимается на основании обращения органов исполнительной власти субъектов, содержащего обоснование таких связей, при наличии положительного заключения МИД и Министерства юстиции РФ, а также См.: СЗ РФ. 1999. № 2. Ст.231.

других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с компетенцией.'•'^ Субъекты имеют право в пределах своей компетенции заключать соглашения с административно - территориальными единицами иностранных государств и иными иностранными партнерами в соответствии с законами и договорами Федерации. Чаще всего выделяют три основных области международной деятельности субъектов: политическую, экономическую и культурную. В тоже время, в предисловии к Декларации по регионализму в Европе отмечается, что сфера междупародной ответственности субъектов (в рамках их компетенции) более широкая и в дополнение к трем основным областям: политической, экономической и культурной, упоминаются, в частности, экология, региональное и национальное планирование, научное сотрудничество.'""^ Определяя ключевые причины, лежащие в основе развития значительно активизировавшейся в последние десятилетие международной деятельности субъектов, наиболее типичными причинами, которыми обычно объясняют рост международной деятельности субъектов в последние десятилетия, называют глобализацию и региональную интеграцию.'"*' Участие субъектов в международной деятельности тесно взаимосвязано с процессами демократизации и распространением принципов субсидарности во взаимоотношениях между различными уровнями власти. Для многих регионов активизация международного сотрудничества была средством самоидентификации и самоутверждения как субъектов федерации, так как осознание себя автономным политическим фактором невозможно вне практики " разветвленных внешних связей.

'^' См.: Российская газета. 2000. 10 февраля.

''" См.: Декларация по регионализму в Европе. Принята Ассамблеей Регионов Европы. Базель, 4 декабря 1996 г.

'^' CM.:Kincaid J. Roles jf Constituent Governments// Workshop on The Foreign Relations of constituent Units, Winnipeg, Manitoba, Mai 11-12, 2001/ •^ См.: Борисов СВ. Внешнеполитическая деятельность российских регионов как атрибут их политической '" самоидентификации.// Что хотят регионы России? Под ред. А.Малашенко. М.: Гендальф, 1999, С.13-14.

Глобализация привела к изменению стратегии развития субъектов в сторону уменьшения внутригосударственной централизации. В условиях системы всемироной экономической взаимозависимости и открытия границ субъекты становятся ключевым звеном инноваций и экономических преобразований. Торговля, инвестиции и туризм являются сферами сильной конкуренции в мире и они регионально ориентированы.

Республике Карелия очень важно развивать отношения с ЕС, это возможно через превращение Санкт-Петербурга в европейскую метрополию, а это позволит подключить российский Северо - Запад к формируюш,емуся высокотехнологическому «балтийскому кольцу», но и ускорить модернизацию региона в целом. Для Северо - Запада России и ее соседей приграничное сотрудничество имеет огромное значение, так как здесь имеется выход к богатым полезным ископаемым, минеральным и биологическим ресурсам.

Здесь проходят важнейшие транспортные коммуникации.

Для успешного развития международного сотрудничества Республики Карелия стоит задача согласования интересов регионального и федерального уровней управления, корпораций, местных сообществ, а также потенциальных зарубежных партнеров. После второй мировой войны во времена холодной войны Финляндия, оказавшаяся на стыке геополитических интересов СССР, США и Западной Европы, была вынуждена проводить чрезвычайно гибкую торгово-экономическую политику, сохраняя нейтралитет. Политика Президента У.-К. Кекконена, сумевшего сохранить внешнеэкономические связи с наиболее развитыми странами Запада и одновременно с Советским Союзом, принесла результаты. Финны построили современную рыночную систему своей экономики и ее взаимоотношений со своими западными партнерами, создав вместе с СССР «особую» систему торговли между собой, в основу которой был положен клиринг. Эта система сохранялась буквально до распада СССР в году, дав Финляндии впечатляющие успехи в экономике, которые были в тот период не более чем у 10 стран мира.''*'' Постоянное стремление Финляндии, убедившейся в полезности международного разделения труда, проводить активную торгово экономическую политику, как на Западе, так и на Востоке, привело в к рождению так называемого «Северного измерения» в политике Европейского Союза. Распад СССР переход от клиринга на торговлю в свободно конвертируемой валюте, потеря традиционных партнеров и выход на арену тысяч самостоятельных российских предприятий лишь в первые три года снизили товарооборот между нашими странами. Затем наступил рост торговли.

В сентябре 1997 года премьер-министр Финляндии Пааво Липпонен выдвинул идею о формулировании политики Северного измерения.

Необходимо отметить, что «Северное измерение» можно рассматривать как результат первой волны расширения ЕС на Восток, а также как попытку Финляндии закрепить в европейской повестке дня те вопросы и проблемы, которые являются актуальными для этой северной страны. Учитывая, что автор инициативы - Финляндия, приоритетной областью Северного измерения стало разрешение проблем, связанных с приграничными территориями России.

Финляндия предприняла в 1997 - 1999 годах ряд энергичных мер с целью придать «Северному измерению» достаточно высокий статус. Цель была достигнута. Финны сначала добились признания своей Концепции на сессии Европейского Совета в Вене в декабре 1998 года, а затем на саммите ЕС в Кельне в начале июня 1999 года. В отчете Еврокомиссии о «Северном измерении» одобренном 12 декабря 1998 года говорится о важности «Северного измерения» в политике ЕС.

В июне 1999 года «Северное измерение» становится уже официальной политикой ЕС на Европейском Севере. Это стало возможным по нескольким причинам: активная деятельность финской стороны в первоначальном См.: Шлямин В.А. Россия в «Северном измерении». Петрозаводск, 2002. С. 88.

воплощении и лоббировании своей инициативы, заинтересованность инициативой в российских приграничных районах, а также низкая политическая заряженность самой инициативы. Это сделало Москву более сговорчивой, а Хельсинки, в свою очередь, предоставило больше возможностей для разработки более гибких и маневренных сценариев сотрудничества.

Став признанным компонентом европейской политики в отношениях с Россией, «Северное измерение» получило и европейское финансирование, которое покрывало большую часть расходов на стратегическую и проектную части инициативы.

Именно с 1999 года начинается ускоренный процесс создания институционных каналов по притягиванию европейских средств на Север Европы, и, в частности, на финляндско-российское приграничное сотрудничество. Одним из главных реципиентов оказалась Карелия, имеющая 790 километров границ с Европейским Союзом (из общих в России 1300 км.).

Обладая большим опытом трансграничного сотрудничества с приграничными районами Финляндии, начиная с 1992 года, республика выступает в 1998 году с предложением по созданию российско - финляндского еврорегиона. Официально еврорегион «Карелия» появляется в 2000 году после подписания соответствующего соглашения между представителями Союзов коммун Северной Карелии, Кайнуу и Северной Остерботния (Финляндия) и Карелии (Россия).

В апреле 1999 года Правительство Швеции выдвигает свою инициативу «Россия - часть Европы. Предложение Швеции о принципах политики сотрудничества ЕС с Россией».''*'* Правительство Швеции твердо заявило о том, что стратегическое партнерство должно стать выражением заинтересованности ЕС в поддержке России и, с другой стороны, отвечать интересам России в сотрудничестве с Европой. Шведская сторона считает, что техническая помощь ЕС должна быть привязана к конкретным проектам, направленным на реформу См.: Шлямип В.А. Россия в «Северном измерении» С. 108.

банковского сектора, налоговой системы, на улучшение инвестиционного климата, на подготовку кадастра земли, формирование системы кредитования сельского хозяйства и другие проекты. В шведском предложении затрагивается очень актуальная тема вступления России в ВТО. Шведы полагают, что Европейский Союз должен оказать Российской Федерации техническую и консультативную помощь в этом процессе. Говоря о создании обширного паневропейского пространства свободной торговли и заключении договора о свободе торговли с Россией, шведы подчеркивают долговременность процесса подготовки такого договора и призывают ЕС оказать России техническую поддержку и консультативную помощь.

Необходимо обратить внимание на так называемую Североевропейскую инициативу США. Она появилась примерно в одно и то же время, что и «Северное измерение» Финляндии - осенью 1997 года. Североевропейская инициатива заявлена как стратегия Правительства США, имеющая целью направить государственные структуры, частный сектор и неправительственные организации на проведение интересов США в Балтийском регионе.

Североевропейская инициатива ставит перед собой три основные задачи.''*^ Первой задачей является интеграция государств Балтии в региональную сеть программ сотрудничества с соседними государствами и поддержка их усилий, направленных на подготовку к вступлению в европейские и евроатлантические институты. Второй задачей поставлена задача интеграция Северо-Запада России в эту же сеть программ сотрудничества с целью способствовать демократическому и ориентированному на рыночную экономику развития России, а также улучшению отношений России с ее североевропейскими соседями. Третьей задачей является задача укрепления отношений США со скандинавскими странами, а также региональных связей между этими странами.

См.;

http:// www.state.gov/www/region/eur/nei/ts.

Североевропейская инициатива выделяет шесть приоритетных направлений, в рамках которых региональное и международное сотрудничество является наиболее полезным. Это содействие развитие бизнеса, укрепление законности и гражданского общества, развитие энергетики, экологии и здравоохранения, Северо - Запад России, объявленный приоритетным регионом как в Североевропейской инициативе, так и в «Северном измерении», должен будет в рамках своей долгосрочной стратегии избежать навязываемой ему роли сырьевого придатка высокоразвитых стран и распорядиться своими ресурсами для оптимизации структуры своей экономики.

Правительство Карелии целью проекта считало выравнивание стандартов развития приграничной инфраструктуры на территориях, прилегающих к границе Финляндии и России за счет внешних источников финансирования, прежде всего ЕС.

Важным стимулом к развитию международных связей субъектов является развитие системы региональных транснациональных соглашений, как в области свободной торговли, так и в направленных на большую интеграцию стран-участниц. В то же время, международные обязательства в рамках межгосударственных соглашений, подписанных национальными правительствами, могут затрагивать предметы ведения, отнесенные к компетенции субъектов. Это нарушает сложившееся разделение предметов ведения между правительством государства и субъектами в области внешней и внутренней политики. Это дает возможность Правительству вторгаться в компетенцию орга1юв государственной власти и управления субъектов.

Введение международных стандартов в области качества продукции, экологические требования и международная стандартизация ведут к дальнейшему развитию международных контактов, в том числе и субъектов федерации. Пеобходимо поднять сотрудничество в рамках «Северного измерения» на уровень федеральной политики, с активным участием северо западных субъектов Федерации и с учетом их особого положения, проблем и естественных интересов.

Важной проблемой «Северного измерения» является отсутствие ясного разграничения компетенции, в том числе в области внешнеполитических связей и международного сотрудничества, между Федеральным Центром и субъектами Федерации. Необходимо выработать единую концепцию трансграничного субрегионального сотрудничества.''*'' Международные контакты регионов содействуют укреплению климата доверия между странами, способствуют развитию экономического сотрудничества России с зарубежными государствами.

В феврале 2001 г. Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации'"*^ В настоящее время 82 субъекта Федерации поддерживают отношения с партнерами в 77 странах. За рубежом функционируют 74 представительства российских регионов.''*^ В июле 2002 г. Россия ратифицировала рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. В январе 2003 г. Госсовет РФ обсудил вопрос об активизации пограничного сотрудничества, а также о роли субъектов во внешней политике в целом. Были отмечены успехи в приграничном сотрудничестве, указано на необходимость поддержки, и в тоже время, отмечалось, что имевшая место в прошлом практика прямых соглашений субъектов с иностранными государствами вышла за рамки компетенции субъектов, установленной Конституцией. Принято решение создать при МИДе Совет глав регионов.'"*' Вместе с тем, на сегодняшний день работа по совершенствованию правовой базы внешних связей субъектов еще не завершена. На федеральном уровне ощущается необходимость в правовых актах, регулирующих внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации. В противоречии с '''*См.: Дерябин Ю. «Северное Измерение» и интересы России. // Современная Европа. N° 2, 2000.

" " См.: СЗ РФ. 2001. ^2 8. Ст.764.

'•" См.: Каргиев Э. Федерализм и международное сотрудничество /Федерализм: российское и швейцарское измерения. Материалы конференции под редакцией Томаса Фляйнера и Рафаэля Хакимова. М., 2001. С.72.

федеральным законодательством о международных связях регионов находятся ряд положений соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Надо отметить, что одним из факторов затруднивших формирование действенной правовой базы в данном вопросе было то, что в практике российского государственного строительства с самого начала было допущено смешение двух основных принципов создания федерации - конституционного и договорного. Федерации созданные на основе конституции, как это можно наблюдать по опыту США и ФРГ, более стабильны и эффективны, чем федерации, образованные по договору. Последние часто бывают асимметричными (их субъекты имеют разные статус и права). В этих федерациях постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. Однако, при определенных условиях и такие федерации жизнеспособны. Смешение же этих принципов ведет к полной путанице в правовой сфере и, как следствие, к внутренней нестабильности в этой федерации.

В России сначала был заключен Федеративный договор 31 марта года, который провозгласил договорный принцип формирования федерации (Татарстан и Чечня не подписали его). В договоре республики были названы государствами и представлены как суверенные республики в составе РФ. В договоре, таким образом, утверждалось, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Затем была принята Конституция РФ 1993 года, которая определила конституционный принцип создания федерации, но допускала элементы договорных отношений. С 1994 г. начался процесс заключения договоров с отдельными субъектами федерации (всего было заключено 50 договоров), что См.: Российская газета. 2003. 23 янв.

явилось уступкой федерального центра субъектам и привело к реанимации договорного принципа федерализма.'^° Разграничение полномочий в области внешнеэкономической деятельности осуществляется отдельным Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15 февраля 1994 года. В соответствии с Соглашением, к исключительным полномочиям Республики Татарстан относятся: заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями других стран, привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии Правительства Республики Татарстан;

разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан;

предоставление государственных гарантий внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан;

участие в работе международных экономических и финансовых организаций;

получение помощи от зарубежных партнеров и ее использование;

предоставление кредитов, ссуд и помощи иностранным партнерам, создание свободных экономических зон на территории Республики Татарстан.

По договору РФ с Башкортостаном от 3 августа 1994 г., за последним закрепилась право самостоятельно осуществлять связи с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта. Фактически, аналогичные права были предоставлены и Москве как субъекту федерации.'^' Коллизии между конституционным правом РФ, договорами о разграничении предметов ведения между центром и регионами и местным законодательством вели к нарушению единого правового пространства на территории РФ и конфликтам между федеральными и региональными властями.

" " См.: Сергунин А.А. Региональный фактор в российской внешней политики: правовые аспекты./ Федерализм в России. Казань, 2001. С. 105-106.

''' См.: Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М.:МОНФ, 1998, С.122-124.

Ситуация складывалась довольно сложная, и к 1995 г. федеральный Центр постепенно начинает брать инициативу в формировании новой правовой базы в сфере внешних связей в свои руки. 15 июля 1995 г. был принят федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», закрепивший участие регионов во внешней политики, В соответствии с законом, международный договор должен быть согласован с субъектом, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта (ст,4, п.1).

Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения (ст.4, п,2). Субъект также может привлекаться к подготовке проекта международного договора, если он затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения (ст.З, п, 4).

Субъекты имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст.35, п.1;

ст.36, п.1). Субъекты обязаны в пределах своих полномочий выполнять международные договоры РФ (ст.36, п.1).'^^ Субъекты Федерации при осуществлении международной деятельности ставят перед собой определенные цели. Это защита собственных интересов субъекта в экономической, политической, культурной и других областях, а также реализация приоритетных задач развития посредством участия в международной деятельности.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.