авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 12 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чернов, Сергей Николаевич Правовые проблемы теории и практики ...»

-- [ Страница 9 ] --

Содействие экономическому развитию направлено на привлечение международных финансовых ресурсов, расширение рынков сбыта, создание совместных производств и внедрение передовых технологий для повышения конкурентоспособности собственной продукции. Идет поиск сырья и комплектующих, снижение накладных расходов при работе на рынках иностранных государств. В Республике Карелия наибольший экономический интерес при развитии международного туризма представляет увеличение ' " См.: Романова О.Ю. Региональные интересы в контексте национальных: внешнеполитическое измерение. // Регион в составе федерации. Новый Новгород: Нижегородский университет, 1999, С.149.

объемов внутреннего (въездного) туризма. Это направление деятельности имеет общие черты с привлечением иностранных инвестиций.

Мировой опыт свидетельствует, что добиться привлечения зарубежных инвестиций в инфраструктуру, как правило, не удается.'^'^ В этой связи необходимо присмотреться к опыту Евросоюза по обустройству территории (от 20 мая 1985 года)'^"* говорится о том, что обустройство территории является географическим отражением экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Региональное пространственное планирование стремиться достичь целей сбалансированного социально экономического развития регионов, повыщения уровня жизни, решения экологических проблем, рационального использования природных ресурсов.

Хартией предусмотрено, что в приграничных районах нельзя использовать проекты, которые могут нанести вред окружающей среде соседних стран, без предварительных консультаций с этими странами. Охрана окружающей среды с каждым годом становится все более емкой сферой международного инвестиционного сотрудничества. Достаточно упомянуть хотя бы программу утилизации рационально-опасных отходов и реабилитации соответствующих объектов на Кольском полуострове, суммарные затраты на которую оцениваются губернатором Мурманской области Ю.А.Евдокимовым в 1,5 млрд. долларов США.'^^ Первый этап активизации международной деятельности субъектов, этап накопления опыта и формирования международных институтов сотрудничества был пройден в конце девяностых годов двадцатого века. Наиболее распространенной формой взаимодействия двух уровней власти в области внешних связей является включение представителей субъектов в состав общенациональных делегациях при переговорах с руководителями зарубежных государств, подготовке ' " См.: Шлямип В.А. Россия в «Северном измерении». С.97.

"'' См. Европейская хартия обустройства территории (от 20 мая 1985 года) // Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/ Рук. авт. коллектива и отв. Ред. А.Г.Гранберг. М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2000. С.347-352.

" ' См. Из доклада Ю.А.Евдокимова на заседании Регионального Баренцева Совета 15 марта 2001 г. в г.

Мурманске.

межгосударственных договоров, участии в работе международных организаций и конференций на межгосударственном уровне. В Российской Федерации принята Концепция внешней политики, где указано, что субъекты федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами.

МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации.'^^ Для усиления согласованности действий федеральных и региональных властей на международной арене в МИДе России был создан Департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными организациями, разработан ряд типовых соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, рекомендацией по приему иностранных делегаций высшего и высокого уровня в субъектах Федерации, заключению международных соглашений и других материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

В 1994 году при МИДе создается Консультативный совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям. Координация внешних связей субъектов федерации и обеспечение разграничения прав субъектов и государства возложены на МИД РФ. В 1999 году при активном участии МИДа был разработан и принят Федеральный закон « О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». На федеральном и региональном уровнях сформировалась нормативно-правовая база деятельности регионов во внешней '^^ ' " См.: Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета, 11 июля 2000 г.№ 133.

См.: Насыров И. Международная деятельность субъектов на современном этапе. // Казанский Федералист, № 3, лето 2002. С. Одним из элементом механизма взаимодействия МИДа с органами государственной власти субъекта являются представительства МИДа в субъектах федерации.

В работе по координации международных и внешнеэкономических связей регионов существенную роль играют и загранучреждения МИДа, которые оказывают практическое содействие участникам внешних связей непосредственно за рубежом.

На МИД РФ возложена правовая экспертиза документов, которые планируются субъектами к подписанию с зарубежными партнерами. В базе данных МИДа находятся более 1200 действующих соглашений между субъектами Федерации и иностранными партнерами из 70 государств. С целью создания условий по обеспечению государственной поддержки выполнения международных соглашений субъектов были подписаны межправительственные так называемые «зонтичные» соглашения о принципах организации межрегионального и приграничного сотрудничества с Китаем, Польшей, Финляндией, Литвой, Украиной и Казахстаном.'^^ Таким образом, высшие представительный и законодательный орган РФ также имеет возможность учитывать интересы субъектов в вопросах построения межгосударственных отношений.

См.: Белов Е. Российские регионы на мировой арене // экономика России:ХХ1 век. - 2002. - № 6 (1).- С.82.

ГЛАВА 5. Эволюция федеративных отношений в Российской Федерации.

5.1.Состояние и иерснективы развития федеральных округов Российской Федерации.

В России в последние годы происходят сложные и противоречивые процессы реформирования федеративных отношений. Новый этап развития этих отношений начался с преобразований Президента в сфере государственного управления.

Решение проблемы реформирования федеративных отношений лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы на федеральном уровне и развитии местного самоуправления. В этом направлении федеральная власть сделала несколько шагов, введя должности представителей Президента Российской Федерации по семи вновь образованным федеральным округам, реорганизовав аналогичным образом структуру МВД и ряда других ведомств. Эта реформа прямо не затрагивает «федеративные основы»

российской государственности, являясь рабочей реформой Администрации Президента РФ и ряда федеральных ведомств.' Решение об учреждении округов было задумано давно. Еще в 1997 - годах в Администрацию Президента поступали соответствующие предложения, связанные с повышением роли межрегиональных ассоциаций и реорганизацией территориального управления. Причина в том, что возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Считается, что округа восстанавливают норму управляемости, их образование является актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближением федерального аппарата управления к субъектам Федерации.

Одной из основных целей реформы явилась оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической ' См.: Конституционно-правовые основы федерализма в России.// Становление конституционной демократии в России на современном этапе. Аналитический доклад. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С.43.

интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциала регионов. ^ Федеральные округа, по мнению Администрации Президента, в перспективе должны стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ, в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.

Реальная задача состоит в том, чтобы сделать федеральную власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего, гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли на всей территории страны. При этом федеральная власть не будет вмешиваться в вопросы, отнесенные к компетенции субъекта Российской Федерации. Не исключено, что создание федеральных округов может рано или поздно ускорить процесс «территориальной» реформы и изменения границ нынешних субъектов Федерации.

Указом Президента РФ Jsr2 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов во главе с назначаемыми Президентом полномочными представителями Президента.^ Данная реформа реализовывает полномочия президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ : «Президент...

назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст.83, п. «к»). Президент принимает меры по охране суверенитеа российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов ^ См.: Бадовский Д. Система федеральных округов и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития. //Федерализм в России. Казань, 2001.

С.72.

^ См.: СЗ РФ 2000. N° 20. Ст.2112.

государственной власти» (ст. 80, п. 2). Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ст.

78, П.1) Исходя из этого, полномочия Президента, как главы государства были делегированы его представителям в регионах.

В соответствии с этим указом институт полномочных представителей Президента в 89 субъектах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента в новых семи федеральных округах.

В Указе Президента нет ответа на вопрос, что такое федеральный округ?

Пеясно, каков его статус, для реализации каких именно федеральных функций - контрольных, правоохранительных, военных, судебных, управленческих - он предназначен. Округа введены как зоны ответственности семи президентских полпредов, как пространственное распределение неясно разделенной власти.

Само распределение регионов по федеральным округам идет в разрез с историческими и сложившимися экономическим связями. Если бы речь шла о федеральном контроле, но в указе речь идет не только о контроле. Федеральные округа совпадают с военными округами, в рамках которых организована российская армия. В указе упоминаются вопросы национальной безопасности, но речь идет не только о ней.

Цель назначения представителей президента «обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений»

Другая форма определилась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ: «Президент... назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации (ст.83, п. «к»). Президент «принимает меры П охране российской Федерации, ее независимости и государственной О целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти» (ст.8О, п.2), относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти. Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц»

(ст.78, П.1). Исходя из этого, полномочия Президента, как главы государства были делегированы его представителями в регионах.

Ст.71 Конституции Российской Федерации касается исключительных полномочий, где говориться об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государствен1юй власти. Таким образом. Президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая, где и как располагаются федеральные структуры. Это не компетенция субъектов Федерации.

Необходимо остановиться еще на одной важной проблеме правового характера, связанной с введением института полпредов в федеральных округах.

Она состоит в том, должны ли руководители территориальных органов федеральной исполнительной власти подчиняться полномочным представителям? Указом полпредам представлены координационные, кадровые и другие полномочия, то есть все те полномочия, которыми обладает сам Президент. Но Президент не наделяет своих представителей юрисдикционными полномочиями, то есть, правом карать и миловать. Он наделяет их «полномочиями», направленными на то, чтобы координировать действия. Полпред может официально или неофициально сообщить Президенту, что такое-то лицо не хочет подчиняться его координирующей функции. То есть в данном случае работают не юридические механизмы, а политические.

Если же Президент наделит полпредов юрисдикционными полномочиями, это будет нарушением Конституции РФ и законодательства.

Речь идет только о рекомендательных полномочиях, о том, что выполняет Администрация Президента России.

Для реализации полпредами задач укрепления государства Президент наделяет их следующими основными функциями : обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

разработка программ социально- экономического развития;

согласование кадровых назначений в федеральном округе;

контроль над исполнением федеральных нормативно-правовых актов;

анализ эффективности деятельности правоохранительных органов;

взаимодействие между всеми уровнями власти, общественными организациями и партиями.'* Единственной «чистой» функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и «подготовка регулярных докладов Президенту». Остальные функции, как они определяются нормативными документами носят «дополнительный» «компенсаторный» характер. В определенном смысле они являются «дублирующими» по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти - и к функциям руководства субъектов Российской Федерации. Функция «координации»

возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости, как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это «по должности».

Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, - реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а другой - фактическое признание недоработок Правительства, '' См.: Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федерального устройства России. // Казанский федералист. 2002. № 2 весна. С.39.

Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.^ Президент по Конституции вправе назначать своих представителей не только в зависимости от деления территории страны на 89 субъектов Российской Федерации. Его представитель может действовать в других территориальных единицах, обозначенных актами Президента. По при этом он не должен осуществлять функции, не соответствующие конституционным нормам. Такие функции можно обнаружить в Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849. К ним относятся обеспечение координации деятельности всех федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, согласование проектов всех их решений, затрагивающих интересы округа или субъекта Российской Федерации в пределах округа, согласование кандидатур для назначения на должность всех государственных служащих, если их назначение осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти (министерствами, комитетами и т.д.). В то же время полномочный представитель входит в состав Администрации Президента, которая по Конституции не является органом государственной власти.

Можно сделать вывод, что вмешательство в деятельность органов власти в любой форме (координации, согласования, визирования) означает нарушение их самостоятельности, которая закрепляется статьей 10 Конституции, а также ограничение их права создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 СТ.78 Конституции)^ Еще один пункт в Положении вызывает сомнение. Это формулировка о том, что полномочный представитель Президента «принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального ' См.: Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей Президента РФ. http:// www.niiss.ru/vilchek. slitme * См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ -ДАНА. 2002.

С.478-479.

округа». Дело в том, что в Положении не прописано каким образом принимает участие, при решении каких вопросов. Этот пункт может рассматриваться и как взаимодействие, и как вмешательство в текущую деятельность законодательных и исполнительных органов.

Президентский указ не только не отвечает на эти вопросы, но и не содержит поручений разработать и нормативно закрепить соответствующие процедуры. В указе речь идет не об обязанностях, а о «функциях полпредов.

Таким образом, они наделяются колоссальными административными возможностями без сколько-нибудь ясной должностной ответственности. В тоже время целый ряд федеральных органов стал перестраивать свои структуры применительно к семи федеральным округам. Первой была прокуратура, затем таможня, министерство юстиции и министерство внутренних дел.

Реорганизация, как правило, заключается в формировании семи окружных управлений (наряду с центральным аппаратом и региональными структурами) и учреждения соответствующего числа заместителей руководителя федерального органа.

Самым политизированным решением является «окружная реформа» в работе Счетной палаты Российской Федерации, которая, как известно, является не органом исполнительной власти, а органом парламентского контроля.

Одна из основных задач в деятельности полномочного представителя является, как уже было отмечено, представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Такие задачи непосредствеьню корреспондируются с конституционными функциями президента РФ, который формально не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально-экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения досрочных целей развития страны и государства.

Важнейшая экономическая функция полномочных представителей обеспечение на территории округа конституционных прав граждан, связанных с выплатой им заработной платы, пенсий, пособий и иных предусмотренных бюджетом денежных средств.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, их заместители, федеральные инспекторы и другие сотрудники их аппаратов являются федеральными государственными служащими и состоят в штате Администрации Президента Российской Федерации. Полномочные представители работают в тесном взаимодействии с Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти их территориальными органами и центральными аппаратами. В частности, местоположение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти согласовывается со схемой размещения полномочных представителей. Правительство Российской Федерации по обращениям полномочных представителей в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Создает для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппарата полномочных представителей.

Правительство РФ оказывает полномочным представителям содействие в организации контроля за исполнением в соответствующем федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, федеральных программ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти по запросам, и в инициатив1юм порядке в пределах своей компетенции предоставляют полномочным представителям информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства для принятия соответствующих мер и информацию о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе/ Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»^ предусматривает создание аналогичных комиссий и в федеральных округах для рассмотрения предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В состав аппарата входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента, которая осуществляет методологическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, реализацией федеральных программ.

Принципиален вопрос об экономических рычагах, которые следует передать представителям Президента. Передача существенной части полномочий исполнительной власти из Центра в округа - объективная необходимость. Эта вертикаль должна быть построена путем рационального распределения функций между различными уровнями управления. Поэтому расширение полномочий представителей Президента должно производиться ' См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 года № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

ЛИШЬ на основе повышения их и их аппаратов реальной способности принимать конкретные экономические решения и нести ответственность за эти решения перед Президентом.^ Функции руководителей федеральных округов в экономической сфере должны складываться из двух блоков вопросов. Первый блок включает в себя осуществление контроля за исполнением решений федерального Центра в экономической и бюджетной сфере. Этот блок включает и осуществление контроля на выделяемыми регионам округа ресурсами федерального бюджета;

осуществление контроля над использованием федеральной собственности, включая имущественные споры и банкротства госпредприятий. В этом качестве полпреды могут стать и полномочными представителями правительства в регионах. Они могут принимать решения по возникающим вопросам, и после согласования их с руководством соответствующих федеральных ведомств доводить до организаций федерального подчинения, находящихся на территории округа.

Второй блок включает координацию усилий входящих в округ регионов на решении задач экономического развития, то есть собственно региональных проблем. Здесь основные усилия руководства федерального округа могут быть направлены. Во - первых, на координацию разработки и исполнения региональных программ развития отдельных сфер деятельности: возрождение промышленного потенциала;

развитие аграрного комплекса, включая переработку и хранение сельскохозяйственной продукции;

возрождение строительной базы;

возрождение транспортной инфраструктуры.

Во - вторых, на формирование эффективных схем и институтов оказания финансовой помощи и реализации наиболее перспективных региональных и межрегиональных программ;

на обобщение и распространение в регионах наиболее удачного и перспективного опыта экономической деятельности.

' См.: СЗ РФ. 2001. J^o 26. Ст.2652.

' См.: Филатов В.И. Роль института полномочных представителей Президента РФ в экономическом развитии округа, его функции а оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов, http:// www.niiss. ru / filatov. shtml Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации.

Вместе с тем, некоторые функции, которыми наделен полномочный представитель, выходят за рамки наблюдения и кон'фоля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовать взаимодействие федеральных органов государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

Падо отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей - в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом важнейшем вопросе: об общей схеме государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

Институт полномочных представителей Президента России был введен буквально после путча так называемого ГКЧП - Указом Президента РСФСР Б.Ельцина от 22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Вслед за Указом был приняты «Временное положение о представителях Президента РСФСР в регионах» и «Временное положение о представителях Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР». •" Полномочные представители имели два основных направления деятельности: 1) представительская деятельность - обеспечение взаимодействия Президента с органами власти в регионах;

2)контрольная деятельность - контроль и информирование Президента об исполнении в регионах решений центральных органов государственной власти.

В июле 1992 года Временное положение о представителях Президента РФ было заменено постоянным, которое более четко определяло место этого института в системе государственной власти России. Теперь, в частности, на представителей Президента возлагалась и координация деятельности территориальных агентств и представительств в регионах федеральных органов исполнительной власти." Таким образом, в период президентства Бориса Ельцина его представитель в регионах выполняли исключительно аппаратные, бюрократические функции.

В принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ институт представителей Президента РФ получил закрепление в пункте «к» статьи 83, согласно которому устанавливается, что Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей.

Выборы глав региональной исполнительной власти, ставшие повсеместными предельно обострили противоречия Центра с регионами. В этих условиях в Администрации Президента России стала укрепляться идея о восстановлении влияния института полпредов Президента. В результате 9 июля 1997 года появился еще один Указ Президента Б.Ельцина - «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации».

Наряду с традиционным перечнем общих задач полпредов - содействие Президенту в исполнении его полномочий, информирование главы государства о процессах в регионах и выполнение его отдельных поручений - Указ подтверждал и подчеркивал функцию по координации деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Вновь были расширены контрольные полномочия полпредов: им '" См.: Афанасьев М.Н. Институт представителей Президента Российской Федерации в регионах России.

Документальное описание.//Эффективность осуществления государственного управления в России (период президентства Ельцина) Рабочие материалы. М. Институт права и публичной политики, 2002. С.270.

предоставлялось право вносить в региональные органы исполнительной и законодательной власти представления в случае нарушения федерального законодательства, вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта Федерации и об обращении в Конституционный Суд в случае несоответствия региональных нормативных актов Конституции России.

Кроме того, в перечень полномочий полпредов вошли участие в подготовке проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации. В перечень полномочий вошло участие по поручению Президента в согласительных процедурах, проводимых главой государства для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации.'^ Институт президентских представителей в регионах в том виде, в каком он сложился и существовал в 90 - е годы, был упразднен вторым российским Президентом В.Путиным, начавшим свое правление в 2000 году с решительной административной реформы.'"' Преобразования в системе государственного управления должны производиться с учетом: во-первых, исторически сложившейся нейтралистской традиции российской государственности;

во-вторых, возрастающей роли регионов как в политике, так ив решении конкретных вопросов жизни на местах.

Анализируя опыт таких развитых федераций как США. Германия, Канада, можно сделать вывод, что правовая практика обеспечения общегосударственных интересов в регионах свидетельствует о том, что, несмотря на провозглашение идеи децентрализации, на деле во всех " См.: Афанасьев М.Н. Клиептелизм и российская государственность:

-2-у изд., доп. - М.: МОНФ, 2000. С. 195.

'^ См.: Афанасьев М.Н. Институт представителей Президента Российской Федерации в регионах России.

Документальное описание. С.272.

'^ См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

государствах обеспечивается определенная степень централизации, связанная с необходимостью защиты интересов государства в целом.''* Большинство способов организации управления на местах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к периферии.

Она может выражаться в различных формах: как в существовании специальных представителей государства, так и иных разновидностях контроля.'^ Любое федеративное государство предусматривает весьма жесткие механизмы регулирования отношений, распределения ведения между федерацией и ее субъектами. Федеральный центр всегда сохраняет в своих руках основные рычаги государственного управления: политические, правовые, финансовые, военные. В то же время, субъектам федерации предоставляются достаточно широкие права в экономической и социальной сферах.

Все это требует для решения стратегических вопросов решить задачи создания вертикали федеральных органов власти. Одним из таких средств может быть система федеральных округов.

Образование округов явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстановили норму управляемости.

Можно определить федеральные округа как специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента РФ созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий.'^ ''* См.:Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации, // Правоведение. 2002. № 3. С.87.

" См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е.Чиркин. М., 1996. С.468 - 496.

'* См.: Александров В.М., Семенов А.В. Указ.соч. С.89.

Следует специально остановиться на роли Президента. Конституция наделяет его двойственными полномочиями. С одной стороны, он глава государства, определяющий стратегическое направление развития страны. С другой стороны, он входит в систему органов исполнительной власти. И в этом отношении, по-видимому, не случайно была использована французская модель полупрезидентской республики.

Паиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. При этом должны быть сохранены федеральные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества.

Федеральное присутствие в регионах можно считать устойчивым только тогда, когда получат окончательное оформление государственный институт полномочного представительства в федеральных округах. Главная - проблема для Федерации сегодня в отсутствии апробируемых правовых механизмов функционирования федеративных отношений на всех уровнях. Для укрепления Федерации требуется четко отделить сферы компетенции федеральной власти в субъекте от области компетенции самого субъекта.

Укренление вертикали власти осуществляют сейчас десятки территориальных органов исполнительной власти, которые могут стать опорой в федеральных округах. Федеральные округа являются межрегиональными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции, но на всей территории страны. К позитивным моментам создания федеральных округов можно отнести то, что активно начало восстанавливаться единое правовое и отчасти экономическое пространство страны, судебная система.'^ Формируя федеральные округа. Президент и Правительство ставили одну из важнейших целей перед новой структурой - оптимизировать экономическое и политическое пространство страны, повысить эффективность государственного территориального управления и предпринять попытки выравнивания потенциалов регионов. Таким образом, административная реформа должна создать условия для проведения экономической реформы.

Идея создания федеральных округов имеет своих противников.

Появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России, В монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно - правовое исследование)» под редакцией 1Q Б.Н.Топорнина говорится : «Создание федеральных округов наряду с новым законодательством 2000 г. об изменении порядка формирования Совета Федерации, представлением Президенту РФ дополнительных полномочий в отношении глав исполнительной власти субъектов РФ и другие меры федеральной власти - все это существенно изменяет характер федеративных отношений в России, хотя изменения в Конституцию не вносились»'^ Еще более резко по отношению федеральных округов и упорномоченных выступил А.Медушевский на страницах журнала «Конституционное право:

восточноевропейское обозрение».^° В статье «Бонапартистская модель власти для России?» он считает, что Указом 13 мая 2000 года J b 849 сталоустановлен V жесткий контроль над регионами, «Создание федеральных округов только формально может рассматриваться как акция, не противоречащая действующей " См.: Александров В.М., Семенов А.В.. Указ. соч. 90.

" См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв ред.

Б.Н.Топорнин. М.:Юрист, 2001.

" С м. : Тамже, С.79.

^° См.: Медушевскин А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право :

Восточноевропейское обозрение. J^a 4 (33), 2000 - № 1(34) 2001.С. 161 -167.

Конституции. Фактически, однако, она связана со всем комплексом законодательных инициатив, радикально меняющих политический режим в направлении его централизации и бюрократизации. Создание семи огромных федеральных округов позволило сконструировать промежуточный механизм управления, меняющий функционирование российского федерализма. Это настоящая революция сверху, осуществленная однако, методами правового (или, точнее, квазиправового) регулирования».'^' С этим высказыванием трудно согласиться, тем более с последующим: «Полномочные представители Президента - это своего рода бонапартистские префекты, наделенные всей полнотой власти».^^ Достаточно более подробно познакомиться с Положением и становиться ясно, что это не так.

В этом же журнале в № 4(41) за 2002 год появляется статья М.Афанасьева «Российская Федерация: слабое государство и «президентская вертикаль» так же высказывает достаточно отрицательное мнение о полномочных представителях Президента.^^ Он отмечает, что институт полпредов не состоялся, а «состоялась еще одна бюрократическая инстанция».^"^ Н.В.Варламова в монографии «Современный российский федерализм:

конституционная модель и политико-правовая динамика» высказала ряд сомнений по поводу полномочных представителей и федеральных округов.^^Она делает вывод: « Указом Президента от 13 мая 2000 года № «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», по сути, создана новая территориальная организация власти, причем по модели, характерной для унитарных государств.

Федеральный округ фактически является административно-территориальной единицей высшего уровня, органы которой формируются центром. А вся пикантность ситуации заключается в том, что надстроена она над субъектами ^' См.: Там же, С. 166.

" С м. : Там ж е. С. 166.

^'' См.: Афанасьев М. Российская Федерация: слабое государство и «президентская вертикаль» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. № 4 (41) 2002. С.25 - 38.

^* См.: Там же. С.35.

Федерации для осуществления контроля за их органами власти. Ничего подобного ни одному из существующих федеративных государств не известно, ибо реализовать принципы федерализма в такой системе практически невозможно».

Выступая в Казани на конференции «Федеративные отношения, региональное развитие и федеральные округа» 28 - 29 ноября 2002 года профессор кафедры конституционного и международного права Казанского университета Б.Л.Железнов отмечал: «Уже обсуждается, сколько всего губерний должно быть в России после ликвидации национальных субъектов и их слияния с областями.... Вывод очевиден. Нужно отказаться, пока не поздно от резких движений и остановить чересчур раскрутившийся маховик централизации так же, как в сове время был остановлен маховик суверенизации. Нужно с участием регионов выработать осмысленную, сбалансированную национальную политику, позволяющую реально гарантировать права как Федерации, так и ее субъектов. Нужно непредвзято, без экономических перегрузок, разграничить компетенцию центра и субъектов так, чтобы наш федерализм приобрел черты подлинной кооперации, как это имеет место в наиболее продвинутых зарубежных государствах».^'' Проблемы государственного территориального устройства России интересовали многих ученых и политических деятелей. Так, декабрист Н.М.Муравьев в «Проекте Конституции» предлагал деление России на разделяемых на уезды «держав» и две «области», а П.И.Пестель в «Русской Правде» - на 10 «областей» и три «удела», с делением областей на губернии.

Новое территориальное деление у декабристов связывалось с федеративным устройством государства, причем «державы» получали широкие права, вплоть до законодательной власти.

" См.: Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М.: Институт права и публичной политики, 2001.

^* См.: Варламова Н.В. Указ.соч.С.90-91.

^' См.: Железнов Б.Л. Укрепление федерализма или тихая унитаризация? ХКонференция 28 - 29 ноября 2002 г./ 28 ноября/ Сессия 1.Федеративные отношения и процессы регионализации: стратегические перспективы, конфликты интересов, гражданское согласие. http://www. kazanfed.ru/ actions/ konfer3/ doklad2/ П.Столынин в последние годы и месяцы жизни разработал проект децентрализации управления Империей, Значительную часть империи предполагалось разделить на 11 областей.

В марте 1917 г. Всероссийское совещание Советов, большинство в которых составляли эсеры, высказалось за организацию 9 областей, в дальнейшем их число было доведено до 14.

Говорить об исторических традициях, которые способствовали созданию сложившихся субъектов в Российской Федерации, было бы не совсем верно. В 1916 году на территории нынешней Российской Федерации находились губерний и 11 областей. Некоторые из них (Дагестанская и Якутская области.

Казанская и Уфимская губернии) в большей или меньшей степени совпадают с нынешними республиками в составе РФ. После 1917 года административная карта России — РСФСР многократно перекраивалась. На территории современной России в 1923 - 1929 годы было образовано 14 краев и областей, а также 5 самостоятельных автономных республик. 14 января 1929 года была образована Центрально-Промышленная область с центром в Москве, в составе Московской, Тверской, Тульской и Рязанской губернии. Уже 3 июня 1929 года Центрально-Промышленная область была переименована в Московскую, а составлявшие ее губернии преобразованы в округа в составе Московской области. Сегодняшние размеры и очертания Московская область приобрела после выделения из нее Калининской области (ныне Тверская) в 1935 году, Тульской и Рязанской областей - в 1937 году. В том же 1929 году была создана внушительных размеров Западная область, позже разделенная на Брянскаю, Смоленскую и Великолукскую.

На старых картах можно увидеть, например, Азово-Черномоский край, Балашовскую, Грозненскую, Нижнеамурскую, Уссурийскую области.

Мурманский округ Ленингшрадской области. Между 1940 и 1956 годами существовало союзная Карело-Финская республика, превратившаяся затем в автономную Карельскую. В тридцатые годы прошлого века на Амуре была создана Еврейская автономная область, существующая до сих пор, несмотря на дефицит представителей титульной нации.

В 1933- 1935 годы начался процесс разукрупнения новых областей, который растянулся на двадцать лет. В 1955 году в составе РСФСР было административно-территориальных единиц: 12 АССР, 6 краев, 54 области и городов республиканского подчинения. В 1957 году были ликвидированы области, в том числе просуществовавшие всего три года Арзамасская, Балашовская и Каменская, а крупнейшие города (кроме Москвы и Ленинграда) вернули в областное подчинение.

Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США. Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Нигерии). Однако, как правило в государствах он представляет либо столицу, как, например в США.

Эти округа являются субъектами внутрифедеративных отношений. Либо существуют особые округа(почтовые, образовательные, экологические). Они не являются самостоятельными административно -территориальными единицами, субъектами внутригосударственных отношений.^^ Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей специальных округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, здравоохранения. Подобные округа есть и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др).

Однако если в США органы управления, действующие в определенных специальных округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования для свой деятельности, то в Канаде органы управления в специальных округах финансируются исключительно за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов. Следует подчеркнуть, что имеются и такие специальные округа, которые создаются с целью обеспечения выполнения функций федеральных государственных округов, касающихся См.: Горянина А. Сколько регионов нужно России? СПб: Росбалт. http: // www. Rosbalt.ru/ 2003/06/ 19/103809.htnil.

^' См.: Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти. // Журнал российского права. 2001. №11, С. 19.

вопросов исключительного ведения федерации. К нримеру, в США есть федеральные судебные округа, в которых действуют суды, входящие в систему федеральных судебных органов ( в отличии от судов штатов).

В России также уже давно известны специальные округа, хотя в нормативных актах и юридической литературе они не именуются таким образом. Например, существуют военные округа, округа МВД. С созданием системы арбитражных судов, являющихся федеральными судами, в Российской Федерации были образованы округа, в которых действуют суды высшей по отношению к арбитражным судам субъектов Федерации инстанции.''^ В России федеральные округа не изменяют федеративное, территориальное устройство России.

Новое положение о полномочном представителе Нрезидента РФ в федеральном округе (Ноложение)^' восприняло большинство позиций, содержащихся в характеристике прежних представителей Нрезидента РФ.

Однако, статус новых представителей Нрезидента значительно повышен.

Многие полномочия в новом Ноложении более определены и усилены. Если ранее полномочный представитель осуществлял взаимодействие главным образом в системе исполнительной власти, то теперь с органами государственной власти, что на наш взгляд гораздо шире.

Нолномочный представитель Нрезидента РФ в федеральном округе получил право беспрепятственного доступа при исполнении должностных обязанностей в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего округа(п. 8 Ноложения). Нсчез из нового положения и запрет на вмешательство в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на территории соответствующего региона."'^ ^^ См.: Автономов А.С. Федеральные округа и полномочные представители президента РФ. http;

// www. niiss.ru / avtonomov. shtml ' ' См.: СЗ РФ.2000. N« 20. Ст.2112.

" См.: Некрасов СИ. Указ.соч. С.20.

Полномочный представитель Президента имеет право реализовывать кадровую политику в регионе, анализировать состояние кадровой обеспеченности в правоохранительных органах и выработке соответствующих предложений Президенту РФ. Полномочный представитель Президента в федеральном округе сам формирует свой аппарат, является постоянным членом Президиума Государственного Совета РФ.

Есть и некоторые противоречия в связи с новыми особенностями статуса представителя. При расширении его полномочий возникает ситуация, при которой представитель Президента может активно влиять на действия губернаторов. Меняется структура их аппарата, исполнительные органы федеральной власти делают привязку к схеме федеральных округов. В п. Положения определено, что в состав аппарата полномочных представителей входят созданные окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ, методическое руководство которым осуществляет Главное контрольное управление.

Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»^'' в системе Министерства внутренних дел предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены их основные задачи.^"* Прокурор федерального округа имеет ранг заместителя Генеральнорго прокурора РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и процессуальными, определенными Законом о прокуратуре). Приказом директора Федеральной службы налоговой полиции созданы семь главных управлений службы по федеральным округам. Такие же окружные управления созданы в системе Министерства юстиции. Введены должности помощников директора Федеральной пограничной службы РФ с размещением в центрах федеральных округов.^^ " См.: СЗ РФ. 2001. Х» 24. Ст.2416.


'^ См.: Указ Президента РФ от 31 июля 2000 года № 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел» (СЗ РФ.

2000. № 32. Ст.3342.

" См.: Некрасов СИ. Указ. соч. С. 20.

В федеральных округах создаются структуры и иных федеральных органов иснолнительной власти, например, Министерства здравоохранения РФ.

В качестве совещательного органа будут действовать региональные (окружные) коллегии федеральных органов власти.'' Действующая судебная система РФ не предусматривает какой -либо привязки к схеме федеральных округов. Границы существующих арбитражных округов с границами федеральных округов не совпадают.

В соответствии с Указом Президента РФ от 19 сентября 2000 года № «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года № 511 «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации»^^ назначение руководителей дочерних предприятий ВГТРК осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Традиционное приложение к «Российской газете» трансформировалось в специальный выпуск «Семь федеральных округов» ( с 12 мая 2001 года два раза в неделю здесь выходят полосы, посвященные одному из округов).

При полномочных представителях функционируют ряд консультативных совещательных органов - аналога коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов РФ, советов по местному самоуправлению.

Таким образом, при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие окружные правительства.

Проводя сравнительный анализ нового Положения о полномочных представителе Президента в регионе Российской Федерации от 09.07.97 года № ^*См.: СЗРФ. 1998. №22.

" См.: СЗ РФ 2000. № 39. Ст.3855.

^* См.: Некрасов СИ. Указ. соч. С.21.

696, можно проследить изменения объема полномочий и функций полномочного представителя Президента.

В новом Положении более детально регламентируются контрольные функции полномочного представителя Президента. Так, согласно п.7 он вправе направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах округа. При этом не устанавливаются пределы их деятельности, что дает возможность неограниченно широко толковать это право. Полномочный представитель может организовать в рамках своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента, а также хода реализации федеральных программ, использования бюджета в федеральном округе.

Путем преобразований института полномочных представителей в субъектах Российской Федерации в институт полномочных представителей в федеральных округах происходит перемещение центра власти в системе взаимоотношений: Президент Российской Федерации - полномочный представитель Президента в федеральном округе - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Среднее звено наделяется функциями «оператора» федеральной власти, непосредственного исполнителя воли Президента, а принятие решений остается прерогативой Президента Российской Федерации.

Па уровне федеральных округов начинают создаваться «мини-Советы Федерации» и «мини-Госсоветы». Полпреды формируют соответствующий комплекс, структур, координационных окружных советов. В перспективе предполагается, что каждый орган обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут: Совет руководителей региональных представительств федеральных органов;

совет губернаторов;

совет представителей исполнительных и законодательной власти регионов;

совет по местному самоуправлению;

экспертно-консультативные, научные советы, окружные центры стратегических разработок.^^ Рассматривая тему оптимизации субъектного состава, необходимо отметить, что Российская Федерация - сложносоставное государство, насчитывающее, согласно ч.1 ст.5 и чЛ ст.65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов Федерации (края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область). Рассматривая правовой аспект, необходимо отметить, что конституционные нормы не препятствуют образовапию новых субъектов Федерации и сокращению их количества. В тоже время, политическая и социально-экономическая обстановка в России может потребовать изменения субъектного состава в самое ближайшее время.

Формирование современного субъектного состава происходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу, что выразилось в «республиканизации» т.е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др. 21 октября 1993 г. на месте Свердловской области была самопровозглашена Уральская республика,'*^ Была разработана Конституция Уральской Республики,"^' На этом фоне и происходило формирование современного субъектного состава Федерации со всеми его недостатками, среди которых и слишком большое количество субъектов, и неравенство их статуса и неопределенность, в правовом положении отдельных субъектов.

Попытку осуществить коррекцию субъектного состава в рамках действующей Конституции сделала Государственная Дума в 2001 году.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую " См.: Бадовскнй Д. Система федеральных округов и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития., Полпреды Президента: проблемы становления нового института/ научные доклады Научно-исследовательского института социальных систем МГУ им.М.В.Ломоносова. 2001.№ 3 С.5.

'"' См.: Галич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации:рго et contra. // Федерализм. 2002. № 1 С.94.

^' См.Конституция Уральской Республики // Екатеринбургские ведомости. 30 окт. 1993.

Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, был составлен в соответствии с ч.2 ст.65 Конституции РФ. Закон был нринят Государственной Думой, но летом был отклонен Советом Федерации.

17 декабря Президент нодписал федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ». Этот закон после отклонения Советом Федерации попал на подпись Президенту пройдя согласование с Госдумой. Тем не менее, внесенная правка весьма незначительна - скорее всего, «второй круг»

потребовался лишь для того, чтобы прошло время, необходимое для ротации старого состава верхней палаты. Закон был принят Госдумой в новой редакции 30 ноября и одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г. Таким образом, в России теперь есть нормативно-правовой механизм для осуществления изменений административно-территориального устройства страны.

Несмотря на некоторую сложность процедуры объединения, она даже упрощена относительно первоначальных предложений.

Закон должен был помочь решить назревшую необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, сложность и запутанность которого создает определенные сложности, а количество же субъектов Федерации превышает все разумные пределы.'*^ Развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих реальна.

Интеграция субъектов Федерации - это важная задача российской государственности. Существующее сегодня их количество (89) явно чрезмерно и управление ими малоэффективно.

Конституция 1993 г. уравняла в правах все 89 субъектов, не урегулировав проблему их подчиненности друг другу. С одной стороны, национальные округа входят в состав краев и областей, с другой - субъекты Федерации равноправны как в отношении друг с другом, так и в отношении с *^ См.: Галич-Золотарева М. Указ. соч. С.96.

центральными органами власти. В итоге руководство краев и областей, в составе которых находятся округа, настаивают на своем нриоритете над недрами, бюджетами и территориями округов, в то время как руководство округов не считает свои регионы входящими в состав соответствующих краев и областей в нолитическом и нравовом отношении.

Традиционными сторонниками укруннения регионов на федеральном уровне являются нриверженцы унификации российских регионов, чьим идеалом является германская модель федерализма: достаточно ограниченное число субъектов с высоким конституционным статусом."*^ Последовательными критиками концепции укрупнения субъектов Федерации являются главы национальных республик, которые обоснованно опасаются утраты в процессе унитаризации имеющихся у них экономических и финансовых полномочий.

Трудно управлять 89 субъектами Федерации, но еще труднее управлять 20 -30 субъектами, которые имеют большой экономический и политический потенциал, и могут конкурировать за власть с Федерацией.

Достаточно распространена идея о том, что укрупнение субъектов Федерации может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия регионов - ассоциаций."*"^ В общих чертах деятельность таких ассоциаций регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1999 года «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»."*^ Однако, создание округов, как считают некоторые исследователи, способствовало началу разрушения межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть - межрегиональные ассоциации» фактически ^^ См.: Исаев П. Создан правовой механизм для укрепления российских регионов. С.З.


'*'* См.: Рекомендации Шестого российского экономического форума. Екатеренбург, 2001.

прекращено. Федеральные округа образованы не на базе межрегиональных ассоциаций. А одной из функций полномочных представителей является разработка совместного с ассоциациями программ социально-экономического развития территорий в пределах округа. Ассоциаций в настоящее время восемь, а федеральных округов -семь. Видно в этом и происходит столкновение интересов и иногда непонимание отдельных рещений.

Ассоциации создавались по инициативе самих субъектов РФ на основе общности различных интересов и различных по направлению связей.

Федеральные округа образовывались по инициативе государственной власти(прежде всего исполнительной).

В.Н.Лысенко - профессор, заместитель председателя Комитета Государственной Думы России по делам Федерации и региональной политике, провел в своей статье «Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России»"*^ некоторые аналогии с предшествующими периодами истории России. Он отмечает, что начиная с Петра 1 данный институт в различных модификациях использовался в Российском государстве как инструмент авторитарной мобилизации, модернизации сверху, укрепления режима.

В 1996 - 1997 гг., когда губернаторы стали всенародно избираться, а не назначаться Президентом, и властная вертикаль начала выходить из под контроля главы государства, руководитель администрации Президента А.Чубайс подготовил реформу институтов полпредов президента, предложив учредить на территории России 24 федеральных округа (советники президента Л.Смирягин, Г.Сатаров, Э.Паин предлагали Ельцину учредить 34 федеральных округа). Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях, и, прежде всего силовых и финансовых органов из-под контроля и опеки губернаторов и создания удобных для управления и контроля временных структур в рамках 4S См.:СЗРФ. 1999.№51.Ст.6286.

федеративного государства. Однако, эта реформа не была носледовательно проведена в жизнь.'*^ Нарезка федеральных округов уже после Указа Президента № 849 от мая 2000 г. производилась без учета экономического потенциала регионов. Это в последствии потребует уточнения количества и состава федеральных округов.

Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации.

За прошедший после формирования округов период, наиболее заметные результаты достигнуты в деле приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным законодательством и по унификации законодательства в пределах федеральных округов.

При помощи института полпредов Президент пытается решить следующие основные задачи: 1) приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством;

2) проведение через полпредов необходимых антикризисных мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы;

3) проведение в регионах назревших и не всегда популярных социально-экономических реформ;

4) «чистка» региональных органов власти, противодействие срастанию власти и криминала, коррупции;

5) в перспективе укрупнение субъектов федерации на базе федеральных округов;

6) развитие межрегиональной интеграции.

Для реализации этих сложных задач Президент наделяет полпредов следующими основными функциями: 1) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

2) разработка совместно с межрегиональными ассоциациями программ социально-экономического развития;

3)согласование всех кадровых назначений в федеральном округе;

4) контроль над исполнением •* См.: Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Казанский " федералист. 2002. № 2. С.38-49.

федеральных нормативно-правовых актов;

5) анализ эффективности деятельности правоохранительных органов;

6) организация взаимодействия между федеральными, региональными, органами власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями.'*^ Антикризисная деятельность отнимает основную долю времени уполномоченных представителей президента. С одной стороны, это связано с объективными причинами - изношенностью оборудования и механизмов в регионах и отсутствием во многих округах современной системы предупреждения и профилактики кризисных ситуаций.

Представители президента пытаются налаживать межрегиональную интеграцию. Для этого они разрабатывают стратегии, концепции, программы социально-экономического развития своих округов. Па сегодняшний день большинство таких программ готовы, а Программа «Северный Кавказ» уже утверждена правительством Российской Федерации и начала действовать с 2002 г.

Пока неясно, какова будет судьба остальных федеральных целевых программ, так как Правительство России среди своих приоритетов до 2005 г.

определилось только с четырьмя региональными программами.

Модель федеральных округов как специальных единиц Российской Федерации, которая существует наряду с системой административно „ территориального деления, 1юсит временный характер.

В тоже время на ее основе возможно в дальнейшем создать модель, которая сможет решать задачи федеративного устройства.

Именно в форме федеральных округов возможна последующая замена существующего федеративного устройства с наличием национально территориальных единиц на административно-территориальные. Таким " См.: Лысенко В.Н. Указ. соч. С.40.

"' См.: Лысенко В.Н. Указ. соч. С.41.

•" См.: Лысенко В. Указ.соч. С. 44.

образом, федеральные округа будут характеризоваться равноправием по отношению к аналогичным федеральным округам и отсутствием принципа национальности в основании деления.

Можно согласиться с мнением ряда ученых, что если Российское государство ориентировано на формирование гражданского общества, то наличие этнических особенностей народа, проживающего на территории того или иного субъекта, не может служить основанием для наделения его более широким объемом прав.^' В настоящее время уход от национально территориальных основ деления в устройстве Российской Федерации по ряду причин крайне затруднителен.

Если по каким-либо причинам нельзя будет создать новую модель государственно-территориального деления РФ за счет укрупнения единиц, его составляющих, то есть возможность с помощью федеральных округов организовать эффективный механизм взаимодействия Центра и регионов, способный в определенной мере решить проблемы, связанные с неэффективным функционированием существующей модели федеративного устройства.^^ Внутри федеральных округов достаточно эффективно может осуществляться контроль за поддержанием единства правового, судебного, экономического и политического пространства Российской Федерации.^^ Преобразования в сфере государственного управления идет двумя путями.

Первый путь — это оптимизация структуры территориального подразделения федеральных органов исполнительной власти. И второй путь - интеграция этих подразделений вокруг координирующего политического центра - федерального должностного лица, представляющего федеральные интересы в регионах.

'" См.: Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти// Журнал российского права. 2001. № 11.

" См.: Александров В.М., Семенов А.В. Указ.соч. С.94.

'^ См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв.ред.

Б.Н.Топорнин. М.2001. С.78 - 80.

" См.: СЗ РФ. 2001. ^2 24. Ст.2416.

действующего в рамках главы государства и не зависящего региональных властей.

Как отмечают исследователи,^"* появляются термины «экономическое, информационное и т.п. пространство округа», стали публиковаться данные о социально-экономическом положении, поступлениях в бюджетную систему РФ, темпах промышленного роста по федеральным округам.^^Эти данные свидетельствуют об экономическом неравенстве федеральных округов. Это может привести и к юридическому неравенству.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с более высоким статусом по сравнению с полномочными представителями Президента в регионах может рассматриваться как переход от двухзвенной (Центр — регион) к трехзвенной (Центр - округ - регион) структуре управления в системе исполнительной власти.

Па нынешнем этапе требуется уточнить два момента: 1) в каких рамках представители Президента получат возможность для инициирования экономических вопросов;

2) как будет выстроена технология их взаимодействия с экономическими ведомствами и правительством, а также региональными подразделениями других центральных экономических структур (отделениями Центрального Банка РФ, федерального казначейства, налоговой инспекции, региональными управлениями Минимущества).

Исходя из основных задач полномочного представителя, установленных Указом Президента РФ, обязательным элементом их функций должен быть контроль за реализацией на всех трех уровнях осуществления власти требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства.

Деятельность полномочных представителей должна включать в себя вопросы реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление.

" См.: Некрасов С И. Указ. соч. С.23-24.

" См.: Российская газета. 2000. 1 авг.;

2001. 14 июля.

Помимо кадровых назначений компетенция полномочного представителя должна распространяться и на участие в решении вопросов рационализации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, полномочия представителей Президента должны включать в себя возможности внесения в соответствующие федеральные, региональные и местные органы власти предложений о применении мер правовой ответственности к конкретным должностным лицам, ущемляющим конституционные права и свободы граждан или их законные интересы.

Под контроль полномочных представителей должью быть поставлено осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внещней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Еще одна задача, которую могут решать полномочные представители содействие развитию нормативного регулирования в системе исполнительной власти.

В число важнейщих задач полномочных представителей должна войти подготовка и реализация предложений об оказании адресной государственной поддержки регионам, а также рассмотрение вопросов эффективности деятельности промыщленных предприятий. В соответствии с ее приоритетами федеральную поддержку должны получать программы комплексного развития инфраструктурных отраслей и укрупненных экономических районов, включающих территориально и экономически взаимосвязанные субъекты Федерации.

После издания Указа Президента от 13 мая 2000 года ожидалось, что федеральные округа станут звеньями вертикали власти, суперрегионами, которые дадут возможность центральной власти контролировать губернаторов.

Их задача была более простой: предотвратить раскол Российской Федерации, контролировать губернаторов и президентов национальных республик. Полпредам не было определено - четкое место в вертикали исполнительной власти. Они имеют ограниченный персонал и не несут прямой ответственности за расходование бюджетных денег и исполнение законодательства в регионах. Контроль за этим, осуществляют министерство финансов и прокуратура. Полномочных представителей рассматривали как промежуточное звено для связи между президентом и губернатором, обеспечивающее также сбор и предоставление Центру полной и достоверной информации о ситуации в регионах.

5.2. Региоиальиый государственный контроль Российской Федерации.

Еще в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 года Президентом РФ были поставлены задачи по определению полномочий центра субъектов РФ, повышению возможностей выполнения территориальными структурами контрольных функций,^^ Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле государственного контроля в России, насколько эффективно глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти,^^ Исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды контроля: 1) президентский контроль;

2) контроль органов законодательной См.: Российская газета, 2001. 4 апр.

(представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, повышение эффективности государственного регулирования.

Контроль может быть охарактеризован как проверка;

наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений. К функциям управления относятся: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.^^ Это комплекс мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаружения отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется как «контрольная деятельность».^^ Государственный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации осуществляется органами представительной, исполнительной и судебной властей, арбитражем, прокуратурой, руководителями и другими должностными лицами министерств, государственных комитетов, ведомств, функциональными контрольными органами.^' Единственной и основной задачей органов контроля является выяснение реального состояния дел в государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация каким-либо политическим силам или нет.^^ Контроль не ограничивается только лишь получением необходимой информации.^^ Ему присущ и управленческий аспект, так как информация " См.: Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние. // Журнал российского права. 2002. № 1. С.26.

' См.: Социальное управление: Словарь М., 1994. С.74.

' ' См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.:Экономика, 2000. С.56.

*" См.: Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние. // Журнал российского права. 2002. № 1. С.27.

*' См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации// Государство и право.

1996.^2 8. С.25.

обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия и организующий элемент.

Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении государственного контроля. Контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных актах. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков;

б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

в) непосредственно применять в необходимых случаях меры государственного принуждения.

Одним из видов государственного контроля является судебный контроль.

Он имеет большое значение в устранении беззаконий в деятельности различных органов государства. Но действия судебных органов не отличаются быстрой реакцией, они не могут действовать по своей инициативе и проявлять активность в выявлении фактов правонарушений. Контроль со стороны суда носит фрагментарный, а не сплошной характер. При выявлении факта нарушений норм права суд отменяет незаконный акт. Он не берется устанавливать причину совершения правонарушения, если ли в нем состав преступления, совершен ли он по ошибке, в результате халатности, подкупа или конфликта интересов. Суд не может проводить глубокие расследования причин целесообразности поведения того или иного государственного органа.^"* С 19 октября 1999 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 1999 г. jsr» 184 - ФЗ «Об общих принципах организации орга1юв государственной власти субъектов РФ», отдельные положения которого содержат нормы процессуального права, касающиеся подсудности дел по " См.: Основы борьбы с организованной преступностью. М., 1996. С.282 -287.

" См.: Харитонова А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С.8..

*'* См.: Денисов С.А. Указ.соч. С.11.

жалобам о противоречии нормативных актов субъектов РФ федеральным законам.

Согласно ПП.2 и 4 ст.9, п,2 ст. 19 указанного Закона противоречие Федеральным законам законов субъекта РФ, а также принятых законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации иных нормативных актов устанавливается соответствующим судом.

Таким судом может быть лишь равный (в смысле разделения властей) законодательному (представительному) и исполнительному органу государственной власти субъекта РФ суд, действующий на территории данного субъекта РФ.

Институт независимой контрольной власти реализуется во М1югих сферах общественной жизни. Наиболее полно он получил развитие в экономических отношениях.

В настоящее время незаменимым является институт независимого аудита.

Отмечается, что банки, инвесторы, акционеры, государство нуждается в объективной информации о состоянии крупных фирм и акционерных обществ.

Не меньше нуждаются граждане любой страны в достаточно полной, точной информации о кандидатах на выборные государственные долж1юсти, о работе государственного аппарата. Внешний, независимый контроль (аудит) является обязательным для всех крупных частных компаний, акционерных обществ во всех развитых странах, но не обязателен для государства, его органов, хотя достоверная информация об их деятельности определяет ситуацию в стране.

Аудит распространился на финансы и экологию^^, различные области управления.^*' Международные документы, касающиеся борьбы с коррупцией " См.: Серов ГП. Экологический аудит. М., 1999. С. 12 - 37.

'* См.: Арене Э.А., Лоббек Дж. К. Аудит. М., 1995. С. 11 - 16.

рекомендуют применять аудиторские процедуры «к системе государственной службы и к государственному сектору».^^ Для того чтобы обеспечить независимость контролеров от проверяемых, применяется механизмы контроля одной ветви власти за другой. Суд контролирует действия и решения нормотворческих, исполнительных и правоохранительных органов. Законодательная власть имеет в ряде стран право контроля правительства.

Комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами( разд.4 ст.2 Конституции США). Президент РФ через своих представителей в палатах Федерального Собрания осуществляет предоставленные ему соответствующие контрольные полномочия.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.