авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Ромашко, Елена Александровна

Государственные органы со статусом

юридического лица как особые субъекты

конституционно­правовых отношений

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Ромашко, Елена Александровна.

   Государственные органы со статусом юридического

лица как особые субъекты конституционно­правовых отношений  [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид.

наук

 : 12.00.02, 12.00.03. ­ Архангельск: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное ( конституционное ) право ­­ Российская Федерация ­­ Система органов государства ­­ Органы государственной власти Конституционное право муниципальное право Гражданское право предпринимательское право семейное право международное частное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0439/060439032.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Ромашко, Елена Александровна Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно­правовых отношений Архангельск  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Государственное образовательное учреждение высшего нрофесснонального образования «Поморский государственный университет им. М. В. Ломоносова»

На правах рукописи

Ромашко Елена Александровна Государственные органы со статусом юрндического лица как особые субъекты констнтуционно- правовых отношений специальность: 12.00.02 Конституционное право, муниципальное право 12.00.03 Гражданское право;

предпринимательское право;

семейное право;

международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Малый Александр Федорович Архангельск- СОДЕРЖАНИЕ с.

ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН КАК СУБЪЕКТ ПРАВА 1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов права 1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица 1.3. Государственный орган как субъект публично-правовых и частноправовых отношений ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА СО СТАТУСОМ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА 2.1. Правоспособность и дееспособность государственного органа 2.2. Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица ГЛАВА 3. Р1МУЩЕСТВЕННАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ПРИЗНАКОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА СО СТАТУСОМ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛРЩА 3.

1. Имущественные права государственного органа со статусом юридического лица 3.2. Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица ЗАКЛЮЧЕНР1Е СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНР1КОВ ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, ее теоретической и практической значимостью для обеспечения реализации частноправовых начал в деятельности органов государственной власти. Периодически проводимые изменения структуры органов исполнительной власти порождают необходимость поиска ответа на вопрос о соотношении частного и публичного в их деятельности, участия органов государственной власти в частноправовых отношениях.

Обращаясь в 2003 г. к Федеральному Собранию РФ с ежегодным посланием. Президент РФ отмечал необходимость продолжения административной реформы путем сокращения функций государственных органов, разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения их финансовой самостоятельности'. Указ Президента РФ от марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"^ воплотил принципиально новый подход к построению системы государственных органов. Часть органов исполнительной власти была ликвидирована, и их полномочия были переданы вновь созданным органам, оставшиеся подверглись реорганизации. Практическое значение в связи с проводимой реформой приобретает реализация поставленных в Указе задач: непосредственное осуществление реорганизационных процедур и оценка эффективности проведенной реформы и перераспределения полномочий государственных органов.

' См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Российская газета.

2003.17 мая.

^ Российская газета..2004 г. 12 марта.

Обращение к обозначенной теме исследования имеет целью показать сложность и многогранность правового статуса государственного органа как субъекта конституционного права. Проблема наделения государственного органа статусом юридического лица в рамках проводимой с начала 1990-х годов реформы гражданского законодательства приобретает особую актуальность. Глубокие теоретические исследования проводятся по общим вопросам деления права на "публичное" и "частное", проблемам публицизации частного права и степени вмешательства государства в частноправовые отношения, наделения органов государственной власти имуществом и их участия в бюджетных правоотношениях, государственной регистрации юридических лиц. Представляется, что все эти исследования имеют непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме.

Несмотря на то что государственные органы создаются с определенной целью - осуществления функций государства, они наделяются статусом юридического лица. При этом понятие юридического лица, а следовательно, и его признаки, берутся исключительно из гражданского законодательства, поскольку понятия "юридическое лицо" наукой конституционного права до настоящего времени не выработано. Законодательное регулирование функционирования юридического лица начинается с процедуры его создания и регистрации, охватывает весь период деятельности и оканчивается его ликвидацией. В такой ситуации "наслоение" конституционного, административного законодательства, традиционно относящегося к сфере публичного права, на законодательство гражданское, частноправовое не может не порождать проблем как теоретических, так и практических. Поэтому основным содержанием работы является анализ признаков государственного органа в сравнении с основными характерными признаками юридического лица и выработка путей преодоления выявляемых при этом проблем.

Степень разработанности темы. Вопросы сущности государственного органа, элементы его правового статуса всегда вызывали повышенный интерес в юридической литературе. Аналогичным образом, Е. А. Суханов отмечает, что "проблема сущности юридического лица является одной из фундаментальных и, можно сказать, "вечных" проблем гражданского права" '. Вместе с тем, следует отметить, что исторически эти вопросы рассматривались в юридической литературе параллельно, но с разных позиций и исключительно учеными отраслевой специализации. Цивилисты разрабатывали теоретические вопросы сущности и правового статуса юридического лица, государствоведы - те же вопросы применительно к государственным органам.

В 20-х г.г. XX века экономика СССР стала государственной, предпринимательская деятельность частными лицами фактически не велась, и было исключено появление каких- либо юридических лиц "частного права". Государственные органы помимо традиционных функций управления были наделены хозяйственными функциями, имели статус юридических лиц. Именно в этот период имело место повышенное внимание цивилистов к проблемам правового статуса публичных субъектов. Здесь следует отметить труды специалистов- теоретиков: О. С.

Иоффе, С. Н. Братуся, А, В. Венедиктова, И, Н, Коняева и других, В начале 90-х г,г, произошла серьезная реформа как гражданского, так и конституционного и административного законодательства. Функции управления были отделены от функций хозяйствования, что, на наш взгляд, вернуло исследователей к разработкам узкоспециальных теорий, как это имело место в досоветский период: цивилисты вновь сосредоточились на проблемах юридических лиц "частного права", государствоведы- на реформе органов исполнительной власти.

' Суханов Е. А, Предисловие// Козлова Н. В. "Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. - М.: "Статут", 2003, С. Изложенная история вопроса объясняет, почему до настоящего времени глубокие исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного, конституционного права отсутствуют. Вышли лишь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично- правового статуса: работы Е. В. Богданова, А. П. Бердашкевича, О. В. Берга и других.

Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе деятельности государственного органа со статусом юридического лица как субъекта публичного права.

Предметом исследования выступают правовое регулирование и практика применения законодательства в сфере создания, реорганизации и ликвидации государственных органов со статусом юридического лица, наделения их статусом (правами) юридического лица, осуществления ими имущественных прав, а также несения имущественной ответственности.

Кроме того, исследованием затронуты теоретические вопросы, касающиеся природы государственного органа, его происхождения и сущности в сравнении с юридическим лицом.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ правового статуса такого субъекта конституционно- правовых отношений, как государственный орган со статусом юридического лица, обоснование его особого места среди субъектов конституционного права, выявление особенностей данного субъекта, влияющих на любые правоотношения, в которые он вступает. При этом акцентируется внимание на исследовании государственного органа как субъекта публичного права. Наличие статуса юридического лица у такого субъекта конституционно- правовых отношений рассматривается лишь как один из элементов его конституционно- правовой правосубъектности.

Методологические осиовы диссертации. Определяющим методом, использованным в творческом процессе, является диалектический, метод абстрагирования, анализа и синтеза. Исследование феномена государственного органа как юридического лица в развитии теории и практики его функционирования потребовало применения конкретно исторического метода, метода сравнительного правоведения.

Теоретическую осиову диссертационного исследования составляют работы как отечественных, так и зарубежных ученых - правоведов разных специализаций.

Поскольку исследование носит комплексный характер, автору пришлось обратиться как к трудам ученых, раскрывающих природу юридического лица, так и к исследованиям, касающимся сущности и правового статуса государственных органов.

Исследование правового статуса государственного органа было невозможно без обращения к фундаментальным понятиям теории государства и права, изучения работ о соотношении частного и публичного права С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Л. Г. Елфимовой, М. А.

Краснова, А. И. Лепешкина, В. С. Основина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича.

В процессе исследования были изучены работы, посвященные вопросам теории организации государственной власти, структуре государственного аппарата, ученых Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Белкина, Н. А. Волкова, С. Н. Кожевникова, Е. И. Козловой, Ю. М.

Козлова, Е. И. Кореневской, И. Н. Кузнецова, Р. И. Кулика, О. Е.

Кутафина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, А. Ф. Малого, А. В. Мицкевича, И.

Е. Фарбер, В. Е. Чиркина, Ц. А. Ямпольской.

Основные выводы, содержащиеся в исследовании, было бы невозможно сделать без изучения трудов, посвященных правовому статусу юридического лица как субъекта права: В. В, Артемова, В. В.

Бараненкова, Ю. Г. Басина, О. В. Берга, Е. В. Богданова, М. И.

Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. П. Грешникова, В. П.

Грибанова, А. В, Емелина, И. В. Ершовой, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, Ю. В. Каревой, Т. В. Кашаниной, Н. В. Козловой, В. К. Мамутова, В.

Рахмиловича, У. М. Стамкулова, Е. А. Суханова, О. Ю. Ускова, Г. В.

Цепова, В. С. Якушева и государственных органов как субъектов конституционного и административного права - Д. Н, Бахраха, В. В. и Л. В.

Бойцовой, Б. Н. Габричидзе, И. С. Данилова, Ю. А. Дмитриева, М. Г.

Кириченко, Д. А. Ковачева, Н. М. Колосовой, Н. И. Коняева, В. В.

Лаптева, В. О. Лучина, Г. К. Матвеева, А. В. Минашкина, В. П. Мозолина, Д. Д. Цабрии, К. Ф. Шеремета.

В работе также использовались фундаментальные труды дореволюционных исследователей: Л. Л. Гервагена, Н. М. Коркунова, Я.

М. Магазинера, Д. И. Мейера, И, Б. Новицкого, Н. С. Суворова, Б. Н.

Чичерина, Г. Ф. Шершеневича.

Эмпирическая и нормативно- иравовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовалась практика деятельности высших судебных органов РФ, в частности. Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также арбитражного суда Архангельской области и арбитражных судов федеральных округов. Кроме того, были изучены материалы "круглых столов" и конференций по теме исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования послужило законодательство как советского периода, так и современное:

конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство Архангельской области, постановления Правительства СССР и РФ, Указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, международные договоры РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении государственного органа со статусом юридического лица как комплексного правового явления, сочетающего в себе элементы как публично- правового, так и частноправового статуса. Проводится разграничение между государственными органами и органами государственной власти;

анализируются исторические подходы к понятию юридического лица в гражданском праве и государственного органа в публичном праве;

проводится разграничение между понятиями «статус юридического лица» и «права юридического лица»;

определяются случаи, когда государственный орган следует наделять таким статусом. При этом делается попытка выявления проблем (как теоретических, так и практических), возникающих в процессе создания и функционирования такого субъекта. Одновременно с этим автором предложены пути устранения выявленных проблем.

На защиту выносятся следующие положеиия, обладающие иаучиой значимостью и иовизиой.

1. Далеко не все государственные органы обладают властными полномочиями;

при этом они не перестают быть частью государственного аппарата. Обобщая законодательство и теоретические исследования, можно сделать вывод, что категории "орган государства" и "государственный орган" тождественны, а категории "государственный орган" и "орган государственной власти" соотносятся как общее и частное.

Все государственные органы, таким образом, подразделяются на "органы государственной власти" и "государственные органы без властных полномочий". Это следует учитывать при решении вопроса о необходимости наделения государственного органа статусом юридического лица.

2. При рассмотрении различных подходов к пониманию природы государственного органа как субъекта конституционно - правовых отношений и, параллельно, юридического лица как субъекта гражданско правовых отношений отмечается, что ни одна теория о сущности юридического лица, так же как и теория о сущности государственного органа, не объясняет и не охватывает в полной мере всю совокупность признаков, им присущих. Государственные органы, даже имеющие статус юридического лица, производны от учредившего их государства. Таким образом, даже участвуя в гражданских правоотношениях, они не перестают обладать властными полномочиями, поскольку изначально созданы публично- правовыми образованиями с целью осуществления функций управления. Эти властные полномочия в некоторой степени "выводят" их за пределы частноправовых отношений, в которые они вступают.

3. Анализируя практику применения законодательства об участии юридических лиц публичного права в различных судебных спорах, можно разграничить случаи их выступления в публично- правовых и в частноправовых отношениях. Определив эти критерии, можно обозначить и перечень случаев, когда государственный орган необходимо наделять статусом юридического лица. Представляется, что наличие статуса юридического лица необходимо государственному органу лишь в тех случаях, когда он вступает в частноправовые отношения.

4. Следует разграничивать случаи участия в гражданских правоотношениях органов государственной власти как представителей соответствующих публично- правовых образований и как самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус (права) юридического лица. Однако высказываемое некоторыми авторами предложение о введении в законодательство категории публичного юридического лица (или юридического лица публичного права) представляется преждевременным.

5. Наличие правоспособности является необходимым условием для участия любого государственного органа в конституционных правоотношениях, и возникает она в момент создания государственного органа, что характерно также и для юридических лиц. Правоспособность категория отраслевая, и государственный орган со статусом юридического лица наделен как гражданской, так и конституционной правоспособностью. Особенностью государственного органа является то, что в отличие от юридических лиц частного права его гражданская правоспособность может быть прекращена без принятия решения о прекращении самого государственного органа.

6. Независимо от наличия у государственного органа статуса (прав) юридического лица государственный орган наделяется компетенцией.

При участии государственного органа в конституционно-правовых отношениях компетенция по своему содержанию не совпадает с правосубъекностью. Кроме того, поскольку она является существенным элементом правового статуса именно государственного органа, выполняющего специфические публичные функции, представляется необходимым внести изменения в нормативно- правовые акты, устанавливающие статус юридических лиц и иных организаций, действующих в сфере частного права. Следует исключить из соответствующих статей Гражданского кодекса РФ' и принятых в соответствии с ним федеральных законов слово "компетенция", употребляемое применительно к органам управления юридического лица.

заменив его на слово "полномочия".

7. Традиционно статус юридического лица имеет значение для участия в правоотношениях при приобретении, осуществлении и защите главным образом имущественных и личных неимущественных прав.

Имущественная самостоятельность является необходимым условием участия государственного органа в гражданских правоотношениях, и этим он не отличается от юридических лиц частного права. Однако практика наделения государственного органа имуществом при его создании, осуществления им имущественных прав в процессе деятельности, а также распределения имущества при упразднении государственного органа свидетельствует о том, что такую имущественную самостоятельность ' Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 21.10.94 г. с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

можно считать лишь относительной. Более того, в большей части она регулируется нормами не гражданского, частноправового, а бюджетного законодательства. Представляется, что выбор императивного метода правового регулирования обусловлен именно предназначением государственного органа, изначально создаваемого для осуществления публично- правовых функций.

8. Поскольку права участника гражданских правоотношений на принадлежащее ему имущество определяются, прежде всего, его организационно- правовой формой, и гражданское законодательство также требует создания юридических лиц только в предусмотренной законом организационно-правовой форме, законодателем необоснованно игнорируется вопрос об организационно- правовой форме, в которой может создаваться государственный орган со статусом юридического лица. Наиболее близкой государственному органу организационно правовой формой следует признать форму учреждения, однако попытку определения такой организационно- правовой формы для органов местного самоуправления в настоящее время нельзя признать удачной.

9. Существующий порядок регистрации юридических лиц частного права, установленный Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"', оказывается неприспособленным к регистрации государственных органов ни в части представления документов, необходимых для такой регистрации, ни в части прохождения самой процедуры регистрации.

Представляется, что в целях наделения государственного органа статусом юридического лица его государственная регистрация необходима, однако процедуру регистрации для таких субъектов следует предусмотреть с учетом их специфики как субъектов публичного права.

' О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 13.07.01 г. с последующими изменениями и дополнениями //Российская газета. 2001. 10 августа.

10. традиционный подход к причинам возникновения такого субъекта права, как юридическое лицо, свидетельствует о том, что оно возникло, прежде всего, с целью отделения имущества юридического лица, используемого им в собственных целях, от имущества его учредителей и участников. Следовательно, необходимо разграничивать случаи несения государственным органом самостоятельной имущественной ответственности и ответственности казны. С учетом изложенного, предлагается принципиально новая схема участия государственного органа в гражданских правоотношениях. Следует ограничить перечень государственных органов, наделяемых статусом юридического лица, сохранив его лищь тем, которые вступают в гражданские правоотнощения самостоятельно. Остальным государственным органам достаточно будет использования прав юридического лица, в целях участия в гражданских правоотнощениях, возникающих по поводу использования передаваемого им имущества.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

До настоящего времени основательные исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного, конституционного права отсутствуют. Имеются лищь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично правового статуса.

Работа содержит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства. Однако следует отметить, что рамки исследования ограничены и открывают щирокие возможности для более углубленных исследований в дальнейшем. В частности, более детального изучения требует вопрос о выборе организационно- правовой формы государственного органа как юридического лица.

Материалы исследования могут быть приняты во внимание для углублённого изучения учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», "Гражданское право", "Финансовое право".

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование и его результаты обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и гражданского права Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Основные положения и выводы по проблематике исследования изложены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на конференциях и семинарах, проводимых Центром правовых исследований Архангельского государственного технического университета, а также Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Пекоторые теоретические выводы (в частности, о разграничении ответственности по обязательствам государственного органа и его учредителей) используются автором исследования в практической деятельности.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН КАК СУБЪЕКТ ПРАВА 1.1. Понятие государственного органа и его место среди субъектов нрава.

Подходы к определению понятия государственного органа в теории права и в законодательстве многообразны. Помимо этого, распространено понятие "орган государственной власти". Исследование природы государственного органа, его существенных признаков, невозможно без выяснения соотношения между перечисленными выше правовыми категориями.

В теории государства и права и теории конституционного права понятия "государственный орган", "орган государства" и "орган государственной власти" часто используются как равнозначные. Это, в частности, отмечается и в новейших учебниках по конституционному праву РФ '. Упоминается также понятие органов государственного управления, которые являются разновидностью государственных органов (органов государства) ^. Между тем, в тексте Конституции РФ (далее Конституция), как и в текстах других действующих в РФ нормативных правовых актов, далеко не всегда эти словосочетания имеют одинаковый смысл. Поэтому возникает необходимость разграничить эти понятия и определить, каким образом они соотносятся друг с другом.

В теории права понятие органа государственной власти может раскрываться через его признаки. В частности, в теории конституционного права М. В. Баглай относит к ним:

' См.: Баглай М. В. Конституционное нраво Российской Федерации. Учебник для вузов.- 3-е изд, изм. и дон. - М.: Издательство НОРМА, 2001, С. 349.

^ См.: Ямнольская Ц. А. Органы Советского государственного унравления в современный нериод. Издательство АН СССР. М., 1954, С. 41;

См.: Атамапчук Г. В.

Государственное унравление (организационно- функциональные вонросы): Учебное нособие. - М.: ОАО "НПО "Экономика""., 2000, С. 65-66.

- определенный порядок создания такого органа на основе Конституции, законов и других правовых актов;

- наделение этого органа властными полномочиями и наличие механизма контроля исполнения издаваемых им предписаний;

совокупность этих полномочий принято называть компетенцией;

- осуществление деятельности исключительно в формах и методах, установленных правовыми актами '.

Г. В. Атаманчук определяет государственный орган как "единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций" ^.

Общепризнанным является утверждение, что органы государственной власти (государственные органы) являются составной частью механизма аппарата государства, которое, таким образом, осуществляет свои функции. Однако единого определения государственной власти как таковой, единого подхода к пониманию ее природы до настоящего времени ни политической, ни правовой теорией не выработано ^. Конституция, определяя государственную власть как власть, осуществляемую органами государственной власти (федеральными и субъектов федерации), также не позволяет выделить ее существенные признаки.

Понятие "власть" тоже может определяться через множество характеристик **. Однако самой существенной, общей и основной можно считать способность властвующего субъекта навязывать свою волю другому лицу, определять его поведение. Кроме того, власть не может существовать сама по себе, она проявляется в отношениях между субъектами, ибо невозможен диктат воли субъекта самому себе. В любых ^ См.: Баглай М. В. Указ. соч., С. 347- 348.

^ Атаманчук Г. В. Указ. соч., С. ^ См.: Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория //Государство и право. 2001. № 3. С. 94-95.

* См.: Кожевников С. Н. Государственная власть и нравовая политика * //Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1. С. властных отношениях два субъекта - навязывающий волю, т.е.

властвующий, и подчиняющийся воле, т.е. подвластный. Государственно властные полномочия в сфере реализации государственной власти чаще всего включают полномочия по изданию актов (указаний, распоряжений), обязательных для всех или для определенного круга граждан и должностных лиц, и право контроля исполнения таких актов лицами, которым они адресованы, под угрозой применения мер принуждения.

Примечательно, что ни в одном действующем нормативном акте не содержится точного определения государственного органа или органа государственной власти.

Конституцией установлены два вида органов, наделенных в РФ властными полномочиями, и созданных для осуществления этих полномочий и решения задачи по функционированию государства, причем каждым на своем уровне.

1. Органы государственной власти РФ.

2. Органы государственной власти субъектов РФ.

Отдельно упоминаются органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, однако решающих в пределах своей компетенции вопросы местного значения.

Именно в такой последовательности они упоминаются в большинстве статей Конституции, в частности, в ч.2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. ст. 32, ч. 2 ст. 40 и других. Вместе с тем, в ст. 33 Конституции упоминаются "государственные органы и органы местного самоуправления", правом обращения в которые наделены граждане РФ;

в ч. 2 ст. 120 Конституции говорится об актах "государственных" и "иных органов";

в ч. 3 ст. 125 Конституции к сфере конституционного правосудия отнесены споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Полагаем, что упоминаемые в Конституции понятия "государственный орган" и "орган государственной власти" имеют одинаковое значение.

Одно из первых упоминаний о государственных органах в Конституции содержится в главе "Права и свободы человека и гражданина". В контексте главы, посвященной правам и свободам, содержащей нормы- декларации, представляется, что общий принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина распространим на все органы и их должностных лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции суд может установить несоответствие закону "акта государственного или иного органа". При этом законодатель не выделяет акты органов государственной власти, которые также могут не соответствовать Конституции. Вместе с тем, именно акты органов государственной власти чаще всего проверяются на соответствие Конституции. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ" ' к компетенции Конституционного Суда РФ относит в числе прочего разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (ст. 3). Все эти органы относятся в силу ст. 10, Конституции к федеральным органам государственной власти.

В части 3 ст. 125 Конституции говорится, что Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. При этом остается нерешенным вопрос, какие органы относятся к последним. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных ' О Конституционном Суде РФ. Федеральный конституционный закон от 24.06.94 г. //Российская газета. 1994.23 июля (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 22 сентября 1999 г. (ст. 2) упоминается лишь высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Отсутствие четкого разграничения этих понятий в \ Конституции может свидетельствовать об их идентичности.

Кроме того, в Конституции постоянно используется устойчивое сочетание "органы государственной власти и органы местного самоуправления". Вполне логично предположить, что законодатель приравнивает органы государственной власти к государственным органам, т. е. просто заменяет словосочетание "органы государственной власти" на "государственные органы", не меняя при этом смысла и содержания самой конституционной нормы.

Конституционным Судом РФ до настоящего времени не выражена правовая позиция о соотношении понятий "государственный орган" и "орган государственной власти". Возможно, они отождествляются;

в частности, в одном из постановлений, он указывает на недопустимость вмешательства государственных органов при решении вопросов местного самоуправления ^. Между тем, упомянутая в Постановлении от 02.04.02 г.

№ 7-П статья 12 Конституции о независимости местного самоуправления содержит словосочетание "органы государственной власти".

Теперь обратимся к некоторым законам, непосредственно направленным на реализацию положений Конституции, касающихся функционирования государственного аппарата, и детализирующих взаимодействие его составных частей.

' Российская газета. 1999. 19 октября ^См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.02 г. N° 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" с связи с жалобами заявителей А. Г.

Злобина и Ю.А. Хнаева"//Российская газета. 2002. 10 анреля.

Мы уже упоминали о полномочиях Конституционного Суда РФ по разрешению споров между органами государственной власти. Подпункт ст. 3 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде РФ" повторяет содержание ч. 3 ст. 125 Конституции, приравнивая, таким образом, органы государственной власти к государственным органам. Этот вывод подтверждается и анализом других статей данного закона. В частности, ч. 3 ст. 17 закона запрещает судье Конституционного Суда, полномочия которого приостановлены, обращаться с запросами "в государственные органы и организации";

среди полномочий Председателя Конституционного Суда имеется полномочие по представлению суда "в отношениях с государственными органами и организациями" (ст. 24);

судьи Конституционного Суда не имеют права представлять в своей деятельности интересы "каких бы то ни было государственных или общественных органов" (ст. 29);

среди требований, предъявляемых к обращению в Конституционный Суд, указывается на содержание в нем наименования и адреса "государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке" Конституционным Судом (ст. 37), и т. д.. Кроме того, разрешая в соответствии со своими полномочиями вопрос о компетенции органов государственной власти. Конституционный Суд принимает решения, обязательные для всех государственных органов, в том числе и тех, чья компетенция была предметом разбирательства в Конституционном Суде, что вытекает из содержания ст. 79 данного закона.

Действующий Гражданский кодекс РФ (далее- ГК РФ) в главе 5, посвященной участию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, упоминает как "органы государственной власти", выступающие в гражданских отнощениях от имени РФ и субъектов РФ (ч.

2 ст. 125), так и "государственные органы", представляющие Президента РФ и Правительство РФ, не проводя между ними какого-либо разграничения.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" не употребляется словосочетание "государственный орган", однако в преамбуле указано, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в данном законе в одном значении. Ни содержание, ни признаки "органов государственной власти субъекта РФ" в этом законе не раскрываются.

Представляется, что ясность в вопросе о соотношении понятий "государственные органы" и "органы государственной власти" вносит законодательство о государственной службе. Федеральный закон РФ "Об основах государственной службы РФ" содержит понятие "государственная должность", которой является "должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей" (ч. 1 ст. 3 Закона) К Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" устанавливает определение "государственной службы", под которой понимается в том числе профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов.

' Об основах государственной службы РФ. Закон РФ от 31.07.95 г. с носледующими изменениями и донолнениями //Собрание законодательства РФ. 1995.

№ 3 1. Ст. a также органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (ч, 1 ст. 1 Закона) '.

Таким образом, закон, устанавливающий статус должностного лица, являющегося работником звена государственного аппарата, определяет, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ объединяются под одним названием "государственные органы", что не исключает наличия и иных "государственных органов", образуемых в соответствии с Конституцией.

Государственная служба осуществляется как в органах государственной власти, так и в иных государственных органах.

Ранее нами было отмечено, что в сфере осуществления государственной власти властвующий субъект контролирует исполнение навязываемой подвластному субъекту воли возможностью применения мер принуждения. Весьма распространенным среди советских государствоведов было мнение, что властные полномочия исходят от каждого органа государства (государственного органа). Как писала Ц. А.

Ямпольская, "наличие властного полномочия является спецификой государственного органа, государственного аппарата в целом, спецификой, отличающей его от других частей механизма диктатуры рабочего класса" ^. Вместе с тем, существовали и иные мнения. Например, как отмечал Б. М. Лазарев, "далеко не все органы государства могут издавать акты, обращенные ко всем гражданам, и не все наделены правом самостоятельно применять меры принуждения...не все органы государственного управления обладают правом издания властных предписаний" ^.

' О системе государственной службы РФ. Федеральный закон от 25.04,03 г.

//Российская газета. 2003. 31 мая.

^ Ямпольская Ц. А. Указ. соч., С. 23.

• Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., Юрид. лит., 1972, С. 53 ' 54;

См. также: Основин В. С. Советские государственно- правовые отношения. М., Юрид. лит., 1965, С. Действующее законодательство также позволяет убедиться в том, что создаваемые государством органы далеко не всегда наделяются властными полномочиями. Установив в Конституции форму государственного устройства современной России, а именно, федеративную, был намечен подход к более гибкой системе построения государственного аппарата. Многие теории построения и функционирования государственного аппарата на сегодняшний день морально устарели. Его структура стала более сложной, ориентированной на сотрудничество между государственными органами.

Непродолжительная история взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что, к сожалению, об абсолютном взаимопонимании в этой области говорить пока рано, скорее речь идет о взаимных уступках. Однако одним из примеров сотрудничества, как нам кажется, стало создание Государственного Совета Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. '. Исходя из определения, которое дается Государственному Совету в положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. (далее - Положение), этот орган не является органом государственной власти. Он является "совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти" (пункт 1 Положения).

Среди его полномочий нет таких, которые можно было бы назвать властными и реализация которых осуществлялась бы Государственным Советом как самостоятельным органом государственной власти.

Основными задачами

Государственного Совета являются:

"обсуждение,..", "содействие..." и "рассмотрение...". Его членами являются по должности высшие должностные лица (руководители высших ' Российская газета. 2000. 5 сентября.

исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, а председателем - Президент РФ.

Таким образом, члены Государственного Совета сами по себе являются должностными лицами, руководителями органов государственной власти (либо этими органами как таковыми применительно к Президенту РФ) по смыслу Конституции и Федерального закона РФ "О государственной гражданской службе РФ". Решения Государственного Совета в необходимых случаях (полагаем, что имеются ввиду случаи необходимости их обязательного исполнения не членами Государственного Совета) оформляются как акты Президента РФ. Таким образом. Государственный Совет как самостоятельный орган государства лишен властных полномочий, и его решения имеют лишь рекомендательный характер. В тех случаях, когда они являются общеобязательными, они оформляются Президентом РФ. Следовательно, Государственный Совет представляет собой самостоятельный государственный орган, который не является органом государственной власти в силу того, что не обладает властными полномочиями.

Необходимо отметить, что до настоящего времени продолжаются дискуссии о природе Государственного Совета, его месте в системе органов государства. Есть мнение, что "Госсовет - общественно политический орган со всеми вытекающими отсюда «полномочиями», который даже потенциально не может входить в систему государственных органов" в силу того, что является совещательным органом при Президенте РФ, а, кроме того, не имеет конституционно- правового закрепления '. Автор полагает, что такого рода органы не обладают самостоятельностью, и выполняют лишь служебные функции, как, например, Администрация Президента РФ. Полагаем, что данная точка ' Данилов И. С. Государственный Совет РФ: роль и место в системе публичной власти //www.ivandanilov.ru/wl.html. 2002. 18 июня зрения имеет право на существование, однако не является достаточно обоснованной в силу следующего.

Представляется, что самостоятельность государственного органа можно подразделять на фактическую и юридическую. Фактическая самостоятельность- категория не правовая, политологическая;

о ее наличии следует судить исходя не из тех полномочий, каким государственный орган обладает, а из того места, которое занимает данный орган в системе органов государства, каким образом реализуются принятые им решения, влияет ли его деятельность на политику государства в целом. Соответственно, юридическая самостоятельность, это формально закрепленные законодателем полномочия и функции органа, которые он может осуществлять от своего имени, и в силу наличия которых он занимает место среди других государственных органов.

Применительно к Государственному Совету можно говорить лишь о юридической его самостоятельности. Действительно, как неоднократно отмечалось в печати, фактически этот орган создан исключительно в целях содействия Президенту РФ, желающему получить более широкие возможности влияния на "настроение" региональных лидеров, и никакой особой роли в политической жизни страны он не играет, и играть не будет \ Утвержденные же Указом Президента РФ полномочия Государственного Совета позволяют сделать вывод о наличии у него определенных прав, не объединяющих его ни с Президентом РФ, и с другими органами государства. Государственный Совет самостоятелен в выборе и обсуждении вопросов, которые обсуждаются на его заседаниях под руководством Президента РФ;

члены Государственного Совета не могут делегировать свои полномочия другим лицам;

Государственный Совет может по своей инициативе создавать рабочие группы для ' См.: Лучин В. О., Данилов И. С. Государственный совет РФ: проблемы становления // http://www.law-and-politics.com/paper.shtml?a=4_2001&o=130851. 2002.

17 сентября ПОДГОТОВКИ вопросов, обсуждаемых на своих заседаниях;

Администрация Президента РФ не дублирует Государственный Совет, а, наоборот, обеспечивает его деятельность;

заседание Государственного Совета может не состояться ввиду отсутствия кворума, и Президент РФ в таком случае не может "заменить" собой отсутствующих членов Государственного Совета;

наконец. Государственный Совет вправе принимать решения, оформляемые протоколом.

В 1997 г. предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стал запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 года № "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ"'.

Заявитель, в частности, оспаривал конституционность п. 1 Положения, в соответствии с которым Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ. При этом заявитель, отождествляя государственный орган и орган государственной власти, посчитал, что, поскольку Конституция не относит Администрацию Президента РФ к органам государственной власти, она является не государственным органом, а службой, аппаратом, вспомогательным органом. Заявитель посчитал, что Администрация Президента РФ, наделенная властными полномочиями в оспариваемых пунктах Положения, в противоречие с Конституцией названа государственным органом. В процессе рассмотрения дела ряд оспариваемых положений Указа Президента РФ был отменен, и ' См.: Указ Президента РФ № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" от 02.10,96 г. в редакции Указа Президента РФ N° 1521 от 17.08.00 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 41. Ст. 4689;

Собрание законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3438 (в настоящее время утратил силу в связи изданием Указа Президента РФ № 490 от 06.04.04 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ» //Российская газета. 2004. 8 апреля);

Определение Конституционного Суда РФ "О прекращении производства по делу о проверке конституционности указа Президента РФ Ns 1412 от 02.10.96 "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5. С. Администрация Президента РФ была лишена ряда полномочий, которые заявитель счел "властными". Пункт 1 Положения, устанавливающий статус Администрации Президента РФ как государственного органа, изменен не был. Заявитель отозвал свой запрос, и производство по делу было прекращено. Таким образом, возникший в данном деле вопрос о возможности именования государственного органа органом государственной власти Конституционным Судом РФ решен не был.

Изложенное лишь подтверждает то, что орган государства, не имеющий властных полномочий, может, тем не менее, именоваться "государственным органом";

об этом косвенно свидетельствует отказ Государственной Думы РФ от дальнейшего оспаривания нормативного акта Президента РФ.

При всем разнообразии действующих в России государственных органов, учреждаемых Президентом РФ, Правительством РФ и иными субъектами, принципы их функционирования подчиняются определенной логике.

Любой нормативный акт, определяющий правовой статус государственного органа, и, соответственно, сам этот правовой статус, можно разбить на несколько составляющих. Каждый государственный орган имеет определенное название, создается по воле определенного субъекта, действует в какой-то определенной сфере;

для осуществления деятельности у каждого такого органа имеются права и обязанности;

каждый, в конечном счете, является юридической фикцией и функционирует посредством совершения действий людьми, живыми субъектами. Все перечисленное и составляет, по нашему мнению, правовой статус того или иного государственного органа.

Анализ законодательства позволяет сделать следующие выводы.

Большую часть государственных органов в РФ составляют органы государственной власти, входящие в перечень органов исполнительной власти, система которых утверждается Указами Президента РФ. Всех их объединяет, в числе прочих признаков, наиболее существенный: в документах, определяющих их правовой статус, они названы федеральными органами исполнительной власти. При этом ранее они могли называться по - разному: "агентство", "министерство", "комитет", "надзор" и т.д.. ' И лишь Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" был ограничен перечень форм, в которых могут функционировать федеральные органы исполнительной власти, а именно - было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Для реализации своих функций государственный орган наделяется соответствующими полномочиями, которые также особо выделяются в правоустанавливающем нормативном правовом акте. Так, например.


Министерство имущественных отношений, обозначенное законодателем как федеральный орган исполнительной власти, осуществляло от имени Российской Федерации в установленном порядке управление и распоряжение федеральным имуществом, принимало в установленном порядке решения о создании, реорганизации и ликвидации находящихся в ведении Министерства федеральных государственных учреждений, принимало решения в порядке, определяемом Правительством РФ, об условиях приватизации федерального имущества, осуществляло другие функции, которые можно отнести к категории властных исходя из общего определения власти, данного выше. В настоящее время в соответствии с ' См.: Положение о Российском агентстве по боеприпасам. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31.05.02 № 374//Российская газета. 2002. июня;

Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.06.02 г. № 377//Российская газета. 2002. июня;

Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу. Утверждено постановлением Правительства РФ от 02.04.02 г. 2 211//Российская газета. 2002. Г апреля;

Положение о Федеральном горном и промышленном падзоре России.

Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.12.01 г. № 841//Собрание законодательства РФ. 2001. №50. Ст. упомянутым Указом Президента РФ аналогичные функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Примечательно, что именно в отношении органов государственной власти законодатель особо указывает, что полномочия осуществляются ими в пределах компетенции. Таким образом, проводится общий принцип функционирования органов государственной власти - строгое соответствие их действий законодательству и недопустимость превышения предоставленных им полномочий.

Решения органов государственной власти соответствующим образом оформляются и доводятся до сведения подчиненных им лиц и органов.

Специфическим полномочием в этой области можно назвать право издания нормативных правовых актов, т.е. документов, обладающих особой юридической силой и содержащих нормы права, обязательные для исполнения.

К признакам органа государственной власти можно отнести также субъектный состав должностных лиц, выполняющих его функции. Для федеральных органов исполнительной власти характерно то, что их руководитель назначается непосредственно с участием Правительства РФ, а состав формируется руководителем этого органа \ В составе органов государственной власти образуются структурные подразделения: коллегии, советы (научные, консультативные, экспертные), комиссии и рабочие группы, для участия в которых приглашаются не только служащие того или иного органа власти, но и общественные деятели, ученые, служащие других органов государственной власти ^'. В субъектах РФ и муниципальных образованиях органы государственной ' См.: Положение о Федеральной службе но экологическому, технологическому и атомному надзору. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.04 г. №401//Российская газета. 2004. 11 августа ^ См.: Положение о Российском агентстве но боенринасам;

Положение о Министерстве имущественных отношений РФ;

Положение о Министерстве транснорта РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.12.00 г. № 1038//Собрание законодательства РФ. 2001. № 3. Ст. власти действуют через свои территориальные подразделения. И именно органы государственной власти чаще всего обладают в силу закона статусом юридического лица. Представляется, что это делается для упрощения их участия в гражданско-правовых отношениях как представителей РФ и субъектов РФ в порядке ст. 125 ГК РФ, хотя, как нам кажется, обладание статусом юридического лица для этого не обязательно.

Исходя из изложенного, определим наиболее существенные признаки органа государственной власти. К ним относятся:

самостоятельность, т.е. выступление в правоотношениях от своего имени;

обладание в силу закона властными полномочиями (в том числе по изданию нормативных правовых актов), осуществляемыми в пределах компетенции;

возможность в силу закона представлять Российскую Федерацию и субъекты федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Другую группу государственных органов составляют те, которые в силу закона властными полномочиями не обладают. Соответственно, в документах, определяющих их правовой статус, они названы не "органами власти", а иначе. Например, встречаются "консультативные", "координационные", "компетентные", "совещательные" органы.

Называются они соответственно своему правовому статусу - "Совет при Президенте РФ", "Государственный компетентный орган", "Правительственная комиссия" или "Комиссия (Совет) при Правительстве РФ", "Межведомственная комиссия" и т. д.. ' У таких государственных ' См.: Положение о комиссии по вопросам международной технической помощи при Правительстве РФ, Утверждено Постановлением Правительства РФ от 25.12.98 г.

№ 1547//Собрание законодательства РФ. 1999. № 1. Ст. 197;

Положение о Совете по русскому языку при Правительстве РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.01.00 г. № 41 //Российская газета. 2000. 4 февраля;

Положение о Межведомственной комиссии по социально- демографическим вопросам. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 07.06.99 г. Х» 610//Российская газета. 1999. июня;

Положение о Совете при Президенте РФ по кодификации и совершепствованию гражданского законодательства. Утверждено Указом Президента РФ от 05.10,99 г. № органов тоже есть полномочия, перечисленные в правоустанавливающем нормативном правовом акте. Однако "властными" их назвать нельзя, поскольку в них отсутствует самый существенный элемент обязательность исполнения, ведь любому властному полномочию в законодательстве должна корреспондировать обязанность подвластного субъекта подчиниться, а также ответственность последнего за невыполнение этой обязанности.

Решения этих органов оформляются чаще всего в виде протоколов, а при необходимости (как и в случае с Государственным Советом РФ, по видимому, имеется ввиду необходимость их обязательного исполнения) реализуются нормативными актами органов государственной власти.

Право издания нормативных правовых актов у таких органов отсутствует.

Рещения, принимаемые такими органами, чаще всего имеют рекомендательный характер, либо обязательны только после оформления соответствующим органом государственной власти.

Состав таких органов формируется соответствующим органом государственной власти. Кроме того, для них характерно периодическое осуществление своих функций, т.е. функционирование по мере созыва, один раз в течение двух- трех месяцев, либо в какой- либо иной промежуток времени, в отличие от органов исполнительной власти, которые являются постоянно действующими. Структурные и территориальные подразделения в таких органах, как правило, отсутствуют, и статусом юридического лица такие государственные органы не обладают.

Таким образом, основной отличительной чертой этих органов государства можно назвать отсутствие властных полномочий, в силу чего 1338 //Российская газета. 1999. 12 октября;

Положение о государственном комнетентном органе по ядерной и радиационной безопасности при неревозках ядерных- материалов, радиоактивных веществ и изделий из них. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19.03.01 г. №. 204 //Собрание законодательства РФ.2001.№13. Ст. данную группу органов нельзя отнести к органам государственной власти. Из этого следуют и остальные присущие этой группе органов отличительные черты - отсутствие статуса юридического лица;

невозможность выступления в гражданском обороте от своего имени;

выполнение "вспомогательных" функций для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти. Тем не менее, такие государственные органы самостоятельны, поскольку принимают решения от своего имени и, в конечном счете, реализуют государственную политику в какой- то определенной сфере. Поэтому предлагаем называть эти органы "государственными органами без властных полномочий", или «совещательными органами» при определенном органе государственной власти, которые вместе с "органами государственной власти" образуют совокупность "государственных органов".

Разумеется, изложенное не свидетельствует о том, что в составе государственных органов не могут быть образованы структурные подразделения- коллегии, советы, рабочие группы. Отличительными чертами таких подразделений являются: отсутствие самостоятельности, т.е. действие от имени какого- либо государственного органа, или в его составе;

подчиненность этому государственному органу и ответственность перед ним;

штат такого подразделения формируется целиком из представителей этого государственного органа (в исключительных случаях в его состав могут входить и иные лица, но это характерно для структурных подразделений, осуществляющих свою деятельность на периодической основе ^);

их правовой статус устанавливается тем государственным органом, в структуре которого они образуются.

Таким образом, нельзя согласиться с утверждениями авторов, отождествляющих понятия "органов государственной власти" и "государственных органов", и в силу этого одним из обязательных ' См.: Положение о Российском агеитстве по боеприпасам;

Положение о Министерстве имущественных отношений РФ и др.

признаков государственного органа называющих наличие властных полномочий. Статус Государственного Совета РФ, а также многочисленные примеры создания и функционирования иных аналогичных органов, не наделенных самостоятельными властными полномочиями, свидетельствует о том, что понятия "государственный орган" и "орган государственной власти" отождествлять нельзя. Всякий орган государственной власти является государственным органом, но не всякий государственный орган обладает властными полномочиями. Такое разграничение не вступает в противоречие ни с Конституцией, ни с другими нормативными актами, обеспечивающими ее исполнение.


Вместе с тем, представляется, что любая классификация, в том числе и изложенная выше, в большой степени условна, поскольку жизненные реалии редко можно безупречно уложить в жесткие рамки правовых норм. Часто по приведенным критериям достаточно сложно отличить структурное подразделение от самостоятельного государственного органа;

бывает и так, что статусом юридического лица обладают государственные органы без властных полномочий ';

особый статус имеет Совет Безопасности РФ ^. Тем не менее, представляется, что разграничение этих двух понятий имеет практическое значение, и, прежде всего, в целях четкого определения правового статуса того или иного государственного органа.

* См., нанр.: Положение об Инспекции негосударственных ненсионных фондов нри Министерстве труда и социального развития РФ (утверждено Постановлением Правительства РФ № 1117 от 05.10.99 г.: Инснекция имеет статус юридического лица, и определена как "государственный орган нри федеральном органе иснолнительной власти" //Собрание законодательства РФ. 1999. N° 42. Ст. 5035. В настоящее время документ фактически утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.06.04 г. № 317, которым определено, что функции по принятию нормативных актов но регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному ненсионному страхованию в части надзора и контроля, а также функции но надзору и контролю, осуществляет Федеральная служба но финансовым рынкам. //Российская газета. 2004. 5 июля.

^ Положение о Совете Безопасности РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 07.06.04 г. // Собрание законодательства РФ. 2004. № 24. Ст. 2392.

Для целей настоящего исследования вопрос о соотношении понятий "государственный орган" и "орган государственной власти" вынесен несколько обособленно, однако является принципиальным для обозначения объекта исследования. Чтобы не упустить из сферы исследования государственные органы, обладающие статусом юридического лица, однако не имеющие властных полномочий (с учетом упомянутой условности), представляется необходимым определить предметом исследования именно "государственные органы", а не "органы государственной власти".

1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица.

Государственный орган со статусом юридического лица представляет собой фактически два различных субъекта: государственное учреждение как субъект, в первую очередь, гражданского права и государственный орган - субъект конституционного права.

Представляется, что смысл создания юридического лица, а равно и наделения государственного органа статусом юридического лица заключается в самой деятельности юридического лица, т.е. извлечении прибыли (для коммерческих организаций) или преследовании иных целей, не связанных с извлечением прибыли (для некоммерческих организаций).

Представленный в последующих разделах исследования анализ нормативно- правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти, позволяет утверждать, что правосубъектность в сфере гражданского и в сфере государственного права возникает у них одновременно, с момента создания, поскольку наделение статусом юридического лица происходит путем указания на это в соответствующем положении о том или ином органе государственной власти. Во - всяком случае, не представляется возможным привести пример, когда наделение его статусом юридического лица происходило бы уже после создания, в какой - то момент деятельности. Следовательно, законодательно урегулированными должны быть оба эти правовых статуса. Однако существующий порядок организации деятельности государственного органа затрагивает лишь его статус как субъекта государственно-правовых отношений. В связи с этим представляется необходимым определить, насколько эти два статуса определяют сущность государственного органа, оказывают влияние на нормативно- правовое регулирование его деятельности. Для этого обратимся к историческому анализу понимания феномена юридического лица и государственного органа.

В литературе отмечается, что впервые в правовую науку термин "юридическое лицо" был введен средневековыми учеными- глоссаторами и канонистами, применившими к корпорации понятие личности. Именно они впервые стали применять термин "фикция" к силе воли всех членов корпорации в случае представительства ее интересов одним лицом, группой лиц или большинством ее членов \ Таким образом, одной из древнейших теорий юридического лица является теория фикции, которая развивается в философии и юриспруденции начиная с XII века и вплоть до наших дней. Наиболее известным из ее средневековых исследователей является Иннокентий IV, а окончательное свое выражение она получила в работах Ф. К. Савиньи в середине XIX века. Иногда ее также называют теорией олицетворения. Фикция есть некий научный прием, т.е. заведомо неправильное утверждение, позволяющее государству признавать на ' См.: Герваген Л. Л. Развитие учеиия о юридическом лице. СПб., 1888, С. 16 18;

Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. - М.: "Статут", 2000, С.

62-64;

Козлова Н. В. Понятие и сущпость юридического лица. Очерк истории и теории:

Учебиое пособие. - М.: "Статут", 2003, С. 115.

основе закона субъектом права в действительности не существующее лицо.

Аналогичным образом, понятием государства, как фиктивной лич ности (persona ficta), которая реально не существует, но создана для служебных, практических целей, задолго до канонистов пользовались юристы древнего Рима. В реальном мире этой persona ficta не соответствует живой субъект: это голое юридическое понятие, созданное для упорядочения правовых отношений, объединения их в один центр, сосредоточения ответственности и т. д.;

именно благодаря этому понятию государство может выступать как участник имущественных, гражданско-правовых отношений, выступать в суде и т. д. Юристы исходили при этом из того, что фиктивное лицо не может действовать вовне, и поэтому за него должны действовать живые люди, наделенные тем, чего лишено это юридическое лицо, т. е. живой, действующей волей.

Эти дееспособные люди, выступающие от правоспособного, но лишенного дееспособности лица, государства, и являются органами этого лица, органами государства Таким образом, государственный орган \ рассматривался как представитель государства, фиктивной личности, действуя от его имени как личность действительная, живая.

Каноническая теория фикции применима к государственным органам лишь отчасти. Действительно, так же, как и юридическое лицо, являющееся субъектом гражданских правоотношений, государственный орган можно считать фиктивным образованием, созданным государством для осуществления управленческих функций. Однако существенной чертой теории фикции является то, что изначально она была ориентирована на субъектов частного права, действующих для достижения целей, поставленных отдельными людьми. В отношении государственных органов этого сказать нельзя, поскольку в развитых странах мира с ' См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Петроград, 1919, С, 68.

демократической формой правления в идеале государственные органы выражают не волю одного лица, а волю всего народа, а как органы исполнительной власти - еще и подконтрольны ему.

Неприменимым оказывается к государственным органам и утверждение канонистов, что юридическое лицо не имеет тела, а, следовательно, не имеет воли, то есть волю имеют лишь члены юридического лица, но не сама корпорация. Представляется, что даже лица, составляющие коллектив государственного органа, не имеют самостоятельной воли, действуя от имени государственного органа, поскольку его действия выражают не волю конкретных лиц, и даже не волю самого государственного органа, а волю всего государства в целом в какой-то конкретной сфере регулирования общественной жизни. Волю государственного органа, таким образом, нельзя разбить на "совокупность воль" составляющих его членов. Более того, сам государственный орган как фиктивное образование есть производный субъект от другого фиктивного образования- государства, тогда как теория фикции предполагает наличие "под маской" фиктивного образования конкретных лиц, действующих в своем интересе. Кроме того, фикция изначально применялась лишь к корпорациям, т.е. юридическим лицам частного права, т.к. в современном понимании средневековая промышленная корпорация - не что иное, как акционерное общество, коммерческая организация. И если за юридическим лицом частного права стоят лица, его создавшие, то государственный орган хоть и создается конкретными лицами, но эти лица действуют не сами по себе, а как представители государства, которое, в свою очередь, также является фиктивным образованием.

Дальнейшее развитие теории фикции нашло отражение во взглядах легистов (Бартол, Цинус, Олрадус и др.). Корпорация отождествлялась с совокупностью всех составляющих ее в данный момент лиц, и представительство этого союза было лишь представительством его членов.

При этом подчеркивалась имущественная обособленность корпорации от имущества отдельных ее участников \ Необходимостью отделения имущества, используемого корпорацией в собственных целях, от имущества отдельных членов корпорации, объяснял фикцию в римском праве и известнейший исследователь XIX века В. М. Хвостов. Под фикцией при этом понималось заведомо неправильное предположение, что в тех случаях, когда корпорация использует свое собственное имущество, существует как бы физическое лицо, как бы человек, которому принадлежат эти права, и рассматривает эти права так, как будто они принадлежат вымышленному человеку ^.

И здесь мы встречаем противоречие применительно к сущности государственных органов, поскольку обособление имущества государственного органа от имущества его должностных лиц вовсе не является целью и смыслом его образования;

кроме того, даже имущественная самостоятельность государственного органа представляется сомнительной в разрезе действующего законодательства.

Следующей теорией, раскрывающей сущность юридического лица, можно назвать теорию олицетворения К. Савиньи. Она также допускала возникновение и наличие конструкции юридического лица только для юридических целей и только в частном праве ^. Не только Савиньи, но и "никто из приверженцев теории олицетворения не утверждал, что корпорация или учреждение... есть реальные персоны. Понятие лица, юридическое лицо, персоны они условно переносили на правоспособность которого допускалась ими лишь в гражданском праве, применительно к имущественным правам, исключая все остальные (публичные) права" '*.

' См.: Козлова Н. В. Указ. соч., С. 117.

^ См.: Хвостов В. М. Система римского права. Учебник. - М.: Изд-во "Спарк", 1996, С. ^ См.: Суворов Н. С. Указ. соч., С. • Козлова Н. В. Указ. соч., С. 123.

* Даже противники теории фикции не оспаривали тот факт, что юридическое лицо создается в большей степени для участия в имущественных, т.е. частноправовых отношениях. Кроме того, неотделимой частью теории олицетворения являлось представление о порядке возникновения и прекращения у юридического лица правоспособности. Отмечалось, что для признания корпорации юридическим лицом, а также для ее ликвидации, требовалось разрешение государства. Изложенное также противоречит порядку создания государственного органа, возникновение которого не зависит от воли частных лиц, инициатива создания которого исходит только от государства. В отношении же корпораций разрешение государства требуется для того, чтобы фиктивный субъект, инициатива создания которого принадлежит частным лицам, мог осуществлять юридически значимые действия.

С середины XIX века в противовес теории фикции начинает развиваться теория бессубъектного имущества, основанная на предположении, что имущественные права могут существовать без субъекта (Б. Виндшейд). Развивая эту теорию, Кеппен утверждал, что в силу признания закона права могут приобретаться непосредственно в пользу имущества, состав которого также может меняться независимо от воли и действий субъекта. Далее Бринц выдвинул теорию "целевого имущества", согласно которой имущество не является собственностью членов корпорации (действительных субъектов), и становится принадлежностью цели корпорации, при этом юридическое лицо как субъект права существовать перестает. Таким образом, Бринц допускал двойную фикцию: фикцию бессубъектного имущества и фикцию цели.

Имущество и имущественные цели являлись основанием для возникновения субъекта гражданских правоотношений и согласно теории Белау '.

Таким образом, разновидности теории "целевого (бессубъектного) имущества" также не могут объяснить появление и сущность государственного органа, который создается не в целях осуществления имущественных прав составляющих его членов, а в целях осуществления функций государства. Кроме того, материальные средства, находящиеся в распоряжении государственного органа, образуются не посредством деятельности самого государственного органа, и не вносятся и его учредителями при создании, а выделяются в строго определенных пределах и порядке (бюджетное финансирование, целевой характер и отсутствие прибыли как таковой ввиду особых целей и задач, решаемых государственным органом).

Далее появились теории, объясняющие юридическое лицо как реальный субъект права, живой социальный организм (Гирке, Н. С.

Суворов, Д. М. Генкин). Одновременно с ними возникли аналогичные теории государства и государственных органов.

Теории юридического лица как реального субъекта предполагали наделение его лица самостоятельной волей, желаниями, чувствами, корпоративной честью. Ряд исследователей полагали, что определяющим моментом для признания некоего явления субъектом права является наличие у него определенных интересов и потребностей. Рудольф Иеринг, разработчик так называемой теории "интереса", считал, что юридическое лицо- это искусственный правообладатель, который, во - первых, служит субъектом для внешних отношений, а во-вторых, предназначен для реализации прав участников корпорации, которые являются единственными реальными субъектами права. Аналогичных взглядов придерживались:

' См.: Козлова Н. В. Указ. соч., С. 131- РОСС1Ч1СКАЯ ГОСУЛЛРСТВГЕНМАП сл - Больце, полагавший, что субъектами права в корпорации являются все члены союза в данный момент в их соединении;

- Книп, утверждавший, что действительными субъектами прав корпорации выступают отдельные ее члены, которые являются сособственниками ее имущества и представляют ее в правоотношениях ';

- Н. М. Коркунов, полагавший, что юридическое лицо есть лишь способ существования правовых отношений людей, входящих в его состав, то есть это не более чем технический прием, упрощающий взаимоотношения заинтересованных людей ^, Русский правовед Г. Ф.

Шершеневич попытался объединить теорию "интереса" и теорию "фикции", утверждая, что юридическое лицо как правовое средство, т.е.

фикция, позволяет нескольким независимым субъектам объединить свои капиталы и сосредоточить в общих руках значительные денежные ресурсы путем передачи их в собственность искусственного субъекта организации. Именно этот искусственный субъект, обладающий исключительно имущественной правоспособностью, становится центром юридических отношений, преследующих общую цель, неразрывно связанную с использованием имущества, находящегося в собственности корпорации''.

В конце XIX века возникла теория коллективной собственности, которая получила законченное выражение в трудах П. Планиоля (из российских правоведов в ее пользу склонялся Ю. С. Гамбаров). По мнению Планиоля, сущность юридического лица сводится к коллективному имуществу, которое отделено от имущества других лиц и никто из участников юридического лица (т.е. коллективной собственности) не может в отдельности осуществлять правомочия собственника. Таким образом, юридическое лицо есть лишь форма или прием коллективного 'См.: Там же, С. 148- ^ См.;

Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПБ., 1914, С. ^ См.: Козлова Н. В. Указ. соч., С. 158.

обладания имуществом, средство упростить обладание этим имуществом, и субъектом прав на это имущество является коллектив составляющих его людей. Взгляды Биндера также сводились к пониманию юридического лица как способа отграничения ответственности членов корпорации по ее долгам за счет имущества, находящегося в собственности корпорации и обслуживающего ее цели'. Очевидно, что обладание имуществом не является целью создания и сущностью государства, т.к. последнее - форма политико-территориальной организации общества, а не способ управления имуществом.

Анализируя теорию интереса, применяя ее к государственным органам, можно ли говорить о наличии самостоятельной воли или собственного интереса у государственного органа, утверждать, что составляющие его субъекты определяют его волю? Представляется, что любая самостоятельность, имущественная или иная, для государственного органа во многом условна. Волю его определяет государство в целом, а волю в демократическом государстве - народ этого государства.

Например, согласно ст. 3 Конституции, единственным источником власти в РФ является ее народ, осуществляющий ее как непосредственно (путем выборов, референдума или иными способами), так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, воля государственного органа в идеале лишь производна от воли носителя власти в государстве, и не может быть признана самостоятельной. Можно говорить лишь о наличии государственных интересов, которые в идеале совпадают с интересами граждан этого государства, однако государство в российском законодательстве не признается юридическим лицом.

Развитие реалистических теорий государства и государственных органов происходило в несколько ином направлении, и главным вопросом 'См.:Там же, С. 150- ДЛЯ исследователей являлся вопрос о соотношении государства и его органов и о юридической личности коллектива государственного органа.

Гирке противополагает фантому, вымышленной личности государства—^реальную личность коллектива;

эта коллективная личность не только право-, но и дееспособна. Орган государства есть часть этой живой коллективности;

как физическая личность проявляет себя вовне только через свои органы (например, пишущая рука или видящий глаз, как учил еще Гуго Гроций (1583—1644),— так и личность высшего порядка, государство, действует через свои части - органы, но действующим лицом является и считается само государство.

Отличие органа государства от органа тела, однако, в том, что орган государства обладает собственными, личными правами и несет такие же личные обязанности в отношении государства, т. е. орган власти и государство могут правостоять друг другу, как самостоятельные, субъекты прав и обязанностей: государство может требовать от органа известных действий и подвергать его взысканиям, а орган вправе требовать от государства известных действий и имеет особое право на исполнение своих функций'.

Таким образом, отвергалась теория "производности" государственного органа от породившего его государства, и они рассматривались как равные субъекты, обладающие как право-, так и дееспособностью.

Для Г. Еллинека, углубившего некоторые моменты учения Гирке, орган является одним из элементов государства. Органы и государство- не разные личности, а, наоборот, одно и то же лицо, ибо только в органах своих и существует государство;

вне этих органов государства нет, без органов от государства остается одно „юридическое ничто". Поэтому между государством и его органами так же не может быть никаких юри ' См. :Магазинер Я. М. Указ. соч., С. 68.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.